P R E S I DE NCI AL I S MO O P AR L AME NT AR I S MO: EL GRAN DI LEMA DE LA R EFOR MA P OL Í T I CA EN AMÉRI CA L AT I NA

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1 P R E S I DE NCI AL I S MO O P AR L AME NT AR I S MO: EL GRAN DI LEMA DE LA R EFOR MA P OL Í T I CA EN AMÉRI CA L AT I NA Por ERNESTO S AMPER PIZANO- Ex presidente de Colombia Universidad S imón Bolívar, Caracas. Mayo América Latina atr avies a por una de s us crisis más serias de gobernabilidad. Después de lar gos esfuerzos por redemocratizar sus sistemas políticos, la r egión se ve enfr entada a tr es grandes amenazas a s u estabilidad política: algunos riesgos derivados de fenómenos asociados con la globalización como la cor r upción, el narcotráfico, el terrorismo y el armamentismo; las tensiones y rupturas sociales resultantes de la cr is is del modelo neoliber al de desarrollo y la pr opia incapacidad del sistema político vigente par a enfrentar estas nuevas circunstancias. Por los canales abiertos de la globalización donde hoy circulan con mayor libertad bienes, servicios, informaciones y hallazgos tecnológicos, también estan circulando, con dinamismo inus itado, drogas, armas, corruptos, terroristas, bienes y servicios ilegales, cuyos mercados conforman el cuadro cr ítico de la patología de la globaliz ación que afecta a todos los países latinoamericanos y que es tá cr eando una nueva for ma de ins egur idad hemisférica que afecta pr ofundamente s u gobernabilidad. La incapacidad del modelo neoliberal de des ar r ollo que s e inició en los años 80 con los planes de aj us te fis cal, continuó con las políticas de apertura económica en los 90 y terminó con el Consenso de Washington al terminar la década, para gener ar crecimiento y equidad ha pr oducido s everas tensiones y conflictos sociales hemisféricos que han anulado las posibilidades redistributivas de s us revividas democracias. La cr is is de modelo ha s ido el común denominador de pr otes tas sociales como la de los piqueteros en Argentina, los campesinos cocaleros en Bolivia, los indígenas en Ecuador, los desplazados por la violencia en Colombia o los zapatistas en México que, en algunos casos, a tr avés de la denominada fór mula de la democr acia callej er a han producido cambios violentos de gobiernos elegidos democráticamente. (Ecuador y Bolivia). El sistema político latinoamer icano ha s ido incapaz de tr amitar estas reclamaciones contestatarias de cambio; partidos, congresos y gobiernos han sido des bor dados por la r ealidad fáctica de pr otes tas que han terminado por bloquear la democr acia y demostrar que no es cierto que s olo un poder fuerte en cabeza del Ejecutivo s irva par a Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 1

2 manejar situaciones de inequidad y ruptura como las que s e han visto recientemente en el escenario de Amér ica Latina; está demos tr ado que los poderes propios de los regímenes presidencialistas vigentes en la r egión ayudan a manej ar estas tensiones pero no cons iguen solucionarlas. Como cons ecuencia de la incapacidad es tatal para tramitar las demandas sociales, de s u propia bur ocr atización, de la fragmentación de los partidos, de la ineficiencia de las políticas públicas y de la inflación legislativa (Ur cuyo, 2003), el populismo y el autoritarismo alr ededor de los cuales giró la política latinoamer icana a mediados del siglo pas ado, cuando oscilaba entr e la palabr a y la sangre (T our aine, 1999), han vuelto a mos tr ar caras renovadas. La sustitución del concepto de voluntad ciudadana, que es de la es encia de la gober nabilidad democr ática por el del poder del mercado, nos llevó a pas ar del populismo de Es tado de ayer, al populismo de mercado de hoy y de los Estados populistas de antaño a los Estados impopulares contemporáneos. El propósito de es te ens ayo es analizar la pos ible conex ión entre es te cuadro de ines tabilidad cr ónica y una r efor ma política que acer que la realidad de nues tr as estructuras representativas a una for ma semipresidencialista de gobier no. En la pr imer a par te s e ex aminar án los alcances de la cr is is actual del denominado s is tema político representativo; la s egunda tr atar á de car acterizar los problemas del esquema pr es idencialis ta vigente; finalmente, se avanzar á en algunas ideas que podr ían formar parte de una pr opues ta de r efor ma política que acer que la democr acia r egional a un esquema s emipar lamentar io de gobier no. La cr is is del sistema r epr es entativo El sistema r epr es entativo per mitió en el siglo XI X estructurar una forma de acción política a par tir de los partidos actuando como intermediarios entre las reclamaciones colectivas de cambio de la ciudadanía y el Estado; contra la utopía comunis ta pr opia de la época según la cual la for ma ideal de gobier no er a aquella en que todos los ciudadanos se or ganizar ían para autogober nar s e a tr avés de una comunidad abs olutamente igualitar ia, lo cual suponía la dis olución de cualquier partidismo, los socialistas del siglo XI X abogaron por la estructuración de s istemas de r epr es entación integrados por partidos que inter mediaban, a tr avés de los Congresos, la r elación entre el ciudadano y el poder estatal. El representativismo hizo cr is is al terminar el siglo XX como consecuencia del debilitamiento de los partidos, la tr ans for mación del Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 2

3 Estado y la s us titución del concepto de per s ona individual por el de una s ociedad civil constituida por una cons telación de or ganizaciones no guber namentales que, de cier ta maner a y sin asumir ninguna responsabilidad política, comenzaron a r eemplaz ar los partidos en su función representativa de la ciudadanía. Así mismo, ha influido en este cuadr o de cr isis la des naturaliz ación del rol que s e as ignó des de entonces a cada r ama del poder público; las funciones de cada una de ellas se han venido confundiendo, en desmedro del espacio asignado or iginalmente al poder legislativo. El Ejecutivo ha r ecibido facultades constitucionales o ex cepcionales para ex pedir normas, poderes reactivos para vetar las y proactivos para pr oponer las al Congreso de maner a ex cluyente y exclusiva. (S hugart, 1997). El poder judicial, por su parte, dentro de las teorías modernas del nuevo der echo, se le han abierto caminos para cr ear normas en desarrollo de s u función interpretativa del derecho. S olamente el poder legislativo ha s ufrido mengua en sus atribuciones y responsabilidades. La cr is is del sistema r epr es entativo, de la cual son una buena muestra los sistemas políticos latinoamericanos, es así la cr is is de la política en un medio donde par adój icamente cada día hay más democracia y menos política. Por ello, no es de extr añar que la literatura política s obr e las crisis de gober nabilidad en la r egión se enfoque mucho más sobre las causas sociales y económicas del deterioro democr ático que s obr e es te r es quebr aj amiento de la institucionalidad política que encar na el sistema r epr es entativo. Dicho de una maner a mas directa: la cr is is del sistema r epr es entativo en América Latina es, simple y sencillamente, la cr is is de s us partidos. La videopolítica, la antipolítica y la s ubpolítica s e han convertido as í, en los grandes virus que han debilitado a los partidos. La videopolítica plantea la ar ticulación entre lo mediático y lo político, la ex is tencia de videocandidatos que des ar r ollan videocampañas a través de mens aj es con un fuerte impacto vis ual y muy poco contenido; apoyados en la fuer te cr edibilidad de los medios de comunicación, los videopolíticos se pr es entan como alter nativas virtuales a las opciones reales de la viej a política. Algunos de ellos asumen, como par te de s u estrategia, la lucha contr a los políticos y la política y apelan al resentimiento de la gente por la maner a tradicional de hacer la política par a montar, sobre s u descrédito, la apertura de nuevos espacios políticos. El discurso antipolítico reemplazó el discurso binar io de la guer r a fría que dividía las opciones ideológicas entre el capitalismo y el comunismo. En un mundo que s e es tá acos tumbr ando a vivir con cosas sin sus Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 3

4 propiedades esenciales como el café s in cafeína, la leche s in lactosa, la cer veza s in alcohol y el azúcar sin azúcar, estamos llegando al extremo de tener políticos sin política, personas que ej er cen la actividad política s in asumir los riesgos, compromisos y responsabilidades inherentes a la política. La s ubpolítica, por su parte, es ejercida por la s ociedad civil, a tr avés de s us organizaciones no guber namentales (ONG s) o s ociales (ONS) a tr avés de la r epr es entación sin intermediarios ante el Estado de toda una caótica gama de inter es es no ar ticulados. Las tres formas alternativas de ej er cicio de la política compar ten la car acter ís tica común de no es tar acotadas por ninguna r es pons abilidad con los intereses de los ciudadanos que las siguen; precisamente, por no estar organizadas como par tidos ni concurrir a pr oces os electorales democráticos que las legitimen, estas personas y organizaciones no responden políticamente, ni asumen un compromiso pr ogr amático con quienes los siguen ni son controlables orgánicamente en el cumplimiento de s us fines. Esta cir cuns tancia no r eleva por supuesto a los partidos de s u culpabilidad en el abandono de los espacios que han sido diligentemente ocupados por estos nuevos actores políticos en la medida en que las viejas identidades partidistas han sido reemplazadas por nuevas afinidades religiosas, ecológicas, étnicas e incluso depor tivas. Las mismas organizaciones partidistas han sido renuentes a abr ir sus puertas a líder es provenientes de es tas nuevas canteras de participación social, incorporar sus reivindicaciones en sus acartonados programas de par tido o cambiar las viejas estrategias comunicacionales de per s ona a per s ona por las nuevas técnicas de infor mación y mensaje bas adas en el desarrollo de las nuevas tecnologías informáticas y mediáticas masivas. Detrás de la crisis del sistema r epr es entativo latinoamer icano, repetimos, se esconde la pr ofunda cr is is que atr avies an los partidos regionales. Partidos políticos y crisis presidencialista Es posible identificar cuatro etapas en la evolución de los partidos en América Latina. Una lar ga etapa, que compr ende des de la época de su nacimiento en el siglo XI X hasta mediados del siglo XX, que puede identificarse como la fas e del caudillismo con fuerte acento personalista de s us líderes; la etapa ideológica de los años 60 cuando nuestras colectividades, conducidas por líderes de clas e media, se dividieron alrededor de los polos ideológicos de la guer r a fría; la er a reformista de los años 70 y 80, influida por el síndrome moder nizante Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 4

5 de las tecnocracias partidistas y los años 90 cuando los partidos buscaron ponerse a tono con los procesos redemocratizadores de s us países a tr avés de la r elativa tr ans for mación de s us formas de hacer política. T ales diferencias no s on tan tajantes en la pr áctica mis ma; el caudillismo no ex cluye la ideología y esta, como s e ha demos trado, tampoco r es ulta incompatible con el clientelismo. S i los militantes quieren votar ideológicamente, lo único que tienen que hacer los dirigentes es identificar posiciones ideológicas a tr avés de temas específicos como s er ía el caso de la defens a o el rechazo al aborto como par te de una dis cus ión de izquier da o der echa s obr e los valores fundamentales de la liber tad y la vida. La his tor ia r eciente mues tr a, sin embargo, que los partidos latinoamericanos de hoy son cada día menos caudillistas (16% ) y más programáticos (55% ), así unos y otros persistan en prácticas censurables como el clientelismo (Coppedge, 1998). Las discusiones sobre pr es idencialismo y parlamentarismo han girado, tradicionalmente, alrededor del dilema entr e el sistema presidencialista de los Estados Unidos y el sistema par lamentar is ta del Reino Unido. En Europa el debate s iempr e ha dis tinguido entre el sistema br itánico de par lamentar ismo pur o, el del voto cons tr uctivo de Alemania y el semipresidencialismo fr ancés de la V República. El sistema pr es idencialis ta latinoamer icano, tomado de alguna maner a del modelo de los Estados Unidos, está haciendo cr is is quizás porque, a difer encia del modelo de fr enos y contrapesos norteamericano basado en la ex is tencia de un sistema feder al que balancea el poder presidencial, una Cor te de Jus ticia que unifica s u jurisprudencia y un Congreso que r epr es enta los intereses concretos de la s ociedad, el presidencialismo latinoamer icano s e ej er ce a tr avés de es quemas territorialmente centr alizados de poder y apelando a Congr es os cuyos miembros ejercen de maner a per s onalizada y casuística unos mandatos mediatizados por la inter fer encia pr es idencialis ta. No es de extrañar entonces que, como mues tran las series históricas, América Latina haya s ufrido en la s egunda mitad del último s iglo pas ado un enfrentamiento de poder es cada cator ce mes es (Pérez- Liñán, 2003). Estos choques de tr enes institucionales entre el Ejecu tivo y el Legislativo s e han tratado de s olucionar cerrando o cer cenando las facultades del Congreso o tr atando, por parte de es te, de impedir la continuación del mandato pr es idencial a tr avés de j uicios de car ácter político ; en casos extremos el remedio han sido cuas i golpes de Estado pr opiciados por líderes militares que luego s er ían refrendados democráticamente. (Venezuela y Ecuador). De las cuarenta y cinco crisis analizadas, siete ter minar on en una r uptur a del orden constitucional y la mayor ía en cri sis sin derrumbe, situaciones de Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 5

6 caos sin ruptura, de cr is is aplazadas con altos costos institucionales. Con el tiempo, dichos enfrentamientos han derivado en el ejercicio de ciertos poderes discrecionales contra los Congresos y los Partidos (Chile, , Paraguay, 1992) en lo que puede cons ider ar s e como expr es iones de una es pecie de pr es idencialismo autor itar io. El problema de los partidos latinoamericanos, como el de cas i todos los partidos en el mundo, es que cada día s e par ecen más a la idea que el común de la gente tiene de ellos. La gente piens a que no s e preocupan por el bienestar general y, en no pocas ocasiones, es cierto. La gente piens a que han equivocado s u rumbo pr ogr amático lo cual, en muchos partidos, también corresponde la ver dad. La fragmentación, la des ideologización, la polar iz ación y la volatilidad de los partidos latinoamericanos caracterizan hoy un cuadro de cr isis que abarca des de la anar quía multipar tidis ta del sistema de par tidos brasileño has ta el derrumbe de las dos grandes colectividades partidistas venezolanas, pasando por el anquilosamiento ideológico del bipartidismo colombiano y costarricense. Una par te cons ider able de es tas dificultades se as ocia con el régimen presidencialista que actualmente gobier na nues tr os países. La liter atur a política r eciente muestra clar amente que una de las consecuencias negativas del excesivo poder presidencialista es que tiende a debilitar los Partidos en la medida en que la política s e hace través del poder Ejecutivo y - en no pocas ocasiones a es paldas de los Congresos respectivos. La luz presidencial, que ilumina la política, tiende a for talecer los liderazgos personales en detrimento de las posiciones y disciplina de los propios partidos; los legisladores, por razones de vanidad personal o de poder efectivo, terminan convirtiendo a los Presidentes en líderes naturales de s us propias organizaciones políticas. Esta atomización lleva a que, mientras los intereses nacionales son de dominio ex clus ivo de los Presidentes, los legisladores tienden a refugiarse en la r epr es entación de s us intereses locales o r egionales en desmedro de los compromisos nacionales de s us propios partidos que s e convier ten así en una es pecie de br oker s a tr avés de los cuales negocian el Ejecutivo y los individuos que forman parte del poder Legislativo.(Cheibub y Limongi, 2002). S eries estadísticas históricas recogidas para ocho democr acias en América Latina muestran claramente que el fuerte s istema pr es idencialista de la región no ha s ido s uficiente par a evitar que entr e el año de 1945 y 2000, el 70% de los presidentes de la r egión fueran elegidos por menos del 50% de los electores y con altos niveles de abs tención ciudadana (Colomer y Negretto, 2003). Pocos partidos y débiles es la mejor condición de gober nabilidad par a la pr ecar ia s uper vivencia de Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 6

7 unos sistemas presidencialistas que s e mues tr an agotados e incapaces de lider ar las grandes transformaciones regionales. Una mues tr a r eciente s obr e s istemas políticos en América latina determinó par a más de dos terceras partes de los partidos analizados que ex is te una r elación inversamente pr opor cional entre el poder presidencial y los partidos fuertes: a mayor presidencialismo mayor debilidad de los partidos. Colombia y Brasil son mencionados como casos típicos del problema y Chile como una ex cepción solitaria. Y a mayor presidencialismo, como cons ecuencia, mayor indisciplina partidista. La falta de dis ciplina en el parlamentarismo s e paga con la caída del gobierno y el gobierno s e cae s obr e los partidos que lo apoyan; en el presidencialismo, la indis ciplina es casi que condición necesaria par a que s obr evivan las alianzas presidencialistas. Algunas personas se pr eguntan, con cierta r az ón, si la s olución frente a las deficiencias de los partidos propias de los actuales regímenes presidencialistas de Amér ica Latina es evolucionar hacia unos sistemas parlamentarios que ins titucionalizar ían y fortalecerían el esquema que pr ecisamente s e es tá cr iticando. Esta cr itica envuelve una par adoj a autor efer ente que debe explicar s e. Aquí lo que s e plantea es un círculo vicios o: los partidos no s on fuertes ni transparentes ni dinámicos porque el sistema pr es idencialis ta es tá diseñado pr ecis amente par a debilitar los, corromperlos y anularlos. En la medida en que s e gar antice, a tr avés de unas nuevas reglas de juego, que puedan volver a s u condición de inter locutor es válidos de la política, necesariamente tendr án que volver a dis ciplinarse, moralizarse y fortalecerse. La cr is is presidencialista El desarrollo no controlado del sistema pr es idencialista ha impedido la conformación del libre j uego de alter nativas de gobier no y de oposición que s on la es encia de la democr acia. La dinámica per ver s a del presidencialismo atenta as í contra la alter natividad democr ática. T odo es tá dis pues to par a que el partido de gobier no que gana las elecciones con el Presidente a la cabez a s e aplique s is temáticamente a des dibuj ar, minimizar o debilitar a los partidos perdedores cuyos candidatos presidenciales, a difer encia de los sistemas parlamentarios, donde es tos últimos asumen el espacio r es er vado a la opos ición institucional al gobierno en el Parlamento, son Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 7

8 condenados a una es pecie de os tr acis mo político por haber fracasado en su empeño de llegar al gobierno. Los acuerdos nacionales, de uso bas tante fr ecuente en América Latina, son convocatorias ocasionales que hacen los Presidentes para r ecibir el apoyo de los partidos perdedores para s acar adelante iniciativas oficiales a cambio de legitimar los ante la opinión como inter locutor es políticos. Los presidentes recurren, para for mar estas conciliaciones episódicas, que nacen y se des vanecen según quieran ellos, a la s upues ta neces idad de des polar izar el ambiente político. El presidencialismo confunde la polarización con la s ana confr ontación de pr oyectos alternativos que oxigenan la democr acia a tr avés del juego dialéctico entr e opciones legítimas de gobier no y oposición. En este contexto, la fis calización política s e debilita, la corrupción florece y el cobro de cuentas se dej a para el final de cada gobier no. Los presidentes, como s eñala O Donell, hoy son aclamados como figur as providenciales y mañana son detestados como dios es caídos. (Linz y Valenzuela, 1993). La elección presidencial, a difer encia del sistema par lamentar io, es un juego de todo o nada; el que gana se queda con todo el poder el que pierde, lo pier de todo, empezando por su credibilidad como alternativa política. En la r aíz de la cr is is por la que atr avies a el sistema pr es idencialis ta se encuentra el conflicto entr e la legitimidad r es ultante de la elección providencialista y plebiscitaria, por mayorías absolutas del Presidente de la República y la del Congreso por mayorías proporcionales o relativas. El dilema es como combinar la es tabilidad que as egur an las mayorías absolutas con la equidad implícita en las reglas de proporcionalidad aplicadas a las elecci ones de Congr es o; aunque en algunos casos estas mayorías presidenciales requieren ser calificadas por una s egunda vuelta (Colombia) o por el propio Congr es o (Bolivia) esta legitimidad dual asegura en la mayor ía de los casos que los Presidentes sean elegidos con Congresos enemigos que deben entrar a cooptar utilizando pr ocedimientos que fr agmentan los partidos y crean una mals ana divis ión entre los políticos que legislan alimentados por las dádivas y las canonjías presidenciales y los tecnócratas que gobier nan apoyados por una opinión que r echaza a los políticos. Con razón se pr egunta Valenzuela: cómo puede funcionar un sistema en que has ta los que votar on por el gobierno terminan haciendo opos ición en el Congreso?. (Linz y Valenzuela, 1993) No es de ex tr añar que, como r es ultado de es te divor cio entre clase política y opinión, alimentado en muchos casos por los propios gobiernos, se pr es enten casos curiosos como el de algunos países centroamericanos que vienen siendo gober nados por empresarios. Al contrario del pensamiento común según el cual los grandes liderazgos para los momentos de cr isis se cons olidan más fácilmente a tr avés Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 8

9 del modelo pr es idencialis ta, existen ejemplos mundiales de líder es surgidos del modelo par lamentar io como Wins ton Churchill, Willy Brandt, Margaret Thatcher o Felipe Gonzalez; precisamente, el sistema par lamentar io es considerado en si mismo como un verdadero s emillero de nuevos liderazgos frente a los viejos sistemas presidenciales aplicados a los métodos de s elección propios de las castas de los elegidos. El término fij o e inmodificable del período pr es idencial se encuentr a también en la r aíz misma de la cr is is presidencialista. La inex is tencia de mecanis mos institucionales para r es olver las crisis políticas, como existen en los sistemas parlamentarios, como la dis olución del Congreso, la convocator ia anticipada de elecciones o el voto de censura cons tr uctivo fr ente a la inamovilidad abs oluta de los Presidentes, obliga a que las crisis de gobier no s ean resueltas a través de pr ocedimientos disruptivos del orden jurídico, mediante apelaciones autoritarias como en las viejas épocas cuando la confusión entre las funciones presidenciales y la j efatur a s upr ema de las Fuerzas Armadas allanó el camino a las dictaduras militares; o como ha s ucedido r ecientemente en América Latina, a través de explosiones populares que s e convier ten en verdaderos golpes de Estado pr omovidos desde la calle (Bolivia). En varios casos se ha utilizado el expediente de pr omover juicios políticos al Presidente con altos costos institucionales de des gas te cuando bien podrían utilizarse salidas institucionales de cons ulta popular como las ya r efer idas. Es claro, a la luz de las consideraciones anteriores, que ciertas figuras, como la de la r eelecci ón, mediata o inmediata, de los Presidentes choque con las posibilidades de una ver dader a renovación democrática que per mita a las nuevas figuras políticas competir, en igualdad de circuns tancias y con las mismas garantías, con Presidentes que detentan todo el poder político, incluido el de la satanización de s us eventuales contradictores, como los propios ex presidentes que s e han ganado es pacios de opinión en el ejercicio presidencialista del gobierno a los cuales tampoco tienen fácil acceso los nuevos candidatos. En el sistema par lamentar io el problema s e resuelve s upeditando la r eelección del Ejecutivo a la s uper vivencia democrática de la coalición que lo apoya. En estas circunstancias lo que facilita la r eelecci ón no son las condiciones personales del mandatario como s u capacidad de r elegitimar su programa y su equipo de gobier no de maner a per manente s ometiéndolo al escrutinio democrático. Francia y Finlandia s on buenos ejemplos de r eelecciones permanentes bien administradas. La pr ohibición absoluta de la reelección presidencial a que han recurrido var ias democracias en Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 9

10 América Latina, llegándola a cons ider ar como un acto de tr aición a la patria en algunos casos, como el consagrado ex plícitamente en la Constitución de Honduras, puede r es ultar tan conveniente en la lógica de un sistema pr es idencialis ta que s e car acter iza por el apego al continuismo y la pr opens ión de muchos dirigentes a quedar s e en el poder a las buenas o a las malas, como antidemocr atica a la luz de un sistema par lamentar io donde lo que s e r eeligen no s on las personas sino los programas y los equipos para des ar r ollar los. S emipresidencialismo o s emipar lamentar is mo La divis ión entre r egímenes parlamentarios y presidencialistas no es en la pr áctica tan nítida. Cada s is tema político incor por a, a s u manera, elementos propios de uno y otro r égimen con acento en el carácter presidencialista, como s er ía el caso de los sistemas de América Latina o par lamentar io, como s ucede con la mayor parte de los sistemas europeos. De lo que s e trata no es entonces de hacer formulaciones abstractas y universales como de s uger ir las reformas que per mitir ían acercar los sistemas políticos latinoamericanos a la nueva r ealidad univer s al según la cual más del 80% de los ciudadanos del mundo es tan participando a tr avés de democr acias en las cuales priman los sistemas parlamentarios. O el hecho r elevante de que veintiocho de los treinta país es en el mundo con mejores registros de compor tamiento económico es tén siendo gober nados por sistemas parlamentarios. Conviene no olvidar los momentos políticos vividos en países como Francia o Es paña donde el ejercicio excluyente, en un momento dado, de unas mayorías absolutas en el Parlamento abr ió el camino par a Pr es idencias autoritarias. Existen elementos sustanciales que definen cada modelo. El esquema presidencialista pur o s e car acter iza por la ex is tencia de un Jefe de la Rama Ej ecutiva que actúa, simultáneamente, como Jefe de Estado y Jefe de Gobier no, un Presidente que por regla gener al no puede s er removido de s u cargo s ino a tr avés de elecci ones directas, la aplicación del doble pr incipio de legitimidad par a elegir de maner a directa al Presidente y proporcional al Congreso y la omnipotencia de un Presidente que nombr a de maner a abs olutamente libérrima a s u Gabinete. En el sistema par lamentar io, por el contrario, estan separadas las funciones del Presidente y el Jefe de Gobier no; mientras el primero es elegido de maner a dir ecta, el segundo es nombrado por el Presidente y ratificado por el Congreso o directamente nombr ado por este. Congreso y Presidente s on elegidos en elecciones concurrentes. El Jefe del Ejecutivo, en consecuencia, puede s er reemplazado en cualquier momento por una nueva Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 10

11 coalición de gobier no. Es característica también del sistema parlamentario la cons agr ación de ins trumentos institucionales para la superación de cr is is políticas que incluyen la pos ible r emoción del Jefe de Gobier no a tr avés del voto de cens ur a ( cons tr uctivo o s imple), la posibilidad de anticipación de las elecciones generales y la consiguiente disolución anticipada del Congreso par a r elegitimar los mandatos vigentes. En la pr áctica, como ya s e s eñalaba, cada s is tema incluye elementos presidencialistas o par lamentar ios de gobier no. En Corea, por ejemplo, el Presidente nombr a el Primer Ministro y el Congreso lo aprueba. En Filipinas los nombramientos de todos los ministros tienen que pas ar por el filtro del Congreso. Esta hibr idación de los dos sistemas en algunos casos con detrimento evidente de la autonomía parlamentaria es patente en algunos países de Amér ica Latina (Argentina, Chile, Colombia, Perú y Brasil entre otr os ) donde muchos Presidentes han recibido poder es legislativos directos, la pos ibilidad de vetar de maner a r ever s ible o irr ever s ible las leyes, la iniciativa excluyente en ciertos temas como los relacionados con el presupuesto y el Plan de Des ar r ollo (gate-keeping) o el beneficio de la figur a de dictadur a fis cal que les permite poner en ejecución las leyes de pr es upues to pr es entadas por el Ejecutivo y que no hayan sido votadas por el Congreso en el tiempo pr evisto or dinar iamente para hacer lo (Ar gentina, Guatemala, República Dominicana, Uruguay, Venezuela). Otros casos se acer can al modelo par lamentar io como Bolivia donde el Presidente que obtiene una mayor ía r elativa infer ior al 50% debe s ometer s e a la apr obación de una coalición de las distintas fuerzas políticas representadas en el Congreso o el Perú donde el Congreso puede vetar por tres veces consecutivas al gabinete minister ial y su Jefe par a obligar a que s ea cambiado por el Presidente. En Bahamas, Barbados, Belice, Santa Lucía y San Vicente, por su ancestro anglos aj ón, funcionan sistemas de gobier no netamente par lamentar ios. El federalismo nor teamer icano s e ha cons ider ado por muchos autores como un contrapeso legítimo del presidencialismo de Was hington; la realidad es que el presidencialismo en los Estados Unidos, a diferencia del latinoamericano, nació del federalismo y no a la inversa; la Cons titución de Filadelfia fue en la pr áctica un acuerdo entre es tados soberanos para que un delegado pr es idencial administrara s us temas comunes como el comercio o la defens a y les sirviera de ár bitr o en sus eventuales conflictos de inter es es. Estas razones explican porque los regímenes parlamentarios no deben identificarse, como lo hacen algunos apelando a las relaciones Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 11

12 históricas entre pr es idencialismo y federalismo, con los regímenes políticos centralizados; al contrario, el parlamentarismo per mite una expresión mucho más orgánica de los intereses regionales a tr avés de las coaliciones parlamentarias que no s olamente deciden en el campo legislativo s ino también lo hacen a tr avés del Jefe de Gobier no que designan; Alemania es un buen ejemplo de un sistema fuer te feder al y parlamentario. En América Latina lamentablemente nos estamos quedando con lo peor del sistema pr es idencialista nor teamer icano y sin ninguna de s us bondades. S in el poder unificador de s u Corte ni la posibilidad democr ática de s us legítimas expresiones federales. Es claramente entendible el papel unificador del Presidente en países donde los enfrentamientos regionales, étnicos o r eligiosos comprometen la unidad nacional permanentemente. América Latina, por fortuna, no confr onta es te tipo de r ealidades anarquizantes. Las regiones latinoamericanas, a difer encia de las europeas, no es tan buscando independizar s e de los poderes centrales sino acer car s e a ellos para r ecibir más apoyos, más recursos, inclusive más responsabilidades como s e des pr ende de la gener alización de la elección popular de gober nantes locales y regionales. América Latina, desde los primeros años de s u formación como nación, ha funcionado como una ver dader a fragua étnica donde s e funden las diferencias raciales; así sucedió con el caso de los colonizadores y los indígenas a través del mestizaje y los afroamericanos y los criollos mediante el mulataje. Existen, por supuesto, situaciones de conflicto per o ninguna de ellas alcanza los grados de exacer bación nacionalista de país es como los Balcanes. La función integradora de los Presidentes latinoamericanos tiene mucho más que ver con la pr es er vación de la integridad ter r itor ial sobre la cual se as ienta, por razones estas si ancestrales, la pr opia for mación del concepto de la nacionalidad latinoamericana o, si se quier e, de la latinoamericanidad. Al contrario, casi podría decir s e que el presidencialismo ha s ido utilizado en América Latina, a pes ar de figur as como la de la elección popular de gobernadores y alcaldes, para debilitar las regiones e imponer les todo tipo de s acr ificios. El sistema par lamentar io de Fr ancia s er ía un excelente modelo par a empezar a aplicar el parlamentarismo en América Latina. El modelo francés fue acuñado en el año de 1958 para poner término a la inestabilidad política que car acter izó la I I I y IV República. A tr avés de la s egunda vuelta ( ballotage ) se as egur an las mayorías alrededor del Presidente quien, según la Cons titución, nombra al Primer Ministro (Ar tículo 8) para que el Parlamento lo avale (Ar tículo 9). El Presidente es elegido por un período fijo que gar antiza la continuidad en el ejercicio de s us funciones de r epr es entación internacional, Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 12

13 direcci ón de la fuer za pública y justicia, preservación de la unidad territorial y mantenimiento de las líneas del Plan, Si la coalición mayoritaria es adversa al Presidente, este acepta compar tir con la oposición el gobierno a tr avés de lo que s e conoce como la cohabitación. Cuando las mayorías presidenciales coinciden con las parlamentarias, el sistema oper a como un régimen más presidencialista, cuando difieren funciona como uno de más corte parlamentario. Es claro que en América Latina las prácticas parlamentarias podrían ser introducidas manteniendo los símbolos del presidencialismo. (Linz y Valenzuela, 1993). El modelo s emipr es idencialista, acuñado por el Profesor Duverger en 1980, en esencia es aquel en el cual el gobierno r es ponde ante un órgano legis lativo y un Presidente elegido democr áticamente por mayorías simples. Otros autores mencionan como elementos de la figura la dependencia del propio Gabinete de la coalición parlamentaria. (S artori, 2001) Este es quema bás ico s e complementaría con figuras políticas como la cons agr ación de s alidas institucionales para las crisis políticas tal como el voto de cens ur a, la dis olución anticipada del Congreso y la convocator ia de elecciones generales - el unicameralismo, las elecciones concurrentes un mismo día par a elegir al Presidente y sus Cámaras, el voto pr efer ente par a la conformación de las listas de par tido que combina dis ciplina y opinión, la pos ibilidad de que los congresistas formen parte del gobierno que avalan, disciplina de las bancadas, mayores espacios federales y los beneplácitos legislativos para la des ignación de los ministros. Parlamentarismo en América Latina Los defensores de los sistemas parlamentarios encuentran sus orígenes más remotos en la ex igencia de los siervos ingleses a Juan S in T ierra par a r es tr ingir, a tr avés de la Car ta Magna, los poderes absolutos del Monarca; algunas de es tas normas serían reeditadas años más tarde, durante los tiempos de la Revolución Gloriosa de 1688, para s entar las bases institucionales de los sistemas parlamentarios modernos. (Ámbito Jur ídico, 2004). Me cor r es pondió el honor de haber abierto el debate más reciente s obr e la mater ia en la ins talación del Encuentro de Par tidos Políticos de Amér ica Latina (COPPAL) celebrado en Cartagena de I ndias en el año de En la esencia de la r ecomendación parlamentaria s e encuentra la lógica incontestable de devolver la política a s u foro natur al del Congreso sacándola de s u inestable dependencia de la capacidad de líder es mesiánicos o emocionales. (T ito Livio Caldas en: Ámbito Jur ídico, Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 13

14 2004). En no pocas ocasiones, la adopción de for mas parlamentarias de gobier no ha s ido la condición del éxito de pr oces os de tr ans ición entre r egímenes autoritarios y democracias incipientes como s ucedió en la tr ans ición española ya mencionada en este es cr ito. América Latina, que calcó el sistema pr es idencialis ta nor teamer icano de la Cons titución de Filadelfia de 1787, podría ens ayar un nuevo esquema de s emipr es idencialis mo manteniendo los atributos propios del presidencialismo en ciertas materias como el control del orden público, la negociación internacional, el manejo de la política cr iminal y la iniciativa, no excluyente, en materias fiscales y de planeación; así podría empezar a s uper ar la más grave cr is is de gober nabilidad que haya conocido des de los tiempos aciagos de las dictaduras militares. Es una apues ta difícil pero ins os layable par a pr es er var su futuro político que, lamentablemente, no s e obs er va tan despejado como piens an algunos. BI BLI OGRAFÍ A Cheibub, José Antonio y Limongi, Fernando Democratic I ns titutions and Regime S ur vival: Parliamentary and Presidential Democracies Reconsidered. En: Annual Review of Political S cience págs. Colomer, Josep M. y Negretto, Gabriel L. Gobernanza con poderes divididos en América Latina. En: Política y gobierno. X (1): I S emestre de pp.: Conniff, Michael (ed.) Latin American Populism in Comparative per s pective. University of New Mexico Pr ess Coppedge, Michael T he Dynamic Di ver s ity of Latin American Party Systems. En: Party Politics London, England (4) pp El Parlamentarismo. En: ámbito Jur ídico (Dossier). Bogotá, Legis. 8 al 21 de mar zo de VII (148) pp. 4B-7B Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.) Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 14

15 Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference? En: The Failur e of Presidential Democracy: Comparative Per s pectives. Baltimore and London: The John Hopkins University Press, Vol. I pp Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S oberg Presidentialism and Democr acy in Latin America. Cambridge University Press, Pérez-Liñán, Aníbal Pugna de Poder es y Crisis de Gober nabilidad: Hacia un nuevo presidencialismo? En: Latin American Research Review. Texas, USA. University of T exas. 38 (3): october S artori, Giovanni La S ociedad Multiétnica: Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros, Editorial Taurus, Madrid, páginas. S hugart, Matthew S oberg and Carey, John M. Legislative power s of presidents. En: Presidents and As s emblies : Constitutional Design and Elector al Dynamics. Cambridge Univer s ity Press 1998 S hugart, Matthew S oberg Presidentialism, Parliamentarism, and the Pr ovision of Collective Goods in Less-Developed Countries. En: Constitutional Political Economy. Boston, USA 10: S hugart, Matthew S oberg T he I nver s e Relations hip Between Party Strength and Ex ecutive S trength: A T heor y of Politicians Cons titutionl Choices. En: B. J. Pol. S. United Kingdom. 28: 1-29 Urcuyo, Constantino Reforma Política y Gobernabilidad. Editorial Juricentro, San José de Cos ta Rica. T ouraine, Alan Cómo s alir del Liberalismo?, Paidós, Barcelona, páginas. Cra 7 No Edificio S egur os Tequendama Piso 27 15

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