Proyecto Desarrollo local resiliente al cambio climático y de bajas emisiones de carbono en los departamentos de Canelones, Montevideo y San José

Transcripción

1 Proyecto Desarrollo local resiliente al cambio climático y de bajas emisiones de carbono en los departamentos de Canelones, Montevideo y San José Estudio de prefactibilidad económico-financiera de alternativas de mitigación Informe Final Bach. Cristina Mattos Diciembre, 2011

2 1. Introducción El presente documento constituye el Informe Final del Estudio de prefactibilidad económicofinanciera de alternativas de mitigación realizado en el marco del proyecto Desarrollo local resiliente al cambio climático y de bajas emisiones de carbono en los departamentos de Canelones, Montevideo y San José, coordinado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la participación de las Intendencias departamentales de Canelones, Montevideo y San José. El objetivo del proyecto es desarrollar un plan integrado de respuesta al cambio climático para la región conformada por los departamentos de Canelones, Montevideo y San José (región Metropolitana). Como parte de las actividades del proyecto, durante el 2010 se realizó un proceso de consulta general a los distintos actores de la región, mediante la realización de talleres sectoriales en cada una de las áreas que potencialmente podrían verse afectadas en la región en un escenario de cambio climático. Esta actividad permitió identificar un conjunto de medidas de adaptación y mitigación al cambio climático para los siguientes sectores: agropecuario, biodiversidad, eventos extremos, energía, residuos, transporte, costas, hábitat construido y salud. A partir de la revisión y el análisis de cada una de estas medidas, fue posible delinear un conjunto de líneas estratégicas o líneas de acción, y medidas específicas para hacer frente al fenómeno del cambio climático a escala local, en este caso particular para la región metropolitana. De acuerdo a los objetivos del proyecto, en el presente informe se presenta el estudio de evaluación de prefactibilidad de las estrategias de mitigación y las medidas propuestas en los talleres de consulta realizados en la región. Dado el alcance de las propuestas que surgieron como resultado del proceso de consulta mencionado anteriormente, fue necesario realizar una selección de las líneas de acción y medidas propuestas. Esta selección fue realizada en base a distintos criterios, tales como la contribución de la medida propuesta a la reducción de las emisiones de GEI, relación costo-efectividad de la medida, impacto local, factibilidad de implementación y disponibilidad de información para su evaluación. En base a los objetivos y la metodología de trabajo propuesta, se presenta en los siguientes capítulos una revisión de los antecedentes disponibles a nivel internacional y nacional de evaluación de programas y medidas de mitigación, y una revisión de las metodologías habitualmente utilizadas para la evaluación económica de este tipo de iniciativas. A partir de esta revisión, se presenta la metodología de trabajo utilizada para la evaluación de la prefactibilidad económico-financiera de las medidas de mitigación seleccionadas. En base a esta metodología, se presentan los resultados correspondientes a la evaluación económica de cada una de las medidas seleccionadas. Por último, se presenta una síntesis de los principales resultados y conclusiones que surgen del estudio, para la región metropolitana. -2-

3 2. Revisión de antecedentes De la revisión de los antecedentes disponibles a nivel internacional, se destaca la publicación Pathways to a Low-Carbon Economy (McKinsey&Company, 2009). Esta publicación proporciona un análisis de las oportunidades de mitigación disponibles a nivel sectorial y una metodología para la determinación de la curva de costos de abatimiento de emisiones de GEI para un escenario de mitigación de largo plazo. Esta curva permite representar el costo de abatimiento correspondiente a cada una de las alternativas de mitigación consideradas medido en US$/ton. CO2 evitada, y el potencial de reducción de emisiones expresado en toneladas de CO2 evitadas, para cada una de estas alternativas. Esta metodología fue utilizada para la construcción de la curva de costos de abatimiento de emisiones de GEI para la región metropolitana. A nivel regional, el antecedente disponible es el Estudio Regional de Economía del Cambio Climático de Sudamérica (ERECCS), coordinado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2010). En el marco de este proyecto se realizó el Estudio Nacional de Economía del Cambio Climático de Uruguay, siendo éste el antecedente más reciente disponible a nivel nacional. En el marco de este estudio se realizó un análisis y cuantificación de los impactos económicos del cambio climático para los escenarios de cambio climático propuestos por el Panel Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC) para un horizonte de largo plazo (año 2030, 2050 y 2100) para los sectores Agropecuario y Uso del Suelo, Energía y Transporte, Residuos, Biodiversidad, Recursos Costeros y Salud. A partir de esta información, el estudio evalúa el impacto de diversas acciones de adaptación y mitigación al cambio climático para cada uno de los sectores considerados, y a partir de esta información determina el costo de implementación de estas acciones y su impacto sobre las emisiones de GEI. Otro antecedentes disponible a nivel nacional lo constituye el Programa de Medidas Generales de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático (PMEGEMA), realizado por la Unidad de Cambio Climático de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) durante el período Este estudio fue realizado a través de Grupos de Trabajo Sectoriales, dirigidos por expertos sectoriales e integrados por técnicos de formación interdisciplinaria pertenecientes a diversas instituciones públicas y privadas. Los sectores considerados en dicha oportunidad fueron los siguientes: Agropecuario, Biodiversidad, Energía y Transporte, Pesca, Recursos Costeros, Recursos Hídricos y Salud. Como parte de las actividades desarrolladas en el marco de este estudio, se realizó un estudio de vulnerabilidad al cambio climático para cada uno de los sectores considerados. A partir de las conclusiones de los estudios de vulnerabilidad, se identificaron y evaluaron, desde el punto de vista económico, un conjunto de medidas de adaptación y mitigación. Desde el punto de vista institucional, a partir del año 2009 se crea el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático (SNRCC), a partir del reconocimiento de la necesidad de profundizar en el desarrollo e implementación de políticas nacionales en materia de cambio climático, atendiendo a la importancia de los efectos económicos y sociales del cambio climático a nivel nacional y su impacto sobre el desarrollo económico a largo plazo. -3-

4 El SNRCC tiene como cometido general coordinar y planificar las acciones públicas y privadas necesarias para la prevención de los riesgos, la mitigación y la adaptación al cambio climático. La creación del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático permitió poner en la consideración pública la discusión de los impactos económicos del cambio climático, más allá de la discusión que venía ocurriendo a nivel nacional a instancias de la discusión internacional y la ocurrencia de fenómenos climáticos que impulsaban la consideración del tema. En el marco del SNRCC, se elaboró el primer Plan Estratégico Nacional de Respuesta al Cambio Climático 1 (PNRCC). El objetivo general del PNRCC es identificar, planificar y coordinar las acciones y medidas necesarias para mitigar las emisiones de GEI en el Uruguay. En este sentido, el PNRCC realiza un análisis general de la vulnerabilidad del país frente al cambio climático y, a partir de este análisis, define diversas acciones y lineamientos estratégicos, en adaptación y mitigación, que contribuyan a gestionar los efectos negativos del cambio climático. El antecedente más reciente corresponde al proyecto Desarrollo local resiliente al cambio climático y de bajas emisiones de carbono en los departamentos de Canelones, Montevideo y San José, que lleva adelante el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en conjunto con las Intendencias de los departamentos comprendidos en la Región Metropolitana (Montevideo, Canelones y San José). Es importante destacar que este proyecto constituye el primer antecedente nacional de análisis del impacto económico del cambio climático a escala local. El objetivo del proyecto es fortalecer las capacidades de la región para formular e implementar un Plan Integrado de Cambio Climático de alcance local y apoyar la formulación de un Plan Estratégico de adaptación y mitigación local para los departamentos de Montevideo, Canelones y San José. En este contexto, y como parte de las actividades del proyecto, durante el período se realizaron un conjunto de talleres de consulta, con la participación de los principales actores de cada uno de los departamentos, para los siguientes sectores: Agropecuario, Biodiversidad, Eventos Extremos, Energía, Residuos, Transporte, Recursos Costeros, Hábitat Construido y Salud. La elección de los sectores analizados, se realizó atendiendo al impacto de los efectos del cambio climático a nivel local. Como resultado de los talleres de consulta mencionados anteriormente, fue posible identificar un conjunto de líneas estratégicas y medidas para hacer frente a los efectos del cambio climático (adaptación al cambio climático) y de mitigación de las emisiones de GEI. 3. Metodologías de evaluación económica De la revisión bibliográfica y los antecedentes disponibles, se desprende que las metodologías de evaluación económica comúnmente utilizadas son las siguientes: 1 Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático. Diagnóstico y lineamientos estratégicos Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad, Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (2010). -4-

5 - Evaluación costo-beneficio - Evaluación costo-efectividad - Método de análisis multicriterio A continuación se presenta una descripción general de las características que presenta cada una de estas metodologías. 3.1 Evaluación costo-beneficio El análisis costo beneficio se utiliza en aquellos casos en que resulta posible cuantificar en términos monetarios los beneficios y costos asociados a la medida analizada. Esta metodología se basa en el cálculo de los beneficios y costos (directos e indirectos) asociados a la medida analizada y su cuantificación en términos monetarios, a precios de mercado. Una vez determinados los beneficios y costos económicos asociados a la medida analizada, se construye el flujo anual de beneficios y costos financieros asociados a la implementación de la medida para el período de estudio, y se determina el Valor Presente Neto (VPN) del flujo financiero asociado a la medida, calculado a una tasa de descuento que representa el costo de oportunidad del capital, de acuerdo a la siguiente expresión: VPN = B t C t / (1+i) t tal que t = 1..n B t beneficios totales para el año t C t costos totales para el año t t indica el año considerado n - horizonte de estudio del proyecto/medida i tasa de descuento Una vez determinado el VPN correspondiente a cada una de las medidas analizadas, estas pueden ser rankeadas de acuerdo a su VPN. En este sentido, serán preferibles, desde el punto de vista de la evaluación financiera, aquellas medidas que presenten un mayor VPN. Otro indicador que resulta de utilidad es la relación beneficio-costo que se determina a partir de la siguiente fórmula: B/C = (B t /(1+1) t ))/ (C t / (1+i) t ) tal que t = 1..n Este indicador permitiría seleccionar aquellas medidas cuyo resultado sea mayor que 1 y elaborar un ranking según el valor que toma este ratio. Una vez realizada la evaluación financiera, se realiza una evaluación económica de forma de evaluar la rentabilidad de la medida desde el punto de vista de la economía en su conjunto. Para ello se construye un flujo de beneficios y costos económicos a partir de la valoración de los beneficios y costos de la medida considerada a precios de eficiencia (precios de cuenta). -5-

6 Para ajustar los precios de mercado y llevarlos a precios de eficiencia se utilizan las relaciones de precios de cuenta (RPC), que se publican oficialmente. En el caso particular de Uruguay éstas son calculadas por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Los últimos valores disponibles corresponden al año Una vez expresado el flujo de fondos asociado a la medida analizada a precios de eficiencia, se determina el VPN y la tasa interna de retorno económica de cada medida. La metodología de análisis costo-beneficio es la más compleja y exige un nivel de información muy elevado. 3.2 Método de evaluación costo-efectividad Esta metodología se utiliza cuando los principales beneficios y costos de la medida no son posibles de valorar en términos monetarios. El método consiste en identificar la medida más eficiente para atender o alcanzar una cierta meta u objetivo de manera de seleccionar la alternativa que presente el menor costo por unidad de beneficio. Este enfoque de evaluación encierra implícitamente el principio de que cuando se aspira a la satisfacción de necesidades básicas de la población estos proyectos producen un beneficio incuestionable pero de difícil valoración. Por lo tanto la preocupación del análisis se desplaza hacia la selección de la alternativa o el proyecto de menor costo. Esta metodología se emplea esencialmente para la evaluación de medidas de adaptación. En este caso es posible identificar y cuantificar los costos de la medida en términos monetarios, pero no resulta posible cuantificar monetariamente sus beneficios, dado que en general se trata de medidas que se adoptan para anticiparse o prevenir un efecto negativo sobre un determinado sector. En estos casos se opta por construir una matriz de decisión que analiza la relación costoefectividad de las distintas medidas en base a la relación entre los costos de implementación de la medida (medidos en términos monetarios) y los beneficios derivados de la misma. En primer lugar, se determina el flujo de costos asociado a la medida (valorado a precios de eficiencia) para el período de estudio, y se determina el VPN de los costos de implementación de la medida. Con respecto a la determinación de los costos económicos es posible considerar, entre otros, los siguientes criterios para su determinación: - Costos directos: comprende costos de inversión, operación, mantenimiento, monitoreo, investigación, programas, protección, etc. - Costos indirectos: se trata de costos que no se encuentran directamente vinculados a la medida analizada, si bien se originan como resultado de la implementación de la medida analizada. - Costos de oportunidad: representa los beneficios perdidos, actuales o futuros, por la sociedad o los individuos como resultado de la medida. La principal dificultad que presenta el método de evaluación costo-efectividad es la determinación y valoración de los beneficios económicos asociados a la medida analizada, fundamentalmente -6-

7 cuando se trata de medidas de evaluación de impactos ambientales, ya que en la mayoría de los casos se trata de beneficios que no pueden obtenerse a partir del análisis privado o de mercado, a modo de ejemplo, el beneficio asociado a una mejora en la calidad ambiental. De acuerdo a la bibliografía disponible, existen diversos métodos de valoración económica de los beneficios. En primer lugar, se debe tener en cuenta el valor de uso de los bienes, que puede basarse en su valor de consumo, que puede implicar una disminución de la oferta de ese bien, o en su defecto en el valor de su no consumo, lo que permite su disponibilidad, y por último su valor de opción, que asegura su preservación para el consumo futuro del mismo. Además, un bien puede tener un valor intrínseco que se refiere a preservar su existencia para generaciones futuras, como por ejemplo el paisaje, o su existencia para otras especies o elementos no vivos. A los efectos del cálculo de estos valores, es posible recurrir a diversas metodologías. A continuación se detallan los principales métodos disponibles: Directas según mercados o sus sustitutos o subrogados. - Precios de mercado - Precios hedónicos (tierra, inmuebles, salarios - cambios de valor por diferencias ambientales) - Costos de viaje (transportes, estadía, etc. para aprovechar el recurso ambiental) Directas según mercados hipotéticos - Evaluación contingente - Método Delphi Indirectas - Cambios en productividad - Cambios en ganancias y/o costos Por último, se construye un indicador que permita cuantificar la relación costo-efectividad de la medida. Este indicador se determina a través del cociente del VPN del flujo de costos y los beneficios totales determinados en base a los métodos de valoración indicados anteriormente. En base a este indicador es posible elaborar un ranking de las distintas medidas, tal que serán preferibles aquellas medidas de menor costo-efectividad. Esta técnica de evaluación es especialmente indicada para los casos en los cuales no es posible valuar monetariamente los principales beneficios a obtener por la implementación de las medidas bajo análisis. -7-

8 3.3 Método de análisis multicriterio El análisis multicriterio es una metodología que permite evaluar una medida tomando en cuenta que la misma atiende a múltiples objetivos preestablecidos, permitiendo utilizar aproximaciones cuantitativas y no cuantitativas para estimar como se ajustan las medidas a estos objetivos múltiples de políticas. Este método se aplica en aquellos casos en que existe un cierto número de medidas y se desea seleccionar algunas de las mismas para su implementación. Entre los criterios de decisión para seleccionarlas es posible considerar su rentabilidad, nivel de inversión requerido, impacto ambiental, existencia de beneficios adicionales asociados a la implementación de la medida, etc. En este caso, existen distintos criterios para evaluar las medidas, lo cual puede conducir a distintas decisiones según sea el criterio que se adopte. Por lo tanto, este tipo de casos representan un problema de decisión multicriterio. Se trata de situaciones en las que el decisor se encuentra enfrentado a escoger entre varias posibilidades o alternativas. Para escoger en este conjunto, el decisor tiene diversos puntos de vista o criterios. Estos criterios son, al menos parcialmente, contradictorios, en el sentido de que si el decisor adopta uno de ellos como criterio de selección, la alternativa seleccionada no sería la misma que si se basara en otro criterio. El método consiste en la utilización de matrices de decisión en las que se identifican los distintos criterios (cualitativos y cuantitativos) y se asignan ponderadores a los mismos. Se trata de un problema de maximización o minimización de una función objetivo sujeto a ciertas restricciones. 4. Metodología de trabajo utilizada En base a las características de cada una de las metodologías mencionadas y la información disponible, se consideró adecuado utilizar la metodología de evaluación costo-beneficio para el análisis de las líneas estratégicas y las medidas de mitigación seleccionadas. Con respecto al período de evaluación, se consideró el período , de forma disponer de un período lo suficientemente extenso que permita contemplar el período de implementación de cada una de las medidas y el impacto de las mismas sobre las emisiones de GEI. La evaluación económica permite determinar los resultados que obtendría la sociedad en su conjunto, por lo que expresa el punto de vista de la sociedad en su conjunto, por contraposición a la evaluación financiera, que responde a los intereses de un agente particular. Por lo tanto, en la evaluación económica se requiere determinar los beneficios y costos que genera una determinada medida para la economía en general. La evaluación financiera se realiza a precios de mercado, en tanto la evaluación económica emplea los denominados precios de eficiencia o precios de cuenta para valorar los beneficios y costos asociados a la medida considerada. Desde el punto de vista conceptual, los precios de cuenta pretender ser una medida del valor de la contribución real de los distintos recursos al bienestar de la sociedad. Para expresar los precios de mercado a precios de cuenta se recurre a las denominadas razones de precio de cuenta (RPC) determinadas por el cociente entre el precio social y el precio de mercado. La utilización de las RPC permite eliminar las distorsiones que encierran los precios de -8-

9 mercado, tales como impuestos, subsidios, aranceles, regulaciones de precios, etc. y las transferencias financieras que tienen lugar entre los agentes de la economía, ya que su efecto global en el sistema es cero. Un ejemplo en este sentido, corresponde al tratamiento de los impuestos, ya que se trata de transferencias entre agentes internos de la misma economía. Si bien esta consideración es válida a nivel nacional, no necesariamente aplica en el análisis a escala local. En el caso de Uruguay, las razones de precios de cuenta son calculadas por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) para un cierto número de bienes. Las últimas estimaciones disponibles corresponden al año Dado el precio de mercado, el precio de eficiencia se determina de acuerdo a la siguiente expresión: Precio de eficiencia = Precio de mercado x RPC En función de los cambios experimentados por la economía uruguaya a partir del año 2004, particularmente en lo que respecta al nivel de empleo y el costo de la mano de obra, no se consideró conveniente aplicar la corrección de los precios de mercado a precios de cuenta a partir de la aplicación de las RPC. Por otra parte, como fuera señalado anteriormente, el cálculo de las RPC es válido a nivel nacional y no a escala local o regional. En función de lo expuesto, se optó por adoptar un criterio de evaluación económica similar al que se emplea para la evaluación de los proyectos presentados en el marco de la Ley de Promoción de Inversiones, y consiste básicamente en la eliminación de las transferencias de ingresos que tienen lugar entre los distintos actores. A partir de estas definiciones, en primer lugar se determinaron los costos de inversión y operación y mantenimiento, asociados a la implementación de cada una de las líneas estratégicas y medidas seleccionadas, para el período , valorados a precios de mercado en dólares constantes del año En segundo lugar, se realizó una estimación de los beneficios económicos (valorados a precios de mercado) asociados a la implementación de cada una de las medidas analizadas, de forma de determinar su costo neto de implementación, de acuerdo a la siguiente expresión: Costo Neto Implementación = Inversiones + Costos anuales Beneficios Econ. anuales A partir de esta información se construyó el Flujo Neto de Fondos asociado a la implementación de cada una de las medidas analizadas para el período de estudio ( ), y se determina el Valor Presente Neto (VPN), descontado a la tasa de costo de oportunidad de la economía. Este valor representa el costo neto de implementación de la medida propuesta. En función de los características del estudio y del horizonte de evaluación, se supuso una tasa de descuento (costo de oportunidad) del 4% acumulativo anual real en dólares. Una vez determinada la reducción de emisiones de GEI asociada a la implementación de la medida analizada, es posible determinar el costo de reducir un tonelada de CO 2 a partir del cociente del VPN costos/ total de emisiones de CO2 evitadas. Una vez evaluada cada una de las medidas seleccionadas, se construye la curva de costos de abatimiento de emisiones de CO2 al año 2030, que permite representar cada una de las medidas evaluadas en orden creciente de costos de reducción de emisiones y el total de reducciones de -9-

10 GEI asociadas a cada una de estas medidas. Esta curva proporciona elementos de análisis para la elaboración de una estrategia de mitigación para la región metropolitana. 5. Líneas estratégicas y medidas de mitigación seleccionadas A partir de los resultados obtenidos en los talleres de consulta sectoriales realizados en el marco del proyecto en los departamentos de Montevideo, Canelones y San José, se definieron un conjunto de líneas estratégicas o líneas de acción y medidas específicas para atender el impacto del cambio climático en la región metropolitana, a partir de la agregación de los distintos proyectos y medidas propuestos. A los efectos del estudio, una línea estratégica representa una línea de acción que contribuye al objetivo general de mitigación de las emisiones de GEI, y comprende un conjunto de proyectos o medidas específicas que contribuyen al logro de este objetivo a nivel regional. Las líneas estratégicas se clasificaron en cada uno de los siguientes sectores o áreas consideradas en el estudio: Agropecuario, Biodiversidad, Eventos Extremos, Energía, Residuos, Transporte, Costas, Hábitat Construido y Salud. Cada una de las líneas estratégicas identificadas a nivel sectorial fue clasificada en dos categorías: medidas de adaptación al cambio climático y medidas de mitigación. Para el total de los 9 sectores considerados en el estudio se identificaron un total de 31 líneas estratégicas, de las cuales 14 corresponden a medidas de adaptación al cambio climático, 9 a medidas de mitigación y 8 corresponden a medidas que contribuyen simultáneamente a los objetivos de adaptación y mitigación. Las 31 líneas de acción identificadas comprenden un total de 77 proyectos. En función del elevado número de líneas de acción y medidas identificadas en la región, fue necesario realizar un proceso de selección de las medidas propuestas en el marco del proyecto. Esta selección se realizó en base a los siguientes criterios generales: adecuación de la medida propuesta a los lineamientos estratégicos nacionales, regionales y sectoriales, en particular con respecto a los lineamientos estratégicos propuestos en el Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático, la importancia relativa de la medida en términos de su contribución a la reducción de emisiones de GEI, su factibilidad de implementación y la disponibilidad de la información requerida para la evaluación de prefactibilidad económica de la medida. Un aspecto adicional considerado en el proceso de selección, se refiere a la existencia o no de programas, planes y proyectos de alcance nacional, regional o sectorial que contribuyan al objetivo de mitigación, de forma de evitar la superposición con otras iniciativas en ejecución. En base a estos criterios se seleccionaron un conjunto de líneas estratégicas/medidas que cumplen con los criterios de selección definidos. El proceso de selección de las medidas fue realizado en coordinación con el equipo del proyecto. Desde el punto de vista metodológico, en función de la información disponible y de los plazos previstos para la ejecución del estudio, se decidió efectuar la evaluación de prefactibilidad económico-financiera de las líneas estratégicas seleccionadas, y no de los proyectos individuales. -10-

11 En la siguiente matriz se presenta una síntesis de las líneas estratégicas definidas a partir de la sistematización de las medidas propuestas por los grupos de trabajo sectoriales durante el proceso de consulta, clasificadas por sector y tipo de medida (adaptación y mitigación). Matriz de sistematización de líneas estratégicas Matriz de sistematización de líneas estratégicas Sector Territorio Agropecuario Rural Biodiversidad Rural Eventos extremos Energía Residuos Transporte Urbano Código de línea estratégica A1 A2 Descripción de línea estratégica -11- Tipo de medida Gestión Integrada de los Recursos Adaptación Hídricos Promoción y conservación de la agrobiodiversidad como estrategia Mitigación Adaptación para la mitigación y adaptación al cambio climático A3 Seguros e Información Climática Adaptación A4 Disminuir la vulnerabilidad de los productores y las emisiones de gases de efecto invernadero mediante promoción de prácticas y medidas de manejo adecuadas A5 Seguridad Alimentaria Adaptación B1 B2 X1 X2 X3 Ensayos de modelos de gobernanza en el territorio que consideren los servicios ecosistémicos de soporte y regulación para la adaptación al Cambio Climático y Variabilidad y reducción de las emisiones de Gases Efecto Invernadero. Potenciar sinergias y fortalecer la institucionalidad para la gestión de recursos naturales y conservación de la biodiversidad Fortalecimiento de la gestión de la información de emergencia Fortalecimiento de la coordinación institucional ante emergencias Desarrollo de urbanizaciones seguras ante emergencias Mitigación Adaptación Mitigación Adaptación Mitigación Adaptación Adaptación Adaptación Adaptación Rural X4 Prevención de incendios forestales Mitigación Adaptación Urbano - Rural Urbano Urbano Urbano E1 Eficiencia energética Mitigación E2 Energías Renovables Mitigación E3 Construcciones sustentables Mitigación Adaptación E4 Educación Mitigación Adaptación R1 Reciclaje Mitigación R2 Deposición final Mitigación T1 Innovación tecnológica en los sistemas de transporte. Mitigación T2 Movilidad urbana baja en carbono. Mitigación

12 Costas Costero T3 T4 C1 Manejo integrado de rutas nacionales Mitigación y sistemas de transportes de carga. Cambio cultural en el uso del Mitigación transporte. Urbanización sustentable de áreas Adaptación costeras. C2 Turismo costero resiliente. Adaptación C3 Protección de la morfología costera. Adaptación Protección de la biodiversidad y C4 Adaptación sistemas hídricos de la zona costera. Implementación de saneamiento H1 sustentable alternativo en áreas Adaptación Mitigación urbanas sin saneamiento. Gestión integral sustentable del ciclo H2 Adaptación hidrológico urbano. Consumo responsable de agua Hábitat H3 Adaptación Mitigación potable. construido y Urbano Control del aumento de presencia de salud S1 Adaptación vectores. Mejora del conocimiento sobre salud S2 Adaptación y cambio climático. Fortalecimiento de las capacidades S3 locales de atención a la salud Adaptación humana. Fuente: Proyecto de cambio climático territorial, PNUD. Como fuera indicado anteriormente, una línea estratégica constituye una línea de acción a través de la cual se busca alcanzar un cierto objetivo. Por lo tanto, una línea de acción puede estar constituida por un conjunto de medidas que contribuyen en esta dirección. En función de los criterios explicitados anteriormente, se seleccionaron diversas líneas estratégicas, en forma consensuada con el equipo del proyecto, para ser evaluadas desde el punto de vista económico. A continuación se presenta una descripción de las líneas estratégicas seleccionadas para cada uno de los sectores considerados. Sector Agropecuario Según surge de la matriz de sistematización de líneas estratégicas, como resultado del procesamiento de las diversas propuestas que surgieron de los grupos de trabajo territoriales, fue posible definir 5 líneas de acción en el sector agropecuario. Si se considera el tipo de medida, según se indica en la matriz, dos de estas corresponden a medidas de adaptación y mitigación, y las restantes corresponden a medidas exclusivamente de adaptación. En función del alcance del estudio, fueran analizadas únicamente las líneas estratégicas de mitigación (A2 y A4). En el caso particular de la línea estratégica A2, Promoción y conservación de la agrobiodiversidad como estrategia para la mitigación y adaptación al cambio climático, se trata de una línea de acción demasiado amplia y compleja en términos de la diversidad de medidas que se encuentran comprendidas en la misma, por lo que no resulta factible su evaluación en los plazos previstos en el estudio, y por lo tanto no fue incorporada en el proceso de evaluación. -12-

13 En el caso de la línea estratégica A4, Disminuir la vulnerabilidad de los productores y las emisiones de gases de efecto invernadero mediante promoción de prácticas y medidas de manejo adecuadas, se reformuló la medida propuesta inicialmente, a fin de precisar mejor su alcance, de acuerdo a la siguiente formulación: Línea Estratégica: Disminución de emisiones de Gases de Efecto Invernadero mediante la promoción de prácticas y medidas de manejo adecuadas. Medida: Disminución de emisiones de Gases de Efecto Invernadero por unidad de producto, mediante la intensificación de la producción. Esta medida consiste en la intensificación de la producción de carne y leche mediante el incremento del área de pasturas sembradas y de campo natural mejorado mediante la siembra de leguminosas en cobertura, de forma de reducir las emisiones de GEI por unidad de producto. Sector Biodiversidad Como resultado del proceso de sistematización de las medidas propuestas en el taller sectorial, se definieron las siguientes líneas estratégicas: Código Actividad B1 B2 Línea Estratégica Ensayos de modelos de gobernanza en el territorio que consideren los servicios ecosistémicos de soporte y regulación para la adaptación al cambio climático y variabilidad y reducción de las emisiones de GEI Potenciar sinergias y fortalecer la institucionalidad para la gestión de recursos naturales y conservación de la biodiversidad Según surge del alcance de cada una de las medidas, se trata de iniciativas de adaptación al cambio climático por lo que, en base a los objetivos del estudio, no fueron evaluadas. Sector Eventos extremos Código Actividad X1 X2 X3 X4 Línea estratégica Fortalecimiento de la gestión de la información de emergencia Fortalecimiento de la coordinación institucional ante emergencias Desarrollo de urbanizaciones seguras ante emergencias Prevención de incendios forestales Según se indica en la matriz de sistematización, corresponden a medidas de adaptación, por lo que en función del alcance específico de este estudio, no fueron evaluadas. -13-

14 Con respecto a la línea estratégica X4, se considera que no existe información disponible para su evaluación económico-financiera. Sector Energía A nivel internacional y nacional, las principales alternativas de mitigación disponibles en el sector energía, son las siguientes: - Mejora de la Eficiencia energética - Cambio de fuente de energía (sustitución de combustibles fósiles) - Desarrollo de fuentes de energías renovables En función de estas orientaciones generales, se realizó una selección de las líneas de acción y medidas propuestas en los talleres de consulta a fin de incorporar en el estudio la evaluación de las principales estratégicas de mitigación. Un criterio adicional considerado en el proceso de selección, fue considerar aquellas medidas que no se encuentran en ejecución o previstas en programas de alcance nacional, departamental y/o sectorial, de forma de evitar la superposición con otras iniciativas. En particular, a nivel sectorial, se consideró el alcance de las medidas previstas en el Programa de Eficiencia Energética de la Dirección Nacional de Energía (DNE). A nivel departamental, en el caso particular de Montevideo, se consideró el alcance del Plan Estratégico de Energía previsto para el departamento. Un aspecto adicional considerado en el proceso de selección de las medidas a evaluar, fue incluir la evaluación de las líneas de acción y medidas que son factibles de ser implementados por las Intendencias departamentales, en función de sus ámbitos de actuación y competencias. A partir de la revisión de las medidas propuestas en los grupos de trabajo territoriales y los criterios de selección indicados anteriormente, se seleccionaron las siguientes líneas estratégicas y medidas: Línea estratégica Mejora de eficiencia energética Medidas Promoción del uso eficiente de la energía en los sectores residencial, comercial-servicios y sector público. Reducción de las emisiones de GEI en tambos mediante la mejora de la eficiencia en el uso de la energía Mejora de acondicionamiento térmico de edificaciones Desarrollo de fuentes de energía renovables Implementación de un sistema de etiquetado de edificaciones nuevas y existentes, que incorpore la evaluación de las emisiones de CO 2. Promover el uso de fuentes de energía de bajas emisiones de CO 2, en particular energía eólica y energía solar térmica. -14-

15 A los efectos de la evaluación económico-financiera de cada una de las líneas estratégicas definidas, fue necesario precisar el alcance específico de cada una de estas líneas de acción y las medidas comprendidas en cada una, según se indica a continuación. Línea estratégica: Mejora de eficiencia energética En el sector residencial, la principal estrategia de mitigación consiste en la implementación de un Programa de Etiquetado y la fijación de estándares mínimos de eficiencia de los equipos. Esta medida apunta a modificar la composición del mercado de equipos a favor de equipos de mayor eficiencia. Actualmente se encuentra en ejecución un Programa de Etiquetado Energético en el marco del Programa de Eficiencia Energética de la DNE, por lo que se optó por no incorporar la evaluación de esta medida en el estudio. Por otra parte, se considera que este tipo de iniciativas corresponde a un ámbito de actuación nacional, que trasciende las competencias de los gobiernos departamentales. En el caso particular del sector comercial y público, las acciones de mitigación son similares a las que ofrece el sector residencial considerando la similitud de usos y fuentes que presenta el consumo de energía de estos sectores. Las acciones de mitigación consideradas están vinculadas a la mejora de eficiencia por uso y fuente de energía que derivan de la sustitución de equipos actuales por equipos de mayor eficiencia en el marco del Programa de Etiquetado energético. En función de las consideraciones expuestas anteriormente, se optó por no incorporar la evaluación de esta medida en el estudio. En el caso del sector comercial-servicios y el sector público, una de las prioridades es la mejora de eficiencia del alumbrado público. A partir de estas consideraciones, se seleccionaron las siguientes medidas específicas: - Mejora de eficiencia del alumbrado público - Mejora de eficiencia de la red de semáforos En el caso particular de Montevideo, la Intendencia Municipal de Montevideo dispone de un Plan Estratégico de Energía que comprende un amplio número de medidas de eficiencia energética, por lo que se acordó con el grupo de trabajo de Montevideo no incorporar ninguna medida adicional, ya que estaría previsto impulsar este tipo de medidas a través de este programa. En el sector industrial las opciones disponibles de mejora de eficiencia corresponden a los sistemas de generación de vapor (calderas) y generación de calor (hornos). En los usos de electricidad las mejoras de eficiencia están vinculadas al reemplazo de motores eléctricos de baja eficiencia por motores eficientes, a través de la implementación de un Programa de Etiquetado energético y fijación de niveles mínimos de eficiencia. En función de la disponibilidad de información, no fue posible incorporar en el estudio la evaluación de este tipo de acciones. -15-

16 Por último, en función de las características de la región y la importancia de la actividad lechera en la economía de la región metropolitana, se consideró adecuado incorporar la evaluación de la siguiente medida: - Reducción de las emisiones de GEI en tambos mediante la mejora de la eficiencia en el uso de la energía En función de la importancia de la actividad lechera en la región, esta medida tendría impacto fundamentalmente en los departamentos de Canelones y San José. Línea estratégica: Mejora de acondicionamiento térmico de edificaciones Una de las líneas de acción que ofrecen mayores oportunidades en el sector residencial es la mejora de eficiencia energética de los edificios a través de una mejora en las condiciones de aislación térmica. Esta medida se basa fundamentalmente en la mejora de las características tecnológicas de la envolvente, en algunos casos con la incorporación de aislación térmica en muros, techos y ventanas. Los porcentajes de ahorro pueden incrementarse con medidas más completas o más rigurosas, como es la adopción de criterios de diseño de la vivienda. El impacto de la medida está vinculado al menor consumo de energía en los usos calefacción y aire acondicionado como consecuencia de la reducción de las pérdidas de energía por mejora de aislación de la vivienda. Esta medida puede aplicarse igualmente a edificios del sector comercial y público. No obstante, a los efectos del estudio, dado que no se dispone de información vinculada al stock de edificios del sector comercial y público que permitan evaluar el impacto de esta medida en el sector, no se incorporaron acciones de mejora de eficiencia pasiva en este tipo de edificaciones. Línea estratégica: Desarrollo de fuentes de energía renovables Según fuera señalado anteriormente, el desarrollo de las fuentes de energía renovables constituye una de las principales líneas estratégicas de mitigación en el sector energía. A partir de los proyectos propuestos en los talleres de consulta realizados en la región y el proceso de selección realizado en coordinación con el equipo del proyecto, a los efectos de la evaluación económico-financiera se consideraron las siguientes medidas: - Promoción de energía solar térmica residencial - Promoción de energía solar térmica en el sector comercial-servicios - Microgeneración eólica Esta selección estuvo pautada por el estado de desarrollo de cada una de las tecnologías disponibles (eólica, solar térmica, solar fotovoltaica, biomasa, minicentrales hidráulicas y biogás) y la viabilidad económica de su aplicación en el período de estudio considerado en la evaluación. -16-

17 Con respecto a la utilización de energía solar fotovoltaica, aún se trata de una tecnología costosa con respecto a otras alternativas disponibles, por lo que no fue incorporada en la evaluación. Por otra parte, actualmente existen diversas iniciativas piloto vinculadas a la promoción de esta fuente por parte de la DNE y UTE, a través de las cuales se espera evaluar la viabilidad económica de esta tecnología. Por último, con respecto a la generación a partir de pequeñas centrales hidráulicas (PCH), actualmente se está trabajando en la fase de relevamiento del recurso y su potencial de utilización a partir de la evaluación del potencial en algunos sitios piloto por parte de la DNE. Por lo tanto, se considera que su aplicación aún se encuentra en una etapa incipiente, por lo que no fue incorporada al estudio. Sector Transporte En el caso del sector transporte, las principales líneas estratégicas de mitigación, son las siguientes: - Conducción eficiente, especialmente en las flotas de transporte público y transporte de carga - Penetración de vehículos híbridos, y eventualmente vehículos eléctricos. - Renovación del parque de automóviles: Las políticas destinadas a modernizar el parque de automóviles permiten aprovechar las ventajas de la mayor eficiencia energética de los vehículos nuevos (de menor consumo específico). Este tipo de medidas requiere de sistemas de apoyo a la adquisición de vehículos más eficientes y modificaciones del sistema fiscal que grava la adquisición y el uso de los vehículos para ligarlos al consumo de combustible del vehículo. - Reemplazo modal en transporte urbano: El objetivo de esta medida es actuar sobre la movilidad urbana para conseguir cambios importantes en el reparto modal, con una mayor participación de los medios más eficientes de transporte, en detrimento de la utilización del uso del vehículo privado con baja ocupación. Este tipo de planes debe incluir no sólo las políticas de oferta de mejores medios de transporte colectivo y creación de incentivos a la utilización del transporte público de pasajeros, aino también la regulación en la utilización del transporte particular privado, individual, con bajo factor de ocupación. - En el caso particular del Transporte de Cargas, las principales líneas estratégicas son: - mejora en la eficiencia - mejora en el factor de ocupación - profundización del transporte ferroviario y fluvial/marítimo - renovación de la flota de transporte de camiones A partir de las propuestas de los talleres de consulta, se realizó un proceso de selección a través del cual se buscó incorporar las distintas estrategias de mitigación mencionadas. -17-

18 A continuación se presenta una síntesis de las líneas estratégicas y medidas seleccionadas como resultado de la revisión de las líneas estratégicas propuestas por los grupos de trabajo territoriales. Línea estratégica: Innovación tecnológica en los sistemas de transporte Medidas: - Incorporación de vehículos híbridos en las flotas de vehículos de transporte particular - Control de las condiciones de mantenimiento de los vehículos e implementación de programas de inspección vehicular con control de emisiones Línea estratégica: Movilidad urbana baja en carbono Medida: Implementación de un plan de promoción de transporte activo Esta medida consiste en la instalación de ciclovías. En función del escaso impacto que se estima que tendría esta medida sobre el nivel de emisiones de GEI, finalmente se optó por no incorporar esta medida en el estudio de evaluación. Línea estratégica: Cambio cultural en el uso del transporte Medida: Implementación de un programa de prácticas de conducción eficiente en las flotas de transporte público y privado. Esta medida incluye la elaboración de un programa de prácticas de conducción eficiente dirigido a las flotas de transporte del sector público y privado. Sector Residuos Las opciones tecnológicas de mitigación de las emisiones del sector residuos sólidos urbanos pasan por la reducción de las fuentes de metano o la recuperación y/o reducción del mismo. Se estima que entre el 50 y 75% del metano puede ser recuperado y utilizado para usos calóricos o generación de electricidad, por lo que se considera que ésta representa una de las principales líneas de acción para mitigar las emisiones de GEI provenientes del sector. Por lo tanto, a partir de las propuestas surgidas de los talleres y las principales líneas de acción disponibles, se definieron las siguientes líneas de acción y medidas: Línea estratégica: Disposición final de residuos sólidos urbanos en rellenos sanitarios Esta línea de acción comprende la disposición final de los residuos sólidos urbanos en rellenos sanitarios con captura de metano y aprovechamiento de biogás para generación de energía eléctrica. Medidas: Construcción de un relleno sanitario para gestión de residuos sólidos urbanos y captura de metano. -18-

19 Las restantes líneas estratégicas indicadas en la matriz de sistematización (R1) no se consideran realizables a corto plazo y/o evaluable su impacto en la reducción de las emisiones de GEI. Sector Costas En el caso particular de este sector, las líneas estratégicas propuestas en los talleres de consulta (C1, C2, C3 y C4) corresponden a medidas de adaptación, por lo que no fueron consideradas en el estudio. Sector Hábitat construido y salud Al igual que en el caso anterior, las líneas estratégicas propuestas (H2, S1, S2 y S3) corresponden a medidas de adaptación, por lo que no se encuentran comprendidas en el estudio. Con respecto a las líneas estratégicas H1 (implementación de saneamiento sustentable alternativo en áreas urbanas sin saneamiento) y H3 (consumo responsable de agua potable) corresponden a medidas de adaptación y mitigación que no se consideran factibles de evaluación dada su importancia relativa y la dificultad de evaluar su contribución a la reducción de emisiones de GEI. Líneas estratégicas transversales: Por último, se identificaron un conjunto de medidas transversales que impactan sobre los distintos sectores, tales como programas de capacitación, información y concientización, programas de investigación y desarrollo, programas de asistencia financiera, etc. Se trata de medidas que contribuyen a la reducción de emisiones de GEI en forma indirecta, por lo que no son factibles de evaluación. A modo de ejemplo, un programa de información al usuario a través de una campaña de difusión que permita orientar al consumidor a la compra de equipos de mayor eficiencia. En este caso, la reducción de emisiones atribuible a la medida es indirecta, ya que esta se logra mediante la sustitución por un equipo de mayor eficiencia. -19-

20 6. Evaluación de prefactibilidad económico-financiera A continuación se presentan las principales hipótesis utilizadas para la evaluación de cada una de las líneas de acción y medidas seleccionadas, y los resultados que surgen de la misma. 6.1 Sector Energía Línea estratégica: Mejora de acondicionamiento térmico de edificaciones A nivel internacional existe un gran número de países que disponen de un marco normativo que regula, a través de estándares y normas de eficiencia energética, las características térmicas de las edificaciones. A través de estas normas se busca incorporar criterios de eficiencia energética en el diseño y durante la vida útil de las construcciones que permitan reducir su consumo de energía. De acuerdo a los resultados relevados a nivel internacional y regional, la introducción de mejoras en el acondicionamiento térmico de las viviendas permite obtener un ahorro de energía del 25% al 40%, dependiendo de las características climáticas del país considerado y la importancia de su consumo de energía para acondicionamiento de ambientes. Estos porcentajes pueden incluso ser superiores cuando se introducen mejoras en el diseño de la vivienda. En el caso particular de Uruguay, si se considera las condiciones actuales de aislación térmica de las edificaciones, en general se observa la ausencia de un nivel de aislación adecuado debido a la utilización de materiales de baja aislación térmica, cerramientos inapropiados y la ausencia de criterios de eficiencia energética en el diseño de las construcciones. Se considera que la incorporación de criterios de eficiencia en los materiales y características constructivas, permitiría reducir sensiblemente las pérdidas de energía y reducir el consumo de energía y las emisiones de GEI como resultado de un menor requerimiento de energía. Por otra parte, la mejora de las condiciones térmicas de las viviendas implica una mejora de confort y calidad de vida para la población, fundamentalmente por el menor requerimiento de calefacción. Con respecto a los antecedentes disponibles a nivel nacional, existen algunos antecedentes vinculados a la definición de criterios de eficiencia energética en el ámbito de la construcción de edificios. En los últimos años, a partir del Programa de Eficiencia Energética de la DNE y un convenio establecido con el organismo nacional de normalización y certificación UNIT, se elaboraron una serie de normas en materia de acondicionamiento térmico y desempeño de edificaciones, para edificaciones nuevas y reacondicionamiento de las existentes. A nivel municipal, en el caso de la Intendencia de Montevideo se han establecido una serie de normativas que regulan los requisitos mínimos referentes a la aislación térmica de techos y paredes en viviendas y requisitos referentes a los cerramientos vidriados de acuerdo a la orientación de la vivienda. Si bien la norma que regula estos requisitos es del año 2009, se prorrogó su puesta en vigencia hasta el 1/2/2012. La medida propuesta consiste en la definición e implementación de normas y estándares de eficiencia referidos a las propiedades térmicas de los materiales de construcción y a las características constructivas de las edificaciones. -20-