Precio de la gasolina: Límite a las alzas bruscas

Transcripción

1 Precio de la gasolina: Límite a las alzas bruscas Salvador Valdés Prieto Economía UC y CLAPES UC Documento de Trabajo N 3 9 de junio

2 Precio'de'la'gasolina:'Límite'a'las'Alzas'Bruscas' SalvadorValdésPrieto 1, Todos los sistemas implementados hasta ahora en Chile (FEPP, FEPC y SIPCO) funcionan en base a bandas de precio. Esta característica común los hace compartir la misma limitación: no logran cubrir aquellas alzas bruscas que se inicianenlamitadinferiordelabanda. Se propone un nuevo sistema, llamado Límite a las Alzas Bruscas, que sí cubre aquellasalzas.estenuevosistemanousabandasdeprecio,sinoqueotorgaríaun subsidio para limitar el aumento en el precio, entre una semana y la siguiente, cuandodichoaumentoexcedaunumbralfijadoporley. Paracubrirelcostofiscaldeestesubsidio,tambiénlimitaríalasbajasbruscas,por mediodeunimpuestotransitorioquecaptaríapartedelasbajasbruscas. Elsistemapropuestosuavizamejorlosprecios.Dehaberseaplicadoenlosúltimos tresaños,ellímitealasalzasbruscashabríareducidolavolatilidaddepreciosen másdeltriplequelologradoporelsipcoenelmismoperíodo,yenmásdeocho veceslologradoporelfepcdurantesuperiododefuncionamiento. Tambiénhabríatenidouncostofiscalnetocercanoa43%delquetuvoSIPCOenel mismo período, y a un 7% del costo fiscal que tuvo FEPC durante su periodo de funcionamiento,ambosparagasolina. A diferencia de las bandas, el Límite a las Alzas Bruscas es una regla fija (no discrecional),yporellonopresentariesgodeserabusada. El sistema propuesto incluye un seguro cambiario, pues también protege de aquellasalzasbruscasoriginadasendevaluacionesbruscasdelpesochileno. El Límite a las Alzas Bruscas es más simple y más trasparente que las bandas de precio.porello,puedereducirladesconfianzadelaciudadanía. ' ' 1 AgradezcoelimportanteaportedeJoséTomásValenteS.Estaversiónincluyealgunosajustesfinales. 72

3 1. Resumen'Ejecutivo' Muchos países han adoptado políticas públicas con el fin de suavizar las consecuencias domésticasdelasalzasbruscasenlospreciosinternacionalesdeloscombustiblesdeuso vehicular (Federico et al, 2001). 2 Desde 1986, Chile adoptó sucesivamente 4 políticas públicasconeseobjetivo.elcongresoaprobólaúltimadeellasainiciosde2011,alcrear SIPCO 3. El 12 de septiembre de 2012 se introdujeron cambios que fortalecieron el SIPCO. Es útil revisar qué se ha aprendido sobre las opciones de política pública para limitar las alzas bruscasdeestosprecios. Elprincipalobjetivodeestetrabajoespresentarunnuevomecanismoideadomientrasse estudiaba cómo mejorar el Seguro de Protección al Contribuyente (SEPCO). Este nuevo mecanismofuepublicadoenlapáginawebdelministeriodehaciendaenfebrerode2014, peroluegofueretiradodeesapágina. 4 Eldocumentoseiniciapresentandolosprincipioseconómicosylasconsideracionespolíticas quedebetomarencuentacualquierpolíticapúblicaqueaspirealimitarlasalzasbruscasde los precios de algunos combustibles vehiculares de manera sustentable a través del ciclo político.luegosemuestraquelas bandasdeprecios tienenunadebilidadfundamental: quedaninactivasenaquelloscasosdealzadondeelaumentodepreciosseiniciaenunnivel pertenecientealamitadinferiordelabanda. Luegoseproponeelnuevomecanismo,quesustituyelasantiguasbandasparaelniveldel precio,pornuevasbandas,estavezaplicadasalavariacióndelospreciosenlassemanas recientes,noalniveldelosprecios.enformapreliminar,elnuevomecanismosebautiza como LímitealasAlzasBruscas. Otraventajadelnuevosistemapropuestoesque,otorgaprotecciónantealzascausadaspor subidas del precio del dólar (en pesos). SIPCO y FEPC dan menos protección de ese tipo porquesubandaestádefinidaendólares.lasección4comparademodocuantitativotres opcionesbásicasparalanuevafasequeseiniciael30dejuniode2014: (i) HacerpermanenteelfortalecimientodelSIPCOqueseaprobóen2012,sincambios; (ii) ResucitarelantiguoFEPC(de2006d2010); (iii) Adoptarelnuevomecanismopresentadoaquí,el LímitealasAlzasBruscas. 2 Es clave distinguir entre los Impuestos Específicos a los Combustibles de uso vehicular, por una parte,ylaspolíticaspúblicasparasuavizarlasalzasbruscasenlospreciosdomésticosdeesosmismos combustibles,porotra.cadapolíticaesgobernadaporleyesdiferentes.lajustificacióndelimpuesto específicosepresentaenelanexoa.sustasasnohanvariadodesde SIPCO es la sigla del Sistema de Protección al Contribuyente ante variaciones en los Precios InternacionalesdelosCombustibles,queiniciósuoperaciónel17demarzode2011.Tambiénse describenlossistemasanteriores. 4 ElplanfuecontratarlossegurosSEPCOapartirdeiniciosdelaño2012,perolosestudiosmostraron máscomplejidadesqueloprevistoen2010.afinesde2013seideóelnuevomecanismopresentado aquí.fueincorporadoalos2borradoresdedecretoparaimplementarsepco(verla Estrategiade Uso de Flexibilidades en art. 6 del borrador de Decreto de Funcionamiento). A su vez ambos borradoresfueronpublicadosenwww.hacienda.clenfebrerode2014.vermáseneltextoprincipal. 73

4 Es una opción adoptar el seguro SEPCO, aprobado por la ley ? Tal como quedó definidoenlosdosborradoresdedecretosupremoquelegóelgobiernoanterioralactual, elsegurosepcoseríaunamezcladelasopciones(i)y(iii).esdecir,sepcoesunabandade precioscombinadaconunlímitealasalzasbruscas. A ello se suma un elemento adicional: como compra los seguros en el exterior, SEPCO reduce el riesgo macroeconómico de Chile, evita que el mecanismo de suavización cree dificultadesparacumplirlametaparaelbalancecíclicamenteajustadoyesmásequitativo. RespectoalaoperatividaddeSEPCO,conlaasesoríadelBancoMundialselogróquediez bancosdeinversiónaprendieranacomputarelsegurosepco,tantoensuversiónenpesos comoensuversiónendólares,yqueofrecieranocotizaranpreciosalm.dehaciendatodas las semanas a partir de diciembre de También se contrató la construcción de un modelointernoparaestimarelpreciodelsegurosepcodemodoindependiente.contodo, lacontratacióndelossegurossepcopresentaunamayordificultaddeadministración,que exige instalar cierta institucionalidad. Ella fue descrita con toda precisión en los dos borradoresdedecretosupremoyacitados.los2borradoresdedecretotambiénmuestran cómo implementar SEPCO en 6 meses, incluyendo el nuevo mecanismo aquí presentado. Con todo, no se estimó conveniente instalar SEPCO durante los meses finales de un gobierno,yseoptóporlegarlosavancesalgobiernosucesor. Este documento compara las tres opciones básicas indicadas con criterios cuantitativos. Primero, compara lo que interesa al consumidor, que es la reducción en la volatilidad semanaldelavariacióndelospreciosdomésticos,respectodelavolatilidadanálogadelos preciosinternacionales.dehaberseaplicadoenlosúltimostresaños,elnuevolímitealas AlzasBruscashabríareducidolavolatilidaddepreciosenmásdeltriplequelologradoporel SIPCOenelmismoperíodo,yenmásdeochoveceslologradoporelFEPCensuperíodo. Segundo, compara el costo fiscal neto de las opciones, por medio de una simulación histórica.seencuentraqueelnuevolímitealasalzasbruscashabríatenidouncostofiscal netocercanoa43%delquetuvosipcoenelmismoperíodo,eigualaun7%delcostofiscal quetuvofepcensuperíodo,ambosparalagasolina. Entercerlugar,comparalabenevolenciadel usoefectivo delasfacultadesdiscrecionales paramodificarparámetros.seasignauníndiceceroalasreglasfijas,sindiscrecionalidad.se encuentraquelaadministracióndesipcofuelevementemejorqueunareglafija,yquela administracióndefepcfueunpocopeorqueunareglafija. Seconcluyequeelnuevomecanismo LímitealasAlzasbruscas mereceunaconsideración afondoporpartedelaopiniónpúblicainformada. 2. Principios'económicos'y'de'gobernabilidad'' ' Esta sección presenta los principios económicos y de gobernabilidad que debe tomar en cuenta cualquier política pública para limitar las alzas bruscas de estos precios. También explica por qué la suavización de precios debería limitarse a unos pocos combustibles de uso vehicular. No menos importante, muestra cómo las debilidades de las bandas de 74

5 precios hanobligadoaconcederdiscrecionalidadalasautoridadesparamodificarciertos parámetros,conconsecuenciascomplejas. 2.1$Justificación$de$una$política$pública$de$suavización$de$precios Los productos refinados derivados del petróleo no tienen sustitutos para sus usos en el transportevehicular.porello,ningunaeconomíapuedeacomodarengradosignificativolas sorpresasenelpreciodecombustiblesparatransporte,pormediodereducirlacantidad consumida.antelassorpresasdeprecio,sóloesposibleajustarotrosgastosodesahorrar, locualexplicasuespecialimpactoenalgunasactividadesyenelniveldevidademuchos ciudadanos.deesteimpactonacendosjustificacionesparaunaintervenciónpública. Laprimeraenfatizadebilidadesdelmercadodecapitalesydeinformación.Encasodealzas, para reducir los gastos en combustible es necesario realizar inversiones para cambiar equipos que traen nuevas tecnologías. Para financiar esas inversiones se pueden utilizar líneasdecrédito,adquirircoberturasoseguros,oacumularpreviamentereservaslíquidas. Sin embargo, existen numerosos consumidores y empresas pequeñas que no acceden a créditos a tasa de interés moderada o no poseen reservas líquidas. Muchos ignoran qué coberturas financieras adquirir, y aún de estar informados, sólo podrían acceder a esas coberturas pagando el costo de intermediación, que por tener un componente fijo por usuario, es alto para coberturas pequeñas. Así, la primera justificación de las políticas públicasdesuavizacióndepreciosesprotegeraestosnumerososconsumidoresypequeñas empresas. La segunda justificación es de economía política o gobernabilidad. La experiencia internacionalindicaqueciertoseventosqueimponencargaseconómicasimprevistas,como lasalzasbruscasenelpreciodomésticodecombustiblessinsustitutos,puedenllevaraque unamplionúmerodeafectadosdeelpasodeparticiparendisturbiosdelordenpúblico,o alternativamenteenprotestaspacíficasmasivas(passarelliytabellini,2013).ellopresenta costosdirectosyriesgos. Losdisturbiosyatropellos,losbloqueosdeltránsitovialyladestruccióndebienes,crean costos económicos directos. También generan costos indirectos, como son caídas en la producción de las empresas afectadas por el bloqueo del tránsito vial. Su reiteración también aumenta la incertidumbre, lo cual desalienta la inversión privada que crea empleos. No menos importante, los disturbios generan amedrentamiento a ciudadanos inocentesqueejercenoplaneabanejercersuderechoadesplazarseporlaredvial(callesy caminos),loqueconstituyeotrodañodirecto. Hay daño económico adicional cuando estos fenómenos inclinan la balanza del poder a favor de aquellos líderes políticos de corte populista, y ello se traduce en la creación de subsidios permanentes a los precios de los combustibles. En efecto, esos subsidios permanentespuedenenviaralainsolvenciaaempresaspúblicasdelsectorenergíaypuede quitar recursos significativos a los programas públicos de educación y salud (Claessens y Duncan 1993; Federico et al 2001) 5. Las protestas pacíficas masivas, aunque no generan 5 EnBolivialosgrandessubsidiosaloscombustiblesforzaronalasautoridadesafinanciaralfiscocon emisión monetaria durante 1983d84, lo cual condujo a una hiperinflación, con grandes costos humanitarios. 75

6 daños directos, también pueden inclinar la balanza del poder a favor de autoridades de cortepopulista,conlosmismosdañosyaindicados. Lasbajasbruscasenlospreciosdomésticos,porelcontrario,norequiereniniciarplanesde inversión para subsistir, ni generan disturbios. De este modo, existe una asimetría fundamentalentrealzasybajasbruscas. Estos dos argumentos justifican dar algún plazo prudente para que los consumidores puedan ajustarse a las alzas permanentes en los precios internacionales de los combustibles. 6 No justifican postergar indefinidamente los ajustes del precio doméstico al precio internacional.enpaísesimportadoresdecrudoarefinados,unapostergacióndelajusteque exceda de unos pocos meses tiene un costo fiscal creciente y de magnitud potencial suficiente para poner en riesgo la estabilidad fiscal. La postergación indefinida del ajuste tambiénincentivaconductasineficientesenlaseleccióndefuentesdeenergíaporpartede lasempresascomerciales,poniendoenriesgolasustentabilidadambientalylacalidaddela matrizenergética. Untercerargumentoparainterveniresqueelimpuestoalvaloragregado(IVA)amplificala volatilidad de los precios internacionales, haciendo que la volatilidad de los precios domésticos sea mayor que la volatilidad del precio internacional. 7 La magnitud de este efectoesmoderada,puesencasodeunahipotéticaeliminacióndelivaaloscombustibles la volatilidad del precio doméstico caería en sólo 16%. 8 Con todo, el Estado debería neutralizaresteefectoindeseable,conalgúnmecanismodesuavizamiento. Es un hecho empírico que, desde hace décadas distintos países han creado y ensayado políticaspúblicasqueintentanprevenirlosdañosycostosidentificadosaquí,pormediode suavizarydiferirtransitoriamenteeneltiempolasalzasbruscasdelospreciosinternosde loscombustiblesdeusovehicular.tambiénesunhechoquehayunriesgoimportantede queunaintervencióntransitoriasetransformeenpermanente. 9 Costos%de%las%políticas%de%suavizamiento%de%precios% Costos$por$menor$eficiencia$energética.Dosatributosdeloscombustiblesrefinadossonla mayorvolatilidaddesupreciointernacional ylamayorvulnerabilidaddelabastecimiento externo,enrelaciónaotrasfuentesqueparticipanenlamatrizenergética.lasempresas deberíantomarlosencuentaparaaportardemodoeficientealasdecisionesdeselección de fuentes de energía. Por el contrario, una suavización excesiva de las alzas bruscas de precio de los combustibles refinados, sofocaría la transmisión a las empresas de estos atributos,bloqueandoesasdecisioneseficientes. 6 Laevidenciainternacionalmuestraunaaltaprevalencia,entreautoridadesdedistintospaíses,del objetivo de maximizar la estabilidad en el tiempo de los precios nominales domésticos como lo destacanquiroz,j.yr.soto(1993). 7 Elimpuestoespecíficonoafectaesavolatilidad,porqueesunasumafijaporlitro(desde1986). 8 Lareducciónenladesviaciónestándardelcambiodeprecioes(v/1+v)%,dondeveslatasadelIVA. 9 VerpaísesconsuavizaciónoficialdepreciosdomésticosenFedericoetal(2001)yQuirozySoto (1993). 76

7 Estecostopuededisminuirsepormediodelimitaralmáximooeliminarelsuavizamientode lasalzasbruscasdelospreciosdomésticosparaaquellasempresasqueestánencondiciones deelegirelenergéticoquealimentaráequiposcongranconsumodeenergía,esdeciralas grandesempresas.porlomismo,estecostodesaparececuandosefocalizalaatenuaciónde las alzas bruscas hacia los consumidores que no eligen equipos con gran consumo de energía. En suma, el costo de eficiencia energética puede ser minimizado por medio de focalizarcorrectamentelapolíticadesuavizamiento.lograrlofueunodelosobjetivosdel rediseñoquedioorigenalsipcoen2010. Costos$del$ámbito$fiscal.Elpreciosocialmenteeficientedeuncombustibleeslasumadel preciodeparidaddeimportaciónyunimpuestoespecíficodetamañoeficiente,analizado enelanexo delpresentedocumento.porotrolado,laúnicaformaquetienenlospaíses importadores de establecer un precio doméstico de los combustibles que sea inferior al preciosocialmenteeficiente,espormediodetransferenciasfiscales.poreso,siunapolítica de suavizamiento genera subsidios (en promedio en el tiempo), que llevan el precio domésticoaunnivelinferioralpreciosocialmenteeficiente(enpromedio),empeoraríala eficienciadelaeconomía,locualbajaríalossalariosrealesenellargoplazo. Uneventualsubsidioenpromediotambiénquitaríarecursosalosprogramasdeeducación y salud, u obligaría a subir las tasas de los impuestos generales, lo cual elevaría las ineficienciasylaevasión. Estosdañosfiscalespuedensergrandes,debidoalgrantamañodeestemercadorelativoal presupuestofiscal.en2012,chileensuconjuntopagócercadeusd11.600millones(cerca de4,1%delingresonacional)alimportarsuscombustiblesrefinados. 10 Porúltimo,unsubsidioreiteradopuedeenviaralaquiebraaempresaspúblicasdelsector energía,sisepideaestasúltimasasumirelcostodelsubsidio.unaeventualquiebrapuede creardañosaquienessebeneficiandelasdemáslaboresquecumpleesaempresa. Los costos del ámbito fiscal pueden ser minimizados por medio de usar subsidios transitorios,yojaláautomáticamentetransitorios,comoseexplicamásadelante. Costos$ por$ subdesarrollo$ de$ mercados. Las políticas públicas de suavizamiento de precios desincentivan el desarrollo de los mercados de coberturas financieras ante alzas bruscas. Losclientesgrandespuedenpreferirelsubsidiopromedioquelesentregaelfisco,porsobre contratarcoberturasporsucuenta,pueslosegundosignificaasumirelcostoíntegrodelas primas de seguro. Así, los subsidios (en promedio) pueden inducir un subdesarrollo de segmentosdelmercadodecapitales. Estecostopuedeserminimizadopormediodefocalizarestossubsidioshaciaconsumidores quedetodasformashabríanenfrentadoaltoscostosdetransacciónenlacompradeestos seguros en el mercado. Lograrlo fue otro de los objetivos del rediseño que dio origen al SIPCOen2010. Costos$ de$ equidad. Puede ocurrir también que la suavización sea ofrecida solamente a sectoresdeingresosaltosymediodaltos,pormediodefocalizarlaenaquelloscombustibles queesossectoresusanmásintensivamente.sisedejaraalossectoresdebajosingresos expuestosaalzasbruscas,laequidaddisminuiría. 10 EstacifrasumalosrefinadosimportadosdirectamenteconloselaboradosporlaEmpresaNacional delpetróleo(enap)apartirdecrudoimportado. 77

8 Este costo puede disminuirse focalizando el mecanismo de suavización en el transporte público(enchile,laleydeltransantiagocreóunmecanismodeestetipo).sinembargo,esa focalizaciónenfrentalímitesclaros,puesdebetenerseencuentaquelapresiónpolíticapor atenuarlaalzasbruscasprovienedelossectoresdeconsumidoresmásactivos,quesonlos queaccedenalasredessocialesnuevas,lostaxistasyotrossimilares.estosconsumidores puedenperteneceralamitaddemayoresingresosenlapoblación. Delapresenciadeestoscuatrocostosseconcluyequeesimportanteevaluarelaporteneto alasociedaddecualquierpolíticadesuavizamientodeprecios,yaquepodríadarseelcaso que una política tuviera más costos que beneficios. De hecho, la sección 4 de este documentorevelaqueciertaspolíticasdesuavizamientopuedenteneruncostofiscalcinco odiezvecessuperioraotras,entregandoserviciossimilaresdesuavización.losdetallesde estossistemassondeterminantesparajustificarsucontinuidad. $ 2.2$Los$sistemas$de$suavización$de$alzas$bruscas$que$ha$tenido$Chile% Enlosúltimos25años, elestadochileno hacreadoyoperadocuatroesquemasdistintos quecompartenelobjetivodesuavizarydiferireneltiempolasalzasdelospreciosinternos deloscombustibles,frenteaalzasbruscasenlospreciosinternacionales.elloshansido: 1. A partir de abril de 1986 y hasta 1988, rigió el primer componente variable en el ImpuestoEspecíficoalosCombustibles(IEC,queexistedesde1947ysedescribeenel Anexo). Ese componente variable del IEC compensaba parte de la diferencia entre el preciointernacionaldecadacombustibleyunnivelprefijadoenlaley(enusd). 2. Enenerode1991secreóelFondodeEstabilizacióndePreciosdelPetróleo(FEPP).Su objetivo fue atenuar las variaciones de los precios de venta internos de los combustibles derivados del petróleo, motivadas por fluctuaciones de las cotizaciones internacionales. 11 ElFEPPtuvodosfórmulasoregímenesmuydiferentes,unahasta juniode2000yotraquerigiódesde2000yhastaabrilde A partir de abril del año 2006 rigió el Fondo de Estabilización de Precios de los CombustiblesDerivadosdelPetróleo (FEPC),quesustituyóalFEPP.Laleyquecreóel FEPCloestableciócomotransitorio,posiblementeconelfindefacilitarsutérminosiera evaluado negativamente. Si bien fue renovado en dos ocasiones, los legisladores tampocolohicieronpermanente.así,expiróel30dejuniode Desdemarzode2011operóel SistemadeProtecciónalContribuyenteantevariaciones en los precios internacionales (SIPCO), creado por la ley y descrito más adelante.esaleytambiéncreólasbasesparaunsistemadesegurosllamadosepco,que también se basa en una banda de precios. En el período 2010d14 se realizaron los estudiosylosdecretosrequeridosparaoperarelsepco,queresultaronmáscomplejos queloprevisto.afinesde2013seideóelnuevomecanismopresentadoaquí,yporeso fue incorporado a los borradores de decreto para implementar SEPCO (verlo en la 11 Ley19.030de1991,art VerPiedrabuena(2006).ElFEPPfuediseñadoen1991conunsesgopermanentehaciaelsubsidio: suley(19.030)definióquecuandoelpreciodeparidaddeimportaciónsuperaraalprecio techo de labandadeprecios,elsubsidioseríaun100%deladiferencia;perocuandoelpreciodeparidadde importaciónestuvierapordebajodelprecio piso delabandadeprecios,elimpuestoerasóloun 60%deladiferencia.Estesesgofueeliminadoenlareformade2000(ley19.681,del19dejulio). 78

9 Estrategia de Uso de Flexibilidades en art. 6 del Decreto de Funcionamiento, Borrador). A su vez ellos fueron publicados en en febrero de 2014, dejando todo listo para implementar SEPCO en 6 meses, incluyendo el nuevo mecanismo aquí presentado. Con todo, no se estimó conveniente instalar SEPCO durantelosmesesfinalesdeungobierno,yseoptóporlegarlosestudiosyavancesal gobiernosucesor. 13 Estos 4 sistemas han tenido coberturas diferentes. El FEPP y el FEPC usaron subsidios e impuestosaplicadosatodoslosconsumidoresresidentesenchile.porejemplo,entre1991 hasta2006elfeppseaplicóa5combustiblesdistintos,incluyendoelusadoeneltransporte marítimo (petróleo combustible o bunker ). Como en promedio otorgaron subsidios, el FEPPyelFEPCsubsidiaronagrandesempresasmineras, eléctricas y algunas industriales, querepresentanunafracciónimportantedelconsumochilenodecombustiblesrefinados,a pesardequetienencapacidadyconocimientoparacubrirseporsímismasdelosefectosde alzas bruscas de precios, por ejemplo contratando seguros o coberturas en los mercados financierosinternacionales,sinsubsidios. En cambio, los sistemas que han usado un componente variable para el Impuesto EspecíficoalosCombustibles(elsistemainicialde1986d88ySIPCO)sólohancubiertoalos combustibles de uso vehicular vial, es decir a la gasolina y al diesel vehicular (entendido como el diesel sin derecho a recuperación) 14. Esta menor cobertura logra la focalización requeridaparareducirloscostosdelasuavizaciónentérminosdeeficienciaenergética,de desarrollo de mercados y de equidad. En efecto, al operar a través de alzas y rebajas semanales a los impuestos específicos a los combustibles (IEC), se logra excluir de los subsidiospromedioaaquellasentidadesquenopaganiec,oquerecuperaneliecynolo paganendefinitiva.estafocalizaciónselogragraciasalafuertecorrelaciónempíricaentre el tamaño del consumidor de combustibles y el hecho de usar el combustible para fines vehiculares,envezdeparaotrosfines. 15 La creación del componente variable del impuesto específico también atiende$ a$ la$ demanda$ciudadana$por$reducir$el$impuesto$específico,$ante$alzas$bruscas.elcomponente base deliecpermanece,yenelcasodelsipcopreservólosvaloresfijadosen1999. Conelfindecuidartambiénlaequidad,desdemarzode2011laley20.493restringióel FEPPparaquerigierasóloparaelkerosenedeusodoméstico,locualrequiriódotarlodeun fondodeusd5millones. Otroatributoquecompartenlos4sistemasmencionados,esnootorgarprotecciónalguna frente a alzas bruscas causadas por la devaluación del peso chileno. Esto se debe a que 13 El gobierno anterior también publicó los informes realizados para SEPCO: un informe del Banco Mundial,dosestudiostécnicodfinancierosyborradoresparadosdecretossupremosquepermitiríana cualquiergobiernoinstalarelsistemasepcoenunplazodesólo6meses.lasnuevasautoridadesde Haciendaretiraronestosestudiosdesupágina,peromuchosyahabíanbajadolosinformes. 14 ElSIPCOtambiéncubrealosdosgasesdeusovehicular,gaslicuadodepetróleo(GLP)ygasnatural comprimido(gnc).suusoestodavíaincipiente. 15 ConelfindequelafocalizacióndelaproteccióndelSIPCOnoperjudicaraalasindustriasdemenor tamañoqueno$usandieselconfinesvehiculares,sinoparagenerarcalor,laley20.493establecióuna excepciónensufavor,ensuartículo1,demododepermitirlesaccederalasuavizacióndelasalzas bruscasdeldiesel,apesarderecuperartodoeliecynopagarloendefinitiva.poreso,sóloestán excluidosdelsipcolasindustriasmedianasygrandesenlapartedeusonovehicular. 79

10 todassusfórmulassecomputanendólares,noenpesos.estadebilidadesimportante,en vistadequearriesgaincumplirlosobjetivosexpuestosenlasección2.1. $ 2.3$Diagnóstico$sobre$la$eficacia$de$las$bandas$y$de$los$fondos% Beneficios%de%las%bandas%de%precio% Unodeloscostosmásimportantesdelsuavizamientoesdelámbitofiscal.Paraesteefecto, conviene comparar los subsidios que son automáticamente transitorios, con subsidios permanentesytambiénconfijacionespermanentesdepreciosdomésticospordebajodel precioeficiente.estasúltimasdosmedidaspuedenenviaralaquiebraaempresaspúblicas del sector energía y, debido a sus grandes costos fiscales, pueden quitar recursos significativosalosprogramasdelgobiernoenáreascomolaeducaciónysalud. Encambio,cuandounsubsidioposee transitoriedadautomática,hacequelosnivelesde lospreciosdomésticosseajustenhaciavaloreseficientesyfiscalmentesustentablesdentro de un período de duración finita. Por eso, desde la perspectiva del costo fiscal del suavizamiento,lossubsidiosqueson automáticamentetransitorios sonsuperiores alos subsidiospermanentesyalasfijacionespermanentesdepreciosdomésticos. Las bandas de precios son un medio para lograr la transitoriedad automática de los subsidios.lasbandasdepreciooperanpormediodeotorgarcréditostributarios(subsidios) cuandoelpreciodeparidaddeimportación(preciointernacionalpuestoenchile)seeleva porsobreel preciotecho delabanda.tambiéncobraimpuestoscuandoelpreciocaepor debajo del precio piso de la banda. Los gráficos explicativos en Cerda y Valdés (2014) puedenserútiles.elsecretodelasbandasesquelospreciostechoypisodelabandase calculanpormediodeunpromediomóvildelosúltimosnpreciossemanales,dondenes unnúmerofinito(desdeelaño2000nohasuperado52semanas).estafinitudaseguraque la magnitud del subsidio decrezca automáticamente en el tiempo si los precios internacionalesdejan$de$cambiar. ElSIPCOutilizatambiénunabandadepreciosendólares,cuyospreciostechoypreciopiso se construyen a partir del promedio histórico de un número finito de los últimos precios internacionales. Por eso, al igual que sus antecesores, otorga subsidios que decrecen automáticamenteeneltiempo. Conviene mencionar también otras diferencias entre el SIPCO y su predecesor FEPC: (a) SIPCOsuperalaasimetríarespectodelIVAquesufríaelFEPC 16 ;(b)sipcocreóunapequeña proteccióncambiaria 17 ;y(c)sipcoredujoelrangodevariosparámetrosdiscrecionales(ver detallescerdayvaldés,2014). Lasbandasdepreciotambiéntienendebilidades,queseidentificanenlasección Encasodesubsidios,éstosserestabandelabasedelIVA,mientrasqueencasodeimpuestos,éstos nosesumabanalabasedeliva.encambio,ensipcohaysimetríarespectodelabasedeliva. 17 Seintrodujounpequeñogradodeprotecciónantelasalzasbruscascausadasporladevaluacióndel pesochileno,pormediodeampliarelplazodepromediacióndeltipodecambio,desdeundía(enfepc) hasta5días(ensipco). 80

11 El%ancho%aparente%y%el%ancho%efectivo%de%una%banda% Elanchoaparentedelasbandashavariadohistóricamenteentreel+/d12,5%delFEPPyde la primera fase del SIPCO, el +/d10%delaactualfasedelsipco,yel +/d5%delfepc. Sin embargo,elanchoefectivohavariadomuchomás. ComoexplicaelAnexoB,unabandatieneamplitudefectivamayorquelaaparentecuando la fórmula que determina los precios techo y piso de la banda otorga una ponderación positivaalospreciosafuturo.estosedebeaquelospreciosafuturosiguenestrechamente las variaciones del precio contado, que son frecuentes y bruscas. El resultado es que el preciotechosubejustamentecuandosubeelpreciocontado,enlamismasemana,locual impidequeeltechocumplacabalmentesurolsuavizador.laproporciónenquelosprecios techoypisodelabandasiguenalpreciocontadoestádadaporelponderadordelosprecios afuturo(oenelcasodelfepp,porelponderadordelaproyeccióndepreciosfuturos). Por eso, conviene definir el ancho efectivo de la banda como aquél ancho que indica cuántotienequesubirelpreciocontadoparaalcanzaralpreciotecho,tomandoencuenta lainfluenciadelospreciosafuturo.sedemuestraenelanexobqueesteanchoefectivoes infinitoocasi,cuandodichoponderadorsupera90%.entre1991y2010,laautoridadcontó condiscrecionalidadparaelegirelponderadordelospreciosafuturoenunrangode0a 100%.EnSIPCOeltopelegalparaeserangofuereducidoa50%,reduciendoelrangode estadiscrecionalidad. ComoexplicaelAnexoB,unabandade+/d10%tieneidénticaamplitudefectivaqueuna banda de +/d5%, cuando ésta última se utiliza en conjunto con un ponderador para los preciosafuturo iguala48%,enlafórmulaquedeterminalospreciostechoypisodela banda. El uso efectivo de esta discrecionalidad en el período 2006d2009 significó que el anchoefectivodelabandadelfepc(de+/d5%enapariencia)fuemayorqueladelsipco, porquedurantelargossubperíodosde2006d2009elponderadorqueusóelfepcfue50%. Encambio,enSIPCOelponderadordelospreciosafuturosestuvocercadesuvalormínimo (cero)lamayorpartedeltiempo. Efectos%de%reducir%el%ancho%efectivo%de%una%banda% Podríacreersequelasuavizaciónmejorasilaleyreduceelanchoefectivodelabanda(para ellolaleytendríaquefijarenceroelponderadordelospreciosfuturosyelegirunancho pequeño).sinembargo,silabandafueraestrechada,el$precio$piso$subiría.esemayorpiso aplicaríaimpuestossuplementariosconunafrecuenciamayor,yconunamagnitudmayor. Elloimpediríamuchasbajas$deprecio.Estosimpuestosocurriríancuandoelniveldelprecio estuvierarelativamentealtoylosconsumidoresesperanconansiaseltraspasodelarebaja. Esdecir,unabandamásestrechadesconocelaasimetríafundamentalentrealzasybajas bruscas:lasbajasbruscasenlospreciosdomésticosnogenerandisturbios. Encambio,unabandaestrechapodríaincentivardisturbiosoprotestaspacíficasmasivas, queobligaríanalgobiernoaproponerconapurounaleyquereduzcaoelimineelimpuesto asociadoalpisodeunabandapercibidacomodemasiadoestrecha.enotraspalabras,las$ bandas$estrechas$tienen$escasa$sustentabilidad$política. Estosecomprobóapartirdeoctubrede2008,cuandolacaídaenelpreciointernacionalde losrefinadoslosllevóanivelesmuybajos.pudiendohaberaplicadoelpisoded5%delfepc, 81

12 laautoridaddelaépocaprefirióelevarelponderadordelospreciosafuturoconelfinde ampliar$el$ancho$efectivodeesabandahacia$abajo,paranoimpedirlabajadeprecioque pedíanlosconsumidores. Sólolasbandasrelativamenteanchassonpolíticamentesustentables. Eficacia%de%los% fondos % Lasbandasdepreciossonindependientesdelos fondos.elsentidodeun fondo radica enquelaleyprohibealfiscoseguirgastandoensuavizaralzasbruscascuandosusaldollega acero.un fondo esenrealidadunlímitelegalalgastoacumulativoquepuedatenerel mecanismodesuavizamiento,puessesuponequeelfondonopuedesernegativo. Cuandosecreóelprimerfondo,en1991,estabasubyacentelahipótesisdequeestelímite legalseríacapazdelimitarelcostofiscaldelsuavizamiento.peroellonofueasí.losfondos tambiénpresentaronlossiguientesproblemas: a) Los fondos se agotaron con frecuencia, contradiciendo la creencia de que podrían compensarlogastadoensubsidiosdurantelasfasesdealza,conlosrecursosrecibidos por los impuestos aplicados en las fases de baja. La creencia subyacente era que los precios internacionales fluctúan, es decir se desvían y luego revierten a su valor de largoplazo.siellofueraefectivo,unfondoconpreciostechoypisopodría estabilizar los precios domésticos. Sin embargo, esa creencia era errónea, pues el grueso de los cambios en los precios internacionales tiene carácter permanente. La literatura especializadahademostradoqueantecambiospermanentesenlosprecios,losfondos no son mecanismos óptimos para el ajuste a las nuevas condiciones de precios, y tiendenaagotarseconfrecuencia. b) Cada vez que se agotan los fondos, es inminente un alza brusca e inmediata en los precios domésticos. Lo interesante es que en cada ocasión en que eso ocurrió, las autoridades optaron por tomar diversas medidas urgentes$ con el fin de aportar más recursosalfondodeunauotramanera,bajolapresióndeltiempo.tomandoencuenta queenestolascoalicionesdegobiernoydeoposiciónactuaronconampliosgradosde consenso,estehechodebesertratadocomounaregularidaddelequilibriopolítico,al menosparaelperíodo1991d2010.sinembargo,estaactuaciónsignificabanoaplicarla partedelaleyqueprohibíaalfiscoseguirgastandoensuavizaralzas,cuandoelsaldo delfondorespectivollegaraacero.esdecir,laevidenciaempíricorechazalahipótesis original de que el tamaño del fondo pondría un tope al costo fiscal de los subsidios otorgadosporlosfondos. c) Lasmedidasurgentesteníancostosqueseacumulabaneneltiempo.Porejemplo,con frecuenciaserecurrióainstruiraaenapanocobrarlossubsidiosqueelfepcledebía por ley, como se muestra más adelante. Esta instrucción era ocultada a la opinión pública, y además creaba problemas adicionales en la administración de esa empresa pública. d) Además, en muchas de las ocasiones en que el agotamiento de un fondo obligó a legislar,elloocurrióalacarrera,permitiendoaloslíderesdecortemáspopulistaincluir 82

13 subsidios de mediano plazo o derechamente permanentes, los que como ya se argumentósonineficientesyextremadamentecostosos. Cuáleslaalternativaatenerunfondo?Otorgarlossubsidioseimpuestossuavizadorespor mediodereduciroaumentaralgúningresotributarioregular.eselcasodelossistemasque operandotandoaliecdeuncomponentevariable.comoestasreduccionesdeingresofiscal notienenunlímiteacumulativoexplicitadoenlaley,sepodríadecir,metafóricamente,que SIPCOoperaconunfondodetamañoinfinito.Sinembargo,enatenciónaloindicadoenel párrafoanterior,larealdiferenciaobtenidaporlaausenciadefondo,esquelaocasiónde legislar deja de ser exógena (la fecha de agotamiento) y pasa a ser elegida por el Poder Ejecutivo.EsodaalEjecutivoeltiemponecesarioparaprepararlegislacióndemejorcalidad. $ 2.4$Debilidades$de$las$bandas% Ladebilidadesencialdetodabandadeprecioesqueno$brinda$protección$al$interior$de$sí$ misma.unabandanopuedeproveerprotecciónrespectodeaquellas alzas bruscasenel preciocontadodeparidaddeimportación,quenoalcanzanaúneltechodelabanda.esto es especialmente notorio y lamentable respecto de aquellas alzas bruscas de precios de paridadqueseinicianenlaregióninferiordelabandadeprecios. Por lo tanto, si las bandas de precio tuvieran parámetros fijos por ley, libres de toda discreción,quedaríaunciertosubconjuntodealzasbruscassinsuavizar. Yaseexplicóenlasección2.3quelaimportanciadeestesubconjuntonopuedeacotarse pormediodereducirelanchodelabanda,porqueellohacesubirel$precio$piso.ellocrearía impuestos que impedirían muchas bajas$ de precio, incluso cuando el nivel del precio estuvierarelativamentealtoylosconsumidoresesperaranconansiaeltraspasodelabaja. Unsegundoproblemadeunabandaestrechaconparámetrosfijosporley,esqueotorga subsidios aunque las alzas recientes no sean bruscas, sino modestas. En efecto, un techo bajootorgasubsidiosparaalzasmoderadas,porelsolohechodeestarelprecioinicialmuy cerca del techo. Este subsidio no es valorado por los consumidores, pero eleva significativamente el costo fiscal, pues se otorgan subsidios con más frecuencia y mayor magnitudpromedio. Discrecionalidad%como%respuesta%a%la%debilidad%de%las%bandas% Las leyes del FEPP, FEPC y SIPCO otorgan al Ejecutivo la facultad de modificar discrecionalmenteunos5parámetrosutilizadosporlasfórmulasquefijanlospreciostecho ypisodelasbandas,yotroparámetroquefijaelpreciocontadodeparidaddeimportación (verdetallesencerdayvaldés,2014). Elroldeestafacultaddemodificarparámetrosesaliviarestasdebilidadesdelasbandas.En efecto, un ajuste de esos parámetros permite a la autoridad bajar$ el$ nivel$ de$ la$ banda$ completa, es decir bajar simultáneamente el centro, piso y techo de la banda. Al caer el preciotechohaciaunpreciodeparidadquetodavíaestáalinteriordelabanda,elsistema 83

14 lograbrindaralgunaprotecciónenregionesqueanteriormenteestabanenelinteriordela banda,dondenohayprotección. Contodo,ladiscrecionalidadregladanoreparatodoelproblema,ycreaproblemasnuevos: a) Puede$ser$utilizada$con$fines$no$benevolentes.$Porejemplo,unaautoridadpodríausarla discrecionalidadcuandoelpreciodeparidadestásobreelpreciotecho,apesardeque en esa región no es necesaria porque el techo ya está suavizando los precios. Si esa autoridad modificara parámetros para bajar el techo de la banda, en esa situación el efectoseríabajarelniveldelpreciodomésticodeunmodoadicionalalorequeridopara suavizar las alzas bruscas. También puede bajar el techo cuando el precio de paridad está levemente$ por$ debajo$ del precio techo y estable, sin movimientos bruscos. No menos importante, ante bajas bruscas en el precio internacional, la autoridad puede bajar$el$piso$de$la$banda,conelfindeevitarelimpuestoquecorrespondería.elcosto fiscaldeesteusosesgadodeladiscreciónpuedesersustancial. $ Asuvez,esareducciónextradepreciosdomésticospuedetenerdiversosobjetivos.Por ejemplo, podría aplicarse en un período de campaña electoral. Eso distorsionaría la competencia democrática, y reduciría la confianza de la opinión pública en las institucionespúblicas. 18 El uso de esta facultad con fines no benevolentes puede ser frenado por medio de aumentar la transparencia de las fórmulas y revelando las modificaciones a los parámetros.ellopermiteundebateoportunoenlosmediosdecomunicación.porello, latransparenciatieneunrolvalioso. Apartirdeenerodelaño2014,elMinisteriodeHaciendarealizóunesfuerzoinéditode transparencia,pormediodepublicarensupáginawebunconjuntodedocumentosque habíaencargadoyelaborada.tambiénproveyóantecedentesestadísticos,queactualizó semanalmente. 19 Este esfuerzo fue acompañado de desayunos explicativos al que asistieronexpertosdelsistemafinancieroydecentrosdeestudios. Elobjetivodeese esfuerzofuefacilitaralaopiniónpúblicaespecializadaelseguimientoyevaluacióndela formaenquelasautoridadesejercenlasfacultadesquelaleyleshadadoparamodificar parámetros, y aumentar el número de expertos informados sobre las opciones de políticapúblicaparasuavizarlasalzasbruscasenlospreciosinternosdecombustibles vehiculares. Tambiénhanexistidomodosmenoseficientesparafrenarelabusodeladiscreción.Por ejemplo,desdejuliode2000losparlamentariossumaronalaley vigenciasmínimas a losparámetros.unaconsecuenciaindeseadafuereducirlacapacidaddeestafacultad parabrindarprotecciónfrenteaalzasbruscasqueseinicianenlamitadinferiordela banda,enperjuiciodelosconsumidores. 18 Está documentado un episodio de este tipo durante la campaña presidencial de 1999 en Chile. Cuandolospreciosinternacionalessubieronacomienzosdeagostode1999,desdevaloresdelorden deus$12porbarrilhastavaloressuperioresalosus$20porbarril,laautoridaddecidióbajarel preciodereferenciaparaefectosdomésticos,desdenivelesdesdeus$17 US$18porbarrilhasta valoresdelordendeus$12 US$13porbarril.VerLarraínyQuiroz(2000)p.4d5. 19 Quedaronagrupadosbajounnuevo BotónSIPCO,enlapartesuperiorizquierda. 84

15 b) Puede$ser$utilizada$para$fines$fiscalistas.Laautoridadpodríadarprioridadaobjetivos fiscalistascuandoloestimenecesario.porejemplo,silasautoridadesdehaciendaven que el cumplimiento de su compromiso de balance cíclicamente ajustado está en peligro,podríanrecurriralajustedeparámetrosenlasbandasdeprecioparaelevarla recaudación del IEC, subiendo el piso y el techo. Esta posibilidad demuestra que la discrecionalidadtambiénesriesgosaparalosconsumidores. c) Inseguridad$ en$ sus$ beneficios. La flexibilidad que concede la discreción para ajustar parámetros es de magnitud aleatoria, y por tanto poco confiable y poco segura. En efecto,elnúmerodepesos($/litro)enqueunajustedeparámetroslograbajarelprecio techodelabandadependefuertementedelosvaloresrecientesdelasendadeprecios. Con frecuencia se ha encontrado que la senda de precios reciente presenta valores numéricostales,queesimposiblesuavizarunalzabruscaconunajustedeparámetros dentro del rango permitido. En cambio, en otros casos la senda de precios recientes permiteunasuavizaciónsustancial,inclusoexcesiva.comolasendadepreciosrecientes es aleatoria, vista desde el momento en que se diseña la facultad, la flexibilidad que entregalafacultaddemodificarparámetrostienebeneficiospocoseguros. d) Inefectividad$en$los$casos$más$agudos.Cuandoelalzabruscaseiniciacercadelpisodela banda, rara vez existe un ajuste de parámetros capaz de suavizarla, a pesar de la discrecionalidadconcedidaporlaley. Estalimitaciónquepresentaelmecanismoimpide alsistemacumplirelobjetivoparaelquefuecreado,queeslasuavizacióndelpreciode los combustibles de uso vehicular, justamente cuando las alzas son más agudas y mayoresporqueseiniciandesdenivelesmásbajos. Enresumen,todabandadeprecionecesitademecanismosadicionalesparaatenuaralzas bruscas que se inician en su interior, suficientemente por debajo del precio techo. Llamémoslo segundo mecanismo. Las modalidades para el segundo mecanismo, utilizadasenchileyenotrospaísesenelpasado,hansidolassiguientes: a. Cambiar parámetros para bajar la banda, método ya analizado. Esta discreción sólo seríatransparentesilaautoridadpublicaralosparámetrosdemodoregular. b. Subsidiosexplícitosypúblicosprovenientesdeunaempresapúblicaderefinación(por pocassemanas,comoenapparaeleventokatrina;oporunperíodoextendido,como Petrobras en Brasil 2006d2012). Sin embargo, estos subsidios tienen el defecto de empeorarlagobernanzadelaempresapública. c. Subsidios ocultos provenientes de una empresa pública de refinación. Destacó en el pasado la instrucción (verbal) a la empresa estatal ENAP de postergar el cobro de subsidiosquelecorrespondíanporley,contralosfondosfeppyfepc,conelfindeque éstosnoregistraranelverdaderocostofiscalqueseestabaincurriendo.porejemplo,en el período 2006d2008, el gobierno obligó a ENAP a conceder USD 510,5 millones en postergaciones(préstamos)secretasalfondodeestabilizacióndelfepc.eneseperíodo ladireccióndepresupuestosreportóunsaldopositivoparaelfondo,locualescondió antelaopiniónpúblicaelfuertepasivoconenapyqueelfondotuvieraunpatrimonio 85

16 negativodurantemuchotiempo(sehabíaagotadohacíatiempo).reciénendiciembre de2008yenerode2009,estospréstamosfueronpagadosaenapcontransferencias especiales. 20,21 d. RecurriralCongresoylegislarabiertamenteparareducirelIECporalgúnperiodo.Un ejemploeslaleyqueredujolamagnituddeliecdgasolinaentreel24demarzode2008y el 24 de marzo de 2010, desde 6,0 hasta 3,5 UTM/mt3 en su punto más alto. Sin embargo, la fórmula para esa reducción resultó demasiado rígida, pues prolongó los subsidiosendemasía,imponiendouncostofiscalinnecesario.estoeraenbuenaparte predecible,loqueindicaundiseñodepobrecalidadtécnica.cabecomentarqueeste métodoestásujetoalasrestriccionesqueimponenlosparlamentarios,quevandesde elrechazo,pasanporunlargotiempodetramitaciónconacusacionesporlosmedios masivos, y terminan en la exigencia de ceder otras medidas que ayudan a grupos de presiónqueapoyanaalgunosparlamentarios. 3. Un'nuevo'mecanismo,'superior'a'las'bandas'de'precio' ' Elprincipaldesafíoparacualquiermecanismodesuavizacióndeprecioseshacersecargode lasfalenciasdelasbandasdeprecio,ycumpliralavezelobjetivoprincipaldeatenuaralzas bruscas en los precios de los combustibles, por medio de subsidios automáticamente transitorios. Yaqueelobjetivoesminimizarloscambiosbruscosenlosprecios,esdetodalógicaqueel mecanismoataquedirectamentelasvariacionesdeestosprecios.yelloescompatibleconla transitoriedaddelossubsidios. La regla más simple tomaría la variación del precio internacional (de paridad de importación,")enlaúltimasemana,ycompensaríaautomáticamenteunaciertafracción deesavariación,seahaciaarribaohaciaabajo,conunajustealimpuestoespecífico: "# "#$ = "# "#$ (" " ) dondeesalgunafracciónpositiva. Seobserva queenestareglasimple, eliecvariaríatodaslassemanasenrespuestaalas variacionesdepreciosinternacionales,bajandocuandoelpreciodeparidaddeimportación sube, y viceversa. Si el precio internacional sube a un nuevo nivel y se queda allí, esta intervenciónseríatransitoria. Sibienestareglasimplereducelavolatilidaddelasvariacionesdelospreciosdomésticos,la magnituddelamáximareducciónalcanzableesmodesta.elmecanismoqueseproponea continuaciónlograunapotenciamuchomayor. 20 VerDecretoN 1463delaDireccióndePresupuestos,confecha14denoviembrede Esteepisodiorevelaquelareformadelaño2000alFEPP,quemodificósufórmulaparahacerla dependerdelamagnituddelfondo,esvulnerableaestasinstruccionessecretasaenap. 86

17 3.1$Mecanismo$Propuesto$ Laideatraselnuevo LímitealasAlzasBruscas escompararelalzaenelprecioproyectado para la semana, respecto a precios efectivos de semanas anteriores, con un umbral de brusquedad predefinido, y otorgar un subsidio por el 100% del monto que exceda ese umbral.sielalzaesinferioralumbral,noseotorgasubsidio. Másprecisamente,sedefinequeunalzaes brusca cuandoelalzaenelpreciomayorista deenap,proyectadoporelministeriodehacienda,respectoapreciospasadosefectivos, supera un cierto umbral prefijado, expresado en pesos por litro ($/litro) e indexado a la UTM 22. Luego, el exceso de alza se define como la diferencia entre el alza brusca y el umbralprefijado.porúltimo,elsubsidiosedefinecomo100%delexcesodealza. Estafórmulaparadeterminarlamagnituddelsubsidiorecogeelprincipiode mitigaralzas pero no revertirlas. Este principio logra que los subsidios sean transitorios de modo automático,locualasuvezesesencialparalasustentabilidadfiscaldelmecanismoypara evitar que los precios domésticos se desvíen de modo permanente y significativo de los precioseficientes. Para una mayor potencia, este mecanismo considera varios umbrales a la vez, a varias semanasdehorizonte.paraello,segeneralizaelconceptoexpuestodelsiguientemodo: Un alza acumulada en las últimas n semanas recientes se define como brusca, cuando el alza supera el umbral prefijado para alzas acumuladas de n semanas, en $/litro.losvaloresde n son1,2, hastan,dondeneselnúmeromáximodesemanas queelmecanismoconsidera. Cadaexcesodealzaconsideradosedefinecomoladiferenciaentreelalzaacumulada proyectadapara n semanas,yelumbralpara n semanas. Elsubsidioesel100%del$mayorentrelosNexcesosdealzaconsiderados. Como primera aproximacióny con fines ilustrativos, el Cuadro N 1 muestra un caso con N=5ylossiguientesvaloresdeumbralesparalasvariacionesproyectadasdeprecio 23 : Cuadro'N '1:'Valores'de'los'umbrales'en'un'caso'del'sistema' Límite'a'las'Alzas'Bruscas ' Para%la%variación%reciente% numerada%como% Propuesta%ilustrativa% Para%el%valor%del%umbral%U N % 1 0,2UTM/mt 3 8,4Pesos/litro 2 0,3UTM/mt 3 12,6Pesos/litro 3 0,4UTM/mt 3 16,8Pesos/litro 4 0,5UTM/mt 3 21,0Pesos/litro 5 0,6UTM/mt 3 25,2Pesos/litro Valor%del%umbral%ilustrativo%para% junio%de%2014% 22 Elumbralcorrespondeaunvalorfijadopreviamenteporunaley,queespúblicaytransparente. 23 ElcómputosehizoconlaUTMdejunio2014,quevale42.052pesos. 87

18 Losvaloresparalosumbralesfueronelegidosdemodoqueelmontodelumbralpromedio porsemanaseadecrecienteamedidaqueaumentaelnúmerodesemanas.estapropiedad contribuyeaqueelimpactodelnuevomecanismoseatransitorio. Conviene destacar que el número de semanas que el mecanismo considera no está realmentelimitadoa5.enefecto,los excesosdealza dedefinencomodiferenciaconlos preciospasadosefectivos,losqueasuvezfueroninfluenciadosporelmismomecanismo. Esta definición genera una recursión, que incorpora con ponderaciones decrecientes, a todos los precios ocurridos desde la última semana en que el mecanismo no concedió subsidio. Con el objeto de precisar más el mecanismo propuesto, se lo expresa también de modo matemático.sedefine: =ElprecioenpesospronosticadoporelMinisteriodeHaciendaparaelpróximoanuncio semanaldepreciosporpartedeenap.eselprecioalpormayorenelpuntodeentregaa distribuidoresmayoristas,incluyendoivayiectotal,yexcluyendoloseventualessubsidios oimpuestosoriginadosenestemecanismo. = Precio al por mayor en pesos en punto de entrega a distribuidores mayoristas, efectivamenteanunciadoenelpasadoporenapenlafechaubicada n semanasantesdel próximoanuncio,paraelmismocombustible.esteprecioincluyelosefectospasadosdelos subsidioseimpuestosoriginadosenelmecanismo. Entonces,laexpresiónmatemáticaquedeterminaelsubsidioeslasiguiente: "#$%&%' = "# 0; "# 0; donde = 1. EncuadroN 1proponevaloresparalosumbrales yfija=5. 3.2$Financiamiento:$Un$Impuesto$a$las$bajas$bruscas$ De la misma manera que se definió el mecanismo para las alzas bruscas, se define un mecanismoparalasbajasbruscas,queapliqueimpuestosconelfindecompartirlarebaja conelfisco.elobjetivoesfinanciarelcostofiscaldelsubsidioparalasalzasbruscas. Tambiéndeberíareconocerselaasimetríafundamentalentrealzasybajasbruscas:Lasbajas bruscasenlospreciosdomésticosnogenerandisturbios. De esta manera, se define que una baja es brusca cuando su valor absoluto supera un umbralprefijado,en$/litro,indexadoalautm.cuandoexistaunabajabruscaenelprecio proyectadosecobraunimpuestoadicional,cuyamagnitudestarálimitadaporelprincipio de mitigarbajasperonorevertirlas.esdecir,seproponeimpedirimpuestosqueexcedan loestrictamentenecesarioparaacotarlabajaaaquellaprevistaporelumbralprefijado. AmpliandoelconceptoalasNbajasmásrecientes,sedefine: 88

19 Una baja acumulada en las últimas n semanas recientes se define como brusca, cuando el valor absoluto de la baja supera el umbral prefijado para n semanas, en $/litro. Cadaexcesodebajaconsideradosedefinecomoladiferenciaentreelvalorabsolutode labajaacumuladaproyectadapara n semanas,yelumbralpara n semanas. Elimpuestoaplicadoes100%del$mayorentrelosNexcesosdebajaconsiderados. Conelfindereconocerlaasimetríafundamentalentrealzasybajasbruscas,agregamosun techoalimpuesto.silospreciosinternacionalescaenen150$/litro,seríadifícildefender antelaopiniónpúblicaunabajagradual,querecaudaríacientosdemillonesdedólaresa costadeconsumidoresquepuedenorganizardisturbios. Poreso,establecemosuntechoalimpuestodelasbajasbruscas.Esdecir,cuandolabaja brusca es superior a dicho techo, el exceso de la baja brusca debe ser traspasado íntegramentealosconsumidoresyelimpuestoesceroenelmargen.sedefine: "##=techoalimpuestoaplicadoenlasbajasbruscas,fijadoenlaley.unvalorposible paratibbes2,4utm/mt 3,equivalenteaunos100$/litro. Alexpresarmatemáticamenteloanterior,tenemos: "#$%&'( = "#("##; " 0; "# 0; )donde = 1 Respectoalosvaloresdelosumbrales,esposibledefinirvaloresmásampliosquelos de lasalzasbruscas,conelfinderecogerlaasimetríaseñaladaenelcortopazo.perocomoya seintrodujoeltechotibb,esmássimplemantenerlosmismosvaloresde utilizadosen elmecanismoparalasalzasbruscas.. 3.3$Predicción$precisa$del$precio$anunciado$por$ENAP$ Enelmecanismo LímitealasAlzasBruscas,juegaunrolclaveelprecio,queeselprecio pronosticadoporelministeriodehacienda(conlaayudadelministeriodeenergía)parael próximo anuncio semanal de precios por parte de ENAP. Este pronóstico determina la magnituddelsubsidiooimpuestoqueaplicaríaelmecanismo. Loserroresdepredicciónpuedenserinvoluntariosovoluntarios.Dentrodelosvoluntarios, algunossonvoluntaddelministeriodehaciendayotrossonvoluntaddeenap. % Errores%de%predicción%del%Ministerio%de%Hacienda% SielGobierno proyecta unprecioenapmayorqueelqueindicaríaunaproyecciónexacta, elerrorpermitealgobiernootorgarunsubsidiomayorqueloestablecidoporelsistemade LímitealasAlzasbruscas. 89

20 Ejemplo:$ Supongamos$ que$ N=1$ y$ que$ =$ 8,4$ $/litro.$ Supongamos$ que$ el$ Ministerio$ proyecta$alza$de$21$$/litro,$pero$la$realidad$es$que$enap$anuncia$un$alza$de$11$$/litro.$una$ proyección$ exacta$ habría$ entregado$ un$ subsidio$ de$ 2,6$ $/litro$ (=$ 11\8,4).$ La$ proyección$ errónea$entrega$un$subsidio$de$12,6$$/litro$(=$21\8,4),$que$es$mucho$mayor.$ Estos errores de proyección serán detectado por los medios de comunicación cuando ocurran.laausenciadeunacorrecciónautomáticapudegenerarconflictosinnecesarios,o induciralejecutivoaocultarelerrorpormediodecambiosenlosparámetrosdeenap. Estopuedeserevitadoestableciendoenlaleyqueloserroresdeproyecciónqueocurranen cada semana deban ser compensados durante las siguientes cinco semanas, sumando o restando al subsidio o impuesto que se determine para cada una de ellas, un quinto del errordeproyecciónregistradoenlasemanaenquehuboerror. Esto distribuye entre varias semanas el daño causado por los errores involuntarios de proyección.tambiéndesincentivaloserroresplaneados. % ENAP%retiene%información%sobre%su%próximo%precio,%sea%de%modo%involuntario%o%planeado Ya en 1985, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia instruyó a ENAP, la única empresarefinadoralocalizadaenchileyproveedoradecasitodalagasolinaybuenaparte deldieselconsumidoenchile,ainformarperiódicamentealaopiniónpúblicacadacambio que aplique a sus principales precios al por mayor, que regirán para los contratos de abastecimientoconlosdistribuidoresmayoristasyotrosclientesquetenga. 24 Desdehacemásde10añosENAPemitesemanalmenteun InformeSemanaldePrecios a losmediosmasivos, en el cual divulga los preciosmayoristasquecorresponderánparala semana siguiente, según lo establecido en los contratos libremente acordados con sus principales distribuidores mayoristas. Los medios de comunicación masivos difunden este anuncio a toda la población, incluyendo a los administradores de estaciones de servicio donde se expende al público en general. Si bien cada uno de ellos decide sus propios precios, los taxistas y los demás clientes finales también conocen la variación del precio ENAP,graciasaladifusiónquerealizanlosmediosmasivos. EsclaveapreciarqueENAPysusdistribuidoresmayoristashanacordadoensuscontratos fórmulas de precio contado basadas en el concepto de paridad de importación, que no coincidenexactamenteconlasfórmulasanálogasdelacomisiónnacionaldeenergía(cne), entidad que también publica sus propios precios de paridad de importación. La CNE no participa en el mercado y a veces queda atrasada, pero no tiene fines comerciales. Lo importante es que las fórmulas CNE y ENAP difieren. Además, algunos aspectos de la fórmuladepreciosqueusaenapconcedenaéstaunmargendediscreción,queestolerado porlosdistribuidoresmayoristasenlamedidaquetodosellosrecibanigualtrato. Debido a esto, ENAP tiene alguna capacidad para introducir sorpresas (de magnitud acotada)enlospreciosqueanunciacadasemana,encomparaciónalosqueanunciacne. 24 VerDictamenN 509delaComisiónPreventivaCentral(antecesoradelaTDLC),29denoviembre