UNIDAD DE MEDIDAS CAUTELARES PARA ADOLESCENTES DEL ESTADO DE MORELOS (UMECA) México, 2011.

Transcripción

1 UNIDAD DE MEDIDAS CAUTELARES PARA ADOLESCENTES DEL ESTADO DE MORELOS (UMECA) México, 2011.

2 Antecedentes del Proyecto Presunción de Inocencia en México del Instituto de Justicia Procesal Penal, A.C. El Proyecto Presunción de Inocencia en México (ahora bajo la dirección del Instituto de Justicia Procesal Penal, A.C. adelante IJPP), bajo el liderazgo de Open Society Justice Initiative (OSJI), con sede en Nueva York, y con el apoyo de las organizaciones mexicanas, Institución Renace, ABP, Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C. y Reintegra, A.C., fue creado en 2004 con el fin de ser referente en la reforma penal sobre la «prisión preventiva», cuya aplicación indiscriminada atenta contra el debido proceso y produce elevados costos económicos y sociales para los imputados y sus familias, las comunidades, los ciudadanos y el gobierno. Sin perder de vista que la prisión crea riesgos de estigmatización, de criminalización y victimización de la población carcelaria en general, éstos peligros se agravan para los adolescentes en conflicto con la ley por su condición de desarrollo. El IJPP propone soluciones normativas e institucionales, y promueve alianzas con expertos e instituciones a favor de iniciativas ciudadanas y gubernamentales enfocadas en que el uso de la prisión sin condena en el sistema de justicia penal mexicano sea equitativo, racional y esporádico, apegándose a los estándares internacionales y los derechos fundamentales previstos en la Constitución. Según esos estándares, la prisión previa al juicio ha de ser una medida cautelar extrema, impuesta de manera excepcional cuando no exista otro recurso para que el imputado acuda al proceso, quede garantizado el desarrollo de la investigación y estén a salvo la seguridad de la víctima y/o la comunidad. Igualmente se promueve la institucionalización de programas que permitan a los jueces determinar con certeza la detención o liberación provisional de los imputados basándose en una evaluación de riesgos científica; y que profesionalicen la supervisión de los procesados en libertad. El IJPP, para cumplir sus objetivos produce reflexión y debate, investigación, instrumentos teóricos y prácticos, asesoría técnica y legal, capacitación y diseminación de información sobre la prisión previa al juicio, la importancia democrática de su uso adecuado y el costo-beneficio de su aplicación indiscriminada. 2

3 Dichos servicios pretenden apoyar los esfuerzos hacia la reforma penal para adultos y adolescentes, pero además están dirigidos a víctimas e imputados, y sus familias y comunidades, actores del sistema de justicia penal, organizaciones sociales, instituciones académicas y periodistas. En el marco de los principios del IJPP enfocados en la asesoría y contribución para la implementación del nuevo sistema de justica penal para adolescentes y para adultos, el Proyecto ha proporcionado la asistencia técnica, capacitación y acompañamiento desde 2007 a la fecha al estado de Morelos para la creación de la Unidad de Medidas Cautelares para Adolescentes de Morelos (UMECA). A finales del 2011, el IJPP reporta grandes avances en la consolidación institucional de la UMECA y ha publicado un manual para la implementación del modelo en otros estados y países, el cual ha sido el resultado de un esfuerzo coordinado con las instituciones del Estado. La UMECA aplica el modelo denominado servicios previos al juicio para el manejo de las medidas cautelares contempladas en el nuevo sistema de justicia penal, convirtiéndose así en primer programa de su naturaleza en México y en América Latina. 3

4 RESUMEN EJECUTIVO El PPIM-IJPP propone soluciones normativas e institucionales, promueve alianzas con expertos e instituciones a favor de iniciativas ciudadanas y gubernamentales enfocadas en que el uso de la prisión sin condena en el sistema de justicia penal mexicano se apegue a los estándares internacionales y los derechos fundamentales previstos en la Constitución; según los cuales la prisión previa al juicio ha de ser una medida cautelar extrema, impuesta de manera excepcional cuando no exista otro recurso para que el imputado acuda al proceso. El Proyecto ha proporcionado la asistencia técnica, capacitación y acompañamiento desde 2007 a la fecha al estado de Morelos para la creación de la Unidad de Medidas Cautelares para Adolescentes de Morelos (UMECA). La UMECA aplica el modelo denominado servicios previos al juicio para el manejo de las medidas cautelares contempladas en el nuevo sistema de justicia penal, convirtiéndose así en primer programa de su naturaleza en México y en América Latina. El estado de Morelos reformó su sistema de justicia penal bajo el mandato constitucional; debido a la coyuntura del momento, pero igualmente lo reformó no sólo para cumplir con el estándar internacional en materia de derechos de niños y niñas, sino también con los principios del nuevo sistema de justicia penal acusatorio. La reforma entró en vigor el 15 de enero de Esta reforma tiene como ejes rectores la prevención del delito, el aseguramiento de la paz social y la participación de la comunidad en la reinserción de los adolescentes en conflicto con la ley. Por lo tanto, la reforma hace hincapié en la libertad como regla y la búsqueda de alternativas a los procesos judiciales, además del respeto de todos los derechos inherentes a su condición de personas menores de edad titulares de derechos y obligaciones, en los que se reconoce su capacidad para hacerse responsables de sus actos, pero al mismo tiempo se reconoce su condición de personas en proceso de desarrollo, por tanto requieren categorías y regulaciones jurídicas particulares. 4

5 En este sentido, el sistema de justicia penal para adolescentes no puede tener fines punitivos ni retributivos. Por el contrario, debe ser diseñado de tal manera que se atienda al interés superior del niño. Por ello todo sistema de justicia para adolescentes debe reunir las siguientes características: - Ser integral y especializado. - Respetar todos los derechos relacionados con el juicio justo. - Atender al interés superior del niño. - Preferir las formas alternativas de justicia al proceso penal. - Aplicar de manera proporcional las medidas cautelares y sancionadoras, éstas últimas con fines de reinserción social y educativas para su desarrollo, y - Aplicar de manera excepcional la medida de internamiento. El artículo18 Constitucional enfatiza las últimas dos características al establecer que el fin de las medidas tendrán como fin la reintegración social y familiar, y reconocer el internamiento provisional o como medida sancionadora, ya que no especifica como medida extrema al señalar que se utilizará sólo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda De igual forma tanto el artículo 18, como la reforma al sistema de justicia penal para adolescentes del estado de Morelos y la UMECA, tienen como principios rectores los establecidos en el artículo 40 la Convención sobre los Derechos del Niño: universalidad; interés superior del niño; no discriminación. Esto al fomentar la dignidad del niño (adolescente), garantizarle un juicio justo, la presunción de inocencia, posibilidades alternativas a la internación, y que las medidas cautelares y penas impuestas guarden proporción tanto con sus circunstancias particulares, así como con la infracción De forma complementaria, estas reformas también se inspiran en La Observación general no. 10 del Comité de Derechos del Niño constituye uno de los documentos fundamentales que dan contenido a la Convención sobre los Derechos del Niño en materia de justicia para adolescentes señala una serie de principios que deben regir la justicia para adolescentes, de acuerdo a la Convención sobre los Derechos del Niño. Entre otros, el principio de no discriminación, el interés superior del niño; el derecho a la supervivencia, a la vida y al 5

6 desarrollo; el respeto a su opinión; y el respeto a su dignidad. Igualmente, la Observación establece los elementos de la política general que debe regir la justicia para adolescentes 1. En atención a lo anterior, la nueva ley para adolescentes de Morelos considera una serie de medidas alternativas a la prisión preventiva donde ésta adquiere un carácter excepcional por no ser aplicable de manera automática a conductas consideradas graves por el legislador. A este respecto, los Servicios Previos al Juicio (nombre genérico a la función que desempeña la UMECA, y en adelante SPJ ) son un modelo de gestión que a pesar de su breve existencia en México ha demostrado ser una respuesta institucional que genera información dura y evidencia empírica para nutrir el debate público alrededor de la justicia para adolescentes a través de mecanismos institucionales que pueden asegurar la evaluación del riesgo procesal y supervisión de medidas cautelares en libertad como soluciones técnicas y constructivas que fortalecen las instituciones de justicia y la colaboración con la sociedad civil; que generan equilibro entre presunción de inocencia y la seguridad ciudadana; con el potencial de mejorar la confianza en las instituciones y contrarrestar, por lo tanto, el endurecimiento de medidas hacia adolescentes en conflicto con la ley. Las funciones principales de la UMECA son: a) Intervenir en la etapa de imposición y manejo de las medidas cautelares, previa al juicio, a través de una evaluación socio-ambiental de las circunstancias específicas de cada imputado adolescente, y de posibles riesgos (de fuga, para la sociedad o para la víctima) por parte de un equipo de profesionales. Esa información es proporcionada a las partes (Fiscal y Defensor) que, a su vez, la utilizan en la audiencia de medidas cautelares, como parte de sus respectivos argumentos, de modo que el juez decida las condiciones y medidas más apropiadas en cada caso. 1 Observación general no. 10 del Comité de Derechos del Niño Los derechos del niño en la justicia de menores. CRC/C/GC/10, 25 de abril de Estableciendo igualmente los elementos que deben regir a la justicia para adolescentes: Prevención de la delincuencia juvenil; intervención mínima que suponga medidas alternativas al procedimiento penal o bien procedimientos con fines educativos y de reinserción a la familia y comunidad; aplicación de garantías procesales como el principio de no retroactividad, presunción de inocencia, derecho a ser escuchado y a una participación efectiva en el procedimiento, ser informado de los cargos; medidas alternativas a la sentencia que deben ser decididas por un juez imparcial, competente e independiente y; privación de libertad preventiva o como medida extrema y por un periodo breve en condiciones de internamiento adecuada a su edad que responda a los fines de reinserción social. 6

7 b) Posteriormente, la UMECA supervisa a los adolescentes que siguen su proceso en libertad, para asegurar que cumplan las condiciones judiciales y comparezcan hasta la conclusión de sus procesos. El proceso de implementación de los SPJ concretados en la UMECA cumplió una serie de pasos diseñados por el PPIM-IJP que a continuación se enumeran como una referencia de las necesidades generales para su implementación: 1. Diagnóstico sobre el estado del sistema de medidas cautelares en el sistema de justicia para adolescentes de Morelos 2. Identificación del marco normativo local relativo a medidas cautelares y su seguimiento. 3. Creación del Comité de Medidas Cautelares 4. Creación de los siguientes subcomités de trabajo: a. Subcomité de recursos materiales y financieros, que definió las necesidades financieras y estructurales para la implementación de la UMECA. b. Subcomité de creación de instrumentos de evaluación, para la creación de instrumentos de entrevista a adolescentes detenidos y de evaluación de riesgos procesales propiamente, de acuerdo a las normas locales y a la realidad local. c. Subcomité de legislación, que revisó el marco normativo vigente y propuso las reformas y adiciones necesarias para la creación de la UMECA. d. Subcomité de selección de personal, que definió los perfiles profesionales del personal de la UMECA, diseño la convocatoria e intervino en el proceso de selección. 5. Ubicación institucional y física 6. Necesidades estructurales y administrativas 7. Aspectos logísticos y metodológicos de los servicios de evaluación del riesgo procesal y supervisión de medidas cautelares en libertad. El trabajo de la UMECA se realiza en una serie de etapas que a continuación se mencionan: a. Evaluación del riesgo procesal Esta etapa cuenta con siete pasos esenciales: 7

8 i. Notificación a la UMECA por parte de la autoridad que tiene la custodia del adolescente. ii. Entrevista inicial con el adolescente. iii. Recopilación de información adicional para completar el formato de entrevista. iv. Verificación de la información recabada. v. Evaluación del riesgo procesal mediante una fórmula compuesta por elementos objetivos y subjetivos. vi. Elaboración de la opinión técnica. vii. Entrega de la opinión al Ministerio Público y a la Defensa. En caso que la fiscalía o la defensa soliciten la modificación o revocación de la medida cautelar impuesta, los SPJ pueden realizar una reevaluación de riesgos siguiendo los pasos anteriores. b. Supervisión La segunda intervención es el seguimiento de las personas a las que se ha dictado una medida cautelar en libertad. Es fundamental que la supervisión sea auxiliada por entidades gubernamentales y de la sociedad civil. Los pasos básicos para el seguimiento son los siguientes: i. Notificación de la decisión judicial sobre la imposición de la medida cautelar y las condiciones a cumplir. ii. Entrevista de ingreso para la cual el adolescente en conflicto con la ley acude a la UMECA para una primera entrevista de acceso a los servicios. iii. Entrevista de asesoría y diseño de programa de supervisión a los cuales se sujetará a la persona, realizados por parte del personal de supervisión de la UMECA. iv. Supervisión del cumplimiento de las condiciones impuestas por el juez y ejecutadas por la UMECA. v. Reportes Así mismo la UMECA tiene la responsabilidad legal de hacer del conocimiento de la autoridad (policía o fiscalía) el incumplimiento de condiciones de libertad para que actúen en consecuencia. Además, los SPJ pueden emitir reportes de cumplimiento a petición de alguna de las partes, con el fin de solicitar la revocación o modificación de la medida cautelar impuesta en beneficio de la persona sujeta a proceso. 8

9 Para el efectivo cumplimiento de estas funciones, el elemento humano es fundamental en la gestión de la UMECA. El éxito o fracaso del modelo depende del compromiso y capacidad de sus operadores para llevar a cabo sus funciones. Por ello el diseño de la estructura de la UMECA es la siguiente: Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Morelos Subsecretaría de Reinserción Social Dirección General de Medidas para Adolescentes Subdirección de la Unidad de Medidas Cautelares Subdirector Centro de Ejecución de Medidas para Adolescentes CEMPLA Estadística e Informática Coordinación de Evaluación Coordinador Coordinación de Supervisión y Relaciones Institucionales Coordinador Evaluadores Supervisores Prestadores de Servicio Social Prestadores de Servicio Social De la mano con los recursos humanos, la UMECA utiliza diversas herramientas para cumplir con sus objetivos. El diseño de los instrumentos de evaluación del riesgo procesal fue realizado por uno de los subcomités de trabajo del Comité de Medidas cautelares. El proceso incluyó un periodo de prueba de 8 meses para hacer los ajustes necesarios antes de la inauguración oficial, con el fin de ajustar las herramientas a la realidad local. El periodo de prueba pasó por las siguientes fases: 9

10 a. Periodo inicial i. Situaciones hipotéticas creadas por los evaluadores para ensayar la evaluación. ii. Prueba de los instrumentos en población adolescente detenida provisionalmente para medir tiempos y probar el lenguaje utilizado durante la entrevista. b. Periodo intermedio i. Prueba de los instrumentos con adolescentes detenidos y recién puestos a disposición del ministerio público, es decir, con la población que efectivamente recibe los servicios. Esta prueba permitió recabar información sobre el tiempo para acceder a los adolescentes detenidos, el tiempo para llevar a cabo la entrevista, el lugar de detención y la dinámica del personal evaluador con la fiscalía y la policía. ii. Reuniones de retroalimentación con todos los operadores del sistema para hacer los ajustes necesarios. c. Periodo de preparación i. Aplicación de los instrumentos de evaluación y redacción de la opinión técnica de la UMECA para proporcionarla a las partes. Quienes por acuerdo del Comité de Medidas Cautelares comenzaron a utilizar el reporte durante la audiencia de medidas cautelares. ii. Modificaciones pertinentes de acuerdo a las necesidades de presentación de la información que las partes expresaron sobre la opinión técnica presentada por la UMECA. d. Elaboración de las versiones de los instrumentos que se empezaron a utilizar una vez inaugurada la UMECA. El proceso de creación de estos instrumentos pasó por la determinación de los factores de riesgo locales que sufrieron cambios alrededor de 8 veces antes de su aplicación oficial. Desde la inauguración de la UMECA los instrumentos han sido modificados sólo una vez. 10

11 El instrumento creado para la UMECA mide el arraigo domiciliario, historia laboral y escolar, comportamiento en el proceso actual y en anteriores sólo por lo que hace a medidas cautelares, consumo de sustancias (en tanto el consumo pueda impedir la asistencia al juicio y no para criminalizar al adolescente). A partir de la prueba de los instrumentos ha sido posible identificar cuestiones fundamentales relacionadas con la condición por cuestión de edad de los adolescentes: - Los adolescentes pueden tener más de dos domicilios donde pueden ser ubicados. Frecuentemente forman parte de familias desintegradas o con una estructura no considerada tradicional que los hace vivir de un lugar a otro en una misma semana. Esto se ha interpretado de tal manera que en los instrumentos no sea un elemento negativo para calificar el arraigo comunitario de un adolescente. - Por su condición, los adolescentes tienen empleos de carácter temporal. Muchos de ellos pasan de un empleo a otro sin que ello signifique inestabilidad. Así se ha interpretado por quienes llevan a cabo la evaluación. - Adicionalmente, los evaluadores están capacitados para considerar de manera transversal cuestiones de género. Por ejemplo, si una adolescente en conflicto con la ley tiene hijos, el hecho de que no trabaje ni estudie no puede ser considerado un factor negativo, pues el hecho de hacerse cargo de su hijo(s) se considera actividad que mantiene a la adolescente ocupada. - Asimismo, durante el periodo de prueba, a petición de la fiscalía, fue necesario agregar al instrumento de evaluación del riesgo procesal la imputación de conductas federales, por el incremento de los adolescentes vinculados por conductas relacionadas con delincuencia organizada. El correcto diseño institucional y de los instrumentos de evaluación de riesgo procesal por si mismos no garantizan el cumplimiento de las funciones de la UMECA sin la correcta capacitación a todos los agentes involucrados. En esta capacitación se incluyó al personal operativo; a fiscales, defensores y jueces del sistema especializado de justicia para adolescentes; organizaciones de la sociedad civil e instituciones públicas en las funciones auxiliares de supervisión. 11

12 Una característica fundamental de la UMECA es que trabaja con indicadores de factores de riesgo cuyo objetivo es predecir si los adolescentes que son detenidos pueden cumplir con las condiciones impuestas por el juez, en caso de que se les conceda una medida cautelar en libertad. Así, una de las primeras actividades que llevó a cabo PPIM-IJPP fue un diagnóstico de los sistemas de recolección de datos de todas las instituciones involucradas en el sistema de justicia penal para adolescentes. Era importante generar la capacidad de recolección de información con el fin de contar con indicadores de desempeño del programa y de los funcionarios que lo conforman. Para alimentar la base de datos y, en consecuencia, generar dichos indicadores, sería necesario obtener información personal de los adolescentes detenidos e imputados, y de aspectos procesales respecto de su juicio. De la información obtenida permitió la identificación de los siguientes problemas con respecto a la información disponible: a. Datos sin captura. La información solicitada no se registraba, aunque existía en los expedientes. b. Datos sin procesar. Existía un libro de gobierno, o libreta donde se recababan algunos datos, pero sólo para cuestiones internas, por ejemplo, los informes de los titulares. c. Información insuficiente. Sólo algunos de los datos se capturaban. d. Inconsistencia de datos que deberían coincidir de una institución a otra. e. Las variables de registro no correspondían al nuevo procedimiento de justicia penal. Notoriamente no se registraba de manera completa o en absoluto, lo relativo a las medidas cautelares dictadas por el juez. Con relación al funcionamiento del propio sistema de medidas cautelares el registro, el procesamiento de la información es fundamental para: i. Validar el instrumento de determinación de riesgos. ii. Generar indicadores de desempeño en materia de supervisión de las medidas cautelares. iii. Generar indicadores de desempeño del personal de la Unidad.- 12

13 Los logros obtenidos por la UMECA impactan de manera positiva en el sistema de justicia penal para adolescentes. En los datos siguientes se reportan los adolescentes entrevistados, evaluados y supervisados a partir del 9 de febrero de 2011 hasta la fecha. Resultados Febrero a Diciembre 2011 Actividad Población Atendida Número de Entrevistas de Adolescentes Detenidos 183 Adolescentes entrevistados Número de Evaluaciones de Riesgos 164 Evaluaciones Casos Judicializados (ejercicios de la acción penal) 95 Casos judicializados con opinión Casos no Judicializados 88 casos no judicializados Prisión Preventiva 47 Adolescentes en prisión preventiva Medidas Cautelares en Libertad 36 Adolescentes Adolescentes no vinculados 12 Adolescentes Adolescentes en Supervisión (Medidas Cautelares) 54 Adolescentes Adolescentes en Supervisión (Suspensión 44 Adolescentes Condicional del Proceso a Prueba) Reportes de Incumplimientos donde se modificó las 6 Adolescentes medidas Sustracción 2 Adolescentes Desde su establecimiento e inauguración se han sumado diversas entidades de la sociedad civil, contribuyendo a la creación de una red comunitaria para la supervisión de adolescentes que enfrenten sus procesos en libertad, bajo medidas cautelares. Este involucramiento ciudadano es determinante para el adecuado funcionamiento y la consolidación del nuevo sistema de justicia penal. Todo lo anterior ha colocado al estado de Morelos a la vanguardia latinoamericana en el tema de medidas cautelares. 13

14 UNIDAD DE MEDIDAS CAUTELARES PARA ADOLESCENTES DE MORELOS 1. Problemática de los adolescentes en conflicto con la ley. La reforma al artículo 18 de la Constitución Mexicana, del 12 de diciembre de 2005 obligó a todas las entidades de la federación a reformar sus leyes para crear un sistema integral de justicia para adolescentes. Los nuevos sistemas estarían obligados a contar con instituciones del sistema penal especializados en las nuevas formas de procurar e impartir justicia para niños, niñas y adolescentes. Esta reforma tiene como ejes rectores la prevención del delito, el aseguramiento de la paz social y la participación de la comunidad en la reinserción de los adolescentes en conflicto con la ley. Por lo tanto, la reforma hace hincapié en la libertad como regla y la búsqueda de alternativas a los procesos judiciales, además del respeto de todos los derechos inherentes a su condición de personas menores de edad titulares de derechos y obligaciones. 2 Es decir, a diferencia de los sistemas tutelares anteriores a la reforma, el nuevo sistema de justicia penal para adolescentes debe cumplir con los estándares constitucionales e internacionales que le reconocen capacidad a los adolescentes para hacerse responsables de sus actos, pero al mismo tiempo reconocen su condición de personas en proceso de desarrollo que requieren categorías y regulaciones jurídicas particulares. 3 En este sentido, el sistema de justicia penal para adolescentes no puede tener fines punitivos ni retributivos. Por el contrario, debe ser diseñado de tal manera que se atienda al interés superior del niño. 2 Vasconcelos Méndez, Rubén; La justicia para adolescentes en México. Análisis de las leyes estatales. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM. México, Ídem. P

15 Los adolescentes en conflicto con la ley penal tienen todos los derechos ordinarios relacionados con el derecho a un juicio justo para adultos, pero además les corresponden una serie de salvaguardas que protegen su condición de menores de edad. 4 De esta forma, todo sistema de justicia para adolescentes debe reunir las siguientes características: - Ser integral y especializado. - Respetar todos los derechos relacionados con el juicio justo. - Atender al interés superior del niño. - Preferir las formas alternativas de justicia al proceso penal. - Aplicar de manera proporcional las medidas cautelares y sancionadoras, éstas últimas con fines de reinserción social y educativas para su desarrollo, y - Aplicar de manera excepcional la medida de internamiento. El artículo18 Constitucional enfatiza las últimas dos características al reconocer el internamiento provisional o como medida sancionadora, ya que no especifica como medida extrema al señalar: Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como fin la reintegración social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. El internamiento se utilizará solo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los 4 Ver Observación General 4, La salud y el desarrollo de los adolescentes en el contexto de la Convención sobre los Derechos del Niño :. 21/07/2003. CRC/GC/2003/4. (General Comments). Párr. 1. Igualmente, Ver CIDH, Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión consultiva OC-17/2002 de 28 de agosto de 2002, solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. P. 42; Observación General No. 17, Comentarios generales adoptados por el Comité de los Derechos Humanos, Artículo 24 - Derechos del niño, 35º período de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 165 (1989). 15

16 adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de conductas antisociales calificadas como graves. El artículo 40 de la Convención sobre los derechos del niño establece las garantías particulares de los niños y niñas en conflicto con la ley penal: 1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño de quien se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse o declare culpable de haber infringido esas leyes a ser tratado de manera acorde con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el respeto del niño por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros y en la que se tengan en cuenta la edad del niño y la importancia de promover la reintegración del niño y de que éste asuma una función constructiva en la sociedad. 2. Con este fin, y habida cuenta de las disposiciones pertinentes de los instrumentos internacionales, los Estados Partes garantizarán, en particular: a) Que no se alegue que ningún niño ha infringido las leyes penales, ni se acuse o declare culpable a ningún niño de haber infringido esas leyes, por actos u omisiones que no estaban prohibidos por las leyes nacionales o internacionales en el momento en que se cometieron; b) Que a todo niño del que se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse de haber infringido esas leyes se le garantice, por lo menos, lo siguiente: i) Que se lo presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley; 3. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para promover el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e instituciones específicos para los niños de quienes se alegue que han infringido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber infringido esas leyes, y en particular: 4. Se dispondrá de diversas medidas, tales como el cuidado, las órdenes de orientación y supervisión, el asesoramiento, la libertad vigilada, la colocación en hogares de guarda, los programas de enseñanza y formación profesional, así como otras posibilidades alternativas a la internación en instituciones, para asegurar que los niños sean tratados de manera apropiada para su bienestar y que guarde proporción tanto con sus circunstancias como con la infracción. 16

17 La Observación general no. 10 del Comité de Derechos del Niño 5 constituye uno de los documentos fundamentales que dan contenido a la Convención sobre los Derechos del Niño en materia de justicia para adolescentes señala una serie de principios que deben regir la justicia para adolescentes, de acuerdo a la Convención sobre los Derechos del Niño. Entre otros, el principio de no discriminación, el interés superior del niño; el derecho a la supervivencia, a la vida y al desarrollo; el respeto a su opinión; y el respeto a su dignidad. Igualmente, la Observación establece los elementos de la política general que debe regir la justicia para adolescentes. Estos elementos son: - Prevención de la delincuencia juvenil. - Intervención mínima que suponga medidas alternativas al procedimiento penal o bien, procedimientos con fines educativos y de reinserción a la familia y a la comunidad - Límite de edad mínima y superior. - Aplicación de garantías procesales como el principio de no reatroactividad de la justicia para adolescentes; la presunción de inocencia; el derecho a ser escuchado y a una participación efectiva en el procedimiento; a ser informado de los cargos; a asistencia jurídica y de otro tipo durante el procedimiento; a decisiones sin demora y con la participación de los padres o tutores; a la presencia y examen de testigos; al derecho de apelación; a asistencia gratuita de intérprete; y respeto a la vida privada. - Medidas alternativas a la sentencia que deben ser decididas por un juez imparcial, competente e independiente y que incluyen la prohibición de pena capital o prisión perpetua sin posibilidad de libertad condicional. - Privación de libertad preventiva o como pena como medida extrema y por un periodo breve, bajo la condición del respeto a su derecho de defensa y a que se proporcionen condiciones de internamiento adecuados a su edad que respondan a los fines de reinserción social con atención a la salud adecuada. Asimismo, la Observación 10 promueve el sistema especializado e integral y la promoción de campañas educativas para medios noticiosos y sociedad con el fin de generar conciencia sobre el debido trato a los niños y niñas en conflicto con la ley, así como el registro de información con fines de evaluación e investigación. 5 Comité de los Derechos del Niño. Observación General Nº 10 (2007) Los derechos del niño en la justicia de menores. CRC/C/GC/10, 25 de abril de

18 En el caso Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay 6, la Corte Interamericana señaló respecto a la prisión preventiva y otras medidas cautelares, el carácter extremo de la primera al señalar: 230. En el caso de privación de libertad de niños, la regla de la prisión preventiva se debe aplicar con mayor rigurosidad, ya que la norma debe ser la aplicación de medidas sustitutorias de la prisión preventiva. Dichas medidas pueden ser, inter alia, la supervisión estricta, la custodia permanente, la asignación a una familia, el traslado a un hogar o a una institución educativa, así como el cuidado, las órdenes de orientación y supervisión, el asesoramiento, la libertad vigilada, los programas de enseñanza y formación profesional, y otras posibilidades alternativas a la internación en instituciones. La aplicación de estas medidas sustitutorias tiene la finalidad de asegurar que los niños sean tratados de manera adecuada y proporcional a sus circunstancias y a la infracción193. Este precepto está regulado en diversos instrumentos y reglas internacionales. Así, el estado de Morelos reformó su sistema de justicia bajo el mandato constitucional; debido a la coyuntura del momento también lo reformó para no sólo cumplir con el estándar internacional en materia de derechos de niños y niñas, pero también con los principios del nuevo sistema de justicia penal acusatorio. Esta reforma entró en vigor el 15 de enero de En atención a la reforma constitucional, la nueva ley para adolescentes de Morelos considera una serie de medidas alternativas a la prisión preventiva donde ésta adquiere un carácter excepcional por no ser aplicable de manera automática a conductas consideradas graves por el legislador. Las medidas cautelares son un conjunto de disposiciones legales que buscan asegurar la presencia de la persona imputada a su juicio, y atender el riesgo que su libertad pueda representar para la sociedad o para la víctima. Es decir, atienden por un lado la necesidad de protección del principio de presunción de inocencia y por el otro el reclamo social de seguridad ciudadana. 6 CIDH Instituto de Reeducación del Menor Vs. Paraguay (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 2 de septiembre de

19 De acuerdo a un diagnóstico realizado por el PPIM-IJPP en junio de 2008, derivado de una serie de entrevistas con los profesionales del nuevo sistema de justicia penal acusatorio para adolescentes y la observación de audiencias, se identificaron de manera general los siguientes problemas en el manejo de las medidas cautelares: 1. Falta de capacitación en el manejo de medidas cautelares que se reflejaba en la falta de información de calidad durante la audiencia oral en la que el juez decidía si el adolescente en conflicto con la ley podía seguir su proceso en libertad o no. En la mayor parte de los casos la fiscalía solicitaba la prisión preventiva bajo el argumento de la gravedad del delito y en consecuencia, la posible pena a imponer. Este argumento era insuficiente para probar la necesidad de cautela y problemático con un alto impacto para el adolescente ya que la legislación de Morelos prevé la pena máxima de 3 años (para adolescentes entre 14 y menos de 16 años) y 5 años (para adolescentes de entre 16 y menos de 18 años) para todos los delitos que admiten pena privativa de libertad. Esto es, en todos los casos en los que el ministerio público ejercía la acción penal, la pena a imponer podía ser la máxima y por lo tanto formalmente admitir el riesgo de fuga. Además, los defensores públicos comentaban que debido a la carga de trabajo y la falta de recursos económicos y materiales no les era posible investigar las características del adolescente cuando era detenido en flagrancia por lo que no contaban con información suficiente para litigar con éxito la audiencia de medida cautelar. 2. Los jueces expresaron su preocupación en relación con la falta de incentivos de cumplimiento para los adolescentes que incurrían en conductas antisociales que no eran catalogadas como graves por la ley, ya que ésta prohibía imponer la medida de prisión provisional por éstas. Así, el hecho de que un adolescente nunca estuviera en riesgo de ser detenido provisionalmente, era visto como un factor que, según su visión, estimularía el incumplimiento de condiciones de libertad y la reincidencia. 3. La preocupación de los jueces en relación con el sistema de medidas alternativas la prisión preventiva era la presión social. Consideraban que si no determinaban la medida cautelar adecuada y, en consecuencia, los adolescentes defendidos se fugaban o no cumplían con ella, la opinión pública presionaría de tal manera que no habría confianza en el nuevo sistema y por lo tanto no tendría éxito. 19

20 4. La inexistencia de un sistema de vigilancia de medidas en libertad distribuía la carga de la supervisión inadecuadamente hacia la defensa institución con recursos limitados para llevarla a cabo. 5. Los sistemas tecnológicos de registro de información eran limitados o inexistentes. La problemática identificada por el PPIM-IJPP no era nueva. Estas preocupaciones de los actores del sistema se han dado desde el comienzo de la implementación de la reforma al sistema de justicia penal en general que empieza a sentir una fuerte ola contra reformista impulsada por defensores del sistema inquisitorio escrito, alimentada por la falta de información y exacerbada por la violencia relacionada con la delincuencia organizada y el consecuente temor de la ciudadanía. Estos esfuerzos de contra reforma también han impactado de manera importante a la justicia para adolescentes al promoverse reformas con la intención de endurecer la penas y restringir la libertad durante el juicio, por el aumento de jóvenes cooptados por el crimen organizado en el contexto actual de violencia. Esta misma situación, ha generado prácticas de exhibición pública de personas, incluyendo adolescentes, presuntamente vinculadas con los grupos del crimen organizado, en violación a la presunción de inocencia y otros derechos fundamentales. Así, el PPIM-IJPP ha identificado el riesgo constante de violación a la presunción de inocencia y otros derechos de debido proceso para los adolescentes, bajo la excusa del fortalecimiento de la seguridad pública. En este tenor, se observa y comprueba que las reformas legislativas en este sentido han sido especialmente duras respecto a las alternativas a la prisión preventiva, reduciendo el margen de discrecionalidad de los jueces y, por lo tanto, limitando la posibilidad de que una persona pueda enfrentar su juicio en libertad y contrarrestar los costos sociales y económicos que genera la prisión. Estas medidas subvierten los objetivos de la nueva justicia para adolescentes en particular aquellos dirigidos a la educación de los adolescentes al truncar su desarrollo personal. El PPIM-IJPP está convencido de que la UMECA contribuye a la disminución de la percepción pública de impunidad pues una de las fuentes de esta percepción es el argumento de la llamada puerta giratoria, es decir, el argumento de que la detención adolescentes por alguna conducta antisocial no tiene consecuencias. 20

21 A este respecto, los Servicios Previos al Juicio (nombre genérico a la función que desempeña la UMECA, y en adelante SPJ ) son un modelo de gestión que a pesar de su breve existencia en México ha demostrado ser una respuesta institucional que genera información dura y evidencia empírica para nutrir el debate público alrededor de la justicia para adolescentes a través de mecanismos institucionales que pueden asegurar la evaluación del riesgo procesal y supervisión de medidas cautelares en libertad como soluciones técnicas y constructivas que fortalecen las instituciones de justicia y la colaboración con la sociedad civil; que generan equilibro entre presunción de inocencia y seguridad ciudadana; con el potencial de mejorar la confianza en las instituciones y contrarrestar, por lo tanto, el endurecimiento de medidas hacia adolescentes en conflicto con la ley. 2. Objetivos de la Unidad de Medida Cautelares de Morelos (UMECA) y estrategias empleadas para alcanzarlos. La creación de la UMECA se fundamenta en las reformas constitucionales de 2005 y 2008, los estándares internacionales, el nuevo Código de Procedimientos Penales del Estado de Morelos, la Ley de Justicia para Adolescentes y la Ley de Reinserción Social y Seguimiento de Medidas Cautelares. Su función es intervenir en la etapa previa al juicio de imposición y manejo de las medidas cautelares, a través de una evaluación socio-ambiental de las circunstancias específicas de cada imputado adolescente, y de posibles riesgos (de fuga, para la sociedad o para la víctima) 7. Esa información es proporcionada a las partes (Fiscal y Defensor) que, a su vez, la utilizan en la audiencia de medidas cautelares, como parte de sus respectivos argumentos, de modo que el juez decida las condiciones y medidas más apropiadas en cada caso. Posteriormente, la UMECA supervisa a los adolescentes que siguen su proceso en libertad, para asegurar que 7 El Código Procesal cita arriba también señala en el artículo 177, f. II que: El juez podrá aplicar las medidas cautelares cuando concurran las circunstancias siguientes: II. Que exista una presunción razonable, por apreciación de las circunstancias del caso particular, de que el imputado represente un riesgo para la sociedad, la víctima o el ofendido. Por su parte, el artículo 179 establece los elementos necesarios para determinar el riesgo para la sociedad al señalar: Se entiende que existe riesgo para la sociedad cuando haya presunción razonable de que el imputado se sustraiga a la acción de la justicia u obstaculice la investigación o el proceso. A) Para decidir acerca del peligro de sustracción a la acción de la justicia, el juez tomará en cuenta, entre otras, las siguientes circunstancias: I. Arraigo en el Estado, determinado por el domicilio, residencia habitual, asiento de la familia, de sus negocios o trabajo y las facilidades para abandonar el Estado o el país o permanecer oculto. La falsedad o falta de información sobre el domicilio del imputado constituye presunción de sustracción a la acción de la justicia; II. La importancia del daño que debe ser resarcido y la actitud que voluntariamente adopte el imputado ante éste; III. El comportamiento del imputado durante el proceso o en otro anterior, en la medida que indique su voluntad de someterse o no a la persecución penal; IV. La posible pena o medida de seguridad a imponer; V. La existencia de procesos pendientes, condenas anteriores cuyo cumplimiento se encuentre pendiente, el hecho de encontrarse sujeto a alguna medida cautelar personal, gozando de la condena condicional, libertad preparatoria, semilibertad, medidas substitutivas de prisión o que el imputado cuente con antecedentes penales; y, VI. El hecho de haber actuado con tres o más personas. B) Para decidir acerca del peligro de obstaculización de la investigación o proceso se tendrá en cuenta, entre otras circunstancias, que existen elementos suficientes para estimar como probable que el imputado: I. Destruya, modifique, oculte o falsifique elementos de prueba; o II. Influya para que coimputados, testigos o peritos informen falsamente o se comporten de manera evasiva, o induzca a otros a realizar tales comportamientos. 21

22 cumplan las condiciones judiciales y comparezcan hasta la conclusión de sus procesos. Ver Tabla 1. Tabla 1. Intervención de la UMECA en el proceso penal La estrategia de implementación de la nueva unidad incluyó un trabajo coordinado entre las diversas instituciones del sistema de justicia. Adscrita a la Secretaría de Seguridad Pública, la UMECA es producto de tres años de esfuerzo conjunto realizado por las autoridades morelenses involucradas en el nuevo sistema de justicia penal acusatorio para adolescentes tales como el Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes (TUJA), la Fiscalía Especial para Adolescentes de la Procuraduría General de Justicia, la Defensoría Pública y la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobierno, la Secretaria Técnica para la Implementación de la Reforma, la Dirección General de Ejecución de Medidas para Adolescentes y la Subsecretaría de Reinserción Social, estas dos últimas dependientes de la Secretaría de Seguridad Pública estatal, con la asistencia técnica del PPIM-IJPP a través de un convenio de colaboración con el gobierno de Morelos - apoyado por Open Society Justice Initiative, el Instituto para la Seguridad y la Democracia, AC, Reintegra, A.C., así como del Programa de Seguridad y Justicia de USAID-MSI, que intervino en diversas etapas. 22

23 Además, la UMECA involucra, a través de una red de colaboración, a instituciones de gobierno y organizaciones de la sociedad civil, en una alianza para acercar la justicia a la sociedad y viceversa con el fin de fortalecer los principios de transparencia y publicidad del sistema. La UMECA cumple dos funciones fundamentales: a. Evaluación del riesgo procesal El equipo de profesionales que llevan a cabo esta función recaban información sobre las circunstancias socio-ambientales de cada adolescente en conflicto con la ley, la verifican y analizan, y se la proporcionan a las partes (Fiscal y Defensor), quienes a su vez la utilizan en la audiencia de medidas cautelares como parte de sus respectivos argumentos. De esta manera el Juez contará con información objetiva y verificada sobre las condiciones sociales relevantes para la imposición de las medidas cautelares apropiadas. La Tabla 1 muestra el flujo metodológico para esta etapa; cada una de estas etapas en explicada en la sección número 3, 6. 23

24 Tabla 1. Evaluación b. Supervisión Tras la audiencia de medidas cautelares, la UMECA supervisa a los adolescentes a los que el Juez ha concedido enfrentar su proceso en libertad, para asegurar que cumplan con las condiciones judiciales y comparezcan a sus audiencias hasta la conclusión de sus procesos. Las etapas de esta segunda función se ilustran en la Tabla 2. 24

25 Tabla 2. Supervisión de medidas cautelares 3. Acciones implementadas y metodología de trabajo para la implementación de la UMECA. El proceso de implementación de los SPJ aterrizado en la UMECA cumplió una serie de pasos diseñados por el PPIM-IJPP que, incluso, han dado lugar a un manual de implementación de servicios previos al juicio, el primero en su tipo (anexo a este documento). Las etapas de implementación que a continuación se describen se llevaron a cabo algunas de manera sucesiva y otras de manera paralela. 8. Diagnóstico sobre el estado del sistema de medidas cautelares en el sistema de justicia para adolescentes de Morelos A través de este diagnóstico el PPIM-IJPP buscó: a. Identificar instituciones involucradas en el sistema, sus competencias y responsabilidades respecto del manejo de medidas cautelares para adolescentes. b. Recabar información estadística. c. Observar audiencias para: identificar los criterios utilizados por el ministerio público para solicitar la detención provisional de los adolescentes u otras medidas cautelares y la respuesta de la defensa; monitorear la decisión del juez con base en la información 25

26 proporcionada por las partes; e identificar los mecanismos posteriores a la decisión judicial para la vigilancia de medidas cautelares en libertad. Con base en la información recabada, el PPIM-IJPP consideró pertinente la intervención a través de la creación de los servicios previos al juicio para el sistema de justicia especializado de Morelos, así convenido con el gobierno del estado. 9. Identificación del marco normativo local relativo a medidas cautelares y su seguimiento. A la llegada del PPIM-IJPP sólo existían las medidas cautelares previstas en la ley pero no existía un sistema de seguimiento para aquellas que debían cumplirse en libertad. Por lo tanto, una de las primeras actividades fue determinar, junto con las autoridades estatales, qué ley regularía la vigilancia de aquellos adolescentes que enfrentarían su proceso penal en libertad. Así, una vez que las autoridades estatales tomaron la decisión de incorporar los nuevos servicios dentro de la estructura de la Secretaría Seguridad Pública (infra no. 4), el PPIM-IJPP tuvo la oportunidad de participar en la redacción de la actual Ley de Reinserción Social y Seguimiento de Medidas Cautelares para el estado de Morelos para incluir tanto la función de evaluación del riesgo procesal y el mecanismo de supervisión de medidas en libertad. Esta ley respeta el principio de especialización de la justicia para adolescentes y por ello establece las bases de creación de la UMECA como servicio especializado para adolescentes. 10. Creación del Comité de Medidas Cautelares La creación de la UMECA no hubiera sido posible sin la coordinación de todas las instituciones involucradas en el nuevo sistema de justicia penal acusatorio para adolescentes. Esta coordinación se actualizó en la instalación de un Comité de Medidas Cautelares presidido por la Magistrada Presidente del Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes y representantes de la Procuraduría de Justicia del estado, de la Defensoría Pública, de la Secretaría de Seguridad Pública en particular con representantes del sistema penitenciario - y del órgano implementador de la reforma penal, así como representantes del PPIM-IJPP. 26

27 El Comité fue creado por acuerdo de la Comisión de Implementación de la Reforma Penal estatal con poder de decisión en todo lo relativo a la creación de la UMECA. Así, el Comité creó los siguientes subcomités de trabajo: e. Subcomité de recursos materiales y financieros, que definió las necesidades financieras y estructurales para la implementación de la UMECA (infra no. 5). f. Subcomité de creación de instrumentos de evaluación, para la creación de instrumentos de entrevista a adolescentes detenidos y de evaluación de riesgos procesales propiamente, de acuerdo a las normas locales y a la realidad local. g. Subcomité de legislación, que revisó el marco normativo vigente y propuso las reformas y adiciones necesarias para la creación de la UMECA. h. Subcomité de selección de personal, que definió los perfiles profesionales del personal de la UMECA, diseño la convocatoria e intervino en el proceso de selección. Todos los subcomités contaron con la asistencia técnica del PPIM-IJPP. Una de las funciones más importantes del Comité de Medidas Cautelares es promover la transparencia del proceso de implementación de todas las instituciones representadas, quienes tienen la facultad de presentar observaciones, comentarios y críticas, al igual que solicitar reuniones extraordinarias y ser informadas de todas las actividades que llevan a cabo los subcomités. 27