El Futuro de Argentina, el Mercosur y las Negociaciones Económicas Internacionales

Transcripción

1 El Futuro de Argentina, el Mercosur y las Negociaciones Económicas Internacionales Informe preparado para la Asociación Empresaria Argentina por Beatriz Nofal Octubre de 2003 Las opiniones presentadas en este documento no necesariamente expresan el punto de vista de la Asociación Empresaria Argentina 1

2 El Futuro de Argentina, el Mercosur y las Negociaciones Económicas Internacionales. Introducción Beatriz Nofal Octubre 2003 Argentina enfrenta dos trenes importantísimos en materia de negociaciones económicas internacionales. Estos dos trenes son el de la renegociación de la deuda y el de las negociaciones comerciales internacionales. De la manera como los conduzcamos, podremos salir adelante o seguir como estamos, esto es, reiniciar un proceso de crecimiento sustentable o seguir con el estado de relativo estancamiento y alta volatilidad en la evolución del ingreso per capita que muestra la economía de Argentina durante los últimos treinta años. Es mas, si bien actualmente la discusión en estos dos grandes temas de la negociación económica internacional se da por vías paralelas, es de interés estratégico del país poder vincularla en el futuro inmediato. En este trabajo nos vamos a ocupar solo de las negociaciones económicas internacionales. En los próximos cuatro años durante la gestión del Presidente Dr. Néstor Kirchner, Argentina junto al resto de los países miembros deben, en primer lugar, definir qué MERCOSUR quieren e implementarlo. En segundo lugar, se deberían cerrar, alrededor del 2005, la negociación con el ALCA y con la Unión Europea, y la rueda de Doha en la OMC. También en estos casos, hay que definir el contenido preciso y el alcance de las negociaciones, y Argentina debe participar en esta definición con el objetivo de asegurar resultados equilibrados para el país. Estas son las negociaciones principales que tenemos en la agenda, aunque la agenda de negociaciones comerciales internacionales es más amplia. De como se definan estas negociaciones dependerá, en gran parte, el futuro desarrollo de nuestro país, el crecimiento del Producto, de las empresas y el bienestar de los habitantes. La reinserción de Argentina en el mundo es un pilar central de un modelo de crecimiento sustentable liderado por las exportaciones y la inversión. Si la Argentina quiere volver a experimentar tasas altas y estables de crecimiento del PBI per capita como las que obtuvo a principios del siglo XX, con tasas de crecimiento promedio anual del PBI per capita de 7% entre 1902 y 1913 y de 6,7% promedio entre 1918 y 1929, solo podrá lograrlo en el contexto de una inserción activa en el mundo. El desafío es no solo abrirnos al comercio internacional sino lograr a través de la negociación económica internacional que el mundo sea menos proteccionista y, que como a principios del siglo XX, este efectivamente abierto al comercio internacional, incluyendo al comercio de los sectores agropecuario y agroindustrial, en los que Argentina tiene fuertes ventajas comparativas. En los casos de las negociaciones preferenciales en el ALCA y con la Unión Europea así como en la negociación multilateral de la Rueda de Doha en la OMC, un tema clave para Argentina y el MERCOSUR es lograr revertir el proteccionismo agrícola y reequilibrar acuerdos internacionales desbalanceados como lo fuera el Acuerdo de la Rueda Uruguay del GATT, organismo luego continuado por la OMC. Esto no quiere decir que la Argentina sea un país monotemático, pero si quiere decir que sin avances sustantivos en la 2

3 liberalización del comercio internacional del sector agrícola y agroindustrial no habrá resultados equilibrados para la Argentina. I. Modelos de Liberalización Comercial Entre las negociaciones comerciales internacionales que esta llevando a cabo el país hay cuatro principales, el Mercosur, la Rueda de Doha de la OMC, el ALCA y el acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea (UE), las que implican tres modelos diferentes de liberalización comercial. Además, hay una cuarta negociación principal que no ha sido aun planteada la del libre comercio preferencial con la región del Asia Pacifico y China. La negociación en la OMC es un ejercicio de liberalización comercial multilateral, no discriminatoria del comercio internacional. Este se realiza bajo el principio de la cláusula de la Nación Mas Favorecida (NMF) o garantía de que todos los países beneficiados con el status de NMF no soportaran aranceles más altos que los de la nación que soporta los mínimos aranceles. En cambio, el Mercosur y los proyectos de Acuerdos de Libre comercio en el ALCA y con la UE constituyen ejercicios de liberalización preferencial discriminatoria de comercio, en los que los aranceles y barreras no arancelarias son reducidos entre los miembros del acuerdo pero no con respecto al resto del mundo. La diferencia principal es que el MERCOSUR apunta a un modelo de integración profunda (aunque hay una brecha importante entre el objetivo objetivos y los logros), mientras que los proyectos de Acuerdos de Libre comercio en el ALCA y con la UE apuntan solo al libre comercio preferencial. El Mercosur tiene además una dimensión política, y un fuerte sustento en la vecindad geográfica y la historia compartida. Ahora bien que nos dice la teoría económica sobre estos diferentes modelos de liberalización comercial. La teoría económica, en general, apoya el libre comercio como una política deseable por sus efectos sobre el bienestar dadas las ganancias de eficiencia y otras ganancias adicionales asociadas con las economías de escala, el aprendizaje y la innovación. En el mismo sentido, la teoría económica destaca las ventajas de la liberalización del comercio internacional a través de la negociación internacional por dos razones. Primero, porque es más fácil reducir aranceles por mutuo acuerdo con otros países que de forma unilateral. La base de la liberalización comercial se amplia ya que la reducción de aranceles se vincula con un beneficio directo para los exportadores. Segundo, porque ayuda a avanzar en la coordinación internacional de las políticas comerciales y a evitar de esta forma las guerras comerciales, mutuamente desventajosas, asociadas con políticas comerciales descoordinadas. 3

4 Ahora bien, ya desde la época de los escritos de Jacob Viner en i existía una preocupación acerca de que los efectos de un área de comercio preferencial no son los mismos que los que resultan de una liberalización no discriminatoria del comercio (sea esta unilateral de un país o multilateral a nivel del GATT o la OMC. La teoría vineriana miraba sólo los efectos estáticos y formulaba criterios para evaluar si un área de comercio preferencial resultaba en creación o desvío de comercio 2 y, según sea el caso respectivamente, aumentaba o disminuía el bienestar. Es decir, no tenía en cuenta efectos dinámicos de la integración regional preferencial tales como ganancias de economías de escala y de especialización, que tienden a darse en procesos de integración económica profunda (como es el caso de la UE) y se potencian por el factor de vecindad geográfica. Son precisamente los beneficios derivados de los efectos dinámicos de la integración profunda en países con vecindad geográfica los que dieron fundamento económico a la integración entre Argentina y Brasil a partir de 1986 y del Mercosur a partir de El problema principal en el caso del Mercosur actualmente es que hay una enorme brecha entre los beneficios potenciales y los logros. El formato del ALCA o del Acuerdo Mercosur-UE es el de un Área de Comercio Preferencial. Como tal, esto implicara una discriminación geográfica de aranceles en contra de los países fuera del área (principalmente, Asia y Oceanía). Es importante explicitar este concepto porque usualmente cuando se refiere a estos emprendimiento como áreas de libre comercio se lo confunde en el discurso público y se lo iguala erróneamente al libre comercio no preferencial y no discriminatorio. Ahora bien, el resurgimiento en el mundo de una nueva ola de regionalismo desde fines de los 80 y la adopción y conversión de los EE.UU. hacia el regionalismo (primero con el acuerdo Canadá-USA, luego con el NAFTA, y ahora con el ALCA) han reavivado el debate académico. En este sentido nos parece interesante la posición del Profesor Jagdish Bhagwati, dado que es un académico defensor incuestionable del libre comercio mundial. En el trabajo de Bhagwati y Panagariya (1997) 3 nos alertan sobre las posibles pérdidas estáticas de 1 Viner, Jacob (1950), The Customs Union Issue. Carnegie Endowment for International peace: New York. 2 Creación de Comercio ocurre cuando importaciones de menor costo reemplazan producción doméstica mas cara, lo que permite un aumento del bienestar social por dos motivos. Por un lado, existe un beneficio por el ahorro de recursos, por disminución en la producción interna, que pueden ser destinados a la producción de otros bienes con mayor ventaja competitiva. Por otro lado, existe también un beneficio por un aumento en el consumo doméstico, como consecuencia del menor precio que tienen que pagar los consumidores. Desviación de Comercio ocurre cuando se sustituyen importaciones de bajo costo de extra-zona por importaciones más ineficientes del socio comercial, las cuales, protegidas por las ventajas comerciales preferenciales derivadas del acuerdo, sustituyen a las primeras por su menor precio, generando un costo real para el país por pérdida de divisas y de eficiencia. 3 Bhagwati, Jagdish and Panagariya, Arvind (1997). Preferencial Trading Areas and Multilateralism: Strangers, Friends or Foes, presentado en una conferencia sobre Comercio Internacional y Mercosur en la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. 4

5 bienestar que pueden incurrir países no hegemónicos cuando liberalizan su comercio preferencialmente con un país hegemónico que es en general abierto y puede ofrecer reducciones bajas de barreras (en comparación con las altas barreras arancelarias de los países no hegemónicos). Los mencionados autores dicen que éste puede ser, por ejemplo, el caso de México respecto de los otros miembros del NAFTA, EEUU y Canadá, como también puede ser el caso de otros potenciales miembros de un NAFTA ampliado o del ALCA. A su vez, los países de menor desarrollo relativo pueden incurrir en pérdidas adicionales, según nos advierten Bhagwati y Panagariya (1997), si se consideran los efectos adversos sobre la distribución del ingreso como consecuencia de la redistribución del ingreso de aranceles desde el Tesoro de un país no hegemónico (en terminología de Bhagwati y Panagariya) hacia ganancias de los exportadores de un país hegemónico. La teoría desarrollada por estos autores indica que el nivel de efectos redistributivos desfavorables sobre el ingreso del país miembro no hegemónico depende del grado de acceso preferencial que otorga (nivel de preferencia arancelaria otorgado) en relación al que recibe a cambio: cuanto más alto es el grado de preferencia relativa que otorga mayor es la posibilidad de pérdida. Esto implicaría, por ejemplo, para cuando un país como la Argentina o una región como el Mercosur con un alto grado relativo de protección arancelaria forma una Zona de Comercio Preferencial con un país o región con mercados más abiertos y con menores barreras arancelarias (por ejemplo, con EE.UU. o la Unión Europea), puede incurrir en pérdidas netas de bienestar. En el mismo sentido, hay otra serie de consideraciones analíticas que merecen ser planteadas. La teoría económica - Bhagwati y Panagariya (1997), Mundel (1964) - y la evidencia empírica del análisis que hemos realizado nos indican que cuanto más alto es la reducción preferencial de los aranceles más grande es la mejora de los términos de intercambio a favor del país miembro beneficiado. La pregunta que nos hacemos, en función de lo resultados de investigaciones realizadas previamente 4, es en qué medida esta mejoría de los términos del intercambio del país o región que se beneficiaría con la más alta reducción preferencial de aranceles, que serian EE.UU. y la UE, no operaría como una ventaja absoluta en el intercambio. Esto debido a la muy alta reducción preferencial de aranceles a favor del país desarrollado (PD) con relación a la muy baja reducción de aranceles que obtendría el país o región de menor desarrollo relativo (PMD) a cambio, dado las diferencias en los niveles arancelarios de partida: bajo en los PD y alto en los PMD. Es decir, la pregunta relevante que debemos hacernos es en que medida en algunos sectores, dada la muy alta reducción preferencial de aranceles que obtendrían los países desarrollados, no se corre el riesgo que el comercio se base en mayor medida en las ventajas absolutas en vez que en las ventajas comparativas relativas. 4 Beatriz Nofal (1998) Análisis Cuantitativo y Cualitativo del Impacto del ALCA en el sector de Alimentos, Asociación Argentina de Economía Política, Conferencia Anual en Rosario 5

6 Cabe anticiparnos y responder a una posible evaluación crítica del análisis realizado. Esta crítica residiría en el hecho que el análisis no considera los beneficios dinámicos que podrían obtenerse en materia de economías de escala y de especialización (destacados oportunamente por Rudiger Dornbusch), ni tampoco contempla otros probables efectos positivos dinámicos sobre los flujos de inversión directa (incluyendo nuevas inversiones greenfield, fusiones y adquisiciones), cambios tecnológicos, cambios organizativos y de management en las empresas. Estos últimos efectos positivos no han sido, por ejemplo, evaluados aún en los complejos modelos econométricos (en gran parte de equilibrio general computable) desarrollados para cuantificar el impacto del NAFTA. La evidencia empírica indica que estos efectos positivos, en diferente medida, han tenido lugar en la Unión Europea y en Canadá como consecuencia de la integración con EE.UU. Ahora bien, la integración que Canadá y EE.UU. han desarrollado es similar al tipo de integración económica profunda vigente en la Unión Europea, con alta integración a través del comercio de bienes y servicios y del movimiento de factores. Además, el nivel de acceso preferencial otorgado recíprocamente para acceder al mercado del otro es relativamente bajo dado que son economías abiertas con aranceles bajos. El caso de México es algo distinto, y si bien comparte la ventaja de la vecindad geográfica con los EE.UU., por ahora configura sólo un área de libre comercio preferencial, estando las ganancias del comercio concentradas geográficamente en la región Norte del país. En síntesis, en el caso de la Unión Europea y de Canadá-EEUU los beneficios obtenidos en materia de efectos dinámicos fueron no el resultado de preferencias arancelarias discriminatorias sino de un proceso de integración económica más profunda en economías abiertas al mundo y con vecindad geográfica. En el caso de Canadá, un instrumento importante para obtener los beneficios dinámicos fue la certidumbre de acceso al mercado de EEUU que le otorgó el Acuerdo de libre comercio por la creación de un Tribunal Supranacional de Solución de Controversias. Por ende, no sería legítimo atribuir al ALCA o al proyecto Mercosur-UE que son proyectos de integración comercial preferencial, con altas preferencias arancelarias a ser otorgadas por los países menos desarrollados, los cuales a su vez no gozan de las ventajas locacionales de la vecindad geografica, los mismos resultados en términos de beneficios dinámicos que pueden devenir de un esquema de integración económica profunda entre economías desarrolladas más abiertas y con vecindad gegráfica. Dado que la teoría indica la probabilidad de un limitado potencial de ganancias de comercio para Argentina y el MERCOSUR en un área de comercio preferencial de comercio en el ALCA o con la Unión Europea, se obtendrán mejores resultados si asignan por lo menos igual prioridad a los esfuerzos de liberalización multilateral del comercio en la OMC. Un tema de central importancia para la Argentina y el MERCOSUR como es la liberalización del comercio mundial en los sectores agrícola y agroindustriales y la eliminación de las ayudas internas a la producción y de los subsidios a la exportación en estos sectores difícilmente pueda resolverse en el marco de acuerdos preferenciales de comercio que involucren separadamente a los Estados Unidos o a la Unión Europea. 6

7 Los resultados de los modelos de equilibrio general computable realizados son consistentes con la teoría e indican mayores ganancias de comercio asociadas con la liberalización multilateral que con la liberalización preferencial de comercio sea con el ALCA o con la Unión Europea, cuyas ganancias estáticas tienden a ser modestas. II. Mercosur: encrucijada estratégica y agenda pendiente. El Mercosur como Unión Aduanera Imperfecta se encuentra amesetado en una etapa de transición, con grandes problemas macroeconómicos en los países miembros, y enfrenta una encrucijada estratégica. La superación de los problemas de transición y del estancamiento requiere que los gobiernos de los países miembros resuelvan la encrucijada estratégica y ejerzan una opción política clara entre refundar el Mercosur para alcanzar un mercado unico abierto al mundo o reformularlo en Zona de Libre Comercio. El ejercicio de esta opción indicará además cómo los países del Mercosur decididen enfrentar las turbulencias financieras y los riesgos de la globalización: si con mayor cooperación y coordinación macroeconómica, o de forma individual, intentando alternativamente diferenciarse el uno del otro, a veces infructuosamente, como hasta ahora. El Mercosur es mucho más que una Unión Aduanera, es decir el Mercosur es mucho más que una realidad económica comercial. El Mercosur es además una realidad política, geográfica, jurídica, histórica y cultural. Nuestras reflexiones, sin embargo, van a concentrarse en el Mercosur económico comercial, sin dejar de reconocer la importancia que la motivación y voluntad política tuvo tanto en los orígenes del Mercosur, en el Programa de Integración Brasil- Argentina lanzado en 1986 y en la conformación del Mercosur en Ouro Preto en diciembre de 1994, como la tiene actualmente en el caso que los líderes de la región y decidan resolver la encrucijada estratégica llendo hacia delante y no hacia atrás. En este sentido nuestras reflexiones apuntan a contribuir a la toma de decisión política respecto del futuro del Mercosur. El balance del Mercosur es positivo tanto en lo político como en lo económico e internacional. El Mercosur contribuyó a la consolidación democrática y a la creación de una zona de paz en la región, al crecimiento del comercio intrazona y extrazona y de la inversión extranjera directa, y se constituyó internacionalmente en un actor relevante y creíble así como en una marca exitosa. Actualmente, y desde 1997/98, el Mercosur se afectado por la combinación de problemas macroeconómicos en los países miembros y por el escaso avance en el perfeccionamiento y profundizacion de la Unión Aduanera. A partir de 1999, el comercio intramercosur se ha contraido significativamente y la inversión extranjera directa también, y las exportaciones totales de la region estan practicamente estancadas, no obstante las significativas devaluaciones del real en Brasil ( 1999) y del peso en Argentina (2002). La percepción es que el Mercosur ha perdido rumbo, cohesión y 7

8 credibilidad. A diferencia de los años 80 cuando la integración Argentina-Brasil fue impulsada como una alianza estratégica para dar respuesta a la crisis de la década perdida y a la falta de crecimiento, hoy algunos líderes se preguntan si el Mercosur es o no útil para enfrentar los desafíos de la globalización, mejorar nuestra inserción en el mundo, y contribuir a un crecimiento sustentable en la región. Sin embargo, los nuevos gobiernos del Presidente Lula Ignacio Da Silva en Brasil y de Nestor Kirchner en Brasil enmarcan ciertos cambios favorables para el futuro del Mercosur. A nivel de los gobiernos, hay mayor énfasis en la necesidad de priorizar el fortalecimiento del MERCOSUR para mejorar la inserción de la región en el mundo y para promover un crecimiento sustentable con mayor equidad social. A nivel de las economías han desaparecido, ya desde 2002, los problemas debidos a las disparidades de regimenes cambiarios y hay una mayor convergencia en la cotización del peso argentino y del real brasileño, pero subsisten los problemas comerciales causados por barreras no arancelarias y por falta de armonización y disciplinamiento en el uso de incentivos en las ventas intra-mercosur, asi como por divergencias coyunturales en el ciclo económico entre los países. A nivel internacional, hay un ambiente más favorable con la recuperación de la economía de EEUU y la mejora en los precios de ciertos bienes que los países del Mercosur exportan, como es el caso de la soja. La pregunta relevante es si Argentina y Brasil van a aprovechar esta oportunidad de mayor coincidencia política, mayor estabilidad en la cotización relativa de las monedas, y de un ambiente externo más favorable para acelerar el paso en Mercosur, y actuar con hechos y no palabras a fin de recuperar el terreno perdido en el comercio y la inversión, y reestablecer el rumbo y la credibilidad. II.1 Ventajas de la Integración profunda en el Mercosur: Teoría y Practica La conveniencia de la integración profunda en un Mercosur abierto al mundo se sustenta en las siguientes cuatro razones económicas principales: II.1.1. Beneficios estáticos y dinámicos del regionalismo abierto entre países con vecindad geográfica. En el marco del regionalismo abierto, la ampliación del mercado hacia un Mercado Unico ofrece potenciales ganancias de eficiencia (beneficios estáticos o creación de comercio) y de productividad por economías de escala y especialización (beneficios dinámicos y comercio intraindustrial), superiores a los costos (desvío de comercio), así como un tamaño de mercado competitivo para expandir los flujos de comercio, inversión y tecnología en una economía internacional globalizada (aunque organizada en bloques regionales). La vecindad geográfica tiende a potenciar los beneficios y disminuir los costos del libre comercio preferencial y facilita la obtención de los beneficios dinámicos de la integración profunda, asociados con la Inversión Directa y las ganancias de productividad derivadas de economías de escala y especialización. Para obtener estos beneficios, sin embargo, se requiere certidumbre en las condiciones de acceso a mercado. II.1.2. Fortalecimiento del poder de negociación internacional y ganancias de credibilidad. La negociación en bloque del Mercosur fortalece el poder negociador 8

9 internacional y el cumplimiento de los compromisos asumidos en la liberalización comercial permite consolidar la apertura y generar ganancias de crebilidad. II.1.3. Regionalización para transformar empresas locales en multinacionales. El Mercosur provee una plataforma de regionalización atractiva para empresas internacionales y locales, y para que estas últimas ( e incluso las internacionales) se transformen en jugadores de clase mundial. II.1.4. Coordinación macroeconómica para amortiguar shocks y optimizar externalidades. La coordinación macroeconómica en Mercosur es una oportunidad para diferenciarnos del resto de los países emergentes y enfrentar los problemas de la volatilidad el movimiento internacional de capitales y reducir los riesgos del efecto contagio de crisis financieras internacionales. Es decir, con cooperación y coordinación macroeconómica se podrían amortiguar shocks externos y, asimismo, disciplinar políticas internas, e internalizar externalidades o reducir los riesgos de respuestas individuales de un país miembro que creen problemas a los otros socios y, luego, se terminen retroalimentando en la región. En efecto, el Tratado de Maastricht sirvió para acabar con el problema de las devaluaciones competitivas y promover la disciplina fiscal y monetaria en la Unión Europea, y permitió a las economías europeas mediterráneas más vulnerables amortiguar los efectos de shocks externos provenientes de crisis financieras internacionales, como las de Rusia y el Sudeste Asiático, traduciéndose en importantes beneficios de reducción de tasa de interés en estas economías. Cabe destacar que las tres primeras razones enunciadas proveyeron fundamento económico a la decisión de integración entre Argentina y Brasil en Asimismo, el proceso de integración tuvo entonces un fundamento político importante, dado el objetivo de estabilizar las nacientes democracias y acabar con viejas rivalidades e hipótesis de conflicto en la región. La cuarta razón surge como ventaja potencial con claridad a partir de los problemas suscitados por la crisis financiera internacional de Asia de 1997 y, particularmente, a partir del abrupto freno en el influjo de capitales hacia la región (o sudden stop según Calvo ) luego de la moratoria de la deuda en Rusia en La coordinación macroeconómica es una oportunidad para que el Mercosur se diferencie del resto de los países emergentes y enfrente los problemas de efecto contagio de las crisis financieras y los problemas de volatilidad en los movimientos internacionales de capitales que castigaron severamente a las economías emergentes y a la región. Esto fue el caso de Brasil a partir de la crisis asiática en 1997, el caso de Argentina luego de la moratoria de la deuda externa de Rusia en 1998 e, incluso, de países con sólidos fundamentals macroeconómicos como Chile. En similar sentido, la coordinación macroeconómica no sólo es una oportunidad para amortiguar shocks externos sino que es una oportunidad para reducir fuentes de vulnerabilidad interna en los países, y prevenir así contra externalidades negativas o efectos derrames de las acciones de un país sobre el otro, que luego se terminan retroalimentando en la región dado el significativo nivel de interdependencia existente. 5 Calvo, G., A. Izquierdo y E. Talvi (2002), Sudden stops, the real exchange rates and fiscal sustainability: Argentina s lessons, mimeo, Interamerican Development Bank, marzo

10 Sin embargo, el análisis de la realidad actual del Mercosur permite concluir que no obstante estas ventajas teóricas y los importantes beneficios que el Mercosur produjo en términos del crecimiento del comercio y de la inversión directa en los 90, existe una brecha importante entre las razones económicas fundacionales del Mercosur y su implementación tal como actualmente se encuentra en la práctica. Esta brecha explica, en parte, el deterioro en la percepción de ganancias mutuas de la integración, en particular por parte de los socios menores del bloque, la pérdida de cohesión y de credibilidad. II. 2. Opciones Alternativas. Para enfrentar la situación de estancamiento existen tres opciones alternativas: 1) mantener el status quo, lo cual implica la dilución o licuación paulatina del Mercosur; 2) refundar el Mercosur, consolidando, profundizando y ampliando la integración para superar la etapa transicional de Unión Aduanera Imperfecta, y alcanzar un verdadero mercado común abierto al mundo; 3) reformular el Mercosur en una zona de libre comercio o bien replantear los objetivos para consolidar primero una zona de libre comercio como paso intermedio hacia una efectiva Unión Aduanera. La Unión Aduanera (UA) como concepto comprende el libre comercio entre los países miembros y una política comercial externa común frente al mundo. Este último aspecto hace que en la práctica la UA funcione como un bloque comercial frente a terceros. Esto lo diferencia esencialmente de la Zona de Libre Comercio (ZLC), como el NAFTA, en la que cada país mantiene una política comercial externa independiente. A medida que se avanza en los niveles de integración, desde una ZLC hacia una UA, y desde una UA hacia un Mercado Común (que comprende además del libre comercio preferencial y la política comercial externa común, la libre movilidad de los factores de producción, capital y trabajo) y, finalmente, para alcanzar una Unión Monetaria o Económica, aumentan las exigencias de coordinación y armonización de políticas económicas y disminuyen los grados de libertad en la formulación de políticas domésticas. La coordinación y armonización de políticas permite minimizar el riesgo resultante de la mayor interdependencia económica, pero como contrapartida requiere de la renuncia a ciertos grados de libertad en la formulación de la política doméstica y exigen un gran esfuerzo de construcción institucional. Estos requisitos en el caso de Mercosur se han convertido en verdaderos obstáculos que será necesario superar a fin de avanzar hacia un estadio de integración más profunda, más allá del estadio de integración comercial imperfecta o incompleta en que se encuentra en la actualidad. Por ello, el concepto de refundación del Mercosur no significa reinventar la pólvora ni empezar de cero. Refundación implica no sólo relanzar el Mercosur en el sentido original de construir un mercado común abierto al mundo, sino dotarlo de una fortaleza en materia de políticas comunes e instituciones que hasta ahora no había tenido, ni tampoco quizás se había inicialmente visualizado como necesaria o conveniente. En síntesis, refundación es igual a relanzamiento más instituciones y políticas comunes. 10

11 En el Mercosur la Unión Aduanera es imperfecta e incompleta porque, a pesar de que el comercio intraregional se liberalizó substantivamente, bajándose los aranceles a cero, subsisten aún algunos productos sensibles exceptuados del libre comercio (como automóviles y azúcar), hay algunas excepciones al arancel externo común (AEC) de carácter temporario (incluidas medidas arancelarias adoptadas unilateralmente en el 2001) y existen significativas barreras no arancelarias (tanto preexistentes como nuevas). Otras imperfecciones están relacionadas con el uso de drawback y admisión temporaria en ventas intrazona (que perforan el AEC), controles aduaneros burocráticos en el comercio entre los socios que actúan como verdaderas fronteras aduaneras, y asimetrías en incentivos a la exportación e inversión 6. En realidad, el uso de la admisión temporaria o drawback en ventas intrazona y los regíme nes especiales de importación vulneran y perforan el arancel externo común que constituye la esencia de la Unión Aduanera. Por estas razones, más que Unión Aduanera Imperfecta, en cierto sentido, se trata de una Unión Aduanera virtual. Cabe destacar que el NAFTA, que es un Area de Libre Comercio, limita el uso de estos instrumentos aduaneros especiales para exportación en el comercio intrazona. Comparativamente, el Mercosur como ZLC es más incompleta que el NAFTA en la actualidad, y como Unión Aduanera es más Imperfecta que la Comunidad económica Europea en 1968 a once años de la firma del Tratado de Roma. Por un lado, persisten significativas barreras no arancelarias en el comercio intrazona, principalmente, para acceder al mercado de Brasil. Por otro lado, dadas las imperfecciones y las indisciplinas existentes el Mercosur ha logrado la paradoja de tener dos reglas de proteccion: el arancel externo comun propio de la UA y la regla de origen propia de una ZLC. Asimismo, la UA enfrenta problemas importantes en Mercosur por la desnivelacion en la cancha de juego dado que no se ha avanzado en la coordinación macroeconómica y en la armonización de las condiciones de competencia, incluyendo las políticas de incentivos a la inversión y exportación. En general, este problema de desnivelación de la cancha juega en contra de los países de menor tamaño relativo del bloque. II.3. Alternativa menos deseable: Mantenimiento del status quo De las tres opciones enunciadas anteriormente para enfrentar el estado de estancamiento del Mercosur la menos deseable es la primera, mantener el status quo. Esta opción no solo no soluciona los problemas actuales, sino que los agrava, resultando en el deterioro paulatino y la dilución informal del Mercosur. El resultado es la pérdida de confianza, de cohesión y de credibilidad del bloque (afectando incluso la reputación de los países miembros por su aparente incapacidad para resolver los problemas). Esto desalienta no sólo el comercio sino la inversión directa en la región, en particular en los 6 En la práctica, el comercio intraregional en Mercosur funciona actualmente como si se tratara de una zona de libre comercio con un arancel externo común (AEC) en gran parte de los bienes. Es decir, el comercio intrazona en Mercosur no funciona como en una Unión Aduanera, aún imperfecta. Esto dado que no existe libre circulación intrazona de mercaderías importadas y a que gran parte de los productos originarios con contenido importado se les sigue exigiendo certificado de origen, como en una ZLC donde no existe arancel externo común. Esto se debe principalmente a las indisciplinas del Mercosur respecto al AEC (oficialmente consentidas): uso extendido de admisión temporaria (llamado régimen de drawback en Brasil) en el comercio intrazona (hasta el 2006 según Decisión Consejo Mercado Común (CMC) N 31/2000) y el uso amplio de regímenes especiales de importación. 11

12 países de menor tamaño relativo que se ven afectados por la incertidumbre de acceso al mercado del socio principal y por la desnivelacion en la cancha de juego. En estas condiciones, los socios menores del bloque perciben mayores costos que beneficios con relación a la política comercial externa común y se comienzan a plantear si no les conviene más la posición de Chile como miembro asociado y no pleno del bloque. II.4. Alternativa Optima: Profundización del Regionalismo Abierto con Programa La opción más deseable es profundizar el Mercosur en su sentido original: consolidar una integración profunda y abierta al mundo para desde allí negociar la ampliación del acceso a terceros mercados. Pero si no se acuerda un programa pronto para consolidar y profundizar el Mercosur, y se lo cumple, entonces probablemente haya que evaluar la opción de reformular el Mercosur en una Zona de Libre Comercio, como un paso intermedio para alcanzar una Unión Aduanera y un mercado único. Para que esta opción deseable sea factible es urgente acordar con Brasil y llevar a cabo un Programa de Refundación del Mercosur, el cual debe sustentarse en cuatro pilares prioritarios, a saber: i) Programa de Mercado Único con lealtad competitiva, eliminando barreras no arancelarias y distorsiones en el libre comercio intrazona (sin utilización de incentivos financieros, fiscales y aduaneros a las exportaciones intrazona y con armonización de las políticas de exportación y de promoción regional de la inversión, y política común de defensa de la competencia), y profundizando el regionalismo abierto (con reforma del AEC); ii) Programa de Coordinación y Convergencia Macroeconómica Vinculante (con revisión de las metas formuladas en Florianópolis en el 2000, diseño de senderos de convergencia sustentables, y manteniendo a Chile como miembro de dicho Acuerdo por las ganancias de credibilidad), que sea adoptado como una Decisión del Consejo Mercado Común, para luego ser ratificado por ley por los Congresos de cada Estado Parte, y que contemple, a mediano plazo, mecanismos de coordinación cambiaria, para apuntar en el largo plazo hacia la moneda común; iii) Programa de Fortalecimiento Institucional, con pronta puesta en vigencia del Tribunal Arbitral estable previsto en el Protocolo de Olivos para fortalecer el mecanismo para la solución de controversias, y creación de un órgano de técnico-administrativo para asistir en la construcción y gerenciamiento del mercado único regional; iv) Fortalecimiento de la política externa del bloque en sus negociaciones internacionales, otorgando igual prioridad a las negociaciones multilaterales en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio que a las negociaciones de libre comercio preferencial con ALADI (Pacto Andino), ALCA, el 4+1, y la Unión Europea, para avanzar efectivamente en la liberalización del comercio internacional del sector agrícola y agroindustrial con eliminación de barreras de acceso a mercado, ayudas internas y subsidios a la exportación. El ALCA o eventualmente la negociación de una ZLC con la UE deben ser más que un acuerdo de reduccion preferencial de aranceles y eliminar barreras no arancelarias y subsidios (incluyendo al 12

13 sector agrícola y agroindustrial. Por otra parte, para obtener los beneficios dinámicos asociados con la inversión, las economías de escala y la especialización, será necesario formular sendos programas de financiamiento de infraestructura, y de reasignacion de recursos, los cuales no son aún parte de la agenda de integración hemisférica o con la UE. Asimismo, el Programa de Refundación para ser exitoso debe contemplar metas claras y compromisos creíbles con plazos factibles de implementación. Se necesitarían, aproximadamente, entre cinco y diez años para implementar acabadamente los programas del mercado único y de coordinación macroeconómica. El año 2010 sería una fecha adecuada para haber terminado de implementar el Programa del Mercado Único y para encontrarse en un estadio avanzado del Programa de Coordinación y Convergencia Macroeconómica. II.5. Alternativa de Segundo Mejor: Reformular al Mercosur en Zona de Libre Comercio La opción alternativa de reformular el Mercosur como Zona de Libre Comercio (ZLC) constituiría un retroceso en términos de los objetivos originales de integración profunda, e implicaría la dilución formal del Mercosur (y la licuación de las preferencias arancelarias) en el contexto de otros eventuales acuerdos de libre comercio, sea con el ALCA o con la UE. Además, esta opción tendría costos políticos y de credibilidad, y requeriría renegociar gran parte del ordenamiento jurídico vigente en Mercosur, desde el Tratado de Asunción en adelante. En similar sentido, difícilmente los programas mencionados anteriormente puedan acordarse en el Mercosur si se optara por reformularlo en Zona de Libre Comercio. Esto es si el Mercosur se replanteara como ZLC difícilmente se puedan acordar sendos programas de creación de un mercado único (con disciplinas comunes sobre incentivos a la inversión y la exportación) y de coordinación macroeconómica (con mecanismos de coordinación cambiaria para apuntar hacia una moneda común). Asimismo, sería más difícil avanzar en el fortalecimiento institucional del Mercosur y en la creación de un mínimo de instituciones comunes, como también mantener la política del bloque para negociar conjuntamente con el ALCA (o el 4 + 1) o con la Unión Europea. Esto quiere decir que, probablemente, no se podría dar solución adecuada a los principales problemas y desafíos existentes actualmente en el relacionamiento económicocomercial en el Mercosur. Ahora bien, si el Mercosur se reconvirtiera en una ZLC, cada país miembro recuperaría el manejo de la política comercial de manera independiente. La formación de una ZLC con relación a una UA, permite mayores grados de libertad a los países miembros para formular su política comercial externa, presente y futura, al mismo tiempo que reduce el riesgo de que el mundo se divida en bloques de comercio. Esto quiere decir que cada país miembro del Mercosur podría negociar unilateralmente acuerdos de libre comercio con terceros (con Chile, EE.UU., o la Unión Europea) pero también Brasil podría hacerlo. Por ende, los tres socios menores del Mercosur (Argentina, Paraguay y Uruguay) perderían el acceso preferencial al mercado de Brasil y podrían sus exportaciones ser desplazadas de ese mercado por otras con igual acceso preferencial. No es seguro, además, que la Unión Europea o EEUU (en el 4+1) mantengan el mismo interés y entusiasmo por negociar un acuerdo de libre comercio bilateral solamente con 13

14 algunos de los tres socios menores del Mercosur, habiéndose perdido el atractivo del acceso preferencial al gran mercado de Brasil que se contaba al negociar con éste como bloque. En síntesis, abandonar el proyecto de integración profunda para reformular al Mercosur en zona de libre comercio tendría costos de credibilidad y de renegociación de los actuales acuerdos, y no permitiría solucionar los problemas principales (debidos principalmente a desequilibrios macroeconómicos acentuados por shocks externos, asimetrías de incentivos, y problemas de fortalecimiento institucional), ni tampoco es seguro de que así se potenciarían en la negociación comercial externa los socios menores del Mercosur, o incluso Brasil que es el socio mayor, negociando individualmente la apertura de los grandes mercados a sus exportaciones. Sin embargo, la alternativa de reformular al Mercosur en ZLC es preferible a la alternativa de mantener el status quo. En nuestra opinión una ZLC es preferible por tres razones, las que se adicionan a las ventajas y costos enunciados de manejar la política comercial externa de forma independiente. II.5.1. Primero, como una ZLC no implica una política comercial externa común, no requiere el mismo nivel de coordinación y armonización de políticas económicas que necesita la UA (o el Mercado Común). A medida que se avanza en la integración desde ZLC, a UA, a Mercado Común se aumenta el grado necesario de coordinación y armonización de políticas y disminuyen los grados de libertad individual de cada país miembro en la formulación de políticas económicas. Este requisito de armonización de políticas aparece como ideal pero en la práctica se torna irreal, cuando los países miembros tienen marcadas diferencias de tamaño y diferentes grados de avance y de reformas de políticas orientadas hacia el mercado como es el caso actualmente en el MERCOSUR. En particular, si las políticas que hacen a las condiciones de competencia y los incentivos no están armonizadas la opción de la UA se convierte en riesgosa (y más en el caso de la UA imperfecta e incompleta), pues las ventas y compras de los países miembros son tratadas como operaciones comerciales internas del país y, por ende, no se dispone de mecanismos para protegerse intra-regionalmente, respecto de situaciones de competencia desleal como es el caso de los subsidios (ya que de haber armonización, como es requerido, estas situaciones no deberían existir). En el Mercosur, si bien el comercio intrazona es tratado como operación de importación y exportación como en una ZLC y las exportaciones intrazona hacen uso de los instrumentos de promoción aduanera, fiscal y financieros (lo cual contraviene el espiritu y las normas de la UA), los países miembros sólo mantienen el derecho de utilizar temporariamente el mecanismo de anti-dumping, no haciéndose uso de derechos compensatorios. Sin embargo, el creciente uso de derechos anti-dumping para enfrentar problemas más bien vinculados a las indisciplinas en el uso de incentivos a las exportaciones en las ventas intrazona (incumpliendo lo dispuesto por la Decisión CMC 10/94), a asimetrías de incentivos y al desnivel en las condiciones de competencia, e incluso a problemas de disparidades cambiarias en el pasado reciente, está lejos de constituir una solución satisfactoria y crea nuevos problemas o tensiones. 14

15 En Mercosur la solución óptima pasa por la coordinación macroeconómica y la armonización de políticas, incluyendo el establecimiento de disciplinas colectivas en materia de incentivos a la inversión y exportación, y de una sólida política común de defensa de la competencia. Pero si esta solución óptima no puede implementarse, al menos, en la alternativa de segundo mejor de replanteo del Mercosur como ZLC los países miembros mantendrían los mecanismos de defensa contra la competencia desleal en la forma de políticas antidumping y derechos compensatorios para enfrentar los problemas una cancha de juego desnivelada. En el mismo sentido, la opción de la ZLC permitiría en el futuro mantener la política de exportación (incluyendo instrumentos fiscales, aduaneros, y financieros) para las ventas a los países miembros (siempre que se observe compatibilidad en los preceptos de la OMC). En cambio, en el MERCOSUR, como UA, y tal como lo establece la Decisión No. 10 de 1995 del Consejo del Mercado Común (CMC), deben eliminarse el uso de los instrumentos de la política de exportaciones para las ventas a países miembros. La Dec. CMC 10/95 aun permanece incumplida, principalmente por la reticencia de Brasil a abandonar el uso de instrumentos financieros 7 y fiscales 8 de promoción de exportaciones hacia el Mercosur y la reticencia de Uruguay y de Paraguay a abandonar el uso de instrumentos aduaneros de promoción de exportaciones (admisión temporaria y drawback ) en el comercio intrazona. Una ZLC requiere, sin embargo, el uso de controles aduaneros y de la definición de reglas de origen para determinar si una mercadería es fabricada o no dentro de la región. La formulación de las reglas de origen es un aspecto crucial de una ZLC pues determinará el grado de apertura de la misma, así como los aranceles determinan el grado de protección de una UA. Reglas de origen muy complejas y no transparentes deberían ser evitadas pues podrían convertirse en un instrumento proteccionista contra países de extra-zona y discriminarían contra países miembros con grados menores de integración en la estructura industrial que los que exhibe Brasil. En el caso del Mercosur, la definición y administración de reglas de origen no representaría una mayor 7 Entre los mecanismos de financiamiento de las exportaciones que se utilizan en Brasil están: el ACC ( Adiantamiento sobre Contrato de Cambio o prefinanciación de exportaciones) y ACE ( Adiantamiento sobre Cambiais Entregues o post-financiación al exportador) y el financiamiento a las exportaciones de bienes de capital y ciertos bienes durables con fondos presupuestarios a través del PROEX (administrado por el Banco do Brasil) y con recursos del BNDES (fondeados a través del Impuesto del Fondo de Ayuda al trabajador). Cabe destacar que la Dec. CMC 10/95 no permite la utilización de financiamiento a las exportaciones en las ventas intrazona excepto en el caso de los bienes de capital. El uso de dichos instrumentos en el comercio intrazona en el Mercosur ha sido y es causa de serias distorsiones, implicando en el caso de Argentina en algunos sectores problemas de desplazamiento de la producción local (por ejemplo, chasis de ómnibus de media y larga distancia, línea blanca, calzado, y algunos rubros de textiles). 8 Ente los mecanismos fiscales cabe destacar el crédito presunto del IPI, formulado por Brasil en abril de 1995, sin consultar a los países miembros del Mercosur, como requerido por la Dec.. CMC 10/95, y que otorga un crédito fiscal presunto a los exportadores por los pagos del PIS y del COFINS. Estos dos impuestos, que financian la Seguridad Social en Brasil (y por su objeto son impuestos directos y como tal no reintegrables en la exportación según la OMC), Brasil dispuso recientemente gravarlos en la importación no obstante que se reintegran en la exportación. 15

16 complejidad administrativa puesto que ya están en uso tanto para el comercio entre los países miembros (dado las indisciplinas respecto del arancel externo común y por el uso del drawback y la admisión temporaria en las ventas intrazona) como por la ampliación del Mercosur en América del Sur por la vía de firmar Acuerdos de Libre Comercio en la región (por ejemplo, con Chile y Bolivia o por firmarse con países del Pacto Andino), o por la eventual conformación de un Área de Libre Comercio en Sudamérica (ALCSA), como fuera planeado. II.5.2. Una segunda ventaja es que la alternativa de la ZLC reduce la probabilidad de los efectos negativos de desvío de comercio. Cuando una ZLC o una UA o Mercado Común se constituye, dos efectos económicos estáticos tienen lugar: creación de comercio y desvío de comercio 9. La creación de comercio es beneficiosa porque mejora la eficiencia económica, mientras que el desvío de comercio resulta en perdidas de bienestar del país importador y globalmente. En una ZLC la probabilidad de sufrir pérdidas de bienestar por desvío de comercio se reduce, pues el país miembro afectado con sólo bajar unilateralmente sus aranceles visa-vis el mundo puede resolver el problema. Por ende, en una ZLC las presiones son para armonizar aranceles a través del tiempo al nivel más bajo entre los países miembros. Contrariamente, en el caso de la UA, las presiones son inicialmente para armonizar aranceles hacia el nivel más alto existente entre los países miembros, particularmente si el país socio dominante desde el punto de vista comercial, es un país con tradición de aranceles altos. El caso de la relación de Chile con MERCOSUR puede ejemplificar el problema de desvío de comercio. Chile inicialmente, declinó ser un socio pleno del MERCOSUR, básicamente porque el nivel promedio del arancel externo común del bloque es significativamente más alto que el 6% de arancel uniforme que Chile tiene. Consecuentemente, si Chile debía subir sus aranceles para asociarse plenamente al Mercado Común o UA, los costos de desvío de comercio podrían haber desbalanceados los beneficios de creación de comercio. Sin embargo, el Acuerdo de Libre Comercio que Chile suscribió con el MERCOSUR en 1997 fue conveniente para el vecino país porque le permitió liberalizar el acceso al mercado regional y, asimismo, por la vía de la ampliación de su mercado doméstico Chile estimular el flujo de inversión externa en el país, atraído por la mayor dimensión del mercado regional, y dado el adecuado clima de inversión. Cabe destacar que, no sólo para Chile, sino para otros países en la región, como Bolivia, fue más fácil acordar con el Mercosur bajo la forma de una ZLC. II.5.3 Esto nos lleva a una tercera razón que hace que la ZLC sea un segundo mejor, preferible que la alternativa de mantener el status quo. Por un lado, para aventar la posibilidad de que los socios menores del Mercosur, Uruguay y Paraguay, terminen separándose, y planteen en la práctica o unilateralmente constituir zonas de libre comercio. Esto dado los problemas de funcionamiento del Mercosur explicados anteriormente, y dado que estos afectan en mayor medida a los países de menor tamaño. 9 Creación de comercio: las importaciones a bajo costo de un país miembro reemplazan la producción doméstica más cara. Desvío de comercio: desplazamiento de importaciones a bajo costo desde extra-zona por importaciones más caras desde los países miembros. Ver Nota 2. 16

17 Esto se agrega al problema estructural que enfrentan dado que pagan costos de desvío de comercio en la UA para acceder sin barreras al mercado más grande de Brasil y conformar un mercado regional amplio, mientras que otros países competidores en la región como Chile o Bolivia, al haber firmado acuerdos de libre comercio pueden beneficiarse también del acceso preferencial al mercado ampliado del MERCOSUR sin tener que pagar los costos del desvío de comercio, lo cual a su vez termina resultando en una erosión o licuación de las preferencias por ellos obtenidas. Por otro lado, para fortalecer las perspectivas de juntar fuerzas con otros países para extender y articular el proceso de liberación intra-regional de comercio en América del Sur. Estas perspectivas se ven fortalecidas bajo una ZLC puesto que la UA o el Mercado Común (MC) son más exclusivos por su propia naturaleza. Los países que quieran ingresar a una UA o MC deberán aceptar un conjunto de reglas más amplio y renunciar a mayores grados de libertad en la formulación de la política económica que en el caso de la ZLC. El ALCSA aparece así como un movimiento en la dirección correcta pero, sin embargo, es algo inconsistente, al menos temporalmente, con la alternativa de profundizar la UA en MERCOSUR. Esta inconsistencia desaparecería si el MERCOSUR se constituye en ZLC en lugar de UA. De forma similar, el movimiento hacia una integración en las Américas, sea en el ALCA o, eventualmente, si este no se concretara, a través de la articulación de esfuerzos sub-regionales de integración como el NAFTA y el MERCOSUR, ser vería facilitado bajo la alternativa de una ZLC en el Cono Sur. Por ultimo, si el Mercosur consensuadamente (y no como acto de ruptura de alguno de sus países miembros) decidiera perfeccionar primero una ZLC o replantearse como ZLC, esto no necesariamente implicaría un poder de negociación internacional menor que la UA, porque como lo demuestra la experiencia del NAFTA, la sola conformación de un mercado ampliado regional creíble contribuye a modificar el poder de negociación en las relaciones económicas internacionales. II.5. A Modo de Conclusión Concluyendo, para superar los problemas de transición del Mercosur y resolver la encrucijada estratégica la alternativa optima es avanzar en la construcción de una integración profunda abierta al mundo con un mínimo de politicas e instituciones comunes. Para ello el Mercosur necesita implementar, prioritaria y prontamente un programa de creación de mercado único abierto al mundo, y reformar y otorgar fuerza vinculante al acuerdo de convergencia y coordinación macroeconómica. Asimismo, se debe avanzar en la ampliación del mercado regional, priorizando la finalización del acuerdo de Libre Comercio con el Pacto Andino en breve plazo, y fortaleciendo la negociación con el ALCA y la Unión Europea, de forma complementaria, equilibrada, articulada y consistente con la negociación prioritaria en la OMC. En el mediano plazo, el Mercosur debe avanzar en la apertura de los mercados de servicios y compras públicas, ejecutar un programa de desarrollo de infraestructura, formular programas comunes de cooperación en Ciencia y Tecnología y Cultura, y afianzar la alianza en temas de política internacional. El Mercosur no es un sustituto por efectivas y sanas políticas domésticas, pero un Mercosur que se profundice y amplie permitiría fortalecer la capacidad de 17

18 formular y mantener buenas políticas domésticas. Así como el Mercosur fue un reaseguro para la apertura externa, la coordinación macroeconómica constituiría un reaseguro para la estabilidad económica, ya que permitiría amortiguar shocks externos, disciplinar políticas internas, e internalizar externalidades o reducir los riesgos de respuestas individuales de un país miembro que creen problemas a los otros socios y, luego, se terminen retroalimentando en la región. En similar sentido, la ampliación del Mercosur permitiría mejorar la productividad y competitividad de la producción de la región en los mercados mundiales, expandir las exportaciones e incrementar la absorción tecnológica a través del comercio. En síntesis, al Mercosur hay que profundizarlo y ampliarlo para ganar competitividad y credibilidad, e inspirar confianza a los inversores, a fin de bajar el costo del capital y mejorar el ingreso real y la calidad de vida de nuestros pueblos. Un Mercosur así consolidado y creíble señalizaría al mundo el compromiso de la región con la apertura, la estabilidad, la integración regional y, también, con el desarrollo. Para lograrlo es necesario acelerar el paso y actuar con hechos y no palabras. El Mercosur está frente al riesgo de una impasse : o se avanza en el consenso respecto de un programa factible de implementar a fin de consolidar, profundizar y ampliar la integracion, o se corre el riesgo de una dilución del Mercosur, sea informalmente, manteniendo el status quo actual o, formalmente, si se optara por reformularlo como zona de libre comercio. La solución de la impasse requiere de visión y decisión política consensuadas, y de un liderazgo compartido de los socios principales. Con visión y voluntad política, un proyecto mobilizador, plazos factibles y compromisos creíbles, reciprocidad, y un mínimo de politicas e instituciones comunes, se puede restablecer el sentido de rumbo en Mercosur, así como su cohesión interna y su credibilidad. III- Las Negociaciones de la Rueda de Doha en la Organización Mundial de Comercio (OMC) Las negociaciones en el sistema multilateral de comercio están basadas en tres principios: -Principio de reciprocidad o de intercambio de concesiones reciprocas y con ventajas mutuas; -Principio de trato general de la nación mas favorecida (CNMF) 10, o principio de no Discriminación respecto de otros países contratantes. -Trato nacional o principio de no-discriminación entre productos nacionales y extranjeros Históricamente, desde la creación del GATT en 1947, luego continuado por la OMC a partir de 1995, el sistema multilateral de comercio ha tenido un rol muy importante en la liberalización del comercio mundial de bienes, sobretodo de los productos manufacturados. Las grandes excepciones al proceso de liberalización multilateral del comercio de bienes fueron el sector agrícola y agroindustrial, el sector textil y 10 CNMF: principio por el cual cualquier ventaja o concesión otorgada por una país contratante a un producto originario de otro país contratante será extendida a todo producto similar de los demás países contratantes. 18

19 vestimenta, sectores donde los países en desarrollo (PED) o países de menor desarrollo relativo (PMD) tienen claras ventajas comparativas. La Rueda de negociaciones que precedió a la Rueda de Doha actualmente en curso fue la Rueda Uruguay (RU). La RU fue la octava rueda de negociaciones multilaterales desde la constitución del GATT en 1947 y la más importante en cuanto a la participación de los PED y a su alcance. Esto dado que no solamente se negociaron barreras al comercio en los productos manufacturados sino que se incluyeron negociaciones en la agricultura y textiles así como temas adicionales vinculados a servicios y propiedad intelectual. Luego, a partir de 1995 la OMC pasa a administrar tres Acuerdos principales: el GATT 1994 para el comercio de bienes, el GATS ( General Agreement on Trade in Services ) para el comercio de servicios, y el TRIPS ( Agreement on Trade Related Intellectual Property Rights ) para la propiedad intelectual. En Noviembre del 2001 en la Reunión Ministerial de la OMC en Doha los países contratantes deciden convocar a una nueva ronda de negociaciones multilaterales, llamada la Rueda del Desarrollo, la cual estaba previsto que finalizara alrededor del Los resultados de la Rueda Uruguay fueron desbalanceados para los países en desarrollo, como así también para los países miembros del MERCOSUR, y en particular para Argentina que hizo mayores concesiones en materia de servicios que otros PED 11. El desbalance se debe al desequilibrio que se observa entre las concesiones que los PED otorgaron a los PD y las que recibieron a cambio. En materia de acceso a mercados en los sectores de interés para los PED, como el sector agrícola y agroindustrial y el sector textil y vestimenta, en los que estos tienen claras ventajas comparativas, los resultados fueron decepcionantes, fortaleciéndose en la practica el proteccionismo en ambos sectores. En los temas nuevos, servicios y propiedad intelectual, dadas las ventajas comparativas relativas de los PD, las concesiones realizados por los PED pasaron en la practica a ser concesiones no reciprocas o unilaterales de su parte en beneficio de los PD. En esto reside básicamente el desbalance de los resultados de la RU. En el caso de Argentina, se hicieron grandes concesiones en materia arancelaria y no arancelaria en bienes industriales, en servicios y propiedad intelectual sin recibir prácticamente nada a cambio. Quizás, ello se explique en parte porque la Argentina haya querido usar la RU como instrumento de reaseguro de la apertura unilateral y de imposición de disciplinas externas, mas que como un instrumento para intercambiar concesiones reciprocas y balanceadas. El proteccionismo en el sector agrícola y agroindustrial tiene un costo enorme para la Argentina, así como para el resto de los países del Mercosur, no solo en términos de valor, volumen y precio de nuestras exportaciones sino también en términos de desarrollo económico. Si en la Ronda Uruguay los resultados hubieran sido más balanceados en 1995 para nuestros países, probablemente otro hubiera sido el resultado en materia de endeudamiento. Por qué? Porque hubiéramos exportado mucho más, y mayores exportaciones del sector agrícola y agroindustrial habrían resultado en una mayor tasa de exportaciones en relación con la deuda, mejorando uno de los indicadores claves de solvencia del país. Todo ello habría resultado en menores tasas de riesgo país y, por ende, 11 Hay un libro reciente de Julio Berlinski que examina las concesiones en materia de servicios que hicieron varios países en la Ronda Uruguay, y Argentina está por encima incluso del promedio de los países de la OECD. 19

20 en menores tasas de interés y en menor endeudamiento. Pero de comercio y deuda es de lo único que no se negocia en la OMC. III.1. La Rueda de Doha, la Reunión Ministerial de Cancún y el G-22 El propósito de la Rueda de Doha debería ser reequilibrar los resultados de la negociación multilateral avanzando en la liberalización del comercio en los sectores de interés para los PED, así como en la revisión de ciertas disciplinas como el sistema de antidumping que ha sido frecuentemente usado como una forma de proteccionismo contingente (particularmente, por los EE.UU. ). Pero para acceder a negociar estos temas los PD quieren avanzar en acceso a mercado en bienes industriales, servicios, revisar el TRIPS para negociar la extensión de indicaciones geográficas a nuevos productos, e incluir nuevos temas sistémicos, como inversiones, competencia, y compras publicas, con el objetivo de expandir el ámbito de disciplinas de la OMC. Así como es relativamente sencillo negociar reducción de aranceles y eliminación de cuotas en el comercio de bienes, las liberalizaciones en sector de servicios o las negociaciones sobre propiedad intelectual requieren negociar no aranceles sino marcos regulatorios. Así también, las negociaciones sobre disciplinas en los llamados temas nuevos o temas de Singapur (inversiones, competencia, compras publicas, y normas aduaneras) comprenden temas regulatorios de enorme complejidad. Cuántos trabajos de investigación se han realizado sobre estos temas a fin de ir preparados a la negociación? Cuánto se conoce acerca de los marcos regulatorios de otros países? Existe entonces un riesgo importante de que se cierre nuevamente una negociación desbalanceada, sobretodo si no se puede avanzar en revertir proteccionismo agrícola. El fracaso de V Conferencia Ministerial de Cancún en septiembre del 2003, en gran parte, se explica debido a la falta de avances sustantivos en los temas históricos de la Agenda Multilateral (en particular, agricultura), y a la falta de consenso para avanzar en los temas nuevos de la agenda de Singapur, dada la oposición manifestada por un grupo de PED, integrantes del G-22. Por ahora, las negociaciones de la Rueda de Doha han quedado interrumpidas, y luego de una reunión de funcionarios de los países miembros de la OMC en diciembre de 2003 se verá si pueden reestablecerse las negociaciones del sistema multilateral. La novedad institucional más importante fue precisamente la formación del G-22, un grupo formado por 22 países, entre los cuales 12 pertenecen al Cairns Group o grupo de exportadores agrícolas (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Indonesia, Paraguay, Filipinas, Sud-África y Tailandia), y 10 que solo están en el G22 (China, Cuba, Ecuador, Egipto, India, México, Nigeria, Pakistán, Perú y Venezuela) y que son más bien demandantes o importadores de bienes agrícolas. Dos países de este grupo luego se retiraron (Colombia y Perú), y el grupo paso a llamarse G-20 o G-20 plus. Los países del G-22 agrupan 57,4% de la población mundial, teniendo una participación de la población rural de 69,4%, y una participación en las exportaciones e importaciones agrícolas mundiales del 27,9% y del 19,2% respectivamente. El G-22 se constituyo de forma previa a la reunión de Cancún (en agosto del 2003), en respuesta a una propuesta conjunta de EEUU y la UE poco ambiciosa para avanzar en la liberalización del comercio agrícola. Dicha propuesta (presentada el 13 de agosto del 2003) abarcaba los tres pilares de la negociación de agricultura pero estaba lejos de cumplir el mandato de Doha: en subsidios a las exportaciones se proponían reducciones cuando el mandato de Doha era eliminarlos (aunque progresivamente), en subsidios internos se 20