CODECISIÓN Y CONCILIACIÓN. Manual sobre la labor del Parlamento Europeo como colegislador conforme al procedimiento legislativo ordinario

Transcripción

1 CODECISIÓN Y CONCILIACIÓN Manual sobre la labor del Parlamento Europeo como colegislador conforme al procedimiento legislativo ordinario Diciembre de 2014 Dirección General de Políticas Interiores de la Unión Dirección de Coordinación Legislativa y Conciliaciones Unidad de Conciliaciones y Codecisión ES

2

3 INTRODUCCIÓN Acogemos con satisfacción el Manual de la Codecisión y la Conciliación elaborado por la Unidad de Conciliaciones y Codecisión para la octava legislatura. Su finalidad es explicar la organización del trabajo del Parlamento en el ámbito de la codecisión, incluida la fase de conciliación, al facilitar información práctica sobre este procedimiento legislativo clave en el que el Parlamento y el Consejo actúan conjuntamente y en pie de igualdad para adoptar legislación europea, a propuesta de la Comisión y con su participación. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la codecisión entró en una nueva era. Además de recibir la denominación oficial de «procedimiento legislativo ordinario», se ha convertido en la norma general para la adopción de legislación a nivel de la Unión Europea. De forma paralela, en los últimos años ha aumentado considerablemente la frecuencia de negociaciones tripartitas informales. Por consiguiente, resulta fundamental para el Parlamento que sus diputados conozcan el funcionamiento del proceso de codecisión y de las negociaciones interinstitucionales, así como la forma de optimizar de la manera más efectiva su aporte al proceso de adopción de legislación para la UE. El presente Manual tiene por finalidad responder a estas necesidades al ofrecer información práctica y el material de referencia necesario para ayudar a los diputados a preparar su participación en todas las fases del procedimiento de codecisión, describiendo y aclarando el papel de las negociaciones interinstitucionales «tripartitas» a lo largo del proceso legislativo, así como de los actores institucionales clave del mismo. Asimismo, presenta una visión general de otros procedimientos importantes en los que el Parlamento desempeña una función y de las estadísticas más pertinentes en materia de codecisión. Recomendamos su lectura a cuantos participan o están interesados en la labor del Parlamento como colegislador. Antonio TAJANI Sylvie GUILLAUME Alexander Graf LAMBSDORFF Vicepresidentes responsables de la conciliación

4 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN: DE CODECISIÓN A PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Presentación de una propuesta legislativa Fase de primera lectura Fase de segunda lectura Conciliación y fase de tercera lectura Negociaciones interinstitucionales Normas del Parlamento para las negociaciones Firma y publicación del texto adoptado...25 ACTORES CLAVE Y SUS FUNCIONES EN EL PROCEDIMIENTO DE CODECISIÓN La Comisión El Consejo El Parlamento Otros actores institucionales...32 OTROS PROCEDIMIENTOS EN LOS QUE EL PARLAMENTO DESEMPEÑA UNA FUNCIÓN Actos delegados y de ejecución Procedimiento de aprobación Procedimiento de consulta...35 LA CODECISIÓN EN CIFRAS DOCUMENTOS Y ENLACES DE UTILIDAD ANEXOS Artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Lista de fundamentos jurídicos del procedimiento legislativo ordinario en el Tratado de Lisboa Declaración común sobre las modalidades prácticas del procedimiento de codecisión de 13 de junio de 2007 (artículo 251 del Tratado CE) Artículos 67 a 72 sobre conciliación Artículos 73 y 74 sobre las negociaciones interinstitucionales en los procedimientos legislativos: decisión sobre la apertura de las negociaciones Orden de ejercicio de la Presidencia del Consejo

5 1. INTRODUCCIÓN: DE LA CODECISIÓN AL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO Con el Tratado de Lisboa, la codecisión se convirtió oficialmente en el «procedimiento legislativo ordinario» (artículo 294 del TFUE1) y en la norma general para la adopción de legislación a nivel de la Unión Europea, abarcando la mayor parte de los ámbitos de acción de la Unión.2 La codecisión se basa en el principio de paridad entre el Parlamento Europeo, elegido por sufragio directo y que representa a los ciudadanos de la Unión, y el Consejo, que representa a los Gobiernos de los Estados miembros. Partiendo de una propuesta de la Comisión, los dos colegisladores adoptan conjuntamente la legislación, con los mismos derechos y obligaciones (ambos deben contar con el acuerdo de la otra parte para adoptar legislación y los dos colegisladores tienen que aprobar el mismo texto). El presente Manual tiene por objeto facilitar una visión general práctica del procedimiento de codecisión como procedimiento legislativo principal para adoptar legislación de la Unión.3 En la primera parte se describen las diferentes fases del proceso previstas en el Tratado de Lisboa: primera lectura, segunda lectura y tercera lectura (conciliación). Existe una parte independiente dedicada a las negociaciones interinstitucionales. La tercera parte abarca los diversos actores del procedimiento de codecisión. Por último, el Manual se completa con una perspectiva breve de otros procedimientos pertinentes en los que participa el Parlamento. Tratado de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TUE») y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TFUE»). Véase el anexo 7.1 para el artículo 294 del TFUE. 2 El anexo 7.2 contiene una lista completa de las 85 bases jurídicas sujetas al procedimiento legislativo ordinario. 3 Para facilitar la consulta, a lo largo del Manual se empleará el término codecisión. 1 1

6 Hitos principales: de la codecisión al procedimiento legislativo ordinario Tratado de Maastricht, noviembre de 1993: introducción del procedimiento de codecisión, que abarcaba un número limitado de ámbitos legislativos (principalmente el mercado interior). Tratado de Ámsterdam, mayo de 1999: simplificación del procedimiento de codecisión para permitir la conclusión de acuerdos en primera lectura. Ampliación de su ámbito de aplicación a más de cuarenta bases jurídicas (incluidos transporte, medio ambiente, justicia y asuntos interiores, empleo y asuntos sociales). Tratado de Niza, febrero de 2003: ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión a nuevas áreas. Tratado de Lisboa, diciembre de 2009: la codecisión se convierte oficialmente en el «procedimiento legislativo ordinario», que abarca 85 ámbitos de acción de la Unión (incluidas la agricultura, la pesca y la política comercial común). Declaración común, 1999/2007: adoptada en 1999, fija las modalidades prácticas del funcionamiento del procedimiento de codecisión. Se revisó en y reconoce de forma explícita la importancia del «sistema de diálogo tripartito» a lo largo del procedimiento de codecisión. Declaración común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de 13 de junio de 2007, sobre las modalidades prácticas del procedimiento de codecisión (el anexo 7.3 contiene el texto íntegro). 4 2

7 2. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO El procedimiento legislativo ordinario (artículo 294 del TFUE) paso a paso 1 ª lectura Propuesta de la Comisión al Parlamento y al Consejo Primera lectura del Parlamento: aprueba la propuesta sin enmiendas Primera lectura del Parlamento: aprueba enmiendas a la propuesta 1ª LECTURA del PE Primera lectura del Consejo: aprueba la posición del Parlamento sin enmiendas Primera lectura del Consejo: adopta enmiendas a la posición del Parlamento Primera lectura del Consejo: aprueba la posición del Parlamento 1ª LECTURA del Consejo Acto adoptado Acto adoptado 2 ª lectura Segunda lectura del Parlamento: aprueba la posición del Consejo sin enmiendas Segunda lectura del Parlamento: aprueba enmiendas a la posición del Consejo El Parlamento rechaza la posición del Consejo 2ª LECTURA del PE Acto adoptado Acto no adoptado Segunda lectura del Consejo: aprueba las enmiendas del Parlamento Acto adoptado Segunda lectura del Consejo: no aprueba todas de las enmiendas del Parlamento 2ª LECTURA del Consejo 3 ª lectura El Comité de Conciliación se reúne para lograr un acuerdo Tercera lectura: el Parlamento y/o el Consejo no aprueban el texto conjunto Se logra un acuerdo en el Comité de Conciliación Tercera lectura: El Parlamento y el Consejo aprueban el texto conjunto No se logra un acuerdo en el Comité de Conciliación Acto no adoptado 3ª LECTURA del PE y del Consejo Acto no adoptado Acto adoptado

8 Actores principales del Parlamento y del Consejo durande el proceso de decisión Ponente Ponentes alternativos Presidente de comisión Vicepresidente responsable de la conciliación Presidente de grupo de trabajo Coreper I y II Consejo/Ministro Parlamento Elabora el proyecto de informe de la comisión responsable y dirige el expediente durante las diversas etapas del procedimiento, incluidas las negociaciones interinstitucionales. Es nombrado por el grupo político al que se le ha asignado el expediente tras la decisión de los coordinadores respaldada por la comisión responsable. Coordinan las enmiendas que reflejan la opinión de grupos políticos que no sean el del ponente. Nombrados por cada uno de los grupos políticos restantes. Preside y, junto con el ponente, dirige las negociaciones interinstitucionales. Elegido por la comisión. Dirige las negociaciones interinstitucionales durante la fase de conciliación junto con el ponente. De los catorce vicepresidentes, tres se encargan de la conciliación y se nombran para mandatos de dos años y medio renovables. Consejo Dirige la propuesta durante las diversas etapas del procedimiento en nombre de la Presidencia del Congreso, incluso durante las negociaciones interinstitucionales. Los grupos de trabajo están formados por representantes de los Estados miembros encargados de un ámbito específico y normalmente están presididos por un representante del Estado miembro que preside el Consejo. Debaten aspectos importantes de la propuesta y aprueban los mandatos para las negociaciones interinstitucionales. Su presidente, el representante permanente (adjunto) del Estado miembro que preside el Consejo, puede representar al Consejo en las negociaciones. Están compuestos por los representantes permanentes (Coreper II) o por sus adjuntos (Coreper I) y presididos por el representante permanente (adjunto) del Estado miembro que preside el Consejo. Debate excepcionalmente elementos importantes de los procedimientos legislativos en curso. El ministro representa al Consejo en la conciliación y, en ocasiones puntuales, en negociaciones en primera o segunda lectura. El Consejo se reúne en diversas formaciones, dependiendo de la materia que se trate. Está formado por ministros de los Estados miembros encargados del ámbito específico y presidido por el ministro del Estado miembro que preside el Consejo. 4

9 2.1. Presentación de una propuesta legislativa El procedimiento de codecisión comienza con una propuesta de acto legislativo de la Comisión, aprobada por el Colegio de Comisarios sobre la base de un procedimiento oral o escrito. La Comisión tiene el «derecho de iniciativa», es decir, puede proponer legislación en la Unión (artículo 17 del TUE). No obstante, cabe señalarse que, en los casos específicos previstos en los Tratados, también se podrá someter un proyecto de acto legislativo al procedimiento legislativo ordinario a iniciativa de un grupo de Estados miembros, por recomendación del Banco Central Europeo o a instancia del Tribunal de Justicia (artículo 294, apartado 15, del TFUE).5 El Parlamento y el Consejo, de conformidad con los artículos 225 y 241 del TFUE respectivamente, pueden pedir a la Comisión que presente las propuestas oportunas para conseguir los objetivos de los Tratados. Asimismo, una iniciativa ciudadana puede invitar a la Comisión a presentar propuestas apropiadas para la aplicación de los Tratados, de conformidad con los artículos 11 del TUE y 24 del TFUE.6 La propuesta legislativa de la Comisión (de reglamento, directiva o decisión) se transmite simultáneamente al Parlamento y al Consejo y, si procede, se remite a los Parlamentos nacionales, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones.7 ACTOS LEGISLATIVOS Se adoptan mediante un procedimiento legislativo (codecisión, Actos legislativos (artículo 288 del TFUE) consentimiento o consulta), artículo 289 del TFUE. Una «directiva» es un acto legislativo que fija un objetivo que deben lograr todos los Estados miembros de la UE. Sin embargo, Directiva cada Estado miembro puede decidir la forma de adaptar su legislación nacional a la directiva. Un «reglamento» es un acto legislativo de aplicación general que Reglamento resulta vinculante en su totalidad. Se aplica directamente en toda la UE. Una «decisión» es vinculante en su totalidad para sus Decisión destinatarios (por ejemplo, uno, varios o todos los Estados miembros o una empresa individual) y se aplica directamente. Sirvan algunos ejemplos: una cuarta parte de los Estados miembros pueden iniciar un procedimiento legislativo en materia de cooperación policial y judicial para asuntos penales (artículo 76 del TFUE); el estatuto y la legislación complementaria relacionada con el estatuto del sistema europeo de bancos centrales y del Banco Central Europeo puede modificarse a través del procedimiento legislativo ordinario por recomendación del Banco Central Europeo (artículo 40 del Protocolo nº 4); pueden establecerse tribunales especializados adjuntos al Tribunal General mediante el procedimiento legislativo ordinario a petición del Tribunal de Justicia (artículo 257, apartado 1, del TFUE). 6 La Comisión no está obligada a proponer legislación como resultado de una propuesta ciudadana. No obstante, debe fijar sus conclusiones políticas y jurídicas en una comunicación y explicar las medidas que prevé tomar (si es el caso) y sus motivos. 7 Véase el punto 3.4 para una descripción de la función de los Parlamentos nacionales, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones. 5 5

10 2.2. Fase de primera lectura En la primera lectura, el Parlamento y el Consejo analizan la propuesta de la Comisión en paralelo. No obstante, el Parlamento debe actuar primero y aprobar la propuesta de la Comisión sin enmiendas o con enmiendas (incluso como resultado de un acuerdo en primera lectura), o rechazarla. Después de que el Parlamento adopta su posición, el Consejo puede decidir aceptarla, en cuyo caso se aprueba el acto legislativo, o puede modificarla y comunicar su posición en primera lectura al Parlamento para que lleve a cabo una segunda lectura. El Parlamento y el Consejo pueden llegar a un acuerdo informal en cualquier momento, lo que llevaría a un acuerdo en primera lectura (si se acuerda un texto de compromiso antes de la votación del Parlamento en primera lectura) o a un acuerdo temprano en segunda lectura (si se acuerda un texto de compromiso antes de la votación del Consejo en primera lectura).8 Durante toda la fase de primera lectura, ni el Parlamento ni el Consejo están sujetos a plazo alguno para concluir su primera lectura. Primera lectura del Parlamento Fase de examen en comisión Dentro del Parlamento, el presidente remite la propuesta a la comisión responsable de su examen (comisión competente para el fondo).9 En el análisis de una propuesta de la Comisión durante la fase de examen en comisión también pueden participar varias comisiones, de conformidad con el procedimiento de las comisiones competentes para opinión (artículo 53 del Reglamento interno del Parlamento), de las comisiones asociadas (artículo 54 del Reglamento interno del Parlamento) o de reuniones conjuntas de comisiones y votación (artículo 55 del Reglamento interno del Parlamento). Para más detalles sobre los acuerdos en primera y segunda lectura, véase el punto 2.5. Las propuestas se asignan en función de las competencias respectivas de las comisiones, previstas en el anexo VI del Reglamento interno del Parlamento. El resto de comisiones parlamentarias puede recusar la asignación de una propuesta a la comisión responsable y, en este caso, el conflicto de competencias se resuelve mediante una decisión de la Conferencia de Presidentes en función de una recomendación de la Conferencia de Presidentes de Comisión

11 Participación de varias comisiones durante la codecisión Comisión competente para el fondo Es la comisión encargada del trabajo de preparación para el Pleno, es decir, de elaborar informes legislativos y de iniciativa, resoluciones o preguntas escritas. Comisiones competentes para opinión (artículo 53 del Reglamento interno del Parlamento) Cualquier comisión puede solicitar, previa petición de la comisión competente para el fondo o por propia iniciativa, emitir una opinión sobre las cuestiones que entran dentro de sus áreas de responsabilidad. Si la Conferencia de Presidentes considera que un asunto específico incide de modo casi igual en el ámbito de Comisiones asociadas (artículo 54 del Reglamento competencias de dos o más comisiones, o que diferentes partes de un asunto inciden en el ámbito de competencias interno del Parlamento) de dos o más comisiones, dichas comisiones se «asociarán» y cooperarán de conformidad con normas concretas. Cuando un asunto incide de modo casi igual en el ámbito de competencias de dos o más comisiones y reviste gran Comisiones conjuntas importancia, la Conferencia de Presidentes puede decidir (artículo 55 del Reglamento que dos o más comisiones colaboren como comisiones interno del Parlamento) conjuntas. En este caso, celebran reuniones de comisión conjuntas y realizan una votación común sobre un proyecto de informe único. La comisión competente para el fondo nombra un ponente, cuyo cometido principal es dirigir la propuesta a través de las diferentes etapas del procedimiento y, si procede, guiar las negociaciones con el Consejo y la Comisión. El ponente aconseja a la comisión (durante la fase de examen en comisión) y al Parlamento en general (en la fase de examen en el Pleno) sobre la posición general que debe adoptarse acerca de la propuesta de la Comisión. El ponente es responsable de la elaboración del proyecto de informe de la comisión y, por lo tanto, es el primer diputado que sugiere enmiendas a la propuesta de la comisión. El resto de grupos políticos designan ponentes alternativos que representan su postura sobre la propuesta, aunque cualquier diputado al Parlamento puede presentar enmiendas. El ponente y los ponentes alternativos cuentan con la ayuda de la secretaría de la comisión competente, del personal de los grupos políticos, de sus asistentes parlamentarios, del Servicio Jurídico, de la Unidad de Conciliaciones y Codecisión, de los juristas-lingüistas responsables y del resto de servicios competentes. Durante la fase de examen en comisión, no es extraño que se organicen audiencias con expertos o que se encarguen estudios o evaluaciones del impacto. A continuación, se debaten en comisión el proyecto de informe y las enmiendas durante una o más reuniones de comisión. Es muy frecuente que, antes de que la comisión proceda a la votación, se celebren debates informales entre el ponente y los 7

12 ponentes alternativos en un esfuerzo por conciliar las posturas de los diferentes grupos políticos. Estos debates se suelen llevar a cabo durante las llamadas «reuniones alternativas». El resultado de estos debates informales puede ser la presentación de las denominadas «enmiendas de transacción», que posteriormente se someten a votación y tienen por finalidad reagrupar un determinado grupo de enmiendas u ofrecer una alternativa a enmiendas contradictorias. La comisión competente para el fondo aprueba por mayoría simple el informe, que se presenta en forma de enmiendas a la propuesta de la Comisión. La Comisión suele encontrarse presente en los debates en comisión, y puede que se le invite a manifestar su postura sobre las enmiendas propuestas en una de las reuniones en las que se debate el informe, o antes de la votación. El Consejo también se encuentra presente y también se le podría invitar a realizar comentarios. Si los colegisladores tienen la intención común de concluir un expediente en primera lectura, las negociaciones informales con el Consejo y la Comisión pueden dar comienzo tras la votación del informe en la comisión. En estos casos, lo más frecuente es que el informe constituya el mandato de negociación del Parlamento, y cualquier acuerdo al que lleguen los colegisladores debe presentarse posteriormente ante la comisión para su examen y aprobación.10 Votación en comisión: a mano alzada (izquierda) y nominal (derecha). Unión Europea Parlamento Europeo Fase de examen en el Pleno Una vez que la comisión responsable ha aprobado su informe, que toma la forma de enmiendas a la propuesta de la Comisión y a la resolución legislativa adjunta (incluidos, si procede, un conjunto de enmiendas que reflejen acuerdos negociados en primera lectura con el Consejo), se presenta el informe para su votación en el Pleno (artículo 169 del Reglamento interno del Parlamento). Para expedientes legislativos importantes, lo más común es que la votación venga precedida de un debate, que también tiene lugar en la fase de examen en el Pleno. En este debate, y 10 Para las normas relacionadas con la adopción de mandatos de negociación en el Parlamento, véase el punto

13 antes de la votación, el presidente del Parlamento puede pedir a la Comisión y al Consejo que indiquen su posición con relación a las enmiendas propuestas.11 Se pueden presentar enmiendas adicionales en la fase de examen en el Pleno, pero solo lo puede hacer la comisión competente, un grupo político o al menos cuarenta diputados. El Parlamento, actuando por mayoría simple (es decir, la mayoría de los diputados que emiten voto), aprueba a continuación su primera lectura de la propuesta de la Comisión en forma de resolución legislativa. Puede rechazar la propuesta en su totalidad12, aprobarla sin enmiendas o, lo más frecuente, adoptar enmiendas a la propuesta. Cuando el Parlamento ha finalizado la primera lectura, la Comisión puede adoptar una «propuesta enmendada» que incorpore las enmiendas del Parlamento que puede aceptar, de acuerdo con la posición que haya expresado la Comisión en el Pleno antes de la votación en primera lectura del Parlamento. Si la posición del Parlamento en primera lectura refleja que se ha alcanzado un acuerdo en las negociaciones interinstitucionales, se envía la posición (y acuerdo) en primera lectura al Consejo, que la adopta sin enmiendas como posición en primera lectura. Por consiguiente, el procedimiento legislativo finaliza en esta fase. Mayorías: En el Parlamento Mayoría simple: mayoría de los votos emitidos. Mayoría absoluta: mayoría de los miembros (en una votación en el Pleno, actualmente equivale a 376 de los 751 votos). En el Consejo Mayoría simple: Mayoría cualificada: Unanimidad: quince Estados miembros a favor. el 55 % de los Estados miembros a favor (es decir, dieciséis Estados miembros),si representa al menos el 65 % de la población de la UE.13 todos los Estados miembros que votan están a favor (la abstención no impide que se apruebe por unanimidad). Una vez aprobadas las enmiendas, el ponente o el presidente de la comisión principal pueden solicitar que se posponga la votación de la resolución legislativa y que se remita el asunto a la comisión responsable para que vuelva a examinarla. 12 El Tratado no prevé de forma explícita la posibilidad de que el Parlamento rechace la propuesta en la fase de primera lectura, pero sí en segunda lectura (artículo 294, apartado 7, inciso b) del TFUE). El Parlamento ha determinado que es posible rechazar una propuesta de la Comisión en primera lectura. Por consiguiente, el Parlamento ha rechazado propuestas en primera lectura (por ejemplo, la propuesta sobre estadísticas europeas sobre seguridad frente a la delincuencia). No obstante, el rechazo de una propuesta de la Comisión sigue siendo algo excepcional. 13 Esta norma de la «doble mayoría» resulta aplicación a partir del 1 de noviembre de Hasta entonces y desde el 1 de julio de 2013, la mayoría cualificada equivale a 260 votos a favor (de un total de 352) emitidos por al menos quince Estados miembros. 11 9

14 Pleno en Estrasburgo. Unión Europea Parlamento Europeo Primera lectura del Consejo Al igual que el Parlamento, el Consejo inicia su trabajo de preparación tras recibir una propuesta de la Comisión. Se remite la propuesta al grupo de trabajo correspondiente para su debate.14 El examen de la propuesta en el grupo de trabajo pertinente puede coincidir en el tiempo con el examen de la misma propuesta en el Parlamento. Cuando el debate en el grupo de trabajo se encuentra lo suficientemente avanzado, y dependiendo de la delicadeza o la importancia del expediente, puede iniciarse o continuarse un debate en el Coreper y, de forma más ocasional, en el Consejo. El Coreper también adopta el mandato de legislación teniendo en cuenta las futuras negociaciones interinstitucionales.15 Si el Consejo aprueba todas las enmiendas del Parlamento actuando por mayoría cualificada (por ejemplo, si se alcanza un acuerdo en primera lectura16), o si el Parlamento ha aprobado la propuesta sin enmiendas, el Consejo puede adoptar el acto en primera lectura. Si el Consejo es incapaz de aceptar por completo el resultado de la primera lectura del Parlamento, adopta su posición en primera lectura (anteriormente denominada «posición común» del Consejo) y se la comunica al Parlamento con la finalidad de proceder a la segunda lectura. El Consejo informa plenamente al Parlamento de los motivos que le han llevado a adoptar dicha posición. La Comisión informa detalladamente al Parlamento de su posición. El término empleado para designar a estos organismos del Consejo es «grupos de trabajo». Para más detalles sobre las negociaciones interinstitucionales, véase el punto Véase el punto

15 Durante la primera y la segunda lectura, el Consejo solo puede, en principio, enmendar la propuesta de la Comisión por unanimidad. En la práctica, no obstante, la Comisión suele modificar su propuesta inicial justo antes de que el Consejo adopte su posición para facilitar que el Consejo llegue a un acuerdo por mayoría cualificada.17 Reunión en el Consejo. Unión Europea, Consejo de la Unión Europea 2.3. Fase de segunda lectura Después de que el Parlamento reciba formalmente la postura del Consejo en primera lectura, comienza la fase de segunda lectura. En la segunda lectura, el Parlamento puede aprobar, rechazar o enmendar la posición del Consejo en primera lectura, generalmente en los primeros cuatro meses desde que se anuncia en el Pleno. Si el Parlamento no adopta una decisión antes del vencimiento de dicho plazo, el acto se considera adoptado tal como figura en la posición del Consejo en primera lectura. Si el Parlamento ha adoptado su posición en primera lectura sin llegar a un acuerdo con el Consejo, sigue existiendo la posibilidad de alcanzar un acuerdo antes de la segunda lectura del Parlamento, es lo que se denomina «acuerdo temprano en segunda lectura». En este caso, las negociaciones interinstitucionales se desarrollan Si bien el Tratado no lo establece explícitamente, está ampliamente aceptado que el Consejo, resolviendo por mayoría cualificada, puede rechazar la propuesta de la Comisión en su conjunto. Sin embargo, en la práctica el Consejo normalmente no rechaza formalmente las propuestas de la Comisión. En su lugar, y al contrario que el Parlamento, no empieza o prosigue su trabajo sobre las propuestas de la Comisión pertinentes para que los expedientes permanezcan realmente bloqueados. Por otro lado, la Comisión puede decidir en cualquier momento de la fase de primera lectura retirar o modificar su propuesta (artículo 293, apartado 2, del TFUE)

16 tras la votación en primera lectura en el Pleno. A continuación, el Consejo adopta formalmente el resultado de estas negociaciones como posición en primera lectura y se la comunica al Parlamento. El Parlamento pone entonces fin al procedimiento al adoptar, como posición en segunda lectura, la posición del Consejo en primera lectura sin enmiendas. Por consiguiente, el procedimiento legislativo finaliza en esta fase. En la segunda lectura, los dos colegisladores deben respetar límites temporales estrictos fijados en el Tratado; cada uno de ellos dispone de un período tres meses ampliable un mes. Segunda lectura del Parlamento Fase de examen en comisión El ponente (normalmente el mismo diputado que elaboró el informe para la primera lectura) redacta un proyecto de «recomendación» para la comisión responsable (la misma comisión que era responsable en la primera lectura). El proyecto de recomendación incluirá las enmiendas presentadas por el ponente. Cualquier miembro titular o suplente de la comisión responsable puede presentar enmiendas adicionales. No obstante, en la segunda lectura existen determinadas limitaciones para la admisibilidad de las enmiendas. En concreto, el artículo 69 del Reglamento interno del Parlamento prevé que solamente se aceptarán enmiendas si proponen: volver total o parcialmente a la posición aprobada por el Parlamento en primera lectura, o lograr un compromiso entre la posición del Consejo y la del Parlamento, o modificar una parte del texto de la posición del Consejo en primera lectura no incluida en la propuesta inicial o cuyo contenido sea distinto al de la misma, o tener en cuenta un hecho o una situación jurídica nuevos surgidos después de la primera lectura (como un cambio de orientación política tras las elecciones al Parlamento Europeo). El presidente de la comisión responsable y el presidente del Parlamento determinan la admisibilidad de las enmiendas en la fase de examen en comisión y en el Pleno, respectivamente. Su decisión es inapelable (artículo 69 del Reglamento interno del Parlamento). En la segunda lectura no hay cabida para comisiones para opinión o asociadas. Sin embargo, el procedimiento de las reuniones conjuntas de comisiones sigue resultando de aplicación. 12

17 Al igual que en primera lectura, el proyecto de recomendación y las enmiendas presentadas por diputados distintos del ponente pueden someterse a debates informales entre el ponente y los ponentes alternativos destinados a conciliar las posturas al máximo posible, y pueden dar lugar a enmiendas de transacción que se someten a votación posteriormente. La comisión responsable decide por mayoría simple de sus diputados (es decir, una mayoría de los votos emitidos). Tras la votación en la comisión responsable, se presenta la recomendación para su votación en el Pleno (en la que se requiere una mayoría absoluta para rechazar o aprobar enmiendas, véase más adelante). Si los colegisladores tienen la intención común de concluir un expediente en segunda lectura, las negociaciones informales con el Consejo y la Comisión dan comienzo tras la votación del proyecto de recomendación para la segunda lectura de la comisión. Habida cuenta de los plazos fijados para la segunda lectura, los contactos informales suelen empezar antes de la votación en comisión. Fase de examen en el Pleno Se presenta para votación en el Pleno la recomendación para segunda lectura, tal y como se haya aprobado en comisión o, en el caso de acuerdo en segunda lectura, el texto del acuerdo en forma de enmiendas. Se pueden presentar enmiendas adicionales en la fase de examen en el Pleno, pero solo lo puede hacer la comisión competente, un grupo político o al menos cuarenta diputados. Antes de la votación en el Pleno, el presidente del Parlamento podrá pedir a la Comisión que manifieste su posición y al Consejo que formule sus comentarios. El Parlamento puede aprobar la postura del Consejo en primera lectura sin enmiendas (bien como resultado de un acuerdo temprano en segunda lectura o debido a que las enmiendas propuestas no se adoptan en el Pleno). Para ello se requiere el respaldo de una mayoría simple de los diputados al Parlamento (es decir, la mayoría de los diputados que emiten voto). El Parlamento también puede aprobar enmiendas a la posición del Consejo en primera lectura: cada una de estas enmiendas debe contar con el apoyo de la mayoría absoluta de los diputados. Por último, el Parlamento puede rechazar la postura del Consejo en primera lectura por una mayoría absoluta de sus diputados (es decir, al menos 376 votos a favor de un total de 751). El procedimiento legislativo finaliza si el Parlamento aprueba o rechaza la posición en primera lectura del Consejo. En el caso de que la rechace, únicamente puede reiniciarse si la Comisión realiza una nueva propuesta. 13

18 Segunda lectura del Consejo Una vez que el Parlamento ha concluido su segunda lectura y ha transmitido su posición al Consejo, este último cuenta con tres meses más (cuatro si se solicita una prórroga) para concluir su segunda lectura. En segunda lectura, el Consejo puede aprobar las enmiendas del Parlamento por mayoría cualificada, o por unanimidad si la Comisión se opone a una enmienda del Parlamento. En este caso, se adopta el acto. Si el Consejo no acepta todas las enmiendas del Parlamento, se convoca al Comité de Conciliación, según lo previsto en el Tratado Conciliación y fase de tercera lectura La conciliación consiste en negociaciones entre el Parlamento y el Consejo en el seno del Comité de Conciliación, con vistas a alcanzar un acuerdo en forma de «texto conjunto». El Comité de Conciliación se compone de dos delegaciones: la delegación del Consejo, compuesta por un representante de cada Estado miembro (ministros o sus representantes), y la delegación del Parlamento, compuesta por el mismo número de diputados. Por consiguiente, el Comité de Conciliación cuenta con 56 miembros (28+28). La Comisión está representada por el comisario responsable del expediente y se encarga de tomar todas las medidas necesarias para armonizar las posiciones del Parlamento y del Consejo. El Comité de Conciliación debe convocarse en un plazo de seis semanas (u ocho, en caso de prórroga) tras la conclusión de la segunda lectura del Consejo y la notificación oficial de este al Parlamento de que no puede aceptar todas las enmiendas parlamentarias de la segunda lectura. Se constituye por separado para cada propuesta legislativa que requiera conciliación y dispone de seis semanas (u ocho, en caso de que se acuerde una prórroga) para alcanzar un acuerdo general en forma de «texto conjunto». En la práctica, debido a los plazos relativamente reducidos para alcanzar un acuerdo, las negociaciones informales suelen dar comienzo antes de que se convoque formalmente el Comité de Conciliación.18 Si el Comité de Conciliación no llega a un acuerdo, o si el Parlamento o el Consejo no aprueban el «texto conjunto» en tercera lectura en un plazo de seis semanas (u ocho, en el caso de que se acuerde una prórroga), el acto se considera no adoptado. 18 Véase el punto 2.5 para más detalles sobre las negociaciones informales. 14

19 Principales diferencias entre las lecturas desde la perspectiva del PE No hay plazos establecidos. La responsabilidad recae fundamentalmente en la(s) comisión(es) parlamentaria(s) competente(s) para el fondo, con la posibilidad de que participen comisiones asociadas o para opinión. 1ª lectura Enmiendas a la propuesta de la Comisión pueden ser presentadas en la fase de examen en comisión o en el Pleno. Criterios amplios para la admisibilidad de enmiendas. El Parlamento decide (aprobar, rechazar o modificar la propuesta de la Comisión) por mayoría simple (esto es, la mayoría de los diputados que participan en la votación). Plazos: máximo de 3+1 meses para el Parlamento y otros 3+1 meses para el Consejo. La responsabilidad recae exclusivamente en la(s) comisión(es) competente(s) para el fondo. 2ª lectura: Se pueden presentar enmiendas a la posición del Consejo en la fase de examen en comisión o en el Pleno. Criterios estrictos para la admisibilidad de enmiendas. El Parlamento aprueba la posición del Consejo en primera lectura por mayoría simple, pero la rechaza o la modifica por mayoría absoluta. Plazos: máximo de 24 semanas (3 x 8 semanas), de las cuales un máximo de ocho semanas están dedicadas a la conciliación como tal. Conciliación y 3ª lectura La responsabilidad principal corresponde a la delegación del Parlamento en el Comité de Conciliación. No se permite la presentación de enmiendas en tercera lectura; el Parlamento aprueba o rechaza el «texto conjunto» en su totalidad por mayoría simple en una votación única. Conciliación Etapa preliminar En cuanto resulta evidente que el Consejo no puede aprobar las enmiendas del Parlamento, se lo comunica a este último y se inician contactos informales entre las tres instituciones. La Secretaría de Conciliaciones y Codecisión (la unidad del Parlamento responsable de, entre otros, la conciliación) comienza el trabajo de 15

20 preparación para designar la delegación del PE para el Comité de Conciliación con el fin de convocarlo lo antes posible, dentro de los plazos fijados en el Tratado. La Secretaría de Conciliaciones y Codecisión asiste a la delegación del PE a lo largo del procedimiento de conciliación, para lo que colabora estrechamente con la secretaría de la comisión parlamentaria competente y con el Servicio Jurídico, los juristaslingüistas, el Servicio de Prensa y otros servicios pertinentes del Parlamento. Composición y designación de la delegación del Parlamento Cada delegación del PE para el Comité de Conciliación está presidida por uno de los tres vicepresidentes del Parlamento encargados de la conciliación; entre ellos deciden quién será el responsable de cada procedimiento de conciliación. El ponente y el presidente de la(s) comisión(es) parlamentaria(s) competente(s) para el fondo también son miembros ex officio de la delegación. El resto de miembros de la delegación (normalmente veinticinco))19 los designa cada grupo político para cada procedimiento concreto de conciliación.20 La mayoría pertenecen a la comisión responsable o a las comisiones que emiten opinión o asociadas. Los grupos políticos también deben designar el mismo número de miembros suplentes, que pueden encontrarse presentes en todas las reuniones de la delegación y del Comité de Conciliación. Al igual que en las comisiones parlamentarias, pueden participar en los debates, pero solo pueden emitir voto si sustituyen a un miembro de pleno derecho. Reunión constitutiva de la delegación del Parlamento La delegación del Parlamento normalmente celebra su reunión constitutiva en Estrasburgo durante la sesión plenaria. En casos excepcionales, existe la posibilidad de reemplazar la reunión constitutiva por una carta del presidente de la delegación a sus miembros («constitución mediante procedimiento escrito»). El objetivo principal de la reunión constitutiva de la delegación del Parlamento es conferir un mandato a su equipo negociador (que normalmente está formado por el vicepresidente como presidente de la delegación, el presidente de la comisión competente y el ponente o ponentes) para iniciar negociaciones con el Consejo en forma de reuniones «tripartitas». En las reuniones constitutivas también se suele llevar a cabo un breve intercambio de opiniones sobre el contenido de los asuntos tratados. La Comisión se encuentra presente en todas las reuniones de la delegación del Parlamento para ofrecer su opinión sobre las posibles formas de armonizar las El número de miembros restantes de la delegación será más reducido si, por ejemplo, el procedimiento de conciliación consta de un paquete de expedientes. 20 Al igual que en el nombramiento de ponentes en comisión, los grupos políticos designan a los miembros del Comité de Conciliación empleando la fórmula d'hondt, después de que la Conferencia de Presidentes haya decidido el número exacto de miembros del Comité de Conciliación para cada grupo político

21 posiciones del Parlamento y del Consejo, o para responder a las solicitudes de información más detallada o «técnica». Negociaciones en la fase de conciliación Según el calendario de diálogos tripartitos acordado entre el Parlamento y el Consejo al comienzo de la conciliación para un expediente concreto, durante el procedimiento de conciliación se desarrollan una serie de diálogos tripartitos destinados a alcanzar un acuerdo general en el Comité de Conciliación. Los diálogos tripartitos del procedimiento de conciliación respetan la estructura normal descrita en el punto 2.5. Después de cada reunión tripartita, el equipo de negociación de cada institución informa a su delegación correspondiente. El objetivo principal de las reuniones de delegación es ofrecer información sobre las negociaciones, actualizar el mandato del equipo de negociación y, si procede, debatir textos de compromiso. La delegación proporciona instrucciones al equipo de negociación sobre la forma de llevar a cabo las negociaciones. Al final del procedimiento de conciliación, la delegación aprueba o rechaza oficialmente el acuerdo alcanzado. Para llegar a un acuerdo se requiere una votación, se precisa la mayoría absoluta de los miembros de la delegación (al menos 15 votos a favor de un total de 28 posibles). El Comité de Conciliación El presidente del Parlamento, junto con el Consejo, convocan el Comité de Conciliación, formado por los representantes de los veintiocho Estados miembros y por veintiocho diputados al Parlamento. El Comité suele convocarse cuando las posiciones del Parlamento y del Consejo están lo suficientemente próximas como para prever que se pueden resolver los asuntos pendientes. En cualquier caso, el Comité debe convocarse a más tardar seis semanas (ocho, en caso de que se haya acordado una prórroga) después de la conclusión de la segunda lectura del Consejo, con objeto de iniciar formalmente el procedimiento de conciliación. El Comité dispone entonces de otras seis semanas (ocho, en caso de que se haya acordado una prórroga) para alcanzar un acuerdo general en forma de texto conjunto. Las reuniones del Comité de Conciliación se celebran normalmente en Bruselas. El Parlamento y el Consejo se turnan para albergarlas. Las reuniones se programan normalmente a última hora de la tarde o por la noche y pueden durar hasta medianoche, o incluso más. El vicepresidente que preside la delegación del PE y el ministro del Estado miembro que ostenta la Presidencia en ejercicio del Consejo presiden conjuntamente las reuniones del Comité de Conciliación. El Comisario competente representa a la Comisión. La herramienta de trabajo principal es el documento de trabajo conjunto a cuatro columnas elaborado por las secretarías de conciliación del Parlamento y del Consejo. Por lo general, los encuentros de conciliación consisten en varias reuniones tripartitas y reuniones de las delegaciones correspondientes previas a la reunión del Comité de 17

22 Conciliación. En algunas ocasiones se interrumpe la reunión del Comité de Conciliación para que se lleven a cabo negociaciones tripartitas que aclaren la situación actual, o en las que se llegue a un acuerdo para asuntos que siguen siendo controvertidos. Asimismo, también pueden celebrarse reuniones internas independientes de la delegación del Parlamento y del Consejo entre las reuniones tripartitas y las reuniones oficiales del Comité de Conciliación. Estas reuniones resultan necesarias para informar a cada delegación sobre el progreso realizado en cada fase de la negociación, así como para actualizar el mandato de negociación. Puede invitarse a la Comisión a proponer textos de transacción para facilitar el acuerdo. A veces se utilizan las declaraciones de una o más instituciones, o los informes o estudios elaborados por la Comisión, como instrumento para alcanzar un acuerdo. Si parece improbable que pueda alcanzarse un acuerdo en la primera reunión, se pueden convocar otras reuniones, incluidas reuniones tripartitas, dentro del plazo de seis a ocho semanas establecido por el Tratado para conseguir un acuerdo. La conciliación puede concluir, si procede, mediante procedimiento escrito. Si ambas instituciones no logran alcanzar un acuerdo en el Comité de Conciliación, la propuesta legislativa es rechazada.21 Reunión del Comité de Conciliación - Unión Europea - Parlamento Europeo Desde 1999 se han dado dos casos en los que no fue posible que las delegaciones del Parlamento y del Consejo llegasen a un acuerdo sobre un texto conjunto en el Comité de Conciliación (la «Directiva sobre ordenación del tiempo de trabajo» y el «Reglamento sobre nuevos alimentos»)

23 Tercera lectura (tras el Comité de Conciliación) Tanto el Parlamento como el Consejo deben confirmar el acuerdo alcanzado por el Comité de Conciliación en un plazo de seis semanas (u ocho si se ha acordado una prórroga) tras la aprobación de un texto conjunto. Las dos instituciones votan por separado el texto conjunto, sin posibilidad de realizar más modificaciones. La votación del texto conjunto en el Pleno viene precedida por un debate. A continuación, el Pleno procede a la votación del texto conjunto. Para su aprobación se requiere una mayoría simple de los votos emitidos; si no se alcanza dicha mayoría, el texto conjunto queda rechazado. El texto conjunto también debe ser aprobado por mayoría cualificada en el Consejo, que generalmente celebra la votación después de la tercera lectura del Parlamento.22 Así pues, el texto conjunto debe ser aprobado tanto por el Parlamento como por el Consejo antes de convertirse en un acto legislativo. Si una de estas instituciones no aprueba el texto conjunto, se da por finalizado el procedimiento legislativo, y únicamente puede reiniciarse con una nueva propuesta de la Comisión Negociaciones interinstitucionales Desde el Tratado de Ámsterdam, que introdujo la posibilidad de que los colegisladores alcanzaran un acuerdo en primera lectura, se puede finalizar un procedimiento de codecisión en cualquier lectura.23 Esta práctica se codificó en la Declaración común sobre las modalidades prácticas del procedimiento de codecisión, que prevé que «Las instituciones cooperarán de buena fe durante todo el procedimiento con objeto de acercar al máximo sus posiciones y, cuando proceda, despejar el camino para la adopción del acto en una fase temprana del procedimiento». La armonización de posiciones se consigue a través de negociaciones interinstitucionales informales denominadas diálogos tripartitos. Hasta la fecha, el Consejo no ha rechazado nunca un acuerdo alcanzado en la conciliación. El Parlamento solamente ha rechazado acuerdos alcanzados en la conciliación en casos muy puntuales, como por ejemplo en el acuerdo alcanzado en 2001 para la propuesta de Directiva relativa a las ofertas públicas de adquisición, o en el acuerdo logrado en 2003 para la propuesta sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios. 23 Para una visión histórica general, véase el informe de la Conferencia sobre veinte años de codecisión, de 5 de noviembre de 2013:

24 Reunión tripartita - Unión Europea - Parlamento Europeo 20

25 Explicación de los diálogos tripartitos Los diálogos tripartitos son reuniones tripartitas informales sobre propuestas legislativas entre representantes del Parlamento, del Consejo y de la Comisión. La finalidad de estos contactos es lograr un acuerdo para un conjunto de enmiendas que resulte aceptable tanto para el Consejo como para el Parlamento. Pueden organizarse en cualquier fase del procedimiento legislativo y dar lugar a lo que se denominan acuerdos «en primera lectura», acuerdos «tempranos en segunda lectura» o acuerdos «en segunda lectura», o a un «texto conjunto» en la conciliación. Los diálogos tripartitos constan de negociaciones políticas, si bien pueden venir precedidos de reuniones preparatorias técnicas (a las que acuden expertos de las tres instituciones). Pueden abordar temas de planificación y organización temporal, o analizar detalladamente cuestiones específicas de contenido, normalmente a partir de textos de compromiso. El instrumento principal de trabajo es el denominado documento a cuatro columnas: las tres primeras columnas presentan las posiciones respectivas de cada una de las tres instituciones, y la última está reservada para las propuestas de compromiso. Durante las negociaciones tripartitas, presididas por el colegislador que alberga la reunión (el Parlamento o el Consejo), cada institución explica su posición y se desarrolla un debate. La Comisión interviene como mediadora con la finalidad de facilitar un acuerdo entre los colegisladores. Los participantes en los diálogos tripartitos actúan siguiendo mandatos de negociación que les han asignado las instituciones correspondientes: en el Parlamento, la comisión responsable o el Pleno; en el Consejo, normalmente el Coreper; y, en la Comisión, el Colegio (a través del GRI24). Las tres delegaciones analizan las posibilidades de compromiso de manera informal y envían información de vuelta, o solicitan la actualización de su mandato, de forma regular y de conformidad con la normativa interna de la institución correspondiente, es decir, a través del equipo de negociación o en comisión en el caso del Parlamento y en el Coreper o en el grupo de trabajo responsable en el caso del Consejo (véase el gráfico a continuación). Por parte del Consejo, en las negociaciones tripartitas participan representantes de la Presidencia, especialmente los presidentes de los Coreper I y II, así como los presidentes de grupos de trabajo y, en alguna ocasión, ministros. Por parte del PE, lo hace un equipo de negociación formado por el presidente de la comisión responsable, el ponente y los ponentes alternativos (de conformidad con el artículo 73 del Reglamento interno del Parlamento25). La Comisión está representada por el jefe de unidad o director responsable, y en ocasiones por el director general o comisario. Si bien la representación del Parlamento en las negociaciones políticas tiene un nivel relativamente uniforme, en el caso del Consejo y de la Comisión suele depender de la fase del procedimiento y de la importancia del expediente que se esté negociando. En la conciliación, el equipo de negociación del Parlamento está formado por el presidente de la delegación de conciliación (uno de los vicepresidentes de conciliación), el presidente de la comisión parlamentaria y el ponente; el Consejo está representado por el presidente del Coreper I o II, o por el ministro responsable; y la Comisión está representada por el director general o el comisario responsable. Cualquier acuerdo alcanzado en los diálogos tripartitos es informal y ad referendum, y debe contar con la aprobación mediante los procedimientos formales aplicables dentro de cada una de las tres instituciones. Especialmente en el Parlamento, el acuerdo debe aprobarse en una votación en comisión en la que se acepte el resultado de las negociaciones (véase el artículo 73 del Reglamento interno del Parlamento). La frecuencia y el número de diálogos tripartitos dependen de la naturaleza del expediente de que se trate y de las circunstancias políticas concretas (por ejemplo, la proximidad de elecciones al Parlamento Europeo). Debido al carácter rotatorio de la Presidencia del Consejo, este último suele ofrecer un impulso para finalizar un número determinado de expedientes durante cada Presidencia Véase el punto 3.1. Véanse el punto 2.6 y el anexo