Burocracia y Corrupción (un repaso a la teoría weberiana)

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1 plumas y letras Burocracia y Corrupción (un repaso a la teoría weberiana) Vladímir Juárez Aldana 1 Resumen El modelo weberiano sobre la dominación legal es un modelo de análisis vigente que permite observar las consecuencias que tiene el fenómeno de la corrupción ante la dominación y el quehacer del Estado. La corrupción es un fenómeno que corroe a las instituciones y que puede ser motivo de cambios estructurales cuando ésta se perciba como cotidiana dentro de las interacciones entre sociedad y Estado. Introducción El presente ensayo pretende hacer un esbozo del fenómeno de la corrupción 2 a partir de un análisis de la sociología política. No pretendo establecer una discusión sobre las definiciones tradicionales de la corrupción desde distintos enfoques, como el económico y el político. El objetivo es analizar el fenómeno de la corrupción desde el concepto de Estado moderno desarrollado por Max 1. El autor es investigador de proyecto del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE) y también es el actual coordinador académico del diplomado en Transparencia y Combate a la Corrupción del CIDE. 2. Para el J.S. Nye la corrupción puede ser entendida como un fin particular provocador funcional y disfuncional en la administración pública: corrupción es el comportamiento que se desvía de las obligaciones formales de una función pública a causa de beneficios pecuniarios (personales, familiares o para la Cliqué privada o de status; o que viola las reglas contra el ejercicio de ciertos tipos de influencia para fines privados. Cf. Las características de la burocracia moderna en Max Weber, Economía y sociedad, México, Ed. Fondo de Cultura Económica, Madrid: Alianza Universidad, 2002, págs

2 Weber, explícitamente desde el modelo la dominación legal. Cabe señalar que la corrupción es un fenómeno social que no necesariamente se da en la esfera de lo público, también en la esfera de lo privado. Sin embargo, dado el objetivo del presente ensayo, nos concentraremos en la esfera de lo público. El Estado moderno El concepto de Estado moderno desarrollado por Max Weber ubica y describe una forma de ordenamiento político y social capaz de analizar fenómenos sociales tales como la corrupción. Si entendemos al Estado moderno como la capacidad institucional y administrativa que ostenta el monopolio de la hechura y el ejercicio de las normas, podemos suponer entonces que el Estado es el regulador y mediador de la sociedad misma. En este sentido, el Estado moderno se fundamenta en el uso y administración de la violencia de manera legitima para someter a la sociedad misma. Weber identifica tres tipos de dominación 3, a saber; 1) Dominación tradicional, está en virtud de creencias en la santidad de los ordenamientos y los poderes señoriales existentes desde siempre. Su tipo más puro es el del dominio patriarcal/patrimonial. 2) Dominación carismática, esta en virtud de la devoción afectiva a la persona del señor y a sus dotes sobrenaturales (carisma) y, en particular: facultades mágicas, revelaciones o heroísmos, poder intelectual u oratorio. Sus tipos más puros son el dominio del profeta, del héroe guerrero y del gran demagogo. 3) Dominación legal, esta en virtud de estatuto. Su tipo más puro es la dominación burocrática. Su idea básica es: que cualquier derecho puede crearse y modificarse por medio de un estatuto sancionado correctamente en cuanto todas sus partes con servicios. Un servicio (parcial) heterónomo y heterocéfalo suele designarse como autoridad. El equipo administrativo consta de funcionarios nombrados por el señor, y los subordinados son miembros de la asociación ( ciudadana, camaradas ). Siendo ésta última el tipo de dominación relevante para el desarrollo de este ensayo. 3. Weber, Max, Economía y Sociedad. Cap. IX. Sociología del Estado. México, Ed. Fondo de Cultura Económica págs

3 El modelo weberiano de la dominación legal La dominación legal de Weber tiene sus bases en la legitimidad racional y normativa de las leyes. Su instrumento de dominación es el orden burocrático, que puede definirse como la estructura funcional organizativa y legítima que surge a partir del establecimiento de reglas; del reparto definido de actividades; y, de la jerarquización de cargos. El Estado moderno se fundamenta en un aparato administrativo, en una burocracia que gestiona de manera directa el orden social y que obedece a las ordenaciones impersonales y objetivas legalmente instituidas. Debe entenderse entonces por dominación la obediencia de un grupo determinado a mandatos específicos; luego entonces, según la teoría weberiana de la dominación legal requiere de un cuadro administrativo que puede ser entendido como la administración pública de un determinado país. Sin embargo, cabe decir que la administración pública está subordinada al sistema político existente y predominante, el cual determina su accionar y, a su vez, legitima su existencia. La dominación de la sociedad, por parte de la administración pública, se da a través de trámites y servicios que están encaminados a regular los intercambios entre particulares; entre particulares y el Estado; e incluso entre Estados. Es en este sentido que la dominación legal se justifica a través de los intercambios que se dan siempre en términos normativos; es decir, los reglamentos y procedimientos administrativos someten a los individuos o ciudadanos por antonomasia. Circunstancialmente, los trámites administrativos permiten el desarrollo o la exclusión de los individuos en la sociedad, a partir de la obtención o exclusión de los mismos. Corrupción vs burocracia La pregunta a responder es: el fenómeno de la corrupción puede ser explicado desde el modelo burocrático weberiano de la dominación? Para responder la pregunta hay que partir de que la estructura burocrática manifiesta interdependencia e interacción con la sociedad. La interdependencia e interacción burocrática dan paso a la información asimétrica entre el burócrata y el ciudadano, permitiendo que el funcionario pueda hacer uso discrecional de sus funciones incurriendo en actos de corrupción. La concepción weberiana de burocracia, por ejemplo, es una concepción ideal que se representa por cuerpos administrativos profesionales (funcionarios) con carácter impersonal y que permiten la dominación del Estado. No obstante, el hecho mismo de que haya una relación directa entre el funcionario y el ciudadano abre un abanico de posibilidades para que el burócrata haga uso incorrecto de sus facultades. 11

4 Cabe decir que no necesariamente la corrupción proviene del abuso de funciones burocráticas, sino que ésta se origina generalmente por el conflicto de intereses que se presenta entre el ciudadano y el cuadro administrativo. Luego entonces, el modelo weberiano resulta útil para describir los problemas generados por la corrupción, no ya desde los modelos económicos actuales, sino por las consecuencias de las relaciones corruptas entre particulares y la burocracia. La corrupción pone en entredicho la legitimidad del modelo de dominación legal, ya que la corrupción es un fenómeno que resta credibilidad a las instituciones y al hacerse presente en las relaciones cotidianas de una sociedad, ésta tiende a modificar las estructuras de dominación y a despreciar al Estado en sí mismo. Precisando, la corrupción, en el ámbito público, se presenta mediante la interacción social ejercida por usuarios (ciudadanos) y agentes gubernamentales. En este sentido podemos distinguir que el fenómeno es dinámico en su origen y estático cuando se sistematiza dentro del funcionamiento de una estructura organizacional. Es decir, el fenómeno es complejo precisamente porque es una variable que depende de percepciones, valores, costumbres, intereses e instituciones que no siempre son las mismas aún dentro de una misma sociedad, aún dentro de las mismas instituciones y estructuras organizacionales. Es decir, Estado y sociedad pueden verse afectados en su relación, a consecuencia de la corrupción. Los funcionarios públicos representan (en un sentido práctico) al Estado, y éstos, al actuar contra las reglas del Estado generan discordia o incongruencia; ilegitimidad como tal, y por ende desprecio por el Estado. Lo anterior esta ligado necesariamente al componente de la estructura organizacional forzosa del Estado. La burocracia, entendida como un grupo de instituciones, forma el aparato estatal en el que se concentra el poder y los recursos del dominio público. Al corromperse la burocracia mediante el conflicto de intereses entre ciudadanos y funcionarios se reduce el desarrollo del Estado y la sociedad misma. 4 Por tanto, las instituciones del Estado, al garantizar las interacciones de las relaciones sociales, pueden convertirse en un funcionamiento racional de intereses personales que a la larga puede desprestigiar la legitimidad de dominio del Estado mismo. Conclusiones Como ya se ha señalando, el modelo de dominación legal weberiano puede ayudarnos a analizar el resultado del diseño de la relación entre Estado y sociedad, la cual no está exentas de espacios de incertidumbre, y por lo tanto de corrupción. 4. Oscar Oszlak, The historical formation of the state in latin America: Some theoretical and methodological guidelines for its study,

5 Los trámites administrativos pueden analizarse desde el intercambio directo entre Estado y sociedad, determinando con ello un mercado de organizaciones y actores sociales donde el interés general presiona de diversas formas para la funcionalidad formal e informal del Estado. El pilar de esta afirmación es que las instituciones son el producto de la interacción; y los trámites administrativos, en todo caso, se vuelven automáticamente institucionales. 5 Al corromperse las relacione entre Estado y sociedad, se afecta directamente al modelo de dominación legal desarrollado por Weber. Ya que deja ver a un estado opresor y carente de sentido. 5. Vertiz Galvan, Miguel A. El Combate a la Corrupción en los Trámites Administrativos. Una Aproximación Teórica, Gestión y Política Pública, vol IX, núm 2, CIDE, México, Segundo Semestre de

6 Bibliografía Bobbio, Norberto, Matteucci, Nicola y Gianfraco Pasquino, Diccionario de Política, Séptima edición, México, Siglo Veintiuno editores, 1991 (Redactores de la edición en español, José Aricó, Martí Soler y Jorge Tula). Elster, Jon. The Cement of Society, A Study o Social Order, Cambridge University Press, Molina, Ignacio y Santiago Delgado, Conceptos Fundamentales de Ciencia Política, Ciencias Sociales, Madrid, Alianza Editorial, Morris, Stephen D., Corrupción y Política en el México Contemporáneo, España Siglo Veintiuno, Oscar Oszlak, The historical formation of the state in Latin America: Some theoretical and methodological guidelines for its study, Vertiz Galvan, Miguel A., El Combate a la Corrupción en los Trámites Administrativos. Una Aproximación Teórica, Gestión y Política Pública, vol IX, núm 2, CIDE, México, Segundo Semestre de Weber, Max, Economía y Sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, Madrid, Alianza Universidad,