EL CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN COMO RETO PARA LA PLANIFICACIÓN.

Transcripción

1 SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE CRECIMIENTO POBLACIONAL EN ESPACIOS INSULARES DE ALTA DENSIDAD DEMOGRÁFICA. EL CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN COMO RETO PARA LA PLANIFICACIÓN. Julio Vinuesa Angulo. Universidad Autónoma de Madrid Esquema de contenidos: 1. El enfoque geodemográfico. Análisis del crecimiento de la población aplicado a la planificación y a la gestión de los recursos territoriales. 2. Algunas puntualizaciones a la medida y al significado del crecimiento. 3. El crecimiento como impacto transformador y la incidencia de los recursos territoriales sobre la dinámica demográfica. 4. Consideraciones finales 1. El enfoque geodemográfico. Análisis del crecimiento de la población aplicado a la planificación y a la gestión de los recursos territoriales El interés por el tamaño y por el crecimiento de la población es una constante a lo largo de la historia. Desde Platón se ha discutido sobre el tamaño óptimo de población, como resultado de la preocupación por establecer la relación numérica más adecuada entre los objetivos políticos y económicos y el número de habitantes. Esa es en esencia una actitud planificadora. Se entiende que la población es una dimensión básica en el presente y en el futuro y así el cuántos somos y el cuántos vamos a ser parecen siempre preguntas no sólo pertinentes sino necesarias. Es el origen neopositivista de la acción planificadora prever para poder. Ocurre también que el tamaño y el crecimiento son con frecuencia motivo de preocupación, pero por motivos diferentes, incluso opuestos, tanto por el temor a perder efectivos, o a crecer menos que otros, como por el rechazo a ser demasiados. Son tan antiguas las teorías filosóficas y económicas que propugna el cuantos más mejor como las que establecen como objetivo prioritario controlar el crecimiento, y ambas han transitado y transitan por la historia sin que parezca razonable pensar en un futuro conciliador. Las divergencias, 1

2 son en buena medida ideológicas, nacen del posicionamiento inicial ante el análisis. En el primer caso se ve básicamente a la población como fuerza generadora de poder y riqueza y el ser pocos o menos que otros se asocia con las ideas de debilidad y declive social, económico, geopolítico, etc. En el segundo, se centra la atención en la contraposición poblaciónrecursos y el exceso demográfico se asocia a las ideas de, exceso de densidad, congestión, hacinamiento, escasez y agotamiento de los recursos, en suma: insostenibilidad. El problema de estos planteamientos en sus expresiones extremas es que sólo se quedan con una parte de la realidad. Pero no es de esto de lo que yo quiero hablar. Las he mencionado aquí porque me sirven para señalar que esas divergencias están también alimentadas, mantenidas, por la permanencia de serias deficiencias en la capacidad para valorar científicamente la realidad. Hay falta de información, no son todo lo sólidos que debieran los conceptos y han de mejorarse las técnicas de análisis: El título de esta conferencia no hace sino recordar la permanente e insoslayable necesidad de pensar en la población como elemento estructurante del presente y del futuro del territorio. Lo que hay que determinar es en qué medida incide la población y su crecimiento en el desarrollo territorial y en qué aspectos se puede y se debe actuar, en el ámbito de la planificación, para conseguir la máxima adecuación población-territorio. Crecimiento y tamaño óptimo, antiguo y permanente tema de discusión sin resolver por ideología y déficit técnico. El enfoque geodemográfico, es desde mi punto de vista, el que mejor se adapta y más ampliamente responde a las necesidades de la planificación, bien sea Planificación Urbanística, Ordenación del Territorial o cualquier supuesto de Planificación Sectorial. Obliga a desechar los posicionamientos excesivamente simplificadores y los enfoques sesgados (como el tradicional de la planificación urbanística, al que luego me referiré, que convierte siempre al hipotético crecimiento futuro de la población en argumento urbanizador para el presente) 2

3 Se trata de avanzar en el conocimiento del complejo proceso de cambios que se producen en el territorio, que es en realidad el objeto de estudio (no sólo la población). El planteamiento geodemográfico propugna: 1º El análisis de la dinámica demográfica, especialmente cuando se trata de aplicarlo a la planificación, exige recordar que hablamos de un conjunto de individuos que habita, ocupa, utilizan un territorio. Es necesario considerar su tamaño, su dinámica de cambios y su composición. 2. Esos componentes demográficos han de ser considerados como elementos de la estructura del territorio o espacio delimitado, que es el resultado de la transformación del espacio natural por la acción de distintos agentes, desde el Estado al individuo, pasando por todo tipo de organizaciones publicas y privadas, que adquiere sentido al estar ocupado, habitado, utilizado por una población. El análisis de la dinámica demográfica ha de plantearse dentro del permanente proceso de transformación del territorio (desarrollo territorial). Por eso habrá que dedicarles la atención necesaria al tiempo (ritmos) y al espacio (escalas), pues ambas dimensiones encierran las claves para un diagnostico correcto sobre el crecimiento, al igual que las propuestas que se formulen dentro de cualquier ejercicio de planificación habrán de hacerse con esas referencias concretas de tiempo y espacio. 3. Hay que partir del principio de que en el proceso de transformación del territorio la dinámica demográfica no tiene un comportamiento independiente sino que interactúa con otros elementos propios del medio natural, del espacio urbanizado, de las infraestructuras, de la organización política-administrativa, de la estructuras social y económica, entre otros elementos que conforman una realidad territorial diversa y dinámica que no conviene acotar apriorísticamente. Es muy importante también no olvidar que esa múltiple y constante interacción población-territorio se produce de acuerdo con las condiciones técnicas y de usos de cada momento. Se trata, en definitiva, de defender la necesidad de un planteamiento holístico, que lleva a aceptar que el todo es algo más que la suma de las partes. Sé, que todas estas consideraciones pueden resultar obvias, pero mi experiencia como consultor de administraciones públicas...y desde hace más de treinta años en muchos planes urbanísticos y territoriales-, me indica que deben ser subrayadas una y otra vez, especialmente en el contexto de las propuestas de planificación. También me dicta mi experiencia que es necesario hacer algunas precisiones técnicas sobre los 3

4 procedimientos a seguir y sobre el significado de diversos conceptos a utilizar en el estudio y en la interpretación del crecimiento de la población. Población actual Situación actual + Crecimiento P. = Desarrollo territorial Población Futura Situación futura PLANIFICACIÓN 2. Algunas puntualizaciones al significado y a la medida del crecimiento demográfico. Comenzaré por recordar que las unidades de análisis, los ámbitos espaciales y la delimitación de periodos, pueden condicionar los resultados de cualquier estudio. Cuando se habla de la población de un territorio, la unidad de medida manejada suele ser el habitante, pero es importante hacer una precisión. Para unificar criterios con el Padrón, el Censo de 2001 establece como unidad básica de población el residente o persona física que en el momento censal tiene su residencia habitual en España. Es decir, las estadísticas demográficas oficiales no consideran a todos aquellos habitantes que estando presentes en el territorio español no tengan en él su residencia habitual. Habrá que partir, por tanto, de la existencia de un déficit importante en la contabilización de la población, especialmente en territorios, como Tenerife, como fuerte presencia de turistas -invisibles para las estadísticas demográficas-, pero el problema de subregistro no se limita sólo a los turistas. Por otra parte, cuando de lo que se trata es de analizar la interacción población-territorio es preciso recurrir a otra unidad básica adicional como el hogar, imprescindible para el estudio de la demanda potencial demográfica de vivienda. La información sobre hogares es muy deficiente. Para situar a los habitantes, su crecimiento o cualquier otra variable demográfica en un territorio, es preciso: 4

5 1º Partir de una delimitación de un ámbito territorial, normalmente circunscripciones político-administrativas, con dimensiones superficial muy diversas, como diversa será también su coherencia interna en cuanto a sus características naturales, y de urbanización, de organización social y de estructura económica. 2º Establecer algún criterio de adscripción. Como se acaba comentar la residencia, establecida a través del Padrón Municipal como tal registro administrativo, es la referencia obligada. Un territorio tiene tantos habitantes como ciudadanos están empadronados en él y su crecimiento, como sabemos, se mide a través de las altas y bajas en dicho registro. Ante esta circunstancia cabe hacerse al menos dos preguntas fundamentales: 1ª Es el lugar de residencia la referencia espacial más adecuada para valorar crecimiento y sus implicaciones territoriales? 2ª Es una referencia suficiente, habida cuenta de que los residentes, cada vez más, pasan importantes porciones de su tiempo fuera de su ámbito administrativo de residencia? Podemos aceptar que el lugar de residencia sea la referencia espacial más adecuada pero no se puede aceptar que sea suficiente. Cada vez se hace más evidente la necesidad de tener otras referencias que nos permitan conocer mejor la presencia de la población en el territorio. Es preciso conocer cómo reparten los residentes su tiempo en el espacio, por qué motivos y qué tipo de uso hacen de ese espacio: residencia, trabajo, ocio, compras, desplazamientos. La movilidad está siendo uno de los principales factores de transformación de utilización y de presión sobre el territorio. Por otra parte, la información estadística utiliza como referencia espacial las circunscripciones de la división político-administrativa del territorio (municipio, provincia, comunidad autónoma), y siguiendo la tradición del nomenclátor otras unidades más pequeñas que el municipio. También es posible contar con los datos correspondientes a las secciones censales, que son las divisiones operativas que ofrecen un mayor detalle espacial. El problema que pueden plantear todas estas delimitaciones es su arbitrariedad, su falta de lógica territorial o su insuficiente adecuación a la hora de delimitar el territorio en el que realmente tienen lugar determinados procesos y, por tanto, la población en ellos implicada. Vuelvo a recordar una vez más que la delimitación de los ámbitos de análisis es una decisión que puede modificar sustancialmente los resultados. En relación con el crecimiento, que es aquí el objeto de atención, básicamente hay tres dimensiones a tener en cuenta: una es el crecimiento absoluto o variación del número de unidades de análisis (residentes u hogares) que a su vez son variación en la demanda potencial demográfica 5

6 de bienes, equipamientos, servicios, contribuyentes, electores. Otra dimensión, complementaria y no menos importante, es la que mide la velocidad con que se produce el crecimiento, es decir, la tasa de crecimiento. La tercera, que hay que superponer a las dos anteriores es la caracterización del crecimiento, pues, según sus componentes, puede ser equilibrado o, como ocurre más frecuentemente, presentar fuertes sesgos en grupos de individuos de ciertas edades, nacionalidades, niveles de renta, p.e.. Se hace evidente que la planificación, en su afán de prever y tratar de corregir situaciones de desequilibrio y conflictividad desencadenadas por el crecimiento demográfico deberá considerarlo en su dimensión múltiple. Dimensión múltiple del crecimiento de la población CRECIMIENTO ABSOLUTO RITMOS DE CRECIMIENTO MODELO DE CRECIMIENTO Oscilaciones de: NECESIDADES DEMANDAS POTENCIALES CAPACIDAD REPRODUCTORA OFERTA DE FUERZA DE TRABAJO POSIBILIDAD DE DESEQUILIBRIOS OFERTA - DEMANDA Es oportuno ahora hacer algunas puntualizaciones sobre las dimensiones y los componentes del crecimiento y su medida. Para ello utilizaré el crecimiento habido en Tenerife durante Normalmente el crecimiento es valorado como la diferencia entre dos stock, los del principio y el final del periodo analizado..t, t+n C = P t+n P t Pero en realidad el crecimiento es la suma de varios flujos C t,t+n = N t,t+n D t, t+n + I t, t+n E t, t+n 6

7 Los datos de Tenerife indican que es mucho mayor la intensidad de los flujos migratorios, pero, si seguimos profundizando encontraremos que la mayor intensidad es precisamente la de los movimientos internos cuyo saldo neto, su incidencia sobre el crecimiento es 0 cuando el ámbito de análisis es el conjunto de la isla. Pero ello no quiere decir que tales flujos no tengan reflejo a nivel municipal e incidencia territorial para el conjunto de la isla y para cada uno de los municipios, especialmente para aquellos que tienen un mayor protagonismo en ese proceso de redistribución espacial de la población. Pero ahí no termina la necesidad de profundizar en el análisis del crecimiento, como puede verse en los perfiles de los inmigrantes que integran los flujos producidos durante 2005, los de extranjeros inciden de manera específica en ciertos segmentos de la estructura por edad: adultos jóvenes migraciones laborales- y personas en torno a la edad de jubilación retornados o inmigrantes por razones vinculadas al ocio y al confort climático, la calidad ambiental, o como se quiera definir el factor de localización que atrae a flujos de retirados del resto de Europa. Las migraciones interiores presentan un perfil diferente, que hace pensar en el predominio de hogares jóvenes en fase expansiva con hijos pequeños. Cada uno de estos flujos incide de forma diferente en el crecimiento y, en función de su perfil de manera muy diferente sobre el territorio en el que pasan a residir. Algo muy similar habría que explicar cuando se plantea la necesidad de utilizar el hogar como unidad de análisis, con el agravante de que en ese caso las posibilidades de conocer los flujos de creación de hogares por emancipación o por rupturas o los flujos de desaparición por fallecimiento, entre otros, son prácticamente inexistentes por la falta de información estadística. H t,t+n CH t, t+n = H t+n H t,t+n = H t + HNt,, t+n - HDt,, t+n + SMH t,, t+n EMANCIPACIONES Y RUPTURAS FALLECIMIENTOS Y AGRUPAMIENTOS DÉFICIT DE INFORMACIÓN 7

8 3. El crecimiento como transformador y la incidencia de los recursos territoriales sobre la dinámica demográfica. Hechas las anteriores puntualizaciones quiero referirme ahora a otra cuestión fundamental. Partimos, como ya hemos enunciado al principio, de que la población interactúa con el territorio. Es decir tenemos que valorar la dinámica demográfica, el crecimiento de la población, como impacto transformador del territorio. Pero también, aunque sea menos frecuente, la planificación debe valorar el efecto que los recursos territoriales, el desarrollo territorial, va a tener sobre los distintos componentes de la dinámica demográfica, porque si no se tiene en cuenta, se estará haciendo una valoración parcial incompleta-, cuando no sesgada, de la realidad. Porque no estamos ante una cuestión exclusivamente teórica. En la práctica de la planificación urbanística, que es la que cuenta con una mayor implantación y la que mayor preocupación ha mostrado siempre por el crecimiento de la población, se ha cometido y se comete el error de considerar al crecimiento como una variable independiente en el desarrollo urbano, con incidencias insoslayables y casi mecánicas sobre el territorio, o, por el contrario, como una variable exclusivamente dependiente de la urbanización. inercia inercia demográfica: GENERACIONES EN EN EDAD EDAD DE DE EMANCIPACIÓN ENVEJECIMIENTO DESPLAZAMIENTOS POR POR CAMBIO DE DE RESIDENCIA: CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO DEMANDA POTENCIAL DEMOGRÁFICA DE DE VIVIEVIENDA OFERTA DE VIVIENDA.. Variable interdependiente: HOLISMO La incapacidad para tratar a la dinámica demográfica como una variable interactiva en el proceso de desarrollo territorial ha llevado a pasar 8

9 del cientificismo neopositivista desde el que los planificadores se preguntan cuánta población va a haber? para determinar cuántas viviendas y cuánto espacio se necesita (desde la Ley del Suelo 1956), al voluntarismo neoliberal y desregulador (desde la Ley del 98) que sustenta la idea de que si se va a urbanizar tanto espacio y caben tantas viviendas, habrá tanta población. En el primero, la población es considerada sólo como una variable independiente y en el segundo sólo como una variable dependiente, lo cual obviamente induce a cometer errores por excesiva simplificación de la realidad. La relación crecimiento de población-territorio exige un análisis mucho más complejo: la consideración de las diferentes interrelaciones de los aspectos demográficos con el resto de los elementos con los que constituyen la estructura territorial. Ver a la población como... Y, a la vez, al territorio como... También habrá que mejorar las técnicas para establecer indicadores que ayuden a medir la sostenibilidad de la presión que la población ejerce en términos de huella ecológica sobre la capacidad de carga del territorio, la ocupación residencial y la capacidad de acogida del territorio, la capacidad de los recursos territoriales para satisfacer las necesidades de la población, o en qué medida se produce la necesaria adecuación entre las demandas de la población y la capacidad de respuesta de los equipamientos urbanos, que es algo más que definir estándares o dotaciones urbanísticas. Pero, en todo caso, tato si se habla de presión como de ocupación o utilización del territorio, la población, el número de habitantes o de hogares no es más que uno de los elementos de una ecuación que viene a recordar lo que ya mencionaba antes sobre el uso y las soluciones técnicas empleadas POBLACIÓN * FACTOR USO * FACTOR TECNOLOGÍA = EFECTOS SOBRE EL TERRITORIO Obligación de contextualizar P * U * T = IMPACTO Población: Estructura, Dinámica UTILIZACIÓN: modos e intensidad TÉCNICAS empleadas en las actividades que impactan 9

10 A título de ejemplo: Las necesidades de agua se establecen por el número de habitantes y el consumo medio diario. El resultado de la campaña de publicidad reclamando el ahorro en el consumo de agua en la C. de Madrid durante unos meses logró un ahorro durante 2006 equivalente a 18 litros habitantes/día, algo más del 10% del consumo doméstico, lo que permitió mantener los mismos niveles de consumo total de cinco años atrás, es decir conjugar el efecto del intenso crecimiento de la población vivido durante ese periodo por las fuertes flujos de inmigrantes extranjeros. Modelo de urbanismo difuso, consumo de espacio, movilidad... El aumento de las posibilidades de efectuar desplazamientos frecuentes, con lo que ello supone de menor necesidad de proximidad física (vivienda/trabajo, vivienda/equipamientos), permite estrategias de desarrollo residencial sobre ámbitos progresivamente más alejados de los centros urbanos, que están provocando la generalización de modelos territoriales favorecedores de la movilidad. Es un proceso de redistribución espacial de la población que se extiende a entidades urbanas de pequeñas dimensiones que experimentan importantes crecimientos. La urbanización difusa se hace cada vez más extensa, favoreciendo un desarrollo territorial de dudosa sostenibilidad por su ineficiencia económica, por el despilfarro de territorio, por lo grandes costes personales que implica y por ser socialmente segregadora. RECURSOS DEL TERRITORIO * ACCESIBILIDAD = INCIDENCIA SOBRE LA POBLACIÓN Factores de atracción y expulsión RECURSOS DEL TERRITORIO * ACCESIBILIDAD DISPONIBILIDAD = INCIDENCIA SOBRE LA POBLACIÓN Recursos naturales, vivienda, equipamiento, servicios. Proximidad, conectividad REDISTRIBUCIÓN ESPACIAL, COMPORTAMIENTO DEMOGRÁFICO 10

11 4. Consideraciones finales 1. Es preciso mejorar las unidades de análisis, no basta con los residentes. Hay que mejorar la información de la población transeúnte y de la población vinculada para determinar la presión y el uso en distintos momentos. Es imprescindible tener información de hogares y flujos a través del Padrón. 2. Hay que mejorar la información sobre el espacio residencial construido, La administración debe crear un registro abierto y fiable de las viviendas según usos Viviendas principales, viviendas vacías, viviendas secundarias, o dedicadas a usos turístico, tipos tamaños, estado de conservación, etc. 3. Es preciso incorporar técnicas de análisis que permitan corregir los errores que pueden derivarse de las circunscripciones administrativas. Actualmente, la información demográfica del Padrón continuo y las herramientas informáticas disponibles permiten tener a los residentes y los hogares georreferenciados y, por consiguiente, no hay dificultad técnica para establecer cuantos ámbitos de estudio se considere oportuno en función de las exigencias del proceso a analizar. La utilización de técnicas como los estimadores de densidades focales tipo Kernel, pueden mejorar sensiblemente la medida de la presión demográfica sobre el territorio. 4..Hay que medir el crecimiento con el detalle preciso, ritmos y modelos. Es necesario pasar de los stock a los flujos. 5. Hay que avanzar en el significado territorial de las variables demográficas. Si no se analiza con rigor el proceso en su complejidad difícilmente se podrá determinar en qué medida hay un problema de crecimiento de población y o de inadecuada utilización de los recursos territoriales. 6. Si el crecimiento demográfico constituye un problema habrá que determinar si es controlable, con qué criterios, con qué medidas concretas. 7. En cuanto a los criterios, habrá que partir de los criterios generales de sostenibilidad, eficiencia económica, equidad social y funcionalidad territorial. 8. Los criterios específicos para cada ámbito deben ser: conseguir un tamaño de población idóneo (coherencia territorial).evitar ritmos de crecimiento excesivamente rápidos (control del desarrollo residencial). Evitar sesgos en los modelos de crecimiento (diversificar la oferta de espacio urbano). 11

12 9. Con respecto a las medidas, será más fácil incidir sobre los modos de utilización del territorio (causas) que sobre los componentes del crecimiento de población (efectos). 12