THE WORLD BANK LATIN AMERICAN AND CARIBBEAN INSOLVENCY WORKSHOP BOLIVIA

Transcripción

1 THE WORLD BANK LATIN AMERICAN AND CARIBBEAN INSOLVENCY WORKSHOP OCTOBER 2000 MEXICO CITY, MEXICO BOLIVIA RESUMEN DEL ESTADO ACTUAL DE LA LEY DE INSOLVENCIA EN BOLIVIA/MARCO INSTITUCIONAL By Eduardo Rodríguez Veltzé

2 RESUMEN DEL ESTADO ACTUAL DE LA LEY DE INSOLVENCIA EN BOLIVIA/MARCO INSTITUCIONAL Seminario Regional de Quiebras en América Latina y el Caribe Por: Eduardo Rodríguez Veltzé Este documento ha sido preparado para el Seminario Regional de Quiebras en América Latina y el Caribe, (30 y 31 de octubre, 2000, Ciudad de México). Contiene un breve resumen del marco legal que rige a los procedimientos para el tratamiento de la insolvencia y la ejecución colectiva en la legislación boliviana, referencias sobre su práctica y comentarios sobre el marco institucional en correspondencia con el documento Principios y Lineamientos para Sistemas de Quiebra Efectivos (Effective Insolvency Systems: Principles and Guidelines, World Bank Consultation Draft, March 6, 2000). El marco legal La legislación boliviana establece procedimientos universales de ejecución colectiva sobre el principio general previsto en la legislación civil (art del Código Civil) que dispone que todo el patrimonio del deudor, obligado personalmente, constituye la garantía común de sus acreedores. En su desarrollo distingue la calidad del sujeto deudor; tratándose de comerciantes, la ejecución colectiva se regula como Concurso Preventivo y Quiebra en el Código de Comercio. Tratándose de sujetos no comerciantes, se regula como Concurso Civil, Necesario o Voluntario, en el Código de Procedimiento Civil. El carácter de universalidad que reúne en un solo procedimiento todas las cuestiones relativas a la liquidación de los bienes del deudor y el pago de sus acreedores, es una característica esencial y común en los procedimientos de ejecución colectiva. El Concurso (Civil) Este procedimiento puede ser promovido por los acreedores de un deudor insolvente no comerciante, en cuyo caso se denomina Concurso Necesario, o bien por el propio deudor, denominándose Concurso Voluntario. Ambos tienen carácter universal y comprenden todas las obligaciones del deudor. Para iniciar su trámite deben existir por lo menos tres acreedores cuyos documentos se califican por autoridad judicial. Los acuerdos extrajudiciales deben aprobarse por el juez. 2

3 El procedimiento del Concurso Necesario importa la acumulación de todos los procesos ejecutivos de cobranza pendientes contra el deudor insolvente y el aviso público a otros acreedores. Concluidos éstos, la autoridad judicial dicta una sentencia de subasta de los bienes y posteriormente otra en la que se determinan los grados y preferidos que establecen los privilegios y prelaciones para el pago de los créditos conforme a las disposiciones del Código Civil. El procedimiento del Concurso Voluntario exige que el deudor de buena fe y en estado de insolvencia manifieste su voluntad de realizar una cesión de sus bienes. Al efecto, su demanda debe señalar a sus acreedores e indicar los bienes con los cuales cubrirá sus obligaciones. La autoridad judicial pone en conocimiento de los acreedores y da aviso publico de la demanda para proceder a la acumulación de las acreencias y proceder al remate de los bienes. Concluye con la sentencia de grados y preferidos anotada precedentemente. La falsedad u ocultación de bienes por el deudor activa su juzgamiento en la vía penal por el delito de estafa. El Concurso Preventivo (comercial) De acuerdo con las disposiciones del Código de Comercio, el comerciante matriculado o sociedad comercial legalmente constituida que se encuentre en estado de insolvencia o cesación de pagos, puede solicitar a la autoridad judicial la apertura de un procedimiento concursal preventivo para viabilizar la celebración de un convenio con sus acreedores bajo el concepto de universalidad. La solicitud debe acompañar la proposición de convenio preventivo, la explicación del desequilibrio económico y los documentos contables y comerciales pertinentes. La propuesta puede contener medidas alternativas referidas a la reprogramación de las obligaciones, la reorganización de la sociedad u otras conducentes al pago de las obligaciones del deudor y su relación con los acreedores. La apertura del procedimiento importa la convocatoria pública a una junta general de acreedores que se pronunciará sobre la propuesta del convenio, la adopción de medidas cautelares respecto al deudor y sus actos, la administración de los bienes y el nombramiento de un síndico. El inicio de este trámite suspende los juicios de cobranza o de contenido patrimonial contra el deudor. Presentadas las solicitudes de reconocimiento de créditos, el juez, considerando el informe del síndico decide sobre su admisión o rechazo. Los acreedores reconocidos reunidos en junta, proceden a votar la proposición de convenio. Si esta decisión no es 3

4 impugnada, la autoridad procede a su homologación tomando en cuenta la conveniencia económica de proseguir con las actividades de la empresa y la adecuada protección del crédito, caso contrario debe declarar la quiebra adoptando medidas de protección a los intereses de los acreedores. Las decisiones judiciales pueden ser objeto de impugnación y apelación. La Quiebra (comercial) El trámite de declaratoria de quiebra y sus efectos respecto al comerciante insolvente puede iniciarse por el propio deudor, sus acreedores, de oficio por el juez en los casos previstos legalmente y en otras situaciones señaladas en el Código de Comercio. El inicio del trámite importa el nombramiento del síndico, las medidas cautelares respecto al quebrado, la vigilancia de la administración, disposiciones relativas a los bienes, documentos y efectos contables de la empresa, la convocatoria pública a los acreedores para el reconocimiento de sus créditos y la convocatoria a junta de acreedores para considerar y votar el convenio resolutorio, si fuese propuesto por el deudor o para conocer el informe del síndico. La declaratoria de quiebra del comerciante produce la pérdida de su capacidad de administración y la libre disposición de sus bienes, en tanto no sea rehabilitado, salvándose el pleno ejercicio de sus derechos estrictamente personales. Si el deudor no hubiese propuesto un convenio resolutorio para su admisión por los acreedores y homologación por el juez, corresponde a la autoridad judicial disponer las modalidades de venta de los bienes o masa de la quiebra, señalando el orden de preferencias. Concluido el proceso, el juez, con el informe del síndico dictará sentencia de grados y preferidos, reconociendo al mismo tiempo los créditos a cargo de la quiebra y su cuantía, fijando el grado y prelación de pago para cada uno, tomando en consideración la norma de privilegios establecida en el Código Civil. Esta resolución puede recurrirse de apelación. Las quiebras pueden ser: fortuita: cuando el comerciante sufre la disminución de su patrimonio por causas inevitables y no imputables a él; culpable: cuando el comerciante hubiere realizado actos que provocaron el estado de cesación de pagos por negligencia, imprudencia o descuido en el manejo de sus negocios y; fraudulenta: cuando concurra dolo en la disminución del activo, aumento del pasivo, abuso del crédito y otras conductas deliberadas. Corresponde a la autoridad judicial calificar la quiebra, tratándose de quiebras culpables o fraudulentas, debe remitir antecedentes al juez en materia penal, disponiendo, 4

5 en su caso la detención del quebrado para su procesamiento. Estas resoluciones pueden ser apeladas. Se prevé un trámite de rehabilitación de los quebrados que señala procedimientos, plazos y condiciones. Las entidades bancarias, financieras y de seguros, tienen un tratamiento especial en esta materia. La ley requiere con carácter previo a su declaratoria de estado de quiebra, la intervención del órgano administrativo regulador para que resuelva la liquidación y determine el procedimiento correspondiente a su marco normativo particular que tiene aplicación preferente. Los procesos de liquidación se realizan directamente por el órgano administrativo regulador y la resolución de reconocimiento de créditos, grados y preferidos para el pago se resuelve por la autoridad judicial. El marco institucional Las disposiciones de ejecución colectiva, concursales y de quiebra regulan el fenómeno económico de la insolvencia, que puede ser común no sólo en el ámbito comercial, sino a todos los ciudadanos y por diversas razones, siendo particularmente notable en épocas de crisis económica generalizada, cuando se producen anormalidades en el funcionamiento del crédito. Por ello, resulta importante asegurar que cumplan su finalidad principal: organizar a los deudores y acreedores para integrar, depurar y conservar el patrimonio disponible, para liquidarlo y repartirlo bajo el principio de igualdad. Si bien el sistema tiene un marcado carácter procesal, tiene también estrecha vinculación con el derecho penal, porque muchas situaciones de insolvencia merecen la atención de la atribunción punitiva del Estado. Sin embargo, esta y otras connotaciones pueden desviar la naturaleza esencialmente patrimonial del sistema. Una aproximación al funcionamiento del sistema de quiebra en Bolivia requiere, en primer término, establecer la frecuencia de su utilización y el contraste de esta práctica con otras acciones propias del fenómeno de la insolvencia. Sobre esta información se pueden establecer algunas primeras consideraciones. Examinado un relevamiento provisional sobre el número de procesos por acciones de insolvencia en los tres distritos judiciales más importantes del país (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba), se advierte que el número de procesos por quiebra comercial tramitados ante autoridad judicial en los años 1997, 1998 y 1999, es de sólo 43 casos; 24 de Quiebra y 19 de Concurso Preventivo. En el ámbito de la insolvencia de sujetos no comerciantes, 5

6 en los tres últimos años se tramitaron 112 casos concursales; 75 de Concurso Necesario y 37 de Concurso Voluntario. En total, el sistema judicial atendió 155 causas de ejecución colectiva para atender situaciones de insolvencia. La Corte Suprema, conoció sólo 49 recursos relativos a procedimientos judiciales de insolvencia en los últimos diez años. Esta cantidad de causas contrasta significativamente con el número de acciones judiciales de cobranza tramitadas por la vía ejecutiva, las que, en todo caso, constituyen el principal sistema de recuperación de créditos. En los distritos judiciales de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, entre los años 1997 a 1999 se tramitaron cerca de procesos ejecutivos, de los cuales, aproximandamente un 75% son iniciados por instituciones bancarias y financieras. No menos significativa es la cantidad de causas que por concepto de delitos de estafa se tramitan en la jurisdicción penal. En sólo uno de los distritos antes señalados, en el período se presentaron más de 2000 causas por el delito de estafa que sanciona con pena privativa de libertad la conducta de quien se beneficie económicamente mediante engaños o actos que afecten la disposición patrimonial. Esta acción es utilizada con frecuencia por acreedores para perseguir la sanción de deudores y recuperar, subsidariamente, sus adeudos patrimoniales. Este escenario refleja que el sistema de insolvencia en Bolivia, o bien los procedimientos concursales y de quiebra están sub utilizados o su tramitación resulta prácticamente extraordinaria. En términos cuantitativos apenas constituyen el 1.5 % del total de las demandas ejecutivas de recuperación de crédito, acciones que, generalmente, son las que activan o exponen la cesación de pagos y la insolvencia. Si bien no es posible elaborar un criterio concluyente sobre la relación entre ambos tipos de acciones: concursales vs. ejecutivas de recuperación de crédito, parece evidente que los sujetos involucrados, acreedores y deudores no acceden ni aprovechan el sistema procesal de insolvencias como una alternativa real para ordenar sus diferencias, al contrario, surge una inquietante interrogante sobre la utilización del sistema criminal para la recuperación de los créditos. La eficiencia de los procesos ejecutivos de cobranza pueden ser objeto de varias consideraciones que tengan relación con la utilización o sub utilización de los sistemas de ejecución colectiva o insolvencia, entre éstas pueden anotarse las dificultades para la ejecución de las garantía reales, muebles e inmuebles, las restricciones que ofrecen los 6

7 sistemas de inscripción registral y los procedimientos alternativos y prácticas que utilizan los acreedores para la efectiva recuperación de sus créditos. Una evalauación de éstos aspectos y las reformas procesales aprobadas en 1997, son imprescindibles para establecer un criterio comprensivo de la situación ( Sobre el particular ver: Report N BO How Legal Restrictions on Collateral Limit Access to Credit in Bolivia, Dec.94, Office of the Chief Economist, LACR, Document of the World Bank). La crisis económica que atraviesa el país, al igual que el resto de la region, ha incrementado los porcentajes de mora bancaria y con ella las manifestaciones de preocupación que surgen desde el sector de pequeños prestatarios, usuarios del denominado micro crédito quienes, imposibilitados de honrar sus pagos protagonizan huelgas y marchas pidiendo tolerancia al sistema financiero, hasta los grandes empresarios quienes, a través del sistema político, formulan modificaciones de política financiera para aliviar sus obligaciones con la banca. Estas observaciones plantean, sin duda, la necesidad de conducir una evaluación completa del sistema para establecer si éste, tal como se encuentra legislado, corresponde al ambiente particular de la sociedad boliviana y si las prácticas legales y comerciales requieren otro tipo de sistemas, procedimientos y tribunales para atender los efectos e impactos del fenómeno de la insolvencia. EL Sistema regulatorio bancario El sistema regulatorio bancario que tiene a su cargo los procesos de liquidación forzosa de entidades financieras en estado de insolvencia, tramita aproximadamente una docena de juicios de quiebra. Su experiencia en estos procesos, ha motivado al Superintente de Bancos y Entidades Financieras a expresar serias reservas sobre la legislación vigente tanto para los procesos de liquidación a cargo del ente regulador, como para la etapa jurisdiccional, enfatizando la necesidad de contar con políticas, normas y procedimientos modernos y adecuados. (Ver: Reglas vs. Poder Discrecional en Materia de Intervención a Bancos en Dificultades, Experiencia Boliviana, SELA-FMI, Banco Cnetral de Venezuela, II Reunión sobre la Reforma de los Sistemas Financieros en América Latina y el Caribe, Oct. 1997, Caracas). 7

8 El ámbito de las decisiones judiciales y la seguridad jurídica Estado actual de la ley de insolvencia en Bolivia/Marco Institucional Bolivia atraviesa un proceso de reformas estructurales en varios ámbitos, entre ellos se destaca la reforma judicial que se orienta a fortalecer la Judicatura para hacerla más independiente, efectiva, accesible y predecible en sus decisiones. En 1994, con la aprobación de enmiendas a la Constitución Política del Estado, se introducen varias modificaciones sustanciales en el ámbito judicial : la forma de elección de los miembros de la Corte Suprema de Justicia y los jueces de la República, reduciendo significativamente la influencia política en su designación, la creación del Consejo de la Judicatura como ógano administrativo y disciplinario del Poder Judicial, el establecimiento de la Defensoría del Pueblo y la creación del Tribunal Constitucional. Este proceso de reformas comienza a ejecutarse a partir de 1998 y se encuentra en pleno proceso de desarrollo. A mediano plazo podrán evaluarse los resultados de estas reformas que, por su carácter estructural, deberán complementarse con la adecuación y modernización de la legislación sustantiva y procesal que, en muchos casos, se encuentra obsoleta o desactualizada respecto a los cambios del Estado. Estos cambios que se operan en un proceso democrático en evolución, permite identificar los problemas y planterlos como desafíos fundamentales, entre ellos debe destacarse el logro de la seguridad jurídica que, comienza y se funda en un proceso de formular y adecuar el marco legal, para reflejar el complejo consenso sobre los valores, prácticas, principios y doctrinas para hacerlos compatibles con con el proceso de desarrollo nacional, global y las transformaciones del Estado. Sucre, octubre de