Conclusiones y Recomendaciones

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1 ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD Conclusiones y Recomendaciones Reunión de Evaluación de los Preparativos y Respuesta a los Huracanes Georges y Mitch febrero 1999, Santo Domingo, República Dominicana En colaboración con:

2 Conclusiones y Recomendaciones Reunión de Evaluación de los Preparativos y Respuesta a los Huracanes Georges y Mitch febrero 1999, Santo Domingo, República Dominicana ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD Washington, D.C., abril, 1999

3 Publicado también en inglés con el título: Conclusions and Recommendations Meeting on Evaluation of Preparedness and Response to Hurricanes Georges and Mitch ISBN Catalogación por la Biblioteca de la OPS: Reunión de Evaluación de los Preparativos y Respuesta de los Huracanes Georges y Mitch, Febrero 1999, Santo Domingo, República Dominicana. Conclusiones y Recomendaciones. Washington, D.C., : OPS, c p. ISBN I. Organización Panamericana de la Salud, ed. 1. PLANIFICACION EN DESASTRES- organización y administración. 2.ALERTA EN DESASTRES. 3. SERVICIOS DE INFORMACION - utilización. 4. HURACANES (SALUD AMBIENTAL) 5. EFECTOS DE DESASTRES EN SALUD LC 533 Organización Panamericana de la Salud, 1999 Una publicación del Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Coordinación del Socorro en Casos de Desastre, OPS/OMS. Las opiniones expresadas, recomendaciones formuladas y denominaciones empleadas en esta publicación no reflejan necesariamente los criterios ni la política de la OPS/OMS ni de sus estados miembros. La Organización Panamericana de la Salud dará consideración favorable a las solicitudes de autorización para reproducir o traducir, total o parcialmente, esta publicación. Las solicitudes deberán dirigirse al Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Coordinación del Socorro en Casos de Desastre, Organización Panamericana de la Salud, 525 Twenty-third Street, N.W., Washington, D.C , EUA; fax (202) ; disasterpublications@paho.org. La realización de la reunión y de esta publicación fue posible gracias al apoyo financiero de la División de Ayuda Humanitaria Internacional de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (IHA/CIDA), la Oficina de Asistencia al Exterior en Casos de Desastre de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (OFDA/AID), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA).

4 Í n d i c e NOTA DEL EDITOR vii MENSAJE DE BIENVENIDA (por el Director de la Organización Panamericana de la Salud) ix CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Alerta temprana Evaluación de la preparación ante los huracanes Georges y Mitch Evaluación de las necesidades Evaluación de los daños Coordinación Coordinación entre militares y civiles Manejo de la información: Uso de Internet Información pública y medios de comunicación Manejo de suministros Impacto en el medio ambiente Atención médica de emergencia Vigilancia y control de las enfermedades transmisibles Enfermedades transmisibles por agua y alimentos Enfermedades transmisibles por vectores Agua potable y saneamiento básico Alimentación y nutrición Aspectos psicosociales en situaciones de desastres Transición de la emergencia a la reconstrucción EVALUACIÓN DE LOS PARTICIPANTES LISTA DE SIGLAS v

5 N o t a d e l E d i t o r Más de 400 profesionales de 48 países aprovecharon la oportunidad en esta reunión para identificar lecciones aprendidas durante los preparativos y respuesta a dos de los huracanes más devastadores de las últimas décadas: Georges y Mitch. Las recomendaciones que aquí se presentan fueron formuladas a lo largo de 20 sesiones de grupos de trabajo, independientes y coordinadas por una o varias de estas cinco organizaciones internacionales: La Organización Panamericana de la Salud, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Oficina para Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas y la Secretaría del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. Hemos mantenido en este informe ese mismo esquema para que los lectores puedan identificar claramente sus temas de interés. Se agrega al final un resumen de la evaluación que los propios participantes hicieron de la reunión. Este mismo documento puede ser consultado y copiado íntegramente desde Internet, en la dirección del Programa de Preparativos para Casos de Desastres de la OPS/OMS: en la sección de Reuniones Importantes. vii

6 M e n s a j e d e B i e n v e n i d a Señor Presidente, damas y caballeros, permítanme agradecer su asistencia a esta reunión, que ha sido organizada por nuestra Organización en estrecha colaboración con el PNUD, OCHA, UNICEF y DIRDN, con el apoyo generoso de las agencias de desarrollo de Canadá, Reino Unido y los Estados Unidos de Norteamérica. Siempre es un placer reconocer a nuestros socios. Están aquí presentes representantes de un gran número de agencias, instituciones, ONG y participantes particulares. Este cruce de intereses es la manifestación de una tendencia creciente e irreversible. Los asuntos realmente importantes de nuestro tiempo no se pueden tratar únicamente por naciones, agencias o individuos, ni siquiera por los más poderosos. El fenómeno de la globalización ya no está limitado a los asuntos económicos o financieros, y afecta a tantos sectores y actores que hace unas décadas se hubiera considerado impensable. En casi todos los aspectos de nuestro trabajo estamos buscando socios e interesados que pueden agregar valor a la resolución de un problema, o a la búsqueda de soluciones, si es que es posible encontrar soluciones definitivas a los retos humanos. Para mi, los desastres naturales siempre han representado un ejemplo típico de la necesidad de involucrar múltiples actores, de acuerdo a la naturaleza del fenómeno. Todos tenemos la voluntad del Buen Samaritano para responder a la desgracia, y la avalancha de respuesta material a los desastres es normal y natural. Unas agencias tienen el mandato de responder a los desastres y otras muchas, tal vez incentivadas por la buena voluntad institucional, sienten también la necesidad de ayudar. Así es como se explica el movimiento de varias agencias para intentar establecer funciones de coordinación y supervisión en las Américas, labor perfectamente comprensible y elogiable. Y, por supuesto, los gobiernos nacionales, que por necesidad, deben considerar que su responsabilidad constitucional es atender y solucionar las necesidades materiales de sus poblaciones. Esta reunión representa un foro para aprender juntos cómo podemos mejorar para ayudar a los países a estar mejor preparados para el próximo desastre. Siguen existiendo amenazas naturales que están fuera de nuestro control. Nos falta aceptar cuán pequeños somos ante la presencia del formidable poder de la naturaleza. Pero no es arrogancia el afirmar que podemos limitar no sólo los efectos de estas amenazas naturales sino también su impacto. Podemos estar mejor preparados para responder a los desastres. ix

7 Algunas veces me preguntan por qué una agencia de salud pública como la Organización Panamericana de la Salud, debe estar programáticamente involucrada en los desastres. Tenemos una larga trayectoria en este campo. Con posterioridad al terremoto de Guatemala en 1976, los países de las Américas nos encargaron establecer un programa de cooperación técnica en esta área. La experiencia de los últimos veinte años ha fortalecido mi convicción de la función decisiva del sector salud con relación a los desastres. Tenemos la preocupación inmediata por la salud de las víctimas, y después de un desastre, esta es usualmente la actividad principal. Estamos preocupados también con el daño a los servicios de salud y su capacidad para prevenir las enfermedades que pueden surgir. El sector salud es visto como una llave para el desarrollo, y estamos prestando atención para asegurar que la mala salud no impida el proceso de recuperación en sus varias dimensiones. Nuestra función es estar preocupados no sólo con el socorro en casos de desastre sino con la integridad del problema, desde la mitigación, la preparación y prevención hasta la respuesta y el desarrollo. En 1987, nuestros Cuerpos Directivos establecieron la base política de nuestro programa, que cubre todos estos aspectos, y determinaron las responsabilidades de todos los niveles de la organización. El hecho que este programa pertenezca funcionalmente a la oficina del Director Adjunto, indica la importancia que le doy a nuestro trabajo en este campo. Los recientes desastres Georges, Mitch, El Niño y el terremoto devastador en Colombia, realmente han puesto a prueba la preparación tanto de los países como de las agencias de cooperación. Pero sí creo que el nivel de preparación y conciencia general aumentó significativamente en las Américas y definitivamente en el Caribe y Centroamérica. Es difícil tener una prueba cuantitativa, pero la información de algunos países demuestra cómo la preparación y el funcionamiento de los mecanismos previamente establecidos han evitado una mayor pérdida de vidas posterior a los desastres. Obviamente, esto es debido a las actividades de los países, pero quisiera aprovechar este momento para alabar los esfuerzos regionales tan generosamente apoyados por los gobiernos del Canadá, Estados Unidos de Norteamérica, Reino Unido, Francia y la Unión Europea. Tal vez, debido a esos avances, debemos sentirnos cómodos participando en un examen cuidadoso para evaluar si los preparativos para desastres recibieron la atención requerida del sector de la salud y de otros sectores. Podrían haberse prevenido algunas de las consecuencias? Hubo acciones y coordinaciones óptimas por y entre las agencias involucradas?, y pueden ser fortalecidos los mecanismos para la coordinación? Incluyo a las agencias subregionales como CDERA y CEPREDENAC en esta categoría. Estoy seguro que ustedes prestarán atención a estudiar cómo la buena voluntad internacional puede ser canalizada en forma más efectiva. Podrán reflexionar sobre cómo lograr un propósito definitivo y claro, en vez de contribuir a la confusión, porque esa ayuda no fue solicitada y no respondió a las necesidades verdaderas. Sin duda, tendrán la oportunidad para examinar la utilidad del sistema de manejo de suministros SUMA y su contribución al manejo adecuado de la gran cantidad de suministros que llegaron. Pero más allá del beneficio inmediato, este sistema proporcionó a los gobiernos nacionales el tipo de información necesaria para asegurar la x

8 transparencia en el manejo de las donaciones y fue útil para que los donantes pudiesen ver exactamente dónde se dirigieron sus contribuciones materiales. Lamentablemente, no podré quedarme durante toda la reunión, así que compartiré con ustedes algunas de las lecciones que yo aprendí como resultado de los últimos desastres. Muchas de ellas no eran nuevas y tal vez debería decir que mis creencias se fortalecieron, más que aprendí algo nuevo. Estuve impresionado con las múltiples manifestaciones de solidaridad regional. Esto fue una clara manifestación del Panamericanismo al cual yo, como persona, y mi Organización, están firmemente comprometidos. Los países contribuyeron según sus posibilidades. Algunos, como Cuba y México, enviaron personal de salud, otros dieron dinero, y muchos proporcionaron equipo y suministros críticos. Fue claro que un factor muy importante en la respuesta era la información. Internet es ahora un gran medio que tiene que ser reconocido en el manejo de los desastres. Por esta razón, la OPS estableció rápidamente una página Web como fuente de información confiable durante la fase inmediata al desastre. Estoy seguro que ustedes discutirán el problema de la mala información y cómo podemos contribuir a limitarla. Este no es un punto específico para ser discutido en esta reunión, pero fue una preocupación recurrente mía durante la breve visita que hice a los países más afectados por el huracán Mitch. Las personas que más perd i e r o n fueron precisamente aquellas que menos tenían para perd e r. Las casas destruidas fueron en su mayoría las que pertenecían a los más pobres, y el número de muertos fue más alto entre los pobres. En verdad, las peores consecuencias de los desastres están frecuentemente asociadas al grado de inequidad social. Estamos preocupados con la inequidad en los resultados de salud, pero la inequidad en otras áreas nos aparece en cada esquina y esa debe ser una preocupación constante para los que estamos comprometidos con el desarrollo humano en su sentido más a m p l i o. Esperamos con entusiasmo los resultados de esta reunión, y las discusiones francas y abiertas que tendrán como único propósito el mejoramiento de nuestra capacidad para ayudar a los países miembros a estar mejor preparados ante los desastres naturales. Esta reunión no tratará directamente la fase de reconstrucción, pero con seguridad todos nosotros estaremos esperando que los países que han sido devastados por los huracanes no serán olvidados, una vez que las caras de su gente pasaron por las pantallas de televisión en todo el mundo. La reconstrucción debe tomar en cuenta la necesidad de reducir la vulnerabilidad de nuestros pueblos y sus lugares ante los desastres. Esperaré con gran interés el informe final y quisiera asegurarles el compromiso de la Organización Panamericana de la Salud para continuar con ustedes la tarea de ejecutar las recomendaciones que aquí elaboren. George A.O. Alleyne Director, Organización Panamericana de la Salud xi

9 A l e r t a t e m p r a n a La predicción y el monitoreo de riesgos requiere el acceso a infraestructuras y recursos que deben ser compartidos universalmente y accesibles sobre todo para las comunidades vulnerables. Los participantes, revisaron la función de los sistemas de alerta temprana durante los huracanes Georges y Mitch, y reconocieron que: El alerta temprana es un proceso, no una actividad aislada, y los participantes en este proceso tienen que conformar un amplio y representativo sector de la sociedad. Aun cuando la diversidad de la participación debe considerarse positiva, frecuentemente la coordinación nacional y local del proceso de alerta temprana no es el adecuado. La predicción y el monitoreo de riesgos requiere el acceso a infraestructuras y recursos que deben ser compartidos universalmente y accesibles sobre todo para las comunidades vulnerables. Un gobierno nacional tiene el derecho soberano y la responsabilidad de emitir alertas oportunas cuando se ha determinado por medios científicos o de otra índole que segmentos de su población se encuentran en peligro. Si no existe una fuente de información autorizada, las personas pueden actuar sobre la base de información incorrecta o engañosa, lo que puede llevar a la confusión y a la pérdida de vidas y de bienes. La planificación previa a los desastres, incluyendo el desarrollo y la comprobación de los sistemas de alerta, sólo puede ser efectiva si las poblaciones vulnerables están en capacidad de incorporar dichos sistemas al proceso de rutina de la vida diaria. 1

10 Recomendaciones La planificación para la implementación de una alerta temprana a nivel local, nacional e internacional es crítica y debe incluir todos los participantes potenciales en el proceso de alerta. Las agencias de las Naciones Unidas y otras instituciones regionales deben proveer asistencia técnica en el perfeccionamiento y la comprobación de dichos planes, mediante el desarrollo de modelos y ejemplos. Una sola organización nacional debería responsabilizarse por proveer la integración y cooperación entre todas las partes interesadas en la alerta temprana. Dichas partes deberán incluir a los individuos y a las comunidades en áreas vulnerables. Los gobiernos nacionales son responsables de emitir alertas públicas oportunas cuando tengan a su disposición información precisa y confiable acerca de un acontecimiento inminente. Los gobiernos deberán identificar una fuente única para emitir la información y las alertas. Esta información deberá ser distribuida utilizando todos los medios disponibles, incluyendo radio, televisión, periódicos e Internet. Las comunidades locales deben estar familiarizadas con los peligros a los cuales están expuestas y ayudar a ampliar la capacidad local para interpretar las alertas tempranas y tomar las acciones apropiadas a fin de incrementar la seguridad de las personas y garantizar la disponibilidad de recursos esenciales. 2

11 E v a l u a c i ó n d e l a p r e p a r a c i ó n a n t e l o s h u r a c a n e s G e o r g e s y M i t c h Las comunidades con alto riesgo son las primeras en responder a una crisis y deben ser el centro de los esfuerzos para crear la capacidad de manejar los desastres. Poco se ha hecho para que las mismas incrementen las posibilidades de proteger sus vidas y sus Los participantes, propiedades. tras revisar los preparativos y la respuesta a los huracanes Georges y Mitch, reconocieron que: Con el objetivo de reducir al mínimo los efectos de los desastres naturales, es indispensable que los países con alto riesgo tengan capacidad institucional profesional y permanente en preparativos para desastres, como parte de un programa integral para el manejo de los mismos. Las comunidades con alto riesgo son las primeras en responder a una crisis y deben ser el centro de los esfuerzos para crear la capacidad de manejar los desastres. Poco se ha hecho para que las mismas incrementen las posibilidades de proteger sus vidas y sus propiedades. Los medios de comunicación desempeñan un papel instructivo fundamental durante los preparativos y en la respuesta. En los países propensos a desastres, los preparativos, la prevención y la mitigación deben convertirse en una forma de vida. 3

12 Recomendaciones Creación y fortalecimiento de la capacidad nacional y local. Deben existir programas amplios de entrenamiento, dirigidos a todos los niveles (a las comunidades, a los gobiernos central y locales y al sector privado) que abarquen las áreas siguientes: a) Todos los aspectos de los preparativos para desastres como una medida para reducir el impacto de los mismos. b) El manejo de la información. c) La coordinación. Con el apoyo de los gobiernos central y locales se pueden implementar medidas simples de preparativos para desastres. Dichas medidas deben recibir especial atención para su desarrollo y ejecución. Toma de conciencia de la comunidad: organización y capacitación. Todos los organismos y las instituciones deben: a) Promover una mejor organización comunitaria como base para mejorar la respuesta a nivel local. b) Ayudar a las organizaciones de nivel local a mejorar su capacidad, realizar una evaluación inmediata de las necesidades después de un desastre, e identificar con métodos sencillos los peligros y la vulnerabilidad localmente. c) Ayudar a las autoridades locales en el desarrollo de sus planes de preparativos para desastres con la participación de la comunidad, incluyendo ejercicios prácticos (simulacros). Manejo de información. Los medios de comunicación deben ser conscientes de su influencia y papel en la conciencia pública, y deben ayudar a incrementar las habilidades de la población para preparar y prevenir los desastres. Por ejemplo: a) Al transmitir los avisos de alerta, los medios de comunicación no deberán solamente reportar los eventos que están ocurriendo, sino que deberán proveer información en cuanto a las acciones que la población debe tomar. b) Los medios de comunicación deben asegurarse de que el lenguaje utilizado en los mensajes sea comprensible para la mayoría de la población. En los niveles donde se crean las políticas y se toman las decisiones deberán también sensibilizarse con la necesidad de producir información técnica confiable. Creación de una "cultura" de prevención y mitigación de desastres Debe existir un foco multisectorial e interinstitucional en preparación de desastres, mitigación y prevención, con énfasis especial en los sectores de educación y salud. Los sistemas de educación, tanto el formal como el informal, pueden cambiar las actitudes hacia el medio ambiente, por su estrecha relación con los riesgos y amenazas. 4

13 E v a l u a c i ó n d e l a s n e c e s i d a d e s El objetivo de la evaluación de las necesidades es recaudar fondos, reunir los materiales y suministros necesarios para ayudar a las poblaciones afectadas por un desastre, asegurar la rápida rehabilitación de los servicios básicos y elaborar un plan de Los participantes, de forma general, reconocieron que: El objetivo de la evaluación de las necesidades es recaudar fondos, reunir los materiales y suministros necesarios para ayudar a las poblaciones afectadas por un desastre, asegurar la rápida rehabilitación de los servicios básicos y elaborar un plan de acción para el futuro. Los gobiernos y las estructuras locales tienen que estar involucradas todo el tiempo para que el proceso de evaluación de las necesidades sea útil y relevante. Existe la necesidad de crear un formato sectorial estándar para evaluar las necesidades de la emergencia inmediata, evitando las duplicaciones. Este formato debe estar disponible para todos los involucrados, y su presentación debe ser fácilmente comprensible para todas las partes. Para que el proceso sea confiable, es fundamental la coordinación de la evaluación de las necesidades en la comunidad afectada. acción para el futuro. La información debe estar disponible rápidamente y ser confiable, tanto para la comunidad internacional como para los gobiernos locales. Tras revisar las experiencias de los huracanes Georges y Mitch, los participantes reconocieron además los siguientes problemas: No existió ni un sólo punto focal para la coordinación de la información. A varias organizaciones se les asignó esta tarea, pero no hubo un mando o autoridad única aceptada, debido en general a la dificultad para acceder a los recursos adecuados. La información recopilada sobre las necesidades no siempre se usó para retroalimentar a las poblaciones afectadas. Aunque algunas herramientas están disponibles para evaluar las necesidades, a veces no han sido probadas o no han sido universalmente aceptadas. Existe una imperiosa necesidad de evaluaciones y métodos científicos en este tema. 5

14 Las evaluaciones de las necesidades realizadas por los medios de comunicación frecuentemente no dan una imagen exacta de la situación y confunden a la comunidad donante internacional. Los ejercicios de evaluación de las necesidades pueden ser manipulados con el objetivo de servir a intereses políticos o personales. Los gobiernos locales y las organizaciones involucradas en la respuesta a los desastres expresaron su frustración por la falta de coordinación y los múltiples actores externos ocupados en la evaluación de las necesidades. Las organizaciones locales a menudo estuvieron sobrecargadas con la situación e imposibilitadas de acometer la tarea por ellas mismas. Existe confusión entre los objetivos de la evaluación de las necesidades inmediatas y los objetivos de la evaluación de los daños con respecto a las actividades de recuperación a mediano y largo plazo. Recomendaciones Las autoridades locales y gubernamentales deben garantizar que la respuesta de la comunidad donante internacional esté fundamentada en evaluaciones de las necesidades confiables y verificadas. Cuando sea posible, la evaluación de las necesidades debe tener lugar a nivel local, como parte de un sistema estructurado y oficial de manejo de emergencias. Los gobiernos deben ser apoyados para fortalecer o crear dichos sistemas, y ser responsables de proveer capacitación, información y herramientas apropiadas a las organizaciones comunitarias. Los gobiernos deben desarrollar y probar, con el apoyo técnico de las agencias internacionales, métodos y procedimientos estándares que garanticen que las evaluaciones de las necesidades son aplicadas oportuna, precisa y objetivamente. El concepto de respuesta rápida de la evaluación de las necesidades empleado por el Equipo de Evaluación y Coordinación de Desastres de las Naciones Unidas (UNDAC) o por los Equipos de Respuesta Rápida a los Desastres de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/OFDA) podrían ser adoptados por los gobiernos. Las agencias de las Naciones Unidas y los gobiernos donantes deben aplicar el concepto de "agencia líder" a la evaluación de las necesidades. Los resultados de las evaluaciones rápidas, emprendidas por actores externos tienen que ser transferidos a los gobiernos y a las instituciones sectoriales, quienes deben asumir toda la responsabilidad de la respuesta a mediano y largo plazo. La organización oficial local para la respuesta a los desastres, como se ha diseñado en los planes de emergencia nacionales, tiene que proveer la coordinación a nivel local entre las brigadas nacionales e internacionales de búsqueda y rescate y las de evaluación de las necesidades. Si no existiera este mecanismo, pudieran usar con este fin las brigadas del Centro de Coordinación de Operaciones en el Sitio (OSOCC) de OCHA o de UNDAC. Las comunicaciones por radio deben ser usadas extensivamente para suministrar información a las comunidades afectadas y recibir información desde las mismas. 6

15 E v a l u a c i ó n d e l o s d a ñ o s Los gobiernos deberán tomar conciencia de que son responsables de las evaluaciones de daños sectoriales, y de su decisión soberana sobre los proyectos y las fuentes de financiamiento idóneas para las estrategias de reconstrucción. Los participantes, tras revisar la evaluación de los daños ocasionados por los huracanes Georges y Mitch, reconocieron que: Los gobiernos están ansiosos por recibir rápidamente las evaluaciones de los daños, realizadas por la Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (CEPAL) y por otras organizaciones, con el fin de gestionar recursos para la rehabilitación y la reconstrucción. Sin embargo, las misiones internacionales de evaluación (en particular el caso de la CEPAL) deben esperar al momento más apropiado para desplazarse a los países afectados, y ello puede implicar un retraso de 4 semanas o más. La evaluación de los daños causados por los huracanes no puede comenzar hasta que no termine la fase de emergencia. A menudo las comunidades locales no entienden que las acciones de reconstrucción no dependen de las evaluaciones de la CEPAL, sino de los recursos obtenidos a través de préstamos de los organismos bilaterales e internacionales. Los sectores sociales y ambientales tienen dificultades en la obtención de fondos debido a su poca visibilidad y a los problemas relacionados con las metodologías empleadas para calcular los costos indirectos en estos sectores. Existe confusión en los países en cuanto a la diferencia entre los objetivos de necesidades inmediatas y la evaluación de daños. 7

16 Recomendaciones Los gobiernos deberán tomar conciencia de que son responsables de las evaluaciones de daños sectoriales, y de su decisión soberana sobre los proyectos y las fuentes de financiamiento idóneas para las estrategias de reconstrucción. Los gobiernos y la sociedad civil, con el apoyo de organismos internacionales y de la CEPAL en particular, deberán trabajar en la revisión y adopción de metodologías unificadas para la evaluación de los daños y la estimación de los costos indirectos en los aspectos sociales, ambientales y otros sectores informales. Los gobiernos y las comunidades deberán documentar las experiencias vividas en el manejo de los desastres ocasionados por Georges y Mitch, para retroalimentar a la CEPAL y a otros organismos encargados de la evaluación de los daños, con el fin de favorecer la predicción del próximo evento y la reducción de la vulnerabilidad. Las comunidades deberán tomar consciencia de que la evaluación de los daños, efectuada por la CEPAL y otros organismos, son instrumentos de consolidación de la información para el gobierno, y de ayuda para que los tomadores de decisiones puedan dar prioridad a las acciones de reconstrucción. 8

17 C o o r d i n a c i ó n Frecuentemente las comunidades y la sociedad civil no están envueltas en la planificación previa. Esto perjudica la coordinación de las actividades entre la institución de coordinación nacional y las comunidades locales durante el desastre. Los participantes, tras analizar la coordinación de la respuesta a los huracanes Georges y Mitch, reconocieron que: Con frecuencia las agencias trabajan independientemente y sin coordinación, lo que conlleva a atrasos en la prestación de una ayuda efectiva. Como resultado la eficiencia de toda la operación en su conjunto se puede perder y los costos se pueden incrementar. La falta de información o la información inexacta perjudica la coordinación o la torna ineficaz, inútil y más costosa. La información es la clave de la coordinación y debe ser exacta, creíble y confiable. La información provee la base para la asignación de fondos. Frecuentemente las comunidades y la sociedad civil no están envueltas en la planificación previa. Esto perjudica la coordinación de las actividades entre la institución de coordinación nacional y las comunidades locales durante el desastre. La coordinación por parte de una sola institución nacional debe fortalecer la capacidad del gobierno para manejar el desastre, y es fundamental para establecer enlaces con los actores en el terreno. 9

18 Recomendaciones Todas las actividades de planificación y de respuesta a los desastres deben ser coordinadas a través de una institución nacional única. Se debe realizar una evaluación para identificar los efectos de las actividades mal coordinadas. Se deben desarrollar e implementar sistemas de información a nivel nacional, enlazando a las comunidades con la institución nacional de coordinación. La comunidad internacional y las organizaciones donantes deben prestar ayuda en este aspecto. Dichos sistemas deberán generar información apropiada para usarla en la coordinación de actividades y en la recaudación de fondos. Por lo tanto, deben estar guiadas por un modelo. Estas herramientas deben ser desarrolladas por las agencias apropiadas de las Naciones Unidas y otras y ser probadas y refinadas a nivel nacional. La coordinación es un proceso continuo, que involucra a todos los actores en todos los niveles diariamente. Los gobiernos deben utilizar las organizaciones regionales y subregionales existentes para el apoyo técnico y logístico. Tanto el manejo de la información como la coordinación de la respuesta del sistema de las Naciones Unidas las dirige el Coordinador Residente de las Naciones Unidas, quien en esta capacidad informa al Coordinador de Socorro de Emergencia de las Naciones Unidas. La Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA) tiene que mejorar la calidad de los informes de situación enviados a los donantes, ya que las organizaciones donantes se apoyan en éstos al tomar sus decisiones sobre fondos. Los informes de situación deben estar basados en la información exacta proporcionada por la institución nacional de coordinación. 10

19 C o o r d i n a c i ó n e n t r e m i l i t a r e s y c i v i l e s Tanto las comunidades militares como las civiles deben auto-educarse en cuanto a la cultura, las misiones y los métodos de operación de las otras partes. Los participantes, Con relación a la coordinación de las actividades de respuesta entre militares y civiles, los participantes reconocieron que: A veces los militares parecen pensar dos cosas: 1) no están seguros si las iniciativas humanitarias son buenas para el entrenamiento, la moral y las relaciones públicas; o 2) si las iniciativas humanitarias los distrae de su misión principal. La falta de conocimientos sobre la misión y la cultura institucional/organizativa de los militares y de las agencias humanitarias frecuentemente obstaculiza la buena comunicación, necesaria para planificar con eficiencia los preparativos y la coordinación operativa en tiempos de desastres. Existen tres grupos de participantes: 1) el ejército nacional y las fuerzas de defensa; 2) los ejércitos internacionales; 3) las organizaciones civiles humanitarias locales, nacionales e internacionales. Con frecuencia ocurre que la coordinación entre estos grupos es muy pobre cuando se toman las iniciativas de respuesta humanitaria. Esto conlleva a relaciones deficientes o discordantes durante los tensos períodos de respuesta al desastre. Los protocolos para las iniciativas humanitarias de los militares pueden ser establecidos por las autoridades civiles y políticas, y cuando así es el caso, los militares sólo pueden involucrarse hasta el alcance previsto en los términos de su participación. Otra complicación que puede existir es que en algunos países la participación de las fuerzas armadas en iniciativas humanitarias tradicionalmente no involucra a la sociedad civil. 11

20 Recomendaciones Las reglas del compromiso humanitario deben ser definidas con la misma claridad que las reglas del compromiso de los militares. Las pautas sobre el Uso de Bienes Militares y de Defensa Civil en el Socorro de Desastres (revisadas y desarrolladas en la Conferencia Internacional de Oslo en 1994) son la referencia más apropiada en este caso. Tanto las comunidades militares como las civiles deben auto-educarse en cuanto a la cultura, las misiones y los métodos de operación de las otras partes. Estos esfuerzos educacionales no deben ser reservados para el entrenamiento en el proceso de trabajo de la emergencia. El proceso de aprendizaje requiere constante comunicación e intercambio, no sólo durante la respuesta al desastre, sino en toda la fase de preparativos y en los esfuerzos conjuntos de capacitación. Se deben desarrollar e institucionalizar mecanismos regulares que prevean la coordinación y la cooperación en la etapa de planificación previa a desastres dentro de cada grupo y entre éstos. Cada uno de los actores que tiene planificado tomar parte en las actividades humanitarias tiene que ser capaz de coordinar con sus contrapartes en otros sectores. Los políticos y los legisladores tienen que ser incorporados al proceso para determinar hasta dónde las fuerzas militares pueden estar involucradas. Estos legisladores tienen que ser educados para estar familiarizados con los temas. Como resultado de este proceso, en la medida en que las leyes y los protocolos de participación estén mejor definidos y sean más comprensibles, mejores serán las oportunidades de cooperación con las operaciones civiles, incluyendo los preparativos y la capacitación. 12

21 M a n e j o d e l a i n f o r m a c i ó n : U s o d e I n t e r n e t El proceso de toma de decisiones en todas las fases del manejo de los desastres se ha agilizado con el uso de Internet como herramienta de coordinación. Los participantes, tras revisar los éxitos y los obstáculos relacionados con el uso de Internet después de los huracanes Georges y Mitch, llegaron a las siguientes conclusiones: Internet, y especialmente el uso del correo electrónico y del World Wide Web (incluyendo las bases de datos y los archivos de textos y gráficos), se han convertido en una parte importante en el trabajo diario de la mayoría de los negocios, y el manejo de los desastres no es una excepción. Internet también ha contribuido a rediseñar las relaciones tradicionales entre los actores humanitarios en términos de recopilación y manejo de la información, así como la producción y el uso de ésta. Hubo un incremento sustancial del uso de Internet para la alerta temprana en el seguimiento de los huracanes Georges y Mitch. Internet hizo más fácil y más rápido recopilar y publicar la información sobre desastres, así como consultar y recibir respuestas técnicas de los colegas del campo. El proceso de toma de decisiones en todas las fases del manejo de los desastres se ha agilizado con el uso de Internet como herramienta de coordinación. En algunas casos, la naturaleza abierta de Internet condujo a la distorsión de la información en conceptos científicos tradicionales. Por ejemplo, hubo proliferación de rumores y de desinformación con relación a los temas de epidemiología. 13

22 Pueden existir problemas con la confidencialidad, imparcialidad y la manera en que la información es usada, lo cual puede provocar que las fuentes de información sean reacias a compartir la misma. El manejo de la información es algo que requiere mucho trabajo. Internet no resuelve este problema, y puede contribuir al mismo. Pueden transcurrir lapsus de tiempo al actualizar y trasladar la información electrónicamente (algunas veces debido al proceso requerido de aprobación). Pero lo contrario también puede causar problemas. Algunas veces la velocidad con que se produce la información conduce a imprecisiones. Existe sobrecarga y duplicación de información, espacios no cubiertos y formatos incompatibles. Fue difícil determinar la credibilidad de mucha de la información producida en la confusión inmediata al desastre. Las limitaciones técnicas, el alto costo de los servicios de telecomunicaciones y el idioma son todavía barreras en el acceso equitativo a Internet. Debido a que Internet ha cambiado la manera en que la información se usaba tradicionalmente, se acentúa la necesidad de preservar y archivar la información valiosa relacionada con el desastre. Cómo podemos preservar a largo plazo la memoria de lo que ha ocurrido? Recomendaciones Como una medida de preparativos, el éxito de crear redes fiables o "comunidades" de agencias (inter e intra países) descansa en el establecimiento de esos enlaces antes de los desastres. Dichas redes deben ser creadas y perfeccionadas. Se deben crear listas selectivas de discusiones en Internet para mejorar la calidad de la información y evitar la redundancia. La información publicada, ya sea a través de las listas de servidores o en el web, debe tener un valor agregado, o sea, la información debe ser previamente analizada y presentada en una manera fácil de utilizar. La preocupación por publicar rápidamente la información tiene que estar balanceada con la necesaria atención al detalle y la credibilidad de la información. Para garantizar el acceso continuo a Internet durante y después de un desastre, es necesario que los planes de contingencia incluyan las telecomunicaciones, fuentes alternas de energía, etc. Los usuarios y los productores de información deben ser responsables en el uso de las nuevas tecnologías que les permitan satisfacer sus necesidades. Preservar la memoria institucional a largo plazo no es un problema de tecnología. La solución ya existe. Es un problema de recursos humanos, financieros y de voluntad política. El enlace entre la información en línea y el proceso de toma de decisiones debe ser evaluado exhaustivamente. Hay que elaborar también las políticas de las autoridades nacionales relacionadas con el acceso y el uso de Internet por todos los sectores de la comunidad de desastres. Los proveedores de información deben capacitarse para obtener los mejores resultados de la nuevas tecnologías. 14

23 I n f o r m a c i ó n p ú b l i c a y m e d i o s d e c o m u n i c a c i ó n A nivel nacional se deben tomar una serie de medidas específicas a corto plazo para mejorar las relaciones de trabajo entre el gobierno y los medios de información y para aumentar la efectividad de la diseminación de información tanto durante la fase de alerta temprana como durante el desastre. Los participantes, Discutieron el papel de las oficinas de información pública y los medios de información locales e internacionales en las emergencias y desastres, y más específicamente, la diseminación de la información sobre desastres, el papel de los gobiernos en proporcionarle información a los reporteros, y sus opciones de colaboración para beneficiar a las poblaciones afectadas. Al relatar la experiencia de Mitch, destacaron la confusión masiva y los apuros que enfrentaron los reporteros locales para obtener la información de lo que estaba sucediendo. Señalaron las dificultades existentes para obtener información de las fuentes gubernamentales. Destacaron la percepción de fallas con relación a la alerta temprana por parte de las autoridades nacionales, y la necesidad de mantener un contacto permanente con los servicios meteorológicos. Debatieron la importancia de la cobertura de los medios de información en los países afectados, como una vía para incrementar la "simpatía" internacional y aumentar las posibilidades de recibir ayuda internacional. Señalaron como los medios de información a nivel internacional diseminaron rumores infundados e informaciones incorrectas sobre las necesidades inmediatas después del desastre y sobre aspectos de salud, por ejemplo, las epidemias. Destacaron diferencias entre los medios de información nacionales e internacionales en cuanto a cómo cubrieron las historias del desastre, y en 15

24 el efecto que sus historias tuvieron en los países afectados y en los potenciales países "donantes". Señalaron la conveniencia de entrenar a los periodistas nacionales e internacionales en temas relacionados con desastres. Coincidieron en que a nivel nacional se deben tomar una serie de medidas específicas a corto plazo para mejorar las relaciones de trabajo entre el gobierno y los medios de información, y para aumentar la efectividad de la diseminación de la información tanto en la fase de alerta temprana como durante el desastre. Señalaron las dificultades de los niveles locales para acceder a algunos de los sistemas de comunicación más modernos, y los problemas que eso genera en momentos claves, como la declaración de alertas, y la recopilación de la información sobre los daños y las necesidades inmediatas. Recomendaciones Entrenar a los periodistas en aspectos relacionados con los desastres, mediante cursos breves y bien preparados en aspectos críticos, impartidos por las universidades y las organizaciones nacionales responsables de las situaciones en caso de desastre. Con el apoyo de las organizaciones internacionales y de los ONG, entrenar a los funcionarios gubernamentales, a los líderes comunitarios y a los expertos en manejo de desastres, específicamente en el tema de las relaciones más apropiadas con los medios de información antes, durante y después de un desastre. Incluir los mecanismos responsables de preparar y circular la información oficial a los medios de información en los Planes de Emergencia a nivel local y nacional. Los niveles locales deben tener recursos y canales de información más apropiados, como el acceso a Internet, y la tradicional radio. Las organizaciones internacionales y los ONG deben apoyar a los gobiernos locales y a las instituciones sectoriales en la adquisición y el manejo de redes de comunicación por radio. Para los periodistas internacionales que cubren los desastres, y que no son fácilmente identificables por adelantado debido a lo impredecible de la cobertura internacional, las mejores prácticas en los sectores de preparativos de emergencia incluye tener información fácilmente accesible, disponible en los niveles nacional e internacional. Esto implica entrenamientos como los señalados anteriormente en el punto 2, y quizás un papel más prominente por parte de la OPS y de los coordinadores nacionales de desastres en la diseminación de la información en las situaciones de desastres. Para cumplir este objetivo son necesarios fondos adicionales. 16

25 M a n e j o d e s u m i n i s t r o s Se deben incorporar en los planes de emergencia sectoriales y nacionales los mecanismos de coordinación necesarios para el desarrollo integral de las actividades de manejo de suministros. Los participantes, identificaron los siguientes problemas: Los países mostraron voluntad política para administrar los recursos con transparencia, y para rendir cuentas eficientemente de la contabilidad a los afectados, pero no siempre hubo apoyo oportuno para las operaciones de manejo de suministros, por ejemplo, en las áreas de coordinación institucional, aduana, transporte, recursos humanos y logística. Algunas entidades públicas y privadas, como ministerios y organismos no gubernamentales, no quisieron compartir la información sobre sus suministros. La solicitud de apoyo internacional para el manejo de suministros en algunos casos se hizo muy tarde, y en otros no se hizo. En ocasiones las donaciones no tuvieron el valor que se esperaba, ni para el receptor ni para el donante. Conforme pasó el tiempo, en algunos lugares se presentaron dificultades en la diseminación de la información recopilada sobre los suministros humanitarios y ello ocasionó duplicidad e incongruencia en las solicitudes de donaciones presentadas a la comunidad internacional y en la actualización de la información en las listas de necesidades. Con frecuencia el personal con capacitación previa en el manejo de los suministros, base fundamental para asegurar el funcionamiento del sistema, no estaba disponible para prestar ayuda en el momento de la emergencia. 17

26 Recomendaciones Se deben incorporar en los planes de emergencia sectoriales y nacionales los mecanismos de coordinación necesarios para el desarrollo integral de las actividades de manejo de suministros, con la participación activa de los centros académicos nacionales y de otras instituciones públicas y privadas. Las organizaciones nacionales para casos de desastres responsables de coordinar el uso y la distribución de suministros deben promover la utilización de sistemas para el manejo de suministros como SUMA, dada la necesidad de ofrecer transparencia y rendir cuentas. Dichas organizaciones deben también reforzar los equipos operacionales entre países como primer recurso de respuesta en situaciones de desastre de gran magnitud. Todas las agencias del Sistema de Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales deben capacitar su personal en el manejo integral de suministros, tanto antes como después de un desastre. La OPS/OMS deberá promover la disponibilidad de sistemas de información actualizados y transparentes sobre suministros humanitarios en Internet. El Sistema de Naciones Unidas deberá proveer información clara y precisa a los donantes y a los medios de comunicación sobre las necesidades de la población afectada. Los países deberán adoptar las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) con respecto a las donaciones de suministros y equipos médicos, así como la lista de medicamentos de emergencia como un estándar para la Región. 18

27 I m p a c t o e n e l m e d i o a m b i e n t e La frecuencia y la intensidad de los desastres están vinculadas a la degradación ambiental provocada, entre otros factores por: la falta de ordenamiento territorial, la deforestación, los sistemas actuales de producción y los patrones de consumo Los participantes, tras evaluar el impacto producido por los huracanes Georges y Mitch sobre el medio ambiente, reconocieron que: La frecuencia y la intensidad de los desastres están vinculados a la degradación ambiental provocada entre otros factores por: la falta de ordenamiento territorial, la deforestación, los sistemas actuales de producción y los patrones de consumo. El desarrollo está asociado a la prevención de desastres, la reducción del deterioro ambiental y la disminución de la vulnerabilidad. La calidad y la seguridad ambiental son derechos universales inalienables; y es obligación de las autoridades y de la sociedad garantizar estos derechos. La sociedad civil debe estar consciente y ser responsable de sus derechos y obligaciones. Los gobiernos locales tienen un papel importante en la administración de los recursos naturales, la prevención de desastres y la apropiación de recursos financieros, tecnológicos y humanos. El manejo adecuado de los recursos hídricos facilita la cohesión y la organización a nivel comunal, y deberá ser aprovechado para el manejo sostenido de los recursos naturales, reduciendo de esa forma la vulnerabilidad en la Región. En la Región se han logrado avances institucionales de importancia, no obstante se debe mejorar la transparencia, la eficiencia y el profesionalismo en las agencias de gobierno. 19

28 Recomendaciones Los políticos deben desarrollar directivas accesibles y comprometedoras con respecto al impacto ocasionado por los desastres naturales en el medio ambiente. Se debe insertar el tema de prevención de desastres y de ambiente en la agenda de desarrollo de los países, con el objetivo de que se convierta en una política de estado. La agenda debe ser integral, abarcar los temas económicos y sociales, y tener una base científica sólida. Las soluciones deben enfocarse teniendo en cuenta las realidades culturales. Se deben desarrollar mecanismos efectivos para los preparativos, mitigación y prevención de desastres entre los diferentes estratos de la sociedad civil, dentro del gobierno e incluir a las comunidades indígenas. Se debe mejorar e implementar rápidamente la legislación sobre medio ambiente (normas, regulaciones y códigos) y las medidas para su financiamiento. Se deben impulsar programas de educación ambiental nacional, formales e informales, como parte del proceso de desarrollo de una cultura de prevención de desastres y de protección del medio ambiente. Se debe estimular la promoción y capacitación de las organizaciones comunitarias en el manejo de los recursos locales. Se debe respaldar la creación de sistemas alternativos de energía renovable (agua, solar, eólica, etc.). Se debe considerar la disponibilidad de tecnología apropiada e incorporarla a las campañas nacionales de control de incendios y a los programas dirigidos a rehabilitar los sistemas de producción de la población rural. Durante la rehabilitación y la reconstrucción, las agencias financieras internacionales deben comprometerse claramente con la protección de los recursos naturales (agua, suelo, aire y energía) y la reducción de la vulnerabilidad. 20