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1 2013 Fortalecimiento de Iniciativas Ciudadanas de Control Social de la Acción Gubernamental Resumen ejecutivo Maylí Sepúlveda controlatugobierno.com 03/03/2013

2 Presentación A lo largo de la última década, tanto instituciones gubernamentales como iniciativas civiles han buscado incentivar ejercicios de contraloría social. En ambos casos los protagonistas principales han sido los beneficiarios 1 y organizaciones civiles que con el apoyo del Estado o bien de manera independiente, han realizado ejercicios puntuales para vigilar y evaluar políticas, programas o servicios gubernamentales. Algunos casos de éxito han sido documentados de modo que actualmente se dispone de varias publicaciones que dan cuenta de los aciertos y limitaciones de estas experiencias 2. Estos ejercicios de contraloría social no han logrado permear a sectores más amplios de la población y con frecuencia se extinguen una vez que dejan de recibir el apoyo financiero que les dio vida. Por otra parte, quienes realizan estos ejercicios representan tan sólo un pequeño sector de la sociedad civil organizada, casi siempre organizaciones con conocimiento técnico y político sobre el desempeño gubernamental, lo cual los coloca en una posición menos asimétrica respecto a los entes públicos y abre la posibilidad de que su voz sea escuchada. Desafortunadamente, un amplio sector de la población no tiene esas características. 1 A fin de atender el reto que implica llegar a amplios sectores de la población, bajo un esquema de construcción de ciudadanía, el proyecto Fortalecimiento de iniciativas se 1 El entrecomillado se debe a que en mi opinión la palabra beneficiario implica una perspectiva asistencialista de la política social. Considero que es más adecuado el concepto derechohabiente. 2 Fox, Jonathan, et al. El derecho a saber. Balance y perspectivas cívicas FUNDAR y Woodrow Wilson Center Isunza Vera, Ernesto y Alberto J. Olvera Democratización, Rendición De Cuentas Y Sociedad Civil: Participación Ciudadana Y Control Social, CIESAS-M. Á. Porrúa. México; Universidad Campesina del Sur A. C El Derecho a la Salud, hagámoslo valer! Memoria del primer Foro Estatal. Chilpancingo, Gro.; Cejudo, Guillermo, et al Contraloría social en México. Experiencias de Participación Ciudadana y Rendición de Cuentas. SFP, Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental del Gobierno del Estado de Oaxaca.

3 centra en procesos de control social de los actos gubernamentales en los que estén involucrados diversos actores sociales. Por qué es diferente? Porque al centrarse en procesos esta Propuesta se distancia de la perspectiva habitual que concibe la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información como actividades aisladas, interpretando estos conceptos en un sentido restringido. Los procesos son mucho más que las organizaciones que los impulsan y también son más que cada uno de estos conceptos por separado. Porque al enfocarse a los actos gubernamentales trasciende el análisis de la planeación y ejecución de los presupuestos y abarca las decisiones que toman los servidores públicos, mismas que se traducen en acciones concretas. Porque al dirigirse a diversos actores sociales se está reconociendo el protagonismo de formas diversas de organización ciudadana, distintas a las organizaciones civiles, que con frecuencia no están institucionalizadas ni constituidas legalmente y que funcionan principalmente gracias la confianza que prevalece entre sus miembros y que también tienen capacidad de incidencia. 2 Objetivo: Colocar a la disposición de sectores marginados 3, un almacén de recursos (asistencia técnica, capacitación, apoyo para articularse, etc.) que los habilite para recuperar la potestad sobre los asuntos públicos. A continuación se explicarán cada uno de los tres elementos de esta propuesta. 3 Al hablar de marginalidad no se alude solamente a los ingresos, sino a la posibilidad de interactuar con el gobierno en todos sus niveles, es decir a la condición de estar al margen de la toma de decisiones sobre los asuntos públicos.

4 a) Trabajar con procesos La idea de trabajar con procesos de control social obedece a que la estrategia de elegir organizaciones para convencerlas de las bondades de la contraloría social y posteriormente capacitarlas para que realicen este ejercicio, implica una gran inversión de tiempo y recursos, sin que se pudiera garantizar su continuidad una vez agotado el financiamiento. Los datos obtenidos por esta consultoría muestran que existen procesos de control social que se encuentran en marcha y que no logran desarrollar todo su potencial por carecer de apoyos que les permitan escalar y llevar a buen puerto sus esfuerzos. Al respecto es importante mencionar que este estancamiento no se debe en todos los casos a la falta de recursos financieros, sino a la carencia de apoyos que pueden ser ofrecidos por otros actores sociales y por instituciones académicas que podrían involucrarse y contribuir al logro del proceso de control social. b) Enfocarse en los actos gubernamentales Las personas se interesan en participar cuando se ven afectados por actos gubernamentales concretos y específicos, por ejemplo, otorgar una licencia de construcción, o autorizar la construcción de una vía rápida en una zona que dividirá un pueblo al dificultar el tránsito peatonal. No es común que la ciudadanía conozca qué son las políticas públicas, cómo se diseñan y cómo operan. Son las decisiones gubernamentales, traducidas en acciones concretas, las que afectan las vidas de las personas. En este sentido, el enfoque en actos gubernamentales es benéfico porque parte de reconocer que existe una decisión gubernamental que ha afectado a las personas y que a consecuencia de estos hechos, la ciudadanía se ha organizado de manera espontánea para hacer frente a ese problema. La ventaja de esta perspectiva es que no hay que convencer a nadie de las bondades de participar, vigilar, evaluar y controlar los actos gubernamentales, esa idea ya existe y está trabajando. 3

5 c) Actores sociales diversos Se tiene la idea de que la contraloría social la están haciendo las OSC, sin embargo, la diversidad de iniciativas ciudadanas que buscan ejercer algún tipo de control sobre las acciones gubernamentales, muestran que cualquiera puede hacerlo, (sobre todo cuando se reconoce la amplitud del concepto de contraloría social y no se le entiende únicamente como rendición de cuentas) el requisito es que haya cierta organización. Todo grupo que quisiera opinar, revertir o modificar una decisión gubernamental, tendría que tener acceso a formación, asistencia técnica y recursos de diverso tipo, para lograrlo. Es necesario reconocer que hay una gran variedad de actores sociales que pueden intervenir en los procesos de control social y que la generación de alianzas entre actores con distintos ámbitos de incidencia puede ser positiva para el buen logro de tales procesos y más tarde para su escalamiento. Al abrir el catálogo de actores que pueden realizar ejercicios de contraloría social se visibiliza a un conjunto de grupos organizados que actúan y trabajan en las comunidades, barrios y colonias. Desde luego que no todos están interesados en desarrollar acciones de control social, sin embargo los que sí lo hacen requieren de apoyo para eficientar su actividad y constituirse en un contrapeso ante las instituciones gubernamentales. Este planteamiento ofrece la ventaja de dejar capacidades instaladas en grupos que ya están buscando tener interlocución con los servidores públicos, a diferencia de otros modelos que pretenden convencer a los ciudadanos de la necesidad de participar en la toma de decisiones sobre los asuntos públicos. 4 Qué características deben tener los procesos de control social de la acción gubernamental? Por lo señalado en las líneas previas, para que un proceso particular de control social sea elegible para los fines de este proyecto, se debe encontrar ya en marcha desde antes de pensar en otorgar cualquier clase de asistencia. Existen diversas acciones ciudadanas que buscan desarrollar, revertir o modificar una acción gubernamental. Quienes participan en estas acciones con frecuencia no saben que están ejerciendo un control social de la acción gubernamental, y es común que se relacionen con las autoridades mediante la

6 confrontación. Si estos procesos se fortalecen con acompañamiento, capacitación, asistencia técnica y articulación es muy probable que obtengan mejores resultados. Al plantear que deben ser proyectos que se encuentren en marcha, se dispone de un aspecto fundamental para las tareas de control social: el interés de la ciudadanía por controlar los actos gubernamentales mediante la participación en la toma de decisiones. El interés ciudadano es condición indispensable para hacer tareas de control social de la acción gubernamental. Quiénes serían los principales involucrados en el proyecto Fortalecimiento? Los protagonistas de esa propuesta son cuatro: academia, actores sociales, funcionarios públicos y medios. Las universidades Una alianza clave para fortalecer procesos de control social es la que se debe establecer con las universidades, debido a que no sólo disponen de conocimiento y recursos técnicos, sino que cuentan con credibilidad y autonomía política. El respaldo técnico y político que puede dar una institución académica a los procesos de control social es de la mayor importancia. Es necesario reforzar esos nexos y generar un ciclo virtuoso en donde los vínculos entre los sectores de la sociedad civil y las instancias académicas permitan nutrir de cuadros a las instituciones civiles y les permita dotarse de los conocimientos técnicos necesarios. De manera que esta alianza académico-civil puede ayudar también para que el concepto mismo de la relación que tienen los gobiernos con las instituciones académicas y con la sociedad civil, cambie. Esta es una primera área de intervención decisiva y muy poco explorada. 5 Las instituciones académicas pueden contribuir a formar ciudadanía, por ejemplo al ofrecer asesoría y capacitación técnica e incluso seguimiento de experiencias a los actores sociales. Este tipo de esfuerzos ya se lleva a cabo pero la escala a la que sucede es muy pequeña en relación con el tamaño del país. Por lo tanto, se requiere un modelo de

7 colaboración entre sociedad civil y academia que se adecue a los distintos segmentos de la ciudadanía y a los distintos campos de las políticas públicas. Los funcionarios públicos Sin una contraparte que aprecie y facilite la participación ciudadana, los esfuerzos de control social tienen pocas posibilidades de obtener algún éxito. La mayoría de los servidores públicos, sobre todo en el ámbito municipal, requiere de capacitación y asesoría para desarrollar acciones en colaboración con la ciudadanía. Este reto implica construir lazos de confianza mutua y espacios deliberativos que en un futuro cercano puedan abrir cauce a la toma de decisiones consensada sobre los asuntos públicos. En este sentido, para los fines de este proyecto, el control social no tiene como función principal el combate a la corrupción; su principal tarea es facilitar la toma de decisiones conjunta entre sociedad y gobierno para garantizar que las acciones de política pública respondan al interés común y no a intereses personales o de grupo. Los medios de comunicación 6 Además de las alianzas con las universidades y los funcionarios, también es necesario fomentar la creación de redes entre todos estos actores y los medios de comunicación. La fuerza que pueda llegar a tener la articulación entre actores sociales y medios de comunicación depende del impacto que se logre en la opinión pública (Peruzzotti y Smulovitz 2006). Quienes se proponen controlar la acción gubernamental necesitan desarrollar la capacidad de construir un discurso que facilite a los medios hacer eco de la problemática particular, lo cual depende en buena medida de la credibilidad que tengan. Esto no sólo significa que la experiencia de control social que se pretende que recuperen los medios sea verídica, sino que se pueda presentar de tal manera que los medios consideren relevante convertirla en una noticia. La alianza entre medios de comunicación y actores sociales va construyendo un contrapeso frente al poder del Estado, desarrolla la cultura política de la ciudadanía y puede funcionar como un mecanismo de protección

8 para los periodistas y las personas que participan en los procesos de control social de la acción gubernamental. d) Creando un almacén de recursos Centrarse en procesos de control social de los actos gubernamentales e involucrar a diversos actores sociales implica fortalecer tales procesos mediante cuatro recursos: Acompañamiento Asistencia Técnica Capacitación Articulación Acompañamiento significa estar al lado de los actores sociales involucrados, conociendo su proceso, buscando alternativas para fortalecer y apuntalar los esfuerzos que se están desarrollando; identificar quién tiene los saberes que estos procesos requieren; buscar y proporcionar asistencia técnica (por ejemplo litigio estratégico, manejo de medios, solución de conflictos internos). 7 Se requiere capacitación no sólo de las organizaciones, sino que hay que capacitar también a los funcionarios públicos, a los medios de comunicación y en general a todos los actores sociales involucrados (o que tengan el potencial de involucrarse) en un determinado proceso. Articulación significa buscar alternativas para que los actores sociales involucrados no se sientan desamparados, sobre todo en el ámbito local, puesto que mientras más cercano está el nivel de gobierno, más difícil es enfrentar las presiones y en ocasiones la persecución. Cómo se podría llevar a cabo una propuesta de esta naturaleza? Hay que identificar procesos de control social de la acción gubernamental que se encuentren en marcha, y una vez identificados habría que analizar sus características para determinar si ese proceso es viable y puede ser fortalecido.

9 Bajo qué criterios habría que analizarlos? Desde luego que sería necesario desarrollar una metodología inicial y ponerla en operación para verificar su pertinencia. Sin embargo se puede avizorar que entre otros aspectos a considerar están los siguientes: revisar cómo se originó ese proceso de control social, qué actores son los involucrados, qué características tienen esos actores, qué tipo de acción gubernamental está sujeta a controversia, cómo ha evolucionado la controversia y si tiene o no perspectiva de solución; qué tipo de recursos se requieren para fortalecer el proceso de control de la acción gubernamental. También es necesario identificar qué alianzas podrían establecerse para obtener los recursos que se necesitan, y, por último, documentar la experiencia de control social y evaluar su impacto, esto último hasta ahora no se ha hecho con la profundidad requerida. 8

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