DESARROLLO DE LAS CONCESIONES PORTUARIAS EN COLOMBIA SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES- Tabla de Contenido

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1 DESARROLLO DE LAS CONCESIONES PORTUARIAS EN COLOMBIA SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES- Tabla de Contenido Elaboró: [Javier A. Arias, Robinson Gómez] Fecha: [Febrero 10 de 2010] Ubicación: [Scift11] 1 ra Revisión: Directora DES Ingrid Obregón Fecha: Marzo 10 de da Revisión: Directora DES Ingrid Obregón Fecha: Marzo 26 de da Revisión: Comité DES Fecha: Abril 19 de 2010 INTRODUCCIÓN CARACTERIZACIÓN DEL MODO PORTUARIO MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DEL TRANSPORTE MARÍTIMO EN COLOMBIA -SPR Evolución de la Política Pública Estado actual y perspectivas de los puertos públicos en Colombia EVOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE LAS SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES Modelo de concesiones portuarias y su desarrollo en Colombia Desarrollo de los Contratos de Concesión Portuaria Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura Características Generales Desarrollo del contrato de concesión Modificación del Contrato de Concesión Cumplimiento de los compromisos Sociedad Portuaria Regional de Cartagena Sociedad Portuaria Regional de Tumaco

2 Desarrollo del contrato de concesión Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta Modificación del Contrato de Concesión Sociedad Portuaria Regional de de Barranquilla CONSIDERACIONES FINALES BIBLIOGRAFIA

3 Índice de Gráficos Gráfico 2-1 Arreglo Institucional para la Gestión de Puertos en Concesión Gráfico 3-1 Esquema de concesiones Sociedades Portuarias Regionales Gráfico 3-2 Carga movilizada según tráfico durante 2008 (toneladas) Gráfico 3-3 Comercio Internacional SPRBUN Gráfico 3-4 Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRBUN Gráfico 3-5 Composición de la Carga Movilizada SPRCAR Gráfico 3-6 Carga movilizada según tráfico durante 2008 (toneladas) Gráfico 3-7 Carga movilizada por la SPRTUM Gráfico 3-8 Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRTUM Gráfico 3-9 Movimiento Total de carga SPRSMA Gráfico 3-10 Comportamiento de los Ingresos SPRSMA Gráfico 3-11 Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRSMA Gráfico 3-12 Comercio Exterior SPRBAQ

4 Gráfico 3-13 Composición de la carga de la SPRBAQ - Año Gráfico 3-14 Inversiones en Infraestructura Concesionada SPRBAQ Gráfico 3-15 Ingresos Operacionales vs Costos Operacionales SPRBAQ

5 Índice de Tablas Tabla 1-1 Clasificación mundial de navieras 2009 por movimiento en portacontenedores Tabla 1-2 Clasificación mundial de puertos Tabla 1-3 Evolución de Buques Porta contenedores Post-Panamax Tabla 1-4 Clase y Capacidad de los Buques Tabla 1-5 Principales puertos de Contenedores en América Latina y el Caribe Tabla 2-1 Principales normas con implicaciones en el desempeño del sector Tabla 3-1 Accionistas SPRBUN Tabla 3-2 Nodo Portuario de Buenaventura Tabla 3-3 Contenedores movilizados por la SPRBUN en Tabla 3-4 Plan de Inversiones Tabla 3-5 Composición Accionaria SPRCAR Tabla 3-6 Pagos estimados de contraprestación SPRCAR Tabla 3-7 Comportamiento Financiero de la SPRCAR

6 Tabla 3-8 Nodo Portuario de Tumaco Tabla 3-9 Infraestructura de Muelles SPRSMA Tabla 3-10 Comportamiento Financiero de la SPRSMA Tabla 3-11 Comportamiento de los ingresos operacionales en diferentes períodos de la concesión Tabla 3-12 Principales accionistas SPRSMA Tabla 3-13 Pagos estimados de contraprestación SPRSMA Tabla 3-14 Inversiones aprobadas SPRSMA otrosí 006 de Tabla 3-15 Inversiones aprobadas y ejecutadas SPRSMA Tabla 3-16 Pagos estimados de contraprestación SPRBAQ Tabla Comportamiento Financiero de la SPRBAQ

7 Índice de Anexos ANEXO 1 Comparación de Ingresos, Egresos y Utilidad Operacional de las SPR ANEXO 2 Indicadores Financieros de Inversión en SPR ANEXO 3 Movimiento de Carga de Comercio Exterior SPR

8 INTRODUCCIÓN El transporte marítimo ocupa lugar privilegiado en la realización de las transacciones en el comercio mundial, ya que tres cuartas partes de ellas se realizan por este medio. La dinámica originada por su demanda creciente, ha derivado en la evolución en el tamaño y capacidad de los buques y por consiguiente, la adecuación y modernización de los puertos, los cuales requieren diversificar los servicios que prestan, maximizando su eficiencia y disminuyendo los costos; condiciones que les permiten mantener y aumentar el mercado en un ambiente de competencia. Nuestro país, privilegiado por su posición estratégica, no ha sido ajeno a esta tendencia ya que el 85% de la carga de comercio exterior se moviliza a través de este medio, con puertos de carácter público o privado bajo la regulación y control del Estado. Es así como a partir de 1991 se implementó un nuevo esquema mediante el cual la gestión de los puertos de servicio público, se atribuyó a actores privados en calidad de concesiones. Con el presente estudio de política pública, se pretende elaborar un diagnóstico del desarrollo de dichos contratos de concesión tras haber transcurrido la tercera parte del plazo inicialmente establecido. Para comenzar, en el primer capítulo se aborda la contextualización del modo de transporte marítimo, así como las transformaciones en capacidad, tecnología y calidad de los servicios que caracterizan a los principales puertos en el ámbito internacional. En el segundo capítulo, se identifican los componentes normativos e institucionales bajo los cuales se desarrolla la cesión de los puertos públicos, antes a cargo del Estado, a particulares mediante contratos de concesión, en los cuales los concesionarios se comprometen a efectuar las inversiones necesarias para mantenerlos en condiciones óptimas de operación, disminuyendo la carga fiscal para el Estado. El siguiente capítulo contiene la explicación general del esquema de las concesiones implementado en Colombia, el análisis de cada una de las experiencias implementadas en los principales puertos públicos colombianos; Buenaventura, Santa Marta, Barranquilla, 8

9 Cartagena y Tumaco, así como las condiciones bajo las cuales se renegociaron algunos de los contratos de concesión vigentes entre el Estado y los concesionarios. Finalmente en el capítulo cuarto, se exponen las consideraciones de la Contraloría General de la República sobre el desarrollo del esquema de concesión a través de las sociedades portuarias regionales, teniendo en cuenta que a pesar de las políticas implementadas nuestros puertos presentan un nivel de rezago que limita al país para alcanzar un nivel de competitividad mayor al presentado. 9

10 1. CARACTERIZACIÓN DEL MODO PORTUARIO Con excepción de bienes suntuosos de pequeño volumen o de aquellos que requieren condiciones de transporte especial como las flores, la mayoría de las transacciones del comercio mundial -más de tres cuartas partes-, se realiza a través del transporte marítimo con aproximadamente buques de más de 100 toneladas de registro bruto 1,. Para atender esta demanda los puertos han tenido que cambiar su estructura de trabajo y el sistema logístico en el cual se apoyan, adaptándose a las nuevas necesidades de la industria para prestar de la manera más eficiente una serie de servicios disímiles, a buques que se han especializado por el tipo de carga que transportan: general, contenedores, graneles secos, graneles líquidos, refrigerada y peligrosa. En este sentido, la actividad portuaria no se puede encasillar en una sola clase de servicio; desde que un buque elige un puerto para atracar, recibe los servicios de practicaje 2, remolque, amarre, manipulación de la carga -carga y estiba-, reparación, tratamiento de aguas residuales y limpieza, entre otros; y los concernientes con los pasajeros y tripulantes trámites, despachos y suministros entre otros-. De estos servicios, el de manipulación de carga constituye el factor de mayor impacto dentro de la estructura financiera de la actividad, entre un 70% y un 90% dependiendo del tipo de bienes 3, lo cual define en gran parte el nivel de competitividad del puerto. Otro factor importante que influye en la decisión de las navieras para la elección de un puerto es el tiempo total de maniobras, si los muelles presentan congestión, los costos de operación en el puerto se incrementan y el tráfico seguramente se desvía hacia puertos alternos Las Flotas más importantes por su tonelaje están matriculadas en las Bahamas, China, Chipre, Estados Unidos, Federación de Rusia, Grecia, Japón, Liberia, Malta, Noruega, Panamá y Singapur. OIT. Transporte Marítimo, puertos, pesca; transporte interior. Noviembre de Servicio por medio del cual se conduce el buque desde la entrada de un puerto a un fondeadero o amarradero en su interior y la operación inversa, que requiere de la presencia en el buque de un experto con conocimiento de la zona para evitar riesgos. Trujillo Lourdes, Nombela Gustavo. Privatización y Regulación de Infraestructuras en Transporte. Editorial Alfaomega 2003 Banco Mundial. Pág

11 Debido a la complejidad y variedad de los servicios mencionados, a nivel mundial se han desarrollado básicamente tres modelos de administración portuaria el landlord port, el tool port y el services port 4, donde se combina la participación de agentes públicos, que en la mayoría de los casos son dueños de los terrenos, las costas, la infraestructura y la superestructura 5 ; y agentes privados, quienes son dueños de la maquinaría, los equipos y operan el puerto. En el modelo landlord port, la infraestructura es propiedad de la autoridad portuaria pública y los privados operan y son propietarios de los activos necesarios para el desarrollo de las actividades del puerto (Rotterdam y Buenos Aires); cuando el modelo de puerto es tool port, el Estado también es dueño de la superestructura -edificios, talleres- y de los equipos y maquinaria, la cual entrega al privado para su operación a través de contratos de concesión o licencias (Amberes, Seattle); finalmente en el modelo services port, la autoridad portuaria pública es dueña de todo lo que conforma el puerto y se hace responsable de su operación (Singapur, Shangai). También existen casos excepcionales de services port de naturaleza privada como son Southampton y Felixstowe en el Reino Unido, y Kelang (Malaysia) 6. Para el caso de las Sociedades Portuarias Regionales en Colombia, el modelo es una mezcla entre landlord y tool port, ya que el Estado es dueño de los terrenos, playas y la superestructura, pero no de los equipos ni de la maquinaria. En los últimos años debido a la masificación del uso de contenedores los costos de manipulación de la carga en puerto se han reducido notoriamente, en primer lugar a causa del gran volumen movido por buques cuyo tamaño y capacidad ha aumentado Juhel, M Port Development and Management in Central and South America. 28º Congress, Permanent International Association of Navigational Congresses. La infraestructura se entiende como los accesos terrestres y marítimos, las defensas marítimas y las áreas de maniobra (p.e. canales de acceso, muelles, diques, dársenas y áreas de almacenamiento) y la Superestructura como los elementos fijos construidos sobre la infraestructura (almacenes, talleres y oficinas) y los equipos necesarios para prestar los servicios (grúas y maquinaria). Ídem TRUJILLO Pg Ibíd. Pg

12 notoriamente, entre los y TEUs 7 -contenedor de 20 pies de largo- y en segundo lugar, a la reducción significativa de los excedentes de mano de obra por los procesos de tecnificación desarrollados, ya que ante el incremento del comercio marítimo los puertos han tenido que ejecutar grandes obras de infraestructura y superestructura para poder recibir y satisfacer las necesidades de las empresas navieras, en el menor tiempo posible y con los precios más competitivos. La profundidad de los canales de acceso, el tipo de infraestructura (diques, muelles, rompeolas, faros, dársenas) y superestructura (almacenes, oficinas, astilleros, grúas pórtico, grúas móviles, RTG) que componen un puerto, se caracterizan tanto por sus altos costos de construcción como por la poca elasticidad física al momento de ampliar o emprender nuevos proyectos, ya que la ejecución de una nueva obra está sujeta a los límites espaciales de la zona donde se ubica el puerto, que por lo general es bastante reducida. Por la limitante descrita anteriormente y frente a la intensificación de la competencia local y regional, se ha hecho necesaria la búsqueda nuevas fuentes de financiación mediante mecanismos de participación privada, especialmente a través de contratos de concesión, que junto con las políticas gubernamentales permitan la adaptación de las instalaciones y el equipamiento portuario a las nuevas necesidades de las empresas navieras: mayor calado y capacidad de almacenamiento, amplios muelles, patios, seguridad y eficiencia en la manipulación de la carga, menores tiempos de tránsito y espera, mejores vías de acceso y nodos de conexión ágiles con otros modos de transporte, y precios más bajos. La capacidad de respuesta y adaptación de los puertos ante las nuevas condiciones de mercado generadas por la expansión del comercio y la gran capacidad de movilización de carga de las grandes navieras internacionales (Maersk, Sealand, Evergreen, Hapag.- Lloyd, P&O, APL/NOL y Hyundai, entre otras) ha reconfigurado las rutas y la 7. TEU: Twenty foot Equivalent Unit, unidad estándar de medida utilizada en la industria de contenedores. Ibíd. Pág

13 estratificación de los puerto mundiales, en la Tabla 1-1 se observa la participación de las 10 navieras más importantes en el mercado mundial Tabla 1-1 Clasificación mundial de navieras 2009 por movimiento en portacontenedores Ranking Naviera TEU`s Naves 1 APM-Maersk Mediterranean Shg Co CMA CGM Group Evergreen Line APL Hapag-Lloyd COSCO Container L CSCL Hanjin Shipping NYK Fuente: AXS-Alphaliner Top También se encuentran los grandes puertos regionales que sirven de conexión o pivote entre los principales centros globales de recibo y despacho de mercancías, y del otro están los puertos alimentadores locales que sirven para la redistribución de la carga dejada en estos 8. Tabla 1-2 Clasificación mundial de puertos 2008 VOLUMEN DE CARGA TOTAL MILES DE TONELADAS TRÁFICO DE CONTENEDORES TEUs - Twenty-Foot Equivalent Units RANK PUERTO PAÍS TONS RANK PUERTO PAÍS TEUS 1 Shanghai China Singapore Singapore Ningbo-Zhoushan China Shanghai China Singapore Singapore Hong Kong China Rotterdam Holanda Shenzhen China Tianjin China Busan Corea del Sur Guangzhou China Dubai Ports EAU Qingdao China Guangzhou China Hong Kong China Ningbo-Zhoushan China Qinhuangdao China Rotterdam Holanda Situación Actual y Perspectivas de los Puertos Públicos en Colombia Banco Mundial. Pág. 9 13

14 VOLUMEN DE CARGA TOTAL MILES DE TONELADAS TRÁFICO DE CONTENEDORES TEUs - Twenty-Foot Equivalent Units 10 Houston USA Qingdao China Busan Corea del Sur Hamburgo Alemania South Louisiana USA Kaohsiung Taiwan Shenzhen China Antwerp Bélgica Nagoya Japón Tianjin China Antwerp Bélgica Port Klang Malasya Fuente: AAPA (American Association of Port Authorities). Con el objeto de mantener un alto nivel de competitividad y poder atender el creciente volumen de carga transportada, se ve como los grandes puertos regionales han tenido que aumentar su capacidad de manipulación de carga, lo cual seguramente profundizará las diferencias en infraestructura y superestructura entre estos puertos y los puertos alimentadores locales, que se queden rezagados en la tecnificación y modernización de sus instalaciones y equipamiento. Un ejemplo de la importancia y urgencia de esta situación es el Plan de Ampliación del Canal de Panamá que afectará el comercio marítimo de toda la región, ya que este es un punto estratégico en las rutas que conectan la costa este de Estados Unidos con Asia y con la costa pacífica suramericana, así como en las que unen esta región de Suramérica con Europa. El costo total de la obra según estimativos de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), será de US$5.250 millones y comprende la construcción del tercer juego de exclusas para evitar la saturación del tránsito y recibir buques de mayor envergadura, tipo Post -Panamax de 150 mil toneladas 9. Tabla 1-3 Evolución de Buques Porta contenedores Post-Panamax Capacidad TEU Filas Columnas Calado mts , ± , ± ,0 9. Programa de Ampliación del Canal de Panamá. Ley 28 del 17 de julio de

15 Fuente: Ricardo J Sánchez. Reflexiones sobre las tendencias de comercio y transporte marítimo en el inicio del S. XXI. CEPAL, Aunque la mayor parte de la carga marítima se transporta en la actualidad a través de contenedores, el transporte de graneles secos y líquidos también requiere el reacondicionamiento de las instalaciones portuarias, por la capacidad y dimensiones de los buques destinados al transporte de este tipo de carga. Por ejemplo un buque tipo Capesize destinado principalmente al transporte de minerales ronda las 172 mil toneladas dwt 10,los Panamax que en la actualidad son los buques más grandes que pueden atravesar el Canal de Panamá, son de 70 mil toneladas dwt y al igual que los buques Handymax de aproximadamente 50 mil toneladas dwt y los Handysize de 25 mil, son utilizados especialmente para carga de granos 11. En la tabla 1-4 se muestra la clase y la capacidad de los buques, expresada en número de contenedores Tabla 1-4 Clase y Capacidad de los Buques CLASE CAPACIDAD EN CONTENEDORES Feeder Feeder Max Handy Sub Panamax Panamax Post Panamax Elaboró: CGR-DES Infraestructura o más En este contexto y por las características de los bienes que constituyen las importaciones y exportaciones de la región, los principales puertos de América Latina y el Caribe han seguido la tendencia a especializarse en el manejo de contenedores. Como se observa en la Tabla 1-5, el comercio marítimo internacional de Suramérica fue el más Por sus siglas en inglés dead weight tonnes, toneladas de peso muerto. Ricardo J Sánchez y Alejandro Vargas. Boletín FAL No. 246, febrero de CEPAL 15

16 importante de la región en 2008 con más de 10 millones de TEU s movilizados, seguido por América Central -incluido México- con 6.9 millones aproximadamente y el Caribe, que comercializó un poco más de 4.2 millones 12. Tabla 1-5 Principales puertos de Contenedores en América Latina y el Caribe Rank País Puerto Miles TEUs 1 Brasil Santos 2.674,98 2 Panamá Colón (MIT, Evergreen, Panama Port) 2.468,52 3 Panamá Balboa 2.167,98 4 Jamaica Kingston 1.830,00 5 Argentina Buenos Aires (incluye Exolgan) 1.781,10 6 Bahamas Freeport 1.698,00 7 México Manzanillo 1.409,78 8 Perú Callao 1.203,32 9 Colombia Cartagena (SPR, Contecar, El Bosque) 1.060,71 10 Chile Valparaiso 946,85 Fuente: Maritime Profile, UN-ECLAC

17 2. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DEL TRANSPORTE MARÍTIMO EN COLOMBIA -SPR- Ante la situación de crisis administrativa, operativa y financiera por la que atravesaba el sistema portuario colombiano a finales de la década de los ochenta con Colpuertos, y el cambio de modelo económico mundial orientado a la apertura y globalización, mediante la adopción del Estatuto de Puertos Marítimos o Ley 1ª de 1991, se dio inicio a un período de transformación que permitió planificar y racionalizar esta actividad. El Estatuto, conformado por un articulado orientado a la reorganización del sistema portuario, inicia dicho proceso con la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia Colpuertos, institución creada mediante la ley 154 de 1959 como entidad competente en la administración y explotación de los terminales marítimos y fluviales de servicio público, en la supervisión, regulación y control de los terminales de carácter privado y con monopolio de los servicios de cargue y descargue de mercancías y servicios a las naves. Su desempeño durante la década de los 80 se caracterizó por la presencia reiterada de pérdidas operacionales, altos costos del personal con prestaciones extralegales sobre la nómina, así como altos índices de inactividad de los puertos, aspectos que de manera conjunta contribuyeron a una situación de déficit fiscal e ineficiencia en el manejo de los mismos. En reemplazo de Colpuertos, la Ley 1ª definió que las facultades respecto de la actividad portuaria serían competencia de la Superintendencia General de Puertos, entidad creada mediante el mismo Estatuto con funciones específicas en el otorgamiento, modificación, declaratoria de caducidad de las concesiones, control en la reconstrucción de puertos, muelles y embarcaderos, entre otras. Adicionalmente al objetivo de reorganización institucional del sistema portuario el Estatuto se orientó a propiciar la inserción de capital de origen privado, mediante la posibilidad otorgada tanto a entidades públicas, como a empresas privadas de constituir sociedades portuarias para construir, mantener y operar puertos, terminales portuarios o 17

18 muelles y, para prestar todos los servicios portuarios, promoviendo de esta manera la implementación de innovaciones tecnológicas y mayor eficiencia en el uso de las instalaciones; de igual forma se busco afianzar el proceso de descentralización mediante la autorización de la Nación, a entidades territoriales y a entidades descentralizadas para participar en la constitución de las Sociedades Portuarias Regionales, en las cuales se da prelación a los entes locales de aquellas jurisdicciones en donde ya operaba o debía de operar un puerto. A la par se estableció que las Sociedades Portuarias Regionales pagaran al Estado una contraprestación, de la cual se destinó un porcentaje a favor de los entes locales en los cuales se presentara la situación descrita anteriormente. 13 Se determinó en aquel momento que el establecimiento de políticas estatales concernientes a la ampliación de instalaciones portuarias, a la identificación de regiones aptas y convenientes para establecer puertos, a las inversiones públicas y privadas que debían realizarse, así como a las metodologías para establecer contraprestaciones y tarifas, se realizarían mediante la formulación de planes de expansión portuaria, expedidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y aprobados por el Conpes, para períodos de dos años, a través de decretos reglamentarios del plan de desarrollo económico y social. 14 En cuanto al esquema de contratación, la Ley 1ª de 1991 define así la concesión: Contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquéllas o éstos, para la construcción y operación de un puerto, a cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los municipios o distritos donde operen los puertos Mediante la Ley 856 de 2003 se especifica que las contraprestaciones corresponden al uso y goce temporal y exclusivo de las zonas de uso público y al uso de la infraestructura. La primera de ellas se distribuirá en un 80% para la entidad Nacional representada por Invias y el 20% restante para el municipio o distrito en donde opere el puerto con destinación para inversión social. La contraprestación por uso de infraestructura la recibe en su totalidad el Invias o quien haga sus veces. Artículo 2º. Ley 1ª de Congreso de la República. Artículo 5º Numeral 5.2 Ley 1 de Congreso de la República. 18

19 La Ley 1ª continúa rigiendo tras 19 años de vigencia, en la Tabla 2-1 se presenta una breve relación de la normatividad expedida desde 1991 la cual está dirigida a planear, reglamentar, atribuir funciones, competencias, y establecer mecanismos de coordinación del sector marítimo. Tabla 2-1 Principales normas con implicaciones en el desempeño del sector Norma Finalidad Ley 1ª de 1991 Estatuto de Puertos Marítimos creó la Superintendencia General de Puertos, ordena la liquidación de Colpuertos. Decreto 2171 de 1992 Reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte, crea el Invias y define la relación de coordinación entre la DIMAR y el Ministerio de Transporte. Decreto 708 de 1992 Reglamentó las garantías que deben otorgarse de acuerdo con la Ley 1ª de Decreto 838 de 1992 Reglamentó el régimen de concesiones y licencias portuarias previstas en la Ley 1ª de Ley 105 de 1993 Designó al Ministerio de Transporte como responsable de la definición de políticas y regulación en tránsito y transporte. Define la integración del sector y del sistema nacional de transporte Ley 161 de 1994 Determinó la organización de Cormagdalena y le otorga la potestad para conceder permisos, autorizaciones o concesiones para el uso de las márgenes del río Magdalena. Ley 336 de 1996 Adoptó el Estatuto Nacional de Transporte, unifica principios y criterios para la regulación, reglamentación y operación del transporte, define para el transporte marítimo la calidad de servicio público esencial que continuará rigiéndose por las normas de operación contenidas en la Ley 1ª de 1991 y concordantes. Decreto 1179 de 1999 Creó la Comisión de Regulación de Transporte CRTR Decreto 1180 de 1999 Reestructuró la Comisión de Regulación de Transporte, los 3 expertos comisionados ya no serán de libre nombramiento y remoción sino de periodo fijo de tres años nombrados por el Presidente de la República. Decreto 101 de 2000 Modificó la denominación de Superintendencia General de Puertos por Superintendencia de Puertos y Transporte - Supertransporte. Decreto 2741 de 2001 Trasladó al Min. Transporte las funciones en materia de concesiones y actividad portuaria y limita accionar de la Superintendencia a funciones de inspección, control y vigilancia Ley 790 de 2002 Expidió disposiciones para adelantar el Programa de Renovación de la Administración Pública a través de la fusión de entidades para subsanar duplicidad de funciones Ley 856 de 2003 Ordena la inclusión de los valores recaudados por contraprestaciones en el presupuesto de ingresos propios del INVIAS y su destinación. Decreto 1800 de 2003 Creó el Instituto Nacional de Concesiones INCO y determina su estructura. Decreto 2053 de 2003 Modificó la estructura del Ministerio de Transporte incluye labores de formulación de regulación económica y técnica en transporte, tránsito e infraestructura-. Traslada al INCO las solicitudes de concesiones en trámite a cargo del Ministerio. 19

20 Norma Decreto 3008 de 2005 Decreto 1370 de 2007 Decreto 3083 de 2007 Decreto 4735 de 2009 Elaboró: CGR. Finalidad Creó la Comisión Intersectorial para orientar el estudio de la revisión del esquema contractual de concesiones Autorizó otorgar concesiones en plazos superiores a 20 años y hasta 30 años, bajo ciertas condiciones; y a modificar las vigentes hasta por el plazo que sea necesario para que el inversionista recupere su inversión. Estableció mecanismos de cuidado y conservación ambiental en los puertos marítimos dedicados al cargue de carbón. Reglamentó el trámite de solicitud de concesiones, para el desarrollo de las actividades portuarias previstas en la Ley 1ª de Las funciones asignadas a las entidades competentes una vez aprobado el Estatuto de Puertos Marítimos han sido modificadas en diferentes oportunidades resultando un esquema institucional en donde se persigue la especialización de cada ente en las labores de planeación, regulación, administración, inspección, vigilancia y control. Específicamente en materia de estructuración y administración de los contratos, en el año 2000 la competencia pasó al Ministerio de Transporte. Posteriormente, en el 2003 atendiendo orientaciones del programa de renovación de la administración pública se crea el Instituto Nacional de Concesiones INCO, establecimiento público especializado en la estructuración y administración de los contratos de concesión del sector transporte. En cuanto a las labores de Planeación, continuaron en cabeza del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Transporte, entidad que también asume la función reguladora. Las funciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte, se circunscriben a las labores de inspección, vigilancia y control mientras que el Invias participa en la gestión portuaria realizando actividades inherentes a construcción y mantenimiento de vías y canales de acceso. Es necesario precisar que con sustento en la Ley 161 de 1994, Cormagdalena forma parte del ordenamiento institucional del transporte marítimo como entidad competente para manejar los asuntos portuarios en los últimos 27 km del Río Magdalena, dentro de los cuales se encuentra el puerto concesionado a la Sociedad Portuaria de Barranquilla. 20

21 Según el Banco Mundial el desempeño del sector público en la actividad portuaria en Colombia, ha presentado fragmentación institucional y funcional (de 5 entidades competentes tras varias reformas se paso a 12), pérdida de especialización (la Superintendencia General de Puertos controla otros modos de transporte), y concentración de las funciones de administración y control en Bogotá ya que ni el Inco ni la Superintendencia hacen presencia permanente en los puertos. 16 Gráfico 2-1 Arreglo Institucional para la Gestión de Puertos en Concesión Elaboró: CGR. 2.1 Evolución de la Política Pública. Desde la aprobación del Estatuto de Puertos Marítimos, se presentan a continuación los principales documentos Conpes que contienen los planes de expansión portuaria y lineamientos de política pública para el sector: 16. Situación Actual y Perspectivas de los Puertos Públicos en Colombia. Banco Mundial. Julio de

22 * Documento Conpes Plan de Expansión Portuaria Decreto 2147 de Sugiere una nueva clasificación de los puertos 17 y de las zonas portuarias, plantea un esquema de inversiones con participación de recursos públicos destinados a labores de rehabilitación, dragado y mantenimiento de canales de acceso, y recursos privados que permitan modernizar el manejo de la carga y reducir los costos de transporte. Determina también los criterios a tener en cuenta para adjudicar las concesiones y la metodología de cálculo de contraprestaciones. En cuanto al ordenamiento institucional, el documento considera indispensable la liquidación de Colpuertos y la migración a un esquema de sociedades portuarias regionales con operación privada. * Documento Conpes Plan de Expansión Portuaria Nov.11/93. Establece condicionamientos para otorgar concesiones portuarias y recomienda elaborar planes de ordenamiento físico que sirvan de referencia para el análisis de las concesiones. Enfoca la consolidación de la política portuaria hacia el mejoramiento de niveles competitivos mediante la introducción de nuevas tecnologías, la protección del medio ambiente, el uso eficiente de las playas y la disminución de los costos portuarios. Fija nuevos criterios para la determinación de la contraprestación basada en factores como el costo de oportunidad del bien público, las dimensiones óptimas de las facilidades de servicio público y privado, la inversión y los compromisos de modernización, el ofrecimiento del servicio público, y los costos de vigilancia ambiental. * Documento Conpes Plan de Expansión Portuaria Feb.28/96. Reporta incumplimiento en las inversiones a cargo del sector público y privado planteadas en el plan anterior y la inexistencia de control en los valores recaudados por la contraprestación. Enfatiza el compromiso del Estado con labores de dragado y obras de infraestructura de acceso terrestre en los modos vial y férreo que faciliten la integración con otros modos de transporte. Recomienda el fortalecimiento de las labores de 17. Esto con el fin de reorganizar los puertos, precaver su capacidad de respuesta frente a la tendencia creciente en el tráfico de carga y hacer uso más eficiente de los recursos naturales y económicos. 22

23 seguimiento y auditoría por parte de la Superintendencia para controlar el cumplimiento de las metas de inversión 18. Propone un estudio de ordenamiento físico para determinar correctamente los sitios donde se pueda desarrollar la actividad portuaria. * Documento Conpes Plan de Expansión Portuaria Marzo/98. Mantiene la calificación negativa del nivel de inversión alcanzado en los planes anteriores. En temas sociales propone que se establezcan requisitos mínimos para el registro de operadores portuarios con miras a la especialización en la prestación de los servicios, y un plan de acción de empleo alternativo para extrabajadores portuarios. Reconoce la necesidad de comunicación, coordinación e integración de los diferentes organismos con competencias en materia portuaria para lo cual propone la conformación de un comité de trabajo interinstitucional así como la emisión de un boletín estadístico bimestral. * Documento Conpes Plan de Expansión Portuaria Dic.20/01. Zonificación Portuaria para el Siglo XXI. Reitera que la inversión pública debe orientarse al mejoramiento de la eficiencia a través de obras de mantenimiento de infraestructura como el dragado, la protección de canales de acceso, y su integración con otras modalidades como la vial y férrea. Considera que la capacidad instalada se utiliza apenas en un 62.4% del total disponible. Determina los lineamientos de política a seguir con relación al ordenamiento portuario, dirigidas a racionalizar la oferta de servicios evitando la proliferación de puertos y dirigiendo los recursos a la comercialización de productos. Establece una nueva clasificación de la zonificación para el desarrollo portuario * Documento Conpes Plan de Expansión Portuaria Marzo 14/05. Estrategias para la competitividad del Sector Portuario. Formula la misión y visión que debe orientar al sistema portuario, las estrategias que deben implementarse para alcanzar la competitividad del sector portuario para cada litoral y propone la creación de una comisión intersectorial encargada de coordinar y orientar el estudio y revisión del esquema 18. Propone la apertura de regionales de la Superintendencia General de Puertos en Turbo, Coveñas, San Andrés y Riohacha. 23

24 contractual de concesiones. Propone condiciones a evaluar en el evento de renovación o prórroga de un contrato de concesión y la revisión del ordenamiento institucional del sector por los conflictos de competencia que se presentan entre entes del orden nacional y territorial. En el tema de la contraprestación, recomienda que para un mejor control el recaudo se realice a través de cuentas independientes para cada sociedad portuaria; que su monto se invierta en proyectos que faciliten el acceso marítimo y vial a las zonas portuarias y en la promoción de la sostenibilidad ambiental de sus zonas de influencia. Para el cálculo de la contraprestación, sugiere incluir la variable de movimiento de carga; que el monto sea variable en el tiempo y dependiente del cumplimiento de los compromisos adquiridos. En cuanto a las reversiones de infraestructura reconoce que existen bienes que se convierten en activos inmuebles ociosos en donde no es conveniente la reversión al Estado ya que solo generan gastos para protegerlos y mantenerlos. * El anterior documento fue aclarado mediante el Documento Conpes 3355 de 2005, en el cual se le otorga especial importancia a las labores de dragado que permitan alcanzar mayor calado en el canal de acceso puerto de Buenaventura, así como la realización de obras y acciones complementarias que le permitan atender el aumento creciente en el número de toneladas movilizadas dada su importancia geográfica en la zona portuaria del Valle del Cauca. * Documento Conpes 3611 de Plan de Expansión Portuaria A través de este documento se definen los lineamientos de política pública, estrategias e inversiones que buscan generar el entorno propicio para optimizar el funcionamiento del sector portuario colombiano, buscando su armonización con los objetivos trazados para la Política Nacional de Productividad y Competitividad 19 y la Política Nacional Logística 20. El documento presenta como objetivos específicos: i) identificar las regiones en que conviene establecer puertos, ii) promover inversiones en nuevas instalaciones Documento Conpes 3527 de Documento Conpes 3547 de

25 portuarias y el uso eficiente de cada puerto, iii) optimizar la metodología de establecimiento de contraprestaciones por concesiones portuarias y, iv) propiciar inversiones públicas eficientes en actividades portuarias. Adicionalmente a los Documentos Conpes que contienen los planes de expansión portuaria, existen algunos que dieron lineamientos en temas específicos como la constitución de las sociedades portuarias o la definición de inversiones estratégicas prioritarias en las zonas portuarias Estado actual y perspectivas de los puertos públicos en Colombia En el estudio del Banco Mundial mencionado anteriormente, se plantea que la gestión de los puertos públicos en Colombia a través de Sociedades Portuarias Regionales, significó un avance en sus inicios pero hoy en día estos están quedando rezagados debido a los cambios en el mercado de servicios portuarios y marítimos y a limitaciones en el esquema de organización de la administración portuaria. El diagnóstico permitió identificar ineficiencia en el uso del espacio portuario por destinar a almacenamiento áreas que debían dedicarse a transferencia de carga; falta de competencia derivada del esquema monopólico o de cartelización de operadores que redunda en abusos tarifarios, y trato preferencial a ciertos usuarios (principalmente azúcar y café). También concluye que la rentabilidad obtenida por las Sociedades Portuarias Regionales presenta tendencia creciente y varía entre puertos, alcanzando un rango entre el 10% y el 45%, a pesar de que nuestros puertos se han limitado a brindar servicios portuarios básicos sin incursionar en otras actividades como es la tendencia en otros puertos de la región y del mundo. Como se describe en el primer capítulo, los cambios en el mercado de servicios portuarios y marítimos se han hecho evidentes en el aumento en la contenerización de la carga 22, concentración de firmas navieras de grandes dimensiones y operación portuaria Documentos Conpes 2615 de 1992 y 3315 de El informe reporta que entre 1994 y 2005 el movimiento de contenedores en Colombia a través de Sociedades Portuarias Regionales se triplicó mientras que el manejo de carga general se ha disminuido en un 20%. 25

26 desarrollada por operadores de alcance mundial que han llevado a que algunos puertos prefieran cumplir el rol de pivote para realizar transbordos de contenedores que les permite alcanzar mayor actividad y menores fletes; y mayores requerimientos de calidad de servicio en las cadenas logísticas para cumplir con los requerimientos de la producción just in time que implica un management más profesional, incorporación de tecnología informática, de comunicaciones, capacitación del personal e inversiones intensivas en capital. 23 Como ya se describió en el primer capítulo, los esquemas de organización de la actividad portuaria más exitosos son del tipo landlord en el cual la administración portuaria arrienda los terminales a firmas operadoras que los gestionan en forma integrada, se ocupa de servicios comunes y de la expansión del puerto y de actividades paraportuarias mientras que los operadores se concentran en operar sus servicios con eficiencia y competencia con otros operadores del mismo puerto o de la región. En Colombia, se adoptó un modelo intermedio entre el landlord y el toolport en el cual una misma organización administra el puerto y cubre algunas funciones, permitiendo la prestación de los servicios a los buques y a la carga, a diversos operadores. Para el caso colombiano, el modelo es intermedio porque se incorporaron múltiples operadores coordinados por la Sociedades Portuarias Regionales, pero a ésta también se le permite operar, combinando funciones de administrador portuario y de operador del terminal. En el entorno regional, la figura de múltiples operadores ha perdido viabilidad ante la irrupción masiva del contenedor, lo cual exige un operador integral para afrontar las inversiones en superestructura y garantizar la eficiencia operativa del mercado. Para la Contraloría General de la República, con base en los respectivos procesos de auditoría, los principales aspectos que presentan deficiencias en el esquema adoptado mediante contratos de concesión con las Sociedades Portuarias Regionales son: 23. En Colombia, este requerimiento es de difícil cumplimiento por la ubicación de centros de producción y consumo alejados de puertos, separados por barreras naturales, con escasa calidad de conexiones internas y excesivos intermediarios en los servicios a las cargas. 26

27 Ausencia de estándares de servicio: la obligación contractual se centra en las inversiones y descuida la calidad del servicio. Esquema de operadores múltiples: la tendencia a contenerización y manejo de graneles secos difiere del esquema adoptado que tiende a dividir la responsabilidad operativa, reducir la eficiencia y no incentiva la inversión a cargo de los operadores. Participación activa de generadores de carga en la administración de los puertos públicos: generando preferencias en la prestación del servicio e ineficiencia por el riesgo de que utilicen el puerto como eslabón de su propia cadena por destinarlo a funciones que deberían atender en sus propias instalaciones, generando procesos de integración vertical. Inadecuado Esquema de Contraprestación: establecida como un monto fijo que no refleja el movimiento de la carga ni el costo de oportunidad de los bienes entregados en concesión. Cláusulas de reversión ambiguas: que actúan como inhibidores de las inversiones principalmente en los últimos años de las concesiones. Ausencia de normas en temas de seguridad y medio ambiente. Frente a los procesos de renegociación de los contratos de concesión existentes con las Sociedades Portuarias Regionales de Barranquilla, Buenaventura y Santa Marta, la Contraloría considera necesario modificar el marco contractual y el arreglo institucional, con el fin de subsanar las debilidades del esquema existente y lograr una efectiva contribución para alcanzar la competitividad de la economía. Para lo cual existe la necesidad de conformar una Autoridad Portuaria Nacional que tome a su cargo la gestión del Estado en materia portuaria. Con el fin de garantizar el cumplimiento de lo previsto en las prórrogas en mención, los principales aspectos a considerar son: i) un efectivo control a las inversiones, ii) la verificación de los indicadores de desempeño adoptados, iii) la exigencia de cumplimiento del objeto contractual, iv) adopción de mecanismos regulatorios para la restricción a la integración entre generadores de carga y sociedades y a la participación de navieras y 27

28 operadores, o para que estos no ejerzan poder de mercado, v) el control efectivo de los pagos de la contraprestación a favor del estado que se encuentran asociados al movimiento de carga, vi) la exigencia de acreditaciones internacionales de calidad, seguridad y medio ambiente, vii) el establecimiento de condiciones claras para la reversión, mediante el registro de los bienes a ser reversados por parte de la entidad concedente y su respectiva actualización, viii) el suministro oportuno y sin asimetrías de la información requerida por los organismos encargados de la vigilancia y supervisión del contrato y, ix) la actualización e inclusión de garantías que cubran el contrato. 28

29 3. EVOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE LAS SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES 3.1 Modelo de concesiones portuarias y su desarrollo en Colombia Una vez ordenada la liquidación de Colpuertos y con base en los postulados de la Ley 1ª de 1991, entra en vigencia el sistema de concesión mediante el cual la construcción, administración y operación de los puertos de servicio público, se ejecutarían involucrando la participación de actores públicos y privados, atendiendo las directrices de las autoridades estatales contenidas en los planes de expansión portuaria 24 emitidos por los entes competentes en materia de planeación. El otorgamiento de una concesión podría responder a una petición de concesión presentada formalmente por personas organizadas como sociedad portuaria 25 o con clara intención de conformarla, situación aplicada en los principales puertos públicos del país como Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, Santa Marta y Tumaco, o; a oferta oficiosa por parte del Estado. Para desarrollar la actividad portuaria -considerada de interés público, era necesario suscribir un contrato de concesión, categoría de contrato administrativo mediante el cual la Nación a través de un ente que hace las veces de concedente, permite a un concesionario - rol que únicamente puede ser desempeñado por las Sociedades Portuarias; utilizar en forma temporal y exclusiva las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias para la construcción y operación de un puerto. Para efectos de la prestación del servicio, la norma estableció que las sociedades portuarias podrían contratar con terceros la realización de todas o de algunas de las actividades propias de su objeto; o permitir que terceros prestaran servicios de operación Definidos en el capítulo 2 del presente estudio. Sociedades anónimas que pueden constituirse con capital público, privado o mixto con el objeto de invertir en la construcción, mantenimiento y administración de los puertos, y que pueden clasificarse en oficiales cuando el capital pertenece en más del 50% a entidades públicas, particular cuando este mismo porcentaje pertenece a personas privadas o, mixtas cuando los recursos provienen de ambas fuentes. 29

30 portuaria dentro de sus instalaciones, labor que sería desarrollada por los denominados operadores portuarios 26, empresas que según el artículo 5 numeral 5.9 de la Ley 1ª de 1991, prestan los servicios directamente relacionados con la actividad portuaria como cargue, descargue, almacenamiento, practicaje, remolque, estiba, desestiba, manejo terrestre o porteo de la carga, dragado, clasificación, reconocimiento y usería. El concesionario asume obligaciones contractuales, entre ellas la realización de las inversiones necesarias en infraestructura y equipo que le permitan aumentar las operaciones y la eficiencia del puerto, las cuales deben corresponder con los planes de expansión aprobados previamente por el Ministerio de Transporte, igualmente, adelantar las obras necesarias para el adecuado mantenimiento de los canales de acceso y demás instalaciones portuarias. Otra obligación hace alusión al pago de la contraprestación, monto que reconoce el concesionario al Estado a cambio de la autorización tanto para utilizar la infraestructura como las zonas de uso público, valores pagaderos según criterios establecidos en la ley y en el contrato y, atendiendo la metodología adoptada en los ya mencionados planes de expansión portuaria 27. El plazo que ha sido establecido como el período en el cual el concesionario obtiene la remuneración a la inversión realizada obteniendo un margen de rentabilidad mediante el cobro de tarifas por los servicios de muellaje, uso de instalaciones y almacenamiento de la carga, entre otros ha sido un periodo fijo que por regla general abarca 20 años 28 ; estas tarifas han sido fijadas en un marco de libertad vigilada, es decir que son establecidas por las sociedades portuarias, pero bajo los lineamientos y vigilancia de los entes estatales Los contratos suscritos prohibían inicialmente a las sociedades portuarias la operación del puerto, a menos que ello fuera estrictamente necesario, decisión que fue modificada posteriormente al establecer que también podrían incluir en su portafolio de servicios los relativos a la operación, pero evitando condiciones que implicaran competencia desleal o prácticas restrictivas de la misma. Mediante el Decreto 2688 de 1993, se adoptó la metodología establecida en el Anexo C del Documento CONPES DNP UINF, del 11 de Noviembre de 1993, para el cálculo del valor de la contraprestación. Prorrogables por periodos de 20 años más y así sucesivamente. El procedimiento para la solicitud de dicha prorroga ha sido establecido mediante el Decreto 1370 de

31 competentes. Una vez vencido el plazo, el concesionario está en la obligación de revertir gratuitamente al Estado y en buen estado de operación, todas las construcciones e inmuebles objeto de la concesión, incluyendo las mejoras a ellos realizadas. En materiaa ambiental, las autoridades gubernamentales velarán por la adopción e implementación de un plan de manejo ambiental, constituyéndose también en obligación el deber de los concesionarios de velar por la protección del ambientee y evitar la contaminación. Según los términos contractuales, al finalizar cada vigencia el Estado debe evaluar el desempeño del concesionario o y la carga movilizada, con el fin de ajustar las áreas utilizadas, los indicadores operativos, los costos, los niveles de servicio y los aumentos de productividad; haciendo especial énfasis en la labor de supervisión del cumplimiento de los compromisos de inversión, la aplicación de tarifas y del mantenimiento de condiciones de operación adecuadas entre otras. Gráfico 3-1 Esquema de concesiones Sociedades Portuarias Regionales Elaboró CGR. A continuación se presenta una descripción del desarrolloo y los aspectos relevantes en las concesiones otorgadas sobre los principales puertos colombianos, información que nos permitirá apreciar los aspectos positivos o negativos de la aplicación del esquema adoptado mediantee el Estatuto de Puertos Marítimos. 31