Competencia de Cooperación Internacional. Informe de capacidad operativa de los Gobiernos Autónomos Provinciales

Transcripción

1 Competencia de Cooperación Internacional Informe de capacidad operativa de los Gobiernos Autónomos Provinciales Para conocimiento del Consejo Nacional de Competencias Julio de

2 Elaborado por: Unidad de Gobernabilidad y Decentralización Unidad de Cooperación Internacional CONGOPE Con el apoyo de: Encargados de cooperación internacional de los Gobiernos Autónomos Provinciales 2

3 Antecedentes Normativa sobre Cooperación Internacional La Constitución establece como competencia exclusiva a la gestión de la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias para los gobiernos regional (Art. 262, num. 9), provincial (Art. 263, num. ), municipal (Art.264, num. 14) y parroquial (Art.267, num. ), y reserva las relaciones internacionales para el Estado central (Art. 261, num. 2). La altísima concurrencia en esta competencia exclusiva implica en la práctica la necesidad de una fuerte articulación. El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización COOTAD establece en su Art. 131 principios de actuación, como el enmarcarse en los planes de desarrollo y los objetivos nacionales, así como la obligatoriedad de mantener un registro de la cooperación. De los artículos que forman el capítulo V del título V del COOTAD, que explicitan funciones sobre las competencias exclusivas constitucionales (del artículo 129 al 149 inclusive), es el artículo más corto y menos desarrollado. COOTAD - Artículo Gestión de la cooperación internacional.- Los gobiernos autónomos descentralizados podrán gestionar la obtención de recursos de la cooperación internacional y asistencia técnica para el cumplimiento de sus competencias propias en el marco de los objetivos nacionales, de sus planes de desarrollo y los principios de equidad, solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, oportunidad y pertinencia. Se mantendrá un registro en el sistema nacional de cooperación internacional. El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, desarrolla una normativa sobre la cooperación como instrumento complementario del sistema de planificación. El artículo 65 define a la cooperación no reembolsable de esta forma: COPFP.- Artículo 65.- Cooperación Internacional No Reembolsable.- Se 3

4 entiende por cooperación internacional no reembolsable al mecanismo por el cual la República del Ecuador otorga, recibe, transfiere o intercambia recursos, bienes, servicios, capitales, conocimientos y/o tecnología, con el objeto de contribuir o complementar las iniciativas nacionales para el logro de los objetivos de la planificación. La cooperación internacional no reembolsable proviene de fuentes externas de carácter público y/o privado de entidades y organismos que realicen ese tipo de actividades. A la cooperación internacional no reembolsable se la promociona, gestiona, ejecuta, se da seguimiento y evalúa a través de las entidades establecidas en el presente código. En dicho código se destaca, para la cooperación que se gestiona desde los gobiernos autónomos descentralizados, la sujeción a las políticas nacionales y a los respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial (Art. 6). Se explicita que la aprobación de programas y proyectos de cooperación internacional no reembolsable lo realizarán las las máximas autoridades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, en el marco de los lineamientos de la política nacional para la cooperación internacional.(art. 69) Es importante considerar también las normas que se refieren a la cooperación reembolsable. Esta se desarrolla en la legislación como un componente del sistema nacional de finanzas públicas: el endeudamiento público. Ello implica un tratamiento legislativo exclusivamente financiero del tema. Para los Gobiernos Autónomos se destacan las normas del Código de Planificación y Finanzas Públicas, como el Art. 125, que señala los límites de endeudamiento, el 126 que establece los destinos posibles de estos recursos, de la siguiente forma: COPFP.- Art Límites al endeudamiento para gobiernos autónomos descentralizados.- Para la aprobación y ejecución de sus presupuestos, cada gobierno autónomo descentralizado deberá observar los siguientes límites de endeudamiento: 1. La relación porcentual calculada en cada año entre el saldo total de su deuda pública y sus ingresos totales anuales, sin incluir endeudamiento, no deberá ser superior al doscientos por ciento (200%); y, 2. El monto total del servicio anual de la deuda, que incluirá la respectiva amortización e intereses, no deberá superar el veinte y cinco por ciento (25%) de los ingresos totales anuales sin incluir endeudamiento. Se prohíbe a las instituciones públicas y privadas conceder créditos a los gobiernos autónomos descentralizados que sobrepasen estos límites, debiendo estos últimos someterse a un plan de fortalecimiento y sostenibilidad 4

5 fiscal que será aprobado por el ente rector de las finanzas públicas. COPFP.- Art Destino del endeudamiento.- Las entidades del sector público que requieran operaciones de endeudamiento público lo harán exclusivamente para financiar: 1. Programas, 2. Proyectos de inversión: 2.1 para infraestructura; 2.2 que tengan capacidad financiera de pago. 3. Refinanciamiento de deuda pública externa en condiciones más beneficiosas para el país. Se prohíbe el endeudamiento para gasto permanente. Estas normas se relacionan con el artículo 176 del COOTAD, que los trata como recursos provenientes de financiamiento. COOTAD - Artículo Recursos provenientes de financiamiento.constituyen fuentes adicionales de ingresos, los recursos de financiamiento que podrán obtener los gobiernos autónomos descentralizados, a través de la captación del ahorro interno o externo, para financiar prioritariamente proyectos de inversión. Están conformados por los recursos provenientes de la colocación de títulos y valores, de la contratación de deuda pública interna y externa, y de los saldos de ejercicios anteriores. El gobierno central tendrá noventa días de plazo para otorgar las garantías para la obtención de créditos contraídos por los gobiernos autónomos descentralizados, siempre y cuando cuenten con la capacidad de pago respectiva de acuerdo a la ley. La competencia de Cooperación Internacional La cooperación internacional se entiende, desde el punto de vista de las competencias públicas, como parte de las relaciones internacionales que promueve compartir o transferir recursos técnicos, tecnológicos o financieros para el desarrollo, cuando dicha actividad comprende a organismos públicos o privados de más de un país. El seguimiento a los esfuerzos de los Gobiernos Autónomos Provinciales en este campo, evidencian que las gestiones que se realizan en relación a esta cooperación implican en la práctica: 5

6 Tanto a la cooperación reembolsable como la no reembolsable, aunque se reconoce que existe mayor énfasis en buscar cooperación no reembolsable de los cooperantes externos; A diversas posibles fuentes de cooperación, en todo el rango: multilateral, bilateral, descentralizada, pública, de ONGs, de movimientos sociales. Habría una tendencia a establecer relaciones con la cooperación descentralizada, en consideración al carácter de la misma, y a la cercanía que se produce por el cumplimiento de roles similares. El establecimiento de relaciones con posibles fuentes de asistencia técnica y financiera, aunque la misma no concluya en un proyecto concreto o en aportes específicos al corto plazo. Este establecimiento de relaciones es parte importante de la gestión, tanto por la carga de tiempo que implica, como por los esfuerzos prácticos que se involucran para su ejecución. Todo el proceso de gestión de un proyecto, desde su idea, diseño, negociación, implementación y seguimiento o evaluación de las actividades. Cada una de estas fases implica dentro del Gobierno Autónomo Provincial la articulación de acciones de varias unidades. Por ejemplo, se encuentra que mucho del trabajo de elaboración de proyectos se realiza en coordinación con la Dirección de Planificación, que la ejecución del proyecto se realiza directamente por unidades agregadoras de valor en la estructura del Gobierno Autónomo Provincial. Se encuentra que uno de los lineamientos que se evidencia con fuerza en varios Gobiernos Autónomos Provinciales es el impulso a la articulación dentro del territorio (con las Juntas Parroquiales y Municipios, pero también con Universidades, Organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales), o hacia fuera del mismo (promoviendo hermanamientos, mancomunidades, acuerdos con ministerios, etc.). Se ha asumido en algunas unidades la función de promover la participación del Gobierno Autónomo Provincial en eventos internacionales que son de interés para la gestión. Por ejemplo, en relación con el cambio climático, ó para la discusión de la misma cooperación internacional (seguimiento a los acuerdos de París), o para la gestión pública (como las reuniones del CLAI). Esta dimensión de la actuación de lo provincial en eventos internacionales resulta muy importante para la generación de relaciones, y para la visualización de las provincias como actoras en las relaciones internacionales. Una concepción de la cooperación de internacional como suma positiva de esfuerzos colectivos orientada al mejoramiento de la calidad de vida de las sociedades.1 1 Manual para la Gestión de la Cooperación Internacional del Gobierno Provincial de Zamora Chinchipe,

7 De todo lo anterior, tenemos como orientación que el modelo de gestión de la competencia de Cooperación Internacional implica: La rectoría del Estado central para las relaciones internacionales (Ministerio de Relaciones Exteriores), la cooperación no-reembolsable (Secretaría Técnica de Cooperación Internacional- SETECI), y para la cooperación reembolsable (Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerio de Finanzas). En ese ámbito, se plantea la necesidad de que en los procesos de formulación de los convenios marco de las relaciones entre Estados, ó del Estado con niveles subnacionales de otros países (para cooperación descentralizada) existan mecanismos claros de participación de los niveles subnacionales. Deberían existir también mecanismos de articulación explícitos para el seguimiento, evaluación y rendición de cuentas de la cooperación. Las actividades de gestión de cooperación, como pueden ser la formulación de proyectos, la búsqueda de información, el establecimiento de relaciones, la negociación, se reconocen en todos los actores públicos y sociales del territorio. La concurrencia de estas funciones y actividades con los niveles de gobierno municipal y parroquial implican para el Gobierno Autónomo Provincial promover la articulación, e incluso aportar al fortalecimiento de capacidades de los otros niveles de gobierno. Los Gobiernos Autónomos Provinciales deben cumplir un rol de articulación de la cooperación en el territorio. Este rol se explicita en la construcción de una estrategia territorial de internacionalización del territorio, que ubique a las provincias como actor en el contexto de las relaciones internacionales. un programa de cooperación del territorio, que busque orientar las acciones de búsqueda de recursos técnicos o financieros para la consecución de objetivos territoriales, y en el marco de la planificación territorial. una estrategia de articulación, que puede ser la formación de un grupo de trabajo, de una red de políticas, o de mecanismos concretos para coordinar acciones con los actores que buscan cooperación en el territorio, tanto para la construcción de la estrategias como para una gestión coordinada. La orientación de la gestión de la cooperación del territorio ha de basarse en los principios de cooperación, que se encuentran en los acuerdos de París, Accra y Doha. Por tanto, se propenderá al alineamiento de la cooperación a los objetivos del Plan de Desarrollo Nacional (del Buen Vivir) y provincial, a la articulación de la cooperación, y en especial a la gestión para resultados. 7

8 Proceso de construcción del informe La competencia de gestión de la cooperación internacional ha sido considerada prioritaria en el plan de trabajo del Consejo Nacional de Competencias, que la incluye entre las competencias a ser regularizadas en su primer año de gestión. El Consejo mediante Resolución No de 30 de mayo 2011, solicita a CONAGOPARE, AME y CONCOPE la elaboración de un informe sobre las capacidades operativas de los Gobiernos Autónomos Provinciales para asumir esta competencia, en consideración del Art. 269, num. 1 de la Constitución, que expresa: Constitución de la República: Artículo El sistema nacional de competencias contará con un organismo técnico conformado por un representante de cada nivel de gobierno, que tendrá las siguientes funciones: 1. Regular el procedimiento y el plazo máximo de transferencia de las competencias exclusivas, que de forma obligatoria y progresiva deberán asumir los gobiernos autónomos descentralizados. Los gobiernos que acrediten tener capacidad operativa podrán asumir inmediatamente estas competencias. Paralelamente, el Consejo Nacional de Competencias solicitó a SETECI y al Ministerio de Finanzas informes relativos a la aplicación actual de esta competencia en el Gobierno Central, y a la existencia de fondos para el ejercicio de esta competencia. Dichos informes deberán entregarse hasta el 29 de julio. En cumplimiento de dicha resolución, el CONCOPE inició en el mes de junio conversaciones con la Dirección de Descentralización de SENPLADES, que ejerce la secretaría ejecutiva del Consejo Nacional de Competencias, para acordar una metodología de calificación. Se buscó en el mismo período consensuar con SETECI, como organismo que en el nivel central se encarga de la gestión de la cooperación, pero dicha relación no llegó a establecerse. Hubo conversaciones con encargados de cooperación en AME y CONAGOPARE. Contamos para ello con el apoyo del programa ART-PNUD y la GIZ, quienes organizaron un encuentro para conocer experiencias de modalidades de gestión de la competencia de cooperación internacional en distintos niveles de gobierno, lo que motivó reflexiones en torno a la gestión práctica de la competencia de cooperación internacional. Con esta base, se generaron herramientas metodológicas de autocalificación de la competencia de cooperación internacional, mismas que fueron retroalimentadas con encargados de las unidades correspondientes en los Gobiernos Autónomos Provinciales, en talleres presenciales y virtuales, logrando consenso respecto de los instrumentos. Finalmente, se propuso la construcción colectiva del informe de capacidad operativa, mediante una página web con posibilidades de edición por parte de los delegados para el tratamiento de este tema.

9 En resumen, el proceso de construcción de la matriz de autocalificación pasó por varias etapas, desde una discusión interna en CONCOPE, pasando por conversaciones con el Consejo Nacional de Competencias a través de su secretaría técnica (en Senplades), y con un funcionario de SETECI. De ese proceso salió una primera matriz, de diez preguntas, que al ser conocida por los encargados de la cooperación internacional de diversos Gobiernos Autónomos Provinciales fue ampliada (con dos preguntas adicionales) y replanteada en algunas de las posibles respuestas, así como en los puntajes que se asignan a cada respuesta. Metodología empleada La metodología para la autocalificación se basó en una ficha de evaluación de capacidades, que integró 12 preguntas, cada una de ellas con preguntas cerradas, calificadas en una escala sobre 10 puntos. Se optó por esta forma de auto-calificación en consideración a: Que en comparación con el levantamiento de información por una consultoría ó por el mismo CONCOPE, la autocalificación resulta la forma que más respeta la autonomía de los Gobiernos Autónomos Provinciales. Que existía una experiencia previa en el caso de la gestión de la competencia de riego, donde la metodología de autocalificación fue aceptada por el Consejo Nacional de Competencias. Que resultaba una metodología que facilita la formulación y retroalimentación de las herramientas en doble vía: CONCOPE-GAP. Que permite establecer algunos puntos de interés para procesos posteriores de formación de capacidades. La inquietud que guía la matriz es la pregunta de cómo calificar capacidad de los Gobiernos Autónomos Provinciales en la competencia de Cooperación Internacional. Ello implicó algunas fructíferas discusiones con miembros de los Gobiernos Autónomos Provinciales. Sin ser exhaustivos, mencionamos algunos elementos de esa discusión que consideramos centrales, y que explican las preguntas y los pesos de la matriz: En cuanto a la estructura orgánica que asume la gestión de cooperación internacional, se reconoce que es una decisión autónoma de cada gobierno, dependiendo de sus condiciones propias (presupuestarias, de mercado laboral, de magnitud de gestión, de presencia de actores de cooperación internacional en el territorio, etc.). Si se establece un puntaje mayor a contar con una dirección o coordinación, se reconoce con ello la voluntad política implicada en dicha reforma orgánica y funcional, pero no se sugiere la obligatoriedad de gestionar esta competencia a través de una dirección, necesariamente. 9

10 La capacidad de los Gobiernos Autónomos Provinciales para la gestión de cooperación se mide en esta matriz en relación con la capacidad para establecer relaciones y para participar en el ciclo de proyectos y su negociación, más que en la recaudación de fondos en sí misma. Esto porque la consecución de fondos no depende exclusivamente de las gestiones que se realizan, sino que influyen una serie de factores que son externos a la voluntad de los equipos. Por dicho razonamiento, los resultados de la gestión se busca destacarlos en el documento, pero no fueron un elemento de calificación de las capacidades. Ilustración 1: Matriz de autocalificación Se reconoce la dificultad de complementar perfiles profesionales vinculados a la gestión de la cooperación internacional en todas las provincias. Por ello las preguntas vinculadas a la formación y la experiencia consideran situaciones comunes, que podrían considerarse estándares más bien bajos, en relación con los perfiles ideales. Las preguntas incluidas se encuentran en el anexo 1. La valoración final de las preguntas también fue consultada, reconociendo que algunas de éstas tienen un peso mayor respecto a la calificación de capacidades. Para ello se utilizó como metodología un cálculo de matriz de ponderación que se utiliza para identificar relaciones de causalidad. Se propuso a los Gobiernos Autónomos Provinciales dos variantes de dicha matriz, así como también la posibilidad de calificar a todas las preguntas con el mismo peso. 10

11 La metodología de matriz de ponderación implica revisar la relación entre dos variables, calificando el peso de una en relación con la otra. Clave: MATRIZ DE PONDERACIÓN DE PESOS DE CRITERIOS Competencia de Gestión de Cooperación Internacional 5 ALTO 4 BASTANTE 3 MEDIO 2 ALGO BAJO DE ACTIVIDADES CAPTACIÓN DE Estrategia para la MANEJO DE TRABAJO DEMANDA Y Gp conoce a los ACCESO A LA Experiencia Trabajo DEL ENCAMINADAS A RECURSOS gestión de ci PROYECTOS O ARTICULADO ALINEACIÓN DE actores del INFORMACIÓN del recurso articulado con CON OTROS LA CI A LA territorio LA GESTION DE FINANCIEROS Y PROGRAMAS DE OFERTA Y humano en otros actores GESTION DE LA HUMANO COOPERACION TÉCNICOS, en el FINANCIADOS POR ACTORES DEL PLANIFICACIÓN ACTORES DE gestion de ci fuera del CI VINCULADO A LA INTERNACIONAL, período de C. I. (formulación, TERRITORIO TERRITORIAL CI territorio PARA LA CI (EL DE MAYOR en el período de prefectura actual. ejecución, GESTIÓN DE CI FORMACIÓN prefectura actual. seguimiento, GP/ ACADÉMICA) evaluación de impacto) (OTROS NIVELES DE GOBIERNO/ OSC) 5,0 5,0 4,0 5,0 4,0 ESTRUCTURA ORGANICA DEL GP PARA LA GESTION DE LA CI NIVEL DE ESTUDIOS DEL RECURSO 4,0 4,0 4,0 HUMANO VINCULADO A LA CI (EL DE MAYOR FORMACIÓN ACADÉMICA) 4,0 ACTIVIDADES ENCAMINADAS A LA -5,0 GESTION DE COOPERACION INTERNACIONAL, en el período de prefectura actual. CAPTACIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS Y 4,0 4,0 TÉCNICOS, en el período de prefectura actual. Estrategia para la gestión de ci 4,0 - - MANEJO DE PROYECTOS O PROGRAMAS 4,0 4,0 4,0 FINANCIADOS POR C. I. (formulación, ejecución, seguimiento, evaluación de impacto) TRABAJO ARTICULADO CON OTROS 4,0 4,0 ACTORES DEL TERRITORIO PARA LA GESTIÓN DE CI (OTROS GP/ NIVELES DE GOBIERNO/ OSC) DEMANDA Y ALINEACIÓN DE LA CI A LA 4,0 PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Gp conoce a los actores del territorio 4,0 4,0 ACCESO A LA INFORMACIÓN DE OFERTA Y 4,0 4,0 ACTORES DE CI Experiencia del recurso humano en gestión de 4,0 ci Trabajo articulado con otros acores fuera del 4,0 territorio Total activo Ponderación 11,27 7,75 11,27 11,62 6,34 10,21 6,34 5,2,45 6,34 9,6 5,2 Ponderación final Que factor demuestra mayor ESTRUCTURA NIVEL ORGANICA DEL ESTUDIOS capacidad del GAP? GP PARA LA RECURSO TOTAL % pasivo 23 10,31 20, ,3 22 9,7 21 3,59 9, , , ,62,97 19, ,17 24 Por ejemplo, la relación entre formación del personal y captación de fondos. Se podría decir que a mayor formación de personal, mayor captación de fondos (implicaría una relación de causa efecto directa, con mayor peso de la formación de personal). En una lógica lineal, un elemento es causa de otro, que sólo puede ser efecto del anterior; cuando esto se asume, se puede calcular el peso de la relación contraria como inverso. Una forma más dinámica de ver las relaciones implica asumir que es posible una influencia recíproca, o el balance entre factores, por ejemplo, que si hay mayor captación, se requerirá personal con mayor formación (serían variables de influencia recíproca). En ese caso, se requiere revisar todas las relaciones, par por par. Para el análisis de capacidad para la competencia de Cooperación Internacional, se optó por revisar todas las relaciones2. La pregunta que guía la construcción de la matriz en este caso no fue la de causalidad, sino la relación de los factores con el concepto de capacidad del Gobierno Autónomo Provincial. Es importante esta distinción, pues en un ejercicio de identificación de nudos críticos o de causalidad, que es el uso habitual de este tipo de matrices, se optaría por la pregunta qué grado de influencia o causalidad tiene un factor sobre el otro, preguntando, en este caso, qué variante tiene mayor peso desde el punto de vista de la calificación de capacidades. La matriz de ponderación de pesos entre criterios puede revisarse en el anexo 2. 2En el caso de riego, se había optado por calcular el inverso para cada relación. 11

12 Informe de capacidades Capacidad operativa para asumir la competencia. El Art. 269 de la Constitución señala que, para las competencias exclusivas establecidas por dicha norma fundamental, los GADs que acrediten capacidad operativa ante el CNC asumirán esa competencia inmediatamente. Con base en dicho criterio, los Gobiernos Autónomos Provinciales han dirigido comunicaciones motivadas al Consejo Nacional de Competencias, con copia al CONCOPE, expresando su capacidad para ejecutar la competencia. Todos los GAP consideran que, a partir de la valoración realizada en la matriz de autocalificación, acreditan la capacidad operativa para asumir la competencia de gestión de la cooperación internacional para las competencias del Gobierno Autónomo Provincial. Competencia para gestión de competencias provinciales. La Constitución establece que la competencia de gestión se vincula a la gestión de las competencias constitucionales. El Art. 263 de la Constitución establece las competencias exclusivas de los Gobiernos Autónomos Provinciales: Articulo Los Gobiernos Autónomos Provinciales tendrán las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de las otras que determine la ley: 1. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial. 2. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas. 3. Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro 12

13 cuencas. 4. La gestión ambiental provincial. 5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego. 6. Fomentar la actividad agropecuaria. 7. Fomentar las actividades productivas provinciales.. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias. En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, expedirán ordenanzas provinciales. Adicionalmente en la Constitución se establecen como competencias el apoyo a la generación de vivienda social y asistencia a grupos de atención prioritaria. La información recopilada muestra que existe una orientación general a promover acciones de cooperación en las áreas propias de competencia de los Gobiernos Autónomos Provinciales. La mayoría de proyectos reportados tiene que ver con vialidad, riego, fomento de la producción, turismo y gestión ambiental. También existen esfuerzos de búsqueda de fondos para ejecución en la provincia que tienen que ver con temas que no están en el marco explícito de competencia, pero que son vitales para los procesos de desarrollo. En ese sentido se reportan esfuerzos de gestión de cooperación en las áreas de: Salud Educación Desarrollo social Género, en Cotopaxi, Santo Domingo Migración Comunicaciones Ciencia y tecnología, en la provinica de Guayas Deportes, en Loja y Guayas Energía, destacando proyectos de energía eólica en Loja y energía hidráulica en Chimborazo y Azuay Una línea de cooperación, especialmente técnica, muy importante para los Gobiernos Autónomos Provinciales es la de fortalecimiento administrativo. Aunque en estricto sentido no se vincule expresamente con la gestión de competencias, la cooperación en estos ámbitos fortalecen a la larga las capacidades de gestión. Fortalecimiento administrativo Temas fiscales 13

14 Estructuras de gestión de la cooperación internacional Los GAP, en su mayoría, han incursionado en acciones de cooperación internacional desde hace mucho tiempo, con diferentes niveles de éxito y de articulación a las políticas públicas, sin que hubiera una estructura creada para el efecto, casi siempre vinculada a la gestión de la clase dirigente y a la oferta de las instituciones de la cooperación internacional. Estas experiencias les han permitido acumular prácticas y conocimientos. Al ser una competencia nueva, los Gobiernos Autónomos Provinciales han abordado la generación de estructuras de manera distinta. El grado de institucionalización de la gestión de la cooperación presenta las siguientes variaciones: Direcciones, Unidades, Técnicos Responsables, como se refleja a continuación3: Provincia Azuay Bolívar Cañar Carchi Cotopaxi Chimborazo El Oro Esmeraldas Guayas Imbabura Loja Los Ríos Manabí Morona Santiago Napo Pastaza Pichincha Sto. Domingo Sta. Elena Sucumbíos Tungurahua TOTAL ESTRUCTURA Dirección Técnica Exclusiva/ Unidad Coordinación Técnica x Técnico Responsable x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Las Direcciones/ Coordinaciones Técnicas Exclusivas constituyen unidades independientes dentro del Gobierno Autónomo Provincial, y mantienen una gestión autónoma de la cooperación internacional, así como un vínculo directo tanto con los tomadores de decisiones institucionales, como con los actores de la cooperación internacional. 3 En los datos analizados no constan las provincias de Zamora Chinchipe y Orellana. 14

15 Las Unidades Técnicas, por su parte, guardan vinculación con una Dirección del Gobierno Autónomo Provincial, en la mayoría de casos con el Departamento de Planificación, lo que genera un trabajo conjunto en función de la gestión de la cooperación internacional, y una alineación y cercanía directa con las líneas de planificación institucional. Respecto a la denominación Técnico Responsable, cabe mencionar que varios Gobiernos Autónomos Provinciales cuentan orgánicamente con estructuras establecidas (Direcciones, Unidades Técnicas), sin embargo, ya que su implementación se encuentra en proceso, para motivos de la auto-evaluación y con fin de reflejar la conformación actual, los GAP que registran este tipo de avance en su estructuración orgánica se han ubicado dentro de esta categoría. Cabe mencionar que, en cuanto a las funciones designadas para la dirección/coordinación y la unidad técnica respectivamente, existen similitudes esto es: establecer acercamientos, realizar convenios con organismos extranjeros y dar seguimiento al trabajo de estos actores en los territorios; sin embargo, también existen diferencias, y se relaciona con el nivel de experiencia de los Gobiernos Autónomos Provinciales en la gestión de la cooperación internacional. Por ejemplo, la estructura orgánica del GP de Azuay, que tiene avances destacables en su competencia, resalta en su estructura orgánica que su Unidad Técnica tiene entre sus funciones asesorar en la elaboración de la proforma presupuestaria en coordinación con las direcciones, en el marco de la presupuestación participativa; así como analizar los resultados de los estudios económicos, sociales y financieros internacionales. Mientras tanto, en la estructura orgánica del GP de Cotopaxi, cuya gestión de Cooperación Internacional como coordinación está iniciando, señala entre sus funciones el levantamiento de información sobre actores de cooperación internacional y un mapeo de su accionar. Aunque la forma de asumir la gestión de la cooperación varíe desde direcciones o coordinaciones hasta unidades técnicas, es importante señalar que, los GAP han ubicado, en su mayoría, a la gestión de la cooperación internacional en el nivel de asesoría en su estructura orgánica por procesos. El cuadro siguiente evidencia las funciones definidas a nivel de Coordinación de Cooperación Internacional como de la Unidad Técnica, estructuras en las que se ubica un número importante de Gobiernos Autónomos Provinciales. 15

16 NIVEL FUNCIONES Fuente DIRECCIÓN / COORDINACIÓN TECNICA ASESORÍA - Conocer los planes y programas de la Institución. - Elaborar una base de datos de Instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales relacionadas con temas de cooperación en las áreas de competencia del Gobierno Autónomo Provincial. - Establecer mecanismos de coordinación con las entidades nacionales para establecer criterios de calificación de propuestas y optimizar la gestión de la cooperación externa para promover la ejecución de proyectos. - Buscar la información específica de Instituciones que ofrezcan cooperación técnica y financiera en entidades del Estado. - Realizar contactos preliminares en temas específicos con instituciones de cooperación externa, que permita hace efectiva la gestión y los cierres de negociación por parte de la máxima Autoridad Provincial. - Proponer modelos de convenios y/o cartas de intención que faciliten la relación interinstitucional en coordinación con Procuradoría Síndica. - Disponer la información actualizada de tratados, convenios internacionales existentes con el Estado ecuatoriano para desarrollar estrategias futuras de acercamiento. - Dar seguimiento a la implementación de los convenios locales, nacionales internacionales de ser el caso. - Cumplir con otras tareas que sean inherentes a su área y las disposiciones que le encomendare el prefecto y las asignadas por la Ley. UNIDAD TÉCNICA ASESORIA - Desarrolla vínculos con ONG y organizaciones de cooperación internacional. - Realiza convenios con instituciones internacionales de ayuda. - Realiza el seguimiento del desarrollo de las actividades que cuenten con recursos por convenios con organizaciones de ayuda internacional. - Organiza y lleva a cabo reuniones con organismos de cooperación internacional para que se analice el óptimo desarrollo de las actividades del Gobierno Autónomo Provincial del Azuay que cuenten con fondos de organismos de cooperación internacional. - Coordina la elaboración de planes de proyectos para obtener fondos de organismos de cooperación internacional. - Analiza y presenta los resultados de proyectos que cuentan con financiación de organismos de cooperación internacional. - Mantiene control de temas directamente relacionados con la cooperación internacional, apoyando al fortalecimiento de alianzas estratégicas internacionales. - Da seguimiento, evalúa la información actualizada y los resultados de ámbitos relacionados a la cooperación internacional. - Asesora en la elaboración de la proforma presupuestaria en coordinación con las direcciones, en el marco de la presupuestación participativa. - Analiza los resultados de los estudios económicos, sociales y financieros internacionales. Orgánico estructural del GP de Cotopaxi: Estructura Orgánica del GP del Azuay

17 Formación y experiencia del personal en temas de cooperación internacional En el mercado laboral ecuatoriano no resulta sencillo encontrar personas que puedan presentar una formación específica en cooperación internacional, más aún a nivel de provincias medianas y pequeñas. El personal que conforma las Direcciones o Unidades de Cooperación Internacional en los GAP reúne, sin embargo, experiencias y experticias prácticas en la gestión de proyectos, la negociación o la evaluación de programas de cooperación, en tanto muchos de ellos han formado parte de ONG internacionales ó se han desempeñado como contrapartes de las mismas. En algunos casos, por ejemplo en el GAP Carchi, la cooperación internacional ha formado y capacitado, en la práctica, a cuadros profesionales tanto del propio Gobierno Autónomo Provincial como de instituciones locales (modelo hacia afuera); mientras que el GAP Pichincha ha desarrollado capacidades internas para la gestión de la cooperación internacional. La autocalificación del talento humano4 respecto a su experiencia indica una formación Tabla 1: Nivel de formación del recurso humano académica fuerte en las provincias de, Carchi, El Oro, Esmeraldas, Morona, Chimborazo, Guayas, Pastaza, Imbabura, Azuay, Santa Elena, Loja, Cotopaxi, Los Ríos y Pichincha. Muestran un menor nivel de calificación provincias como Bolívar y Manabí. Procesos de capacitación y entrenamiento en la competencia en estudio, permitirían un mayor conocimiento de actores, procesos, agendas de cooperación internacional, lo que podría implicar una mayor captación de recursos, relacionados con aportes de asistencia técnica y financiamiento en función de la demanda. 4 En los datos analizados no constan las provincias de Zamora Chinchipe y Orellana. 17

18 La formación de cuarto nivel así como la de tercer nivel con énfasis en cooperación internacional, representan el mayor porcentaje a nivel de los encargados de las Unidades de Cooperación; lo que, combinado con la experiencia práctica en las diferentes aristas relacionadas a esta área, constituyen herramientas importantes en términos de orientación para la gestión de la cooperación internacional en los territorios. Tabla 2: Experiencia en gestión de C.I. Además de reflejar la formación del nivel directivo, es importante analizar la formación profesional y la experiencia del conjunto del equipo responsable de la cooperación internacional en los GAP, así como el promedio de personal vinculado a la cooperación internacional Como se expresa en los recuadros que siguen, en la mayoría de GAP la formación del personal se corresponde con Tercer y Cuarto Nivel, con un promedio de 2-3 personas por cada Unidad. En general, la experiencia práctica en cooperación internacional complementa la formación académica, sobretodo por las experticias adquiridas en formulación de proyectos, gestión de recursos y asistencia técnica, así como en negociación de cooperación internacional. Ahora bien, la mayoría de los funcionarios de los GAP cuenta con mayores capacidades en la formulación de proyectos, evidenciándose al menos en aquellos cuyo equipo es 1

19 mayor a 1, la menor fortaleza en negociación. Concluyendo, los GAP que se estructuran en la actualidad con un técnico responsable de la gestión de la cooperación internacional deben incursionar en la totalidad de áreas relacionadas a dicha gestión; en un equipo más amplio, al contrario, las capacidades pueden redistribuirse, como se refleja en los cuadros que siguen. Ta Tabla 3: Formación de profesionales vinculados a C.I. Fuente: informes de los Gobiernos Autónomos Provinciales La capacitación orientada a fortalecer de manera formal estas experticias es un elemento relevante en función de una gestión más sólida, sobre todo si se considera que la vinculación de la profesionalización del personal en general, con áreas específicas de cooperación internacional es aún mínima, como lo muestra el cuadro a continuación. Finalmente, para dar un visión integral del personal relacionado a la gestión de la cooperación Tabla 4: Cursos realizados Fuente: información de los Consejos internacional, conviene referir la Provinciales 19

20 relación laboral del personal encargado de la cooperación internacional en los GAP, pues su situación fija (nombramiento), o temporal (servicios profesionales, ocasionales) es determinante tanto para un accionar presente, como futuro, pues permite una sostenibilidad de los procesos internos y externos que se emprendan para la gestión de la competencia. Tabla 5: Relación laboral La calificación de estas dos preguntas se hizo, como ya se explicó, con base en el de mayor formación en el equipo, y en relación a la experiencia, en el encargado o jefe de unidad. Las preguntas se calificaron con la siguiente escala: Experiencia del recurso humano en gestión de la ci (del responsable de la unidad) A) experiencia práctica en formulación de proyectos de ci 5 B) experiencia práctica en gestión de recursos y asistencia técnica 5 C) experiencia en negociación con actores de la ci 5 A+b A+c B+c A+b+c 10 Nivel de formación del recurso humano vinculado a la ci (el de mayor formación académica) Tecnologías / formación preprofesional 5 Formación profesional de tercer nivel 7 Formación profesional de tercer nivel con experiencia en ci 9 Diplomado o maestría: especialidad relaciones internacionales, cooperación internacional o negocios internacionales 10 20

21 La respuesta de los Gobiernos Autónomos Provinciales se observa en cuadro, de la página siguiente, con datos ponderados: Auto-calificación de Capacidades Gestión de competencia de Cooperación Internacional Zamora Tungurahua Manabí Napo Provincias Pichincha Cotopaxi Santa Elena Imbabura Guayas Chimborazo Esmeraldas Carchi 0, ,00,00,00 4,00 4,00 5,60 7,20 5,60 10,00 5,60 7,20,00,00 10,00,00 10,00 5,60 6,00,00 7,20 5,60,00,00 7,20 4,00,00 10,00 10,00,00 7,20 7,20,00 4,00 7,20 5,60 7,20 7,20,00 10, ,00 16,00 1,00 20,00 acumulado EXPERIENCIA DEL RECURSO HUMANO EN GESTIÓN DE LA CI (DEL RESPONSABLE DE LA UNIDAD) NIVEL DE FORMACIÓN DEL RECURSO HUMANO VINCULADO A LA CI (EL DE MAYOR FORMACIÓN ACADÉMICA) 21

22 Planificación y articulación de la Cooperación Todos los GAP están formulando los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Estos planes son las directrices principales de los GAD respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo en el territorio. La planificación del desarrollo se convierte en el instrumento de los GAP para el cambio social, en el mecanismo para ser gobierno, para la gestión por resultados y para contribuir a la gobernabilidad. De los datos señalados, al menos el 50% de Gobiernos Autónomos Provinciales han realizado esfuerzos para que el planteamiento de proyectos y programas de cooperación internacional guarde alineación con la planificación territorial, sea dentro del esquema de planes de desarrollo y ordenamiento territorial actualizados, o bajo el esquema de planes de desarrollo, para quienes se encuentran aún en proceso de redefinirlos. Ilustración 2: Provincia de Carchi. Alineación de la cooperación al plan A nivel general, se evidencia la importancia de articular la cooperación internacional a la planificación territorial, sin embargo constituye aún un proceso a impulsar, asumiendo cada GAP el rol de articulador local en función de su dimensión territorial. En cuanto a las estrategias para acceder a la cooperación internacional, en un primer momento éstas han partido desde las autoridades; posteriormente, en la medida del nivel de relacionamiento con entidades nacionales o externas, se han articulado a la oferta de cooperación. Sin embargo, se ha avanzado en la definición de políticas y estrategias de mediano y largo plazo, con base en las necesidades de desarrollo y planificación de los GAP. Tal es el caso de Carchi, Guayas y Los Ríos. Los lineamientos para la gestión de cooperación internacional, entendidos en general como directrices de acción, se plantean 22

23 desde el mayor porcentaje de Gobiernos Autónomos Descentralizados como el mecanismo que orienta la relación con la cooperación internacional. En la medida que los GAP, que lideran los procesos de planificación provincial en un ejercicio de participación ciudadana y de articulación y coordinación con los otros niveles de gobierno, impulsen procesos que apunten a sentar las bases del desarrollo local, la gestión de la cooperación apuntará a sumar capacidades provenientes de distintos ámbitos públicos y privados con la finalidad de superar las causas que originan la exclusión, inequidad, pobreza, contribuyendo al desarrollo territorial y fortaleciendo las capacidades y conocimientos de los GAP. Ilustración 3: Provincia de Carchi. Estrategia de la unidad de Cooperación En consecuencia, los planes de desarrollo y ordenamiento territorial que formulan los GAP serán, en el futuro, los referentes para la gestión de la cooperación internacional y la articulación multinivel. Este tema se abordó con dos preguntas. La primera de ellas, es la vinculación de las gestiones con la planificación territorial. Las preguntas se dirigen a identificar qué porcentaje de las gestiones se vinculan directamente con objetivos o metas que consten en los planes de desarrollo. Un segundo elemento es el contar con una estrategia específica de cooperación internacional, o al menos con lineamientos para la acción de la unidad de cooperación. 23

24 Las preguntas fueron: Demanda y alineación de la ci a la planificación territorial vigente Estrategia para la gestión de ci Más del 50% de proyectos formulados o gestionados a la ci se alinean al plan de 10 desarrollo de la provincia (aunque sea anterior) Menos del 50% de los proyectos formulados o 6 gestionados a la ci se alinean al plan de desarrollo de la provincia No se han formulado ni gestionado proyectos que correspondan al plan de desarrollo de la 3 provincia El gp ha desarrollado y aplica una estrategia 10 para la gestión de ci 7 Se cuenta con lineamientos para la gestión 0 de la ci Ninguno A las dos preguntas se les dio un peso de 5 y 6 puntos respectivamente, pues en la práctica se trataba de un mismo elemento, y reconociendo que el proceso de planificación se ha reactivado en el presente año. Los resultados se expresan en la siguiente tabla: Auto-calificación de Capacidades Provincias Gestión de competencia de Cooperación Internacional Zamora 1,50 4,20 1,50 4,20 Tungurahua Manabí 1,50 4,20 0 0,00 Napo 0 4,20 1,50 0,00 Pichincha Cotopaxi Santa Elena 1,50 0,00 0,00 Imbabura 0 4,20 1,50 0,00 Guayas 1,50 4,20 Chimborazo Esmeraldas 0 0,00 Carchi ,20 4,20 4,20 6,00 4,20 4,20 4,20 4,20 4,20 6,00 6,00 7,00 9, acumulado DEMANDA Y ALINEACIÓN DE LA CI A LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL VIGENTE ESTRATEGIA PARA LA GESTIÓN DE CI 24

25 La búsqueda de relaciones como espacio de cooperación Conocimiento de los actores Para el análisis de esta sección, las preguntas que guiaron fueron: El Gobierno Autónomo Provincial conoce a los actores de la ci presentes en su territorio A) el gp cuenta con un registro o mapeo propio y actualizado de actores presentes en el territorio B) el gp conoce a los actores del territorio que constan en la base de Seteci 7 C) el gp conoce a un número importante de los actores de la ci presentes en su territorio a través de mecanismos informales. 7 Combinaciones: A+b A+c B+c 9 Todas A+b+c 10 El análisis de los datos, muestra que la mayoría de Gobiernos Autónomos Provinciales, conoce un número importante de actores de la cooperación internacional presentes en su territorio a través de mecanismos varios, como la asistencia a eventos, intercambio de información con otros niveles de gobierno. Un 50% de Gobiernos Autónomos Provinciales identifica a los actores de su territorio a través del sistema de la Secretaría de Cooperación Internacional, si bien varios refieren la desactualización de dicha base y la poca difusión para el acceso y utilización de estos instrumentos. Por esta razón, la formulación de bancos de datos o mapeos de actores tiene un puntaje más alto. La generación de mapeos de actores de la cooperación, bancos de datos y registros, se encuentran al ciento por ciento establecidos en las provincias de Carchi, Guayas y Pastaza. El conocimiento de los actores de la cooperación internacional en el territorio es un elemento central para el establecimiento de contactos y la generación de lineamientos y estrategias de cooperación. Fuentes de información sobre cooperación Parte de la gestión de la cooperación implica la búsqueda de fuentes de información sobre oportunidades, orientación de los cooperantes y mecanismos de acceso a recursos. Se pidió a los Gobiernos se autocalifiquen en relación a la forma de acceder a información sobre la cooperación internacional, la pregunta se hizo con las siguientes variables: 25

26 Acceso y manejo de información de oferta y actores de ci A) búsqueda en internet y sistematización o registro de actores B) el gp consulta base de datos sobre cooperantes de otras instituciones públicas o privadas C) gestión de los funcionarios de los gp visitas a los actores de la ci: embajadas, agencias, ong, entre otros Combinaciones: A+b A+c B+c Todas A+b+c Los datos arrojados expresan que 44% de los Gobiernos Autónomos Provinciales hacen uso de las tres fuentes especificadas de acceso a oferta y actores de la cooperación, lo que evidencia que no hay apego por una fuente específica, sino que los GAP hace uso de un abanico de posibilidades, en función incluso de los resultados que éstos les signifiquen. Con ello, no se implica que el hecho de que una forma de acceso no resulte, no vuelva a ser utilizada en el futuro. Modalidades de acercamiento Existen varias modalidades de acercamiento a los posibles cooperantes. Encontramos entre otros la participación en eventos generados por la cooperación, así como la participación en concursos de cooperación. La pregunta se hizo con las siguientes variables: Actividades encaminadas a la gestión de cooperación internacional, en el período de prefectura actual. A) el gp organiza iniciativas para la presentación o negociación de propuestas con la ci (reuniones, talleres, mesas de negociación, etc) B) el gp participa en convocatorias de fondos concursables C) el gp participa en eventos para la gestión de cooperación Combinaciones A+b A+c B+c Todas A+b+c Ninguno Una modalidad proactiva de acercamiento es la organización de iniciativas para presentación de propuestas, como son las mesas de negociación, reuniones de presentación de proyectos, talleres de construcción conjunta de proyectos. En este aspecto, la provincia del Carchi vuelve a aparecer con la calificación al ciento por ciento, lo que refleja su interés en el tema es evidenciado en la práctica. Además aparecen como provincias activas en la gestión de cooperación internacional las provincias de El Oro e Imbabura, y muy de cerca Guayas, Azuay, Esmeraldas, entre otras. 26

27 El resto de provincias, se consideraría que todavía no han emprendido un relacionamiento más intenso con los actores y cooperantes internacionales, pero se podría calificarla como buena, están siendo activas en los aspectos de acercamiento y apertura de vínculos interinstitucionales, lo que hace pensar que existe mucho interés por avanzar y apuntar con mayor firmeza y predisposición a los beneficios de la cooperación internacional. Auto-calificación de Capacidades Provincias Gestión de competencia de Cooperación Internacional Zamora Orellana Tungurahua Sucumbíos Manabí Cañar Napo Sto.Domingo Pichincha Los Rios Cotopaxi Loja Santa Elena Azuay Imbabura Pastaza Guayas Bolívar Chimborazo Morona Esmeraldas El Oro Carchi 7,20 2,40 5,60 7,20 2,40 5,60,40 6,00 7,20 10,0 6,00 5,60 10,0 2,40 7,20 9,60 4,0 5,60,40 3,60 5,60 10,0 6,00 5,60 10,0 6,00 7,20 9,60 2,40 5,60 7,20 0 5,60 9,60 6,00 5,60 10,0 4,0 5,60 10,0 6,00 5, ,0 7,20 10,0 0,00 10,0 6,00,00 7,20 2,40 5,60 10,0 4,0 7,20 10,0 6,00 5,60 10,0 6,00 7, ,0 7, ,00,00 0,00 10, , ,00 acumulado ACTIVIDADES ENCAMINADAS A LA GESTION DE COOPERACION INTERNACIONAL, en el período de prefectura actual. ACCESO Y MANEJO DE INFORMACIÓN DE OFERTA Y ACTORES DE CI EL GP CONOCE A LOS ACTORES DE LA CI PRESENTES EN SU TERRITORIO Los pesos asignados a las tres preguntas que conforman este bloque fueron: 12 puntos a realizar actividades encaminadas a la cooperación, 6 puntos al acceso y manejo de información y oferta de actores de la cooperación, y puntos al conocimiento de los actores de cooperación presentes en el territorio; dichos pesos se justifican en el sentido 27

28 de que la realización de actividades, como por ejemplo mesas de inversión, implicaban un fuerte aprendizaje y movilización de capacidades, más que las que implica el acceso y manejo de información. El conocimiento de actores supone también un esfuerzo por establecer relaciones, generar mapeos y registros, lo que le da un puntaje intermedio Las calificaciones ponderadas se resumen en el siguiente cuadro Las provincias de Bolívar, Zamora y Orellana presentan una menor perfomance en este grupo de preguntas, aunque su calificación no sea baja. Sin embargo, en estas provincias existen capacidades para la gestión de cooperación. Por ejemplo, la unidad de cooperación de la provincia de Zamora, desarolló un modelo de gestión y un manual para el acceso a la cooperación internacional. 2