De Dónde Venimos y Hacia Dónde Vamos? Presupuestos por Resultados en Am. Latina. Gabriel Filc Carlos Scartascini

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1 De Dónde Venimos y Hacia Dónde Vamos? Presupuestos por Resultados en Am. Latina Gabriel Filc Carlos Scartascini Seminario ADI 2011: La Reforma de la Fiscalidad en América Latina Barcelona, 7 y 8 de Octubre de 2011

2 El gasto público en ALC El gasto público ha aumentado Particularmente, es auspicioso que haya aumentado: El gasto en capital El gasto social Sin embargo, la eficiencia del gasto todavía es baja

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5 Dónde estamos? Para mejorar la calidad del gasto, los países de América Latina han avanzado en la utilización de presupuestos por resultados Este avance no ha sido homogéneo. De acuerdo al Índice de Desarrollo de PpR creado por García López y García Moreno (2010) Estructuración del presupuesto sobre la base de programas Perspectiva presupuestaria de mediano plazo Evaluación de efectividad del gasto Incentivos para la efectividad en la gestión Difusión de la información

6 5 Índice de Presupuesto por Resultados

7 Hipótesis Este documento intenta explicar las razones que explican dichas diferencias 1.Existencia de inversiones previas en infraestructura presupuestaria 2.Estabilidad macro-fiscal 3.Capacidades en las instituciones del Estado 4.Incentivos adecuados de los actores que participan del proceso presupuestario 5.Proceso presupuestario que funciona

8 1. Infraestructura presupuestaria Sin una infraestructura adecuada es imposible contar con los componentes requeridos Reformas a las reglas fiscales son condición necesaria para reformas posteriores Reglas numéricas Centralización del proceso presupuestario en manos del gobierno central (jerarquía) Transparencia Cuenta única: administración unificada de los recursos públicos

9 Índice de Presupuesto por Resultados e Índice de Reglas Fiscales 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados 3 2 Costa Rica Nicaragua Guatemala Colombia Bolivia Paraguay México Argentina Ecuador Panamá Honduras Uruguay Perú 1 El Salvador Coeficiente de correlación = 0.53 Índice de Reglas Fiscales

10 Índice de Presupuesto por Resultados y Años de Vigencia de Cuenta Única 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados México Panamá Nicaragua Honduras Rep. Dominicana Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Bolivia Paraguay Perú Argentina Uruguay El Salvador Coeficiente de correlación = Excluyendo Chile = 0.50 Años de vigencia de cuenta única

11 2. Estabilidad macro-fiscal (1) Difícil pensar en resultados en medio de crisis Aunque las crisis fiscales pueden crear oportunidades de reforma, el PpR es una reforma de largo plazo, en busca de eficiencia y no necesariamente de una solución financiera.

12 5 Índice de Presupuesto por Resultados y Resultado Fiscal Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados Barbados Colombia Perú Argentina Uruguay Costa Rica Guatemala Nicaragua Honduras Bolivia Paraguay Jamaica Rep. Dominicana Trinidad y Tobago El Salvador Bahamas 0-10% -8% -6% -4% -2% 0% 2% 4% 6% 8% Coeficiente de correlación = 0.36 Resultado Fiscal (en % del PBI)

13 2. Estabilidad macro-fiscal (2) Niveles de recaudación más elevados Proveen los recursos para dedicar a las reformas Proveen espacio para para aumentar eficiencia y efectividad (ej. no son meros recursos de subsistencia) Pueden generar presión por parte de la población para que sean utilizados de manera eficiente

14 Índice de Presupuesto por Resultados y Recaudación del Gobierno Nacional 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados Perú México Ecuador Colombia Panamá Guatemala Paraguay Honduras Rep. Dominicana Argentina Costa Rica Nicaragua Bolivia Uruguay El Salvador 0 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% Coeficiente de correlación = 0.47 Recaudación Impositiva del Gobierno Nacional (en % del PBI)

15 3. Capacidades gubernamentales (1) Mayores capacidades permiten Avanzar en las reformas Que la información que se genere sea relevante Ejemplo, estabilidad de los Ministros Permite que inviertan en sus capacidades Aumenta la ejecución del presupuesto (Abuelafia et al. 2010) Permite que implementen reformas Difícil bajo rotación excesiva (condición necesaria pero no suficiente).

16 Índice de Presupuesto por Resultados y Cambios en el Gabinete de Ministros 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados Rep. Dominicana Trinidad y Tobago México Panamá Nicaragua El Salvador Argentina Jamaica Colombia Costa Rica Guatemala Honduras Uruguay Ecuador Paraguay Haití Perú Bolivia Coeficiente de correlación = 0.04 Índice de Cambios en el Gabinete de Ministros

17 3. Capacidades gubernamentales (2) El servicio civil debe estar capacitado, tener flexibilidad y los incentivos adecuados

18 Índice de Presupuesto por Resultados y Consistencia Estructural de la Burocracia 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados 3 2 Paraguay Perú Ecuador Panamá Guatemala Bolivia Nicaragua México Argentina Uruguay Costa Rica Colombia 1 Honduras El Salvador Coeficiente de correlación = 0.75 Índice de Consistencia Estructural de la Burocracia

19 Índice de Presupuesto por Resultados y Capacidad Funcional de la Burocracia 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados Perú Ecuador Panamá Guatemala Honduras Nicaragua Bolivia Paraguay México Argentina Uruguay Colombia Costa Rica El Salvador Coeficiente de correlación = 0.61 Índice de Capacidad funcional de la burocracia

20 4. Incentivos (1) Los legisladores deben tener incentivos a invertir en sus capacidades y controlar al poder ejecutivo Tener incentivos de largo plazo Capacidad de especializarse [depender más del voto de confianza de los ciudadanos sistema electoral]

21 Índice de Presupuesto por Resultados y Experiencia de los Legisladores 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados México Argentina Ecuador Colombia Costa Rica Guatemala Nicaragua Honduras Bolivia Rep. Dominicana Perú Paraguay Panamá Uruguay El Salvador Coeficiente de correlación = 0.44 Experiencia promedio de los Legisladores (años)

22 Índice de Presupuesto por Resultados y Comisiones por Legislador 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados Uruguay Colombia Ecuador Perú México Costa Rica Panamá Bolivia Honduras Nicaragua Guatemala Paraguay Rep. Dominicana Argentina El Salvador Coeficiente de correlación = Comisiones por Legislador

23 4. Incentivos (2) Estructura de la recaudación impositiva Cobrarle a los contribuyentes no es igual que extraer rentas Relación positiva entre PpR e ingresos que provienen directamente de los contribuyentes (Impuesto Personal a la Renta e Impuestos al Consumo) Relación negativa entre PpR e ingresos generados por rentas de recursos naturales y comercio exterior

24 Índice de Presupuesto por Resultados e Impuestos a las Rentas Personales 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados 3 2 Guatemala Colombia Ecuador Perú Costa Rica México Argentina Uruguay Panamá Bolivia Rep. Dominicana Nicaragua 1 Honduras El Salvador 0 0% 1% 1% 2% 2% 3% 3% 4% 4% Coeficiente de correlación = 0.70 Recaudación del Impuesto a las Rentas Personales (en % del PBI)

25 Índice de Presupuesto por Resultados e Impuestos al Comercio Internacional 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados México Perú Uruguay Colombia Ecuador Costa Rica Guatemala Nicaragua BoliviaHonduras Paraguay Panamá Argentina Rep. Dominicana El Salvador 0 0% 1% 1% 2% 2% 3% 3% 4% Coeficiente de correlación = Recaudación de Impuestos al Comercio Internacional (en % del PBI)

26 5. El funcionamiento del proceso presupuestario Los resultados dependen de la capacidad de los actores de cooperar (Hallerberg, Scartascini y Stein 2010) en un contexto de equilibrio general Si no existe cooperación, entonces Los actores intentará prevalecer en su etapa de control y utilizar su capacidad discrecional El presupuesto tendrá sobre o subejecución Cambios continuos durante el año No se puede desarrollar la presupuestación por resultados

27 Índice de Presupuesto por Resultados y Porcentaje de Ejecución 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados 3 2 Perú Costa Rica Colombia Nicaragua Uruguay Guatemala México Panamá Bolivia Paraguay Argentina Ecuador 1 Honduras El Salvador 0 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Coeficiente de correlación = Porcentaje de Ejecución

28 Índice de Presupuesto por Resultados y Porcentaje de Ejecución Promedio 5 Chile 4 Índice de Presupuesto por Resultados 3 2 Ecuador Argentina México Panamá Colombia Honduras Perú Uruguay Costa Rica Guatemala Nicaragua Bolivia Paraguay 1 El Salvador 0-35% -30% -25% -20% -15% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20% Coeficiente de correlación = Porcentaje de Ejecución Promedio

29 Índice de Presupuesto por Resultados e Índice de Cambio Presupuestario 5 Chile 4 Brasil Índice de Presupuesto por Resultados 3 2 Colombia Guatemala Honduras Paraguay Perú Argentina Ecuador Panamá México Uruguay Costa Rica Nicaragua Bolivia 1 El Salvador Coeficiente de correlación = Índice de Cambio Presupuestario

30 Resultados La evidencia preliminar sugiere que es importante que haya: 1.Reformas previas 2.Estabilidad macro-fiscal 3.Capacidades en las instituciones del Estado 4.Incentivos adecuados de los actores 5.Un proceso presupuestario que funciona en asignar los recursos durante el año

31 Adicionalmente Los resultados no se modifican sustancialmente cuando se evalúan estas variables en forma simultanea. Ciertos factores pueden potenciarse unos a otros.

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34 Conclusiones (1) Aquellos países con mayor probabilidad de hacer mayores avances son quienes tengan: Estabilidad fiscal Sistemas de información y manejo presupuestario consolidados, reglas de sostenibilidad fiscal, y centralización del poder presupuestario en manos del Ministerio de Hacienda Apoyo de legisladores experimentados y con un horizonte de gestión de largo plazo Presión de los ciudadanos por mejor uso de los recursos públicos Incentivos alineados de todos los actores involucrados Conjunción de las condiciones adecuadas para potenciarse entre sí

35 Conclusiones (2) Generación de mayor información de base cuantitativa permitiría evaluar y entender de mejor manera estos procesos. También se requiere una mejor evaluación de las diferencias entre las reglas formales vigentes y la práctica Existen países que cuentan con la normativa pero esta no utiliza de manera que tenga impacto en las políticas públicas Se deben seguir estudiando las condiciones que favorecen los incrementos de las capacidades de las instituciones políticas

36 Recomendaciones de política (1) Para avanzar en el PpR deben existir: 1. Un proceso natural de reformas que los países sigan para asegurar la sostenibilidad del progreso Entender las condiciones necesarias y dejar que estas se solidifiquen antes de avanzar con nuevas reformas

37 Recomendaciones de política (2) Para avanzar en el PpR deben existir: 2. Capacidades de gestión en la administración pública y el Congreso. Es importante seguir invirtiendo en las reformas de segunda generación, tales como la profesionalización del servicio civil y el fortalecimiento de los Congresos.

38 Recomendaciones de política (3) Para avanzar en el PpR deben existir: 3. Incentivos adecuado de los actores, ministros, legisladores, y burócratas para avanzar con las reformas. Es importante entender los determinantes de incentivos contrarios a la generalización del PpR e intentar introducir las reformas pertinentes.

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