Propuesta para la cuarta edad: nuevo retiro programado protegido

Transcripción

1 Salvador Valdés Diciembre, Propuesta para la cuarta edad: nuevo retiro programado protegido Documento de Trabajo Nº 27

2 Propuesta para la cuarta edad: nuevo retiro programado protegido 1 Salvador Valdés 2 27 Diciembre 2016 Todo sistema de pensiones debería brindar protección a cada individuo frente al riesgo de vivir más años que el tiempo promedio y de requerir más recursos en total. Los sistemas de pensiones logran eso por medio de seguros de longevidad. La renta vitalicia cumple ese fin. De los 575 mil pensionados por la modalidad llamada Retiro Programado (RP) muchos no acceden a esa protección o seguro. Sólo para los más vulnerables el Estado cubre esta falencia, por medio de pensiones no contributivas que cubren la longevidad. Esta falencia no afecta a quienes eligen renta vitalicia. Por esto, la solución debe enfocarse a corregir el RP solamente, no a quienes tienen rentas vitalicias. Se propone sustituir el actual RP por un nuevo Retiro Programado Protegido (RPP) que destina una parte del ahorro acumulado al iniciar la pensión, a adquirir una renta vitalicia base, que se iniciaría solamente cuando el pensionado cumpla 80 años aproximadamente. Para muchos, el RPP sería una modalidad opcional, tal como el actual RP simple. Para aquellos con un monto intermedio de ahorro acumulado, el RPP sería la única modalidad permitida. Para quienes acumulan un ahorro insuficiente para una pensión verdadera, adoptamos la Propuesta 2 del grupo Mejores Pensiones para Chile: crear un beneficio especial, llamado Devolución Programada de Cotizaciones Insuficientes. Es necesario proteger a quien usen la nueva modalidad de RPP del riesgo de que la renta vitalicia base sea reducida por algún factor relacionado a la disponibilidad de capital para las Compañías de Seguros de Vida. Con ese fin, se propone que la renta vitalicia base obligatoria sea provista por un seguro mutualista a nivel nacional, no por Compañías de Seguros de Vida. Respecto de quienes ya llegaron a la cuarta edad, se propone crear un subsidio vitalicio que reconozca la historia de cotizaciones. El gasto fiscal en este subsidio disminuye en el tiempo. Se presentan ejemplos para mostrar cómo operaría este subsidio vitalicio. Respecto de quienes ya pensionaron por retiro programado pero no llegan aún a la cuarta edad, se propone obligarlos a adquirir una renta vitalicia base, con excepciones calificadas. Esta es una medida específica de alto impacto potencial, pues hay más de 575 mil pensionados por Retiro Programado. Ella compite con los subsidios casi universales, como los propuestos por la Comisión Asesora Presidencial, cuyo costo actual es mucho mayor y son insostenibles. 1 Una versión preliminar de este estudio circuló a partir del 27 de septiembre de 2016 con el título Propuesta para la cuarta edad: mejorar el Retiro Programado, del mismo autor. Se agradecen los comentarios de Marco Morales, Paula Benavides, José Pablo Arellano, José Ignacio Llodrá y a los asistentes a una presentación en la Superintendencia de Pensiones de Chile. Agradezco la paciente ayuda para entender las reglas del subsidio APS en la modalidad de retiro programado, recibida de Marcela Pérez, Ximena Quintanilla y Eliana Cisternas, funcionarias de la Superintendencia de Pensiones. 2 Profesor Titular, Instituto Economía U. Católica de Chile, Coordinador Microeconómico de Clapes UC, svaldesp@uc.cl Agradezco la eficiente ayuda de José Ignacio Llodrá, investigador de Clapes UC. (c) Salvador Valdés 1

3 Índice de materias Página 1. Antecedentes y diagnóstico 2 2. La Propuesta para la situación permanente 8 3. Un seguro mutualista para proveer rentas vitalicias base La transición: un suplemento vitalicio al retiro programado avanzado Resultados esperados de esta propuesta Bibliografía 32 Anexo 1: El Aporte Previsional Solidario para pensionados por Retiro Programado: descripción y propuesta para la renta vitalicia base del RPP 33 Anexo 2: El soporte institucional requerido por el seguro mutualista 41 Anexo 3: Cómo tratar diferencias de longevidad según educación e ingreso 41 Anexo 4: Protección ante cambios en la tasa de interés de largo plazo por medio de la estrategia Liability-Driven Investment 42 Anexo 5: Evaluación de la propuesta de Berstein, Morales y Puente (2015) de crear un Seguro de Cuarta Edad Antecedentes y diagnóstico El concepto de cuarta edad está adquiriendo gran importancia en el debate previsional, por buenas razones. La primera es que diversos estudios han demostrado que a partir de los 80 a 85 años inicio de la cuarta edad - existe un declive psicológico, una reducción de las capacidades cognitivas y una disminución en las percepciones subjetivas de bienestar. En la cuarta edad la seguridad financiera es más importante que en otras edades. Otro aspecto clave es la heterogeneidad de situaciones entre personas de la cuarta edad. De acuerdo al Estudio Nacional de la Dependencia en las Personas Mayores, en Chile el 30% de las personas de 80 y más años tiene dependencia severa, mientras que el 70% no la sufre. Este no es un problema de unos pocos. La mejoría general de la longevidad está aumentando sustancialmente el número de personas de 80 años y más. En Chile, el Instituto Nacional de Estadísticas proyecta que el número de personas en ese rango de edad aumentará de 384 mil en 2015 a 1,4 millones en Se trata de un problema universal. Las personas con dependencia severa requieren de más recursos para subsistir en un nivel de vida similar al que tuvo durante la tercera edad, que los demás. En esta perspectiva un componente mínimo de la calidad de las pensiones es que su monto monetario no disminuya al sobrevivir hasta la cuarta edad. (c) Salvador Valdés 2

4 1.1 Seguros de renta vitalicia y la falencia del retiro programado La posibilidad de vivir bastante más tiempo que el promedio de las personas que hoy tienen nuestra edad es significativa. Cubrir los gastos de ese período adicional sin trabajar requiere de más recursos económicos en total, y en magnitud indeterminada porque el total depende de cuánto más tiempo se viva. Este es el riesgo financiero de la longevidad individual. Si para protegerse, una persona adoptara la estrategia de reducir su gasto desde el inicio de la vejez, con el fin de cubrir la máxima longevidad posible, digamos hasta los 110 años, en vez de cubrir la longevidad promedio, digamos hasta los 88 años, tendría que bajar su nivel de vida a la mitad. Al mismo tiempo elevaría sustancialmente y en demasía la herencia azarosa que daría al fallecer antes del plazo máximo (antes de los 110 años). Esa herencia es azarosa tanto por su oportunidad (el fallecimiento) como por su monto. Todo sistema de pensiones de calidad debería brindar protección frente al riesgo financiero de la longevidad individual. En principio, un seguro de longevidad destruye ese riesgo, por medio de reunir los recursos de un grupo numeroso (sobre 500 personas). 3 El grupo utiliza los excedentes liberados por quienes viven menos que el promedio (captando sus herencias), y los destina a financiar la continuación del beneficio para quienes viven más tiempo que el promedio. Por eso, los sistemas exitosos incorporan un seguro de longevidad, es decir una renta vitalicia y no dan herencias azarosas. Por construcción, el monto monetario de una renta vitalicia no disminuye cuando el beneficiario sobrevive hasta la cuarta edad y continúa sobreviviendo después. La modalidad de pensión llamada Retiro Programado (RP) no cumple ese estándar: si bien tiene ventajas, no brinda un seguro de longevidad. El RP es una fórmula fijada en la ley y administrada por la Superintendencia, que determina el monto monetario de la pensión de cada año. Ese monto depende del promedio de años de vida proyectados al momento del cálculo. Cuando la persona fallece, el saldo de su cuenta individual va a herencias azarosas. Por el contrario, si la persona no fallece y sobrevive, la persona eleva el promedio de años de vida proyectados desde ahí en adelante. Esto último se retroalimenta hacia el monto de la pensión, reduciéndola. Es así como la pensión de RP cae en cada recálculo anual (cae en promedio, porque también hay desviaciones según la diferencia entre la rentabilidad efectiva del fondo y la rentabilidad proyectada). Si la persona sobrevive, la pensión de RP es altamente decreciente a partir de los 75 años para solteros, como ilustra el gráfico 1, y a partir de los 85 para aquellos cuyo cónyuge sobrevive aún. A los 85 años la pensión promedio de RP va en la mitad de su monto inicial a los 65 años. Y si sobrevive a los 90 años, la pensión promedio de RP va en un tercio de su monto inicial. Por lo tanto, la falencia del RP está radicada en la cuarta edad y no antes. 3 Ver Valdés (2002), Tabla 12.2 en p. 664 y la discusión asociada. La cifra de 500 personas es apropiada para compañías de seguros de vida, donde el capital aportado por los accionistas provee suavizamiento extra. (c) Salvador Valdés 3

5 El número de pensionados por Retiro Programado fue de 575 mil, incluyendo viudez, orfandad e invalidez, a septiembre de En vejez normal y anticipada, donde el problema abordado en este documento se hace importante, hay más de 340 mil pensionados por Retiro Programado. 4 El Pilar Solidario resuelve este problema para aquellos pensionados de retiro programado cuya pensión inicial es baja, digamos menor a 130% de la Pensión Básica (en la actualidad, menor que $130 mil al mes), si el afiliado tiene derecho a los subsidios no contributivos. Esto ocurre porque, una vez que la pensión de RP desciende hasta quedar por debajo de la Pensión Básica, el aporte de los contribuyentes se hace cargo e impide que la pensión baje más, de modo que nunca sea inferior a la pensión básica (ver Anexo 1). Como ese aporte se mantiene cualquiera sea el tiempo en que el pensionado sobreviva, provee un seguro de longevidad completo. Para pensiones iniciales de RP de entre $130 mil y $304 mil existe otro aporte de los contribuyentes, llamado Aporte Previsional Solidario (APS). Sin embargo, este fue diseñado en 2008 de un modo que mitiga poco o nada la reducción de la pensión de RP para quienes sobreviven, por las razones que se explican en el Anexo La Superintendencia no informa qué proporción de este stock es mayor de 80 años y no ha fallecido. 5 Desde 2009, el art. 62 del DL prohíbe elegir la modalidad de renta vitalicia inmediata a aquellos afiliados que no puedan contratar una renta vitalicia que sea igual o mayor que la pensión básica solidaria de vejez (PBSV). Este concepto se aplicaba antes de 2009 a aquellos que no podían contratar una renta vitalicia igual o mayor que la pensión mínima. En ambos casos los pensionados son obligados a usar la modalidad de Retiro Programado. Cuando el afiliado tiene derecho al APS o a Pensión Mínima Garantizada, (c) Salvador Valdés 4

6 Por su parte, aquellos cuya pensión inicial es superior a $304 mil al mes, que en su mayor parte son de clase media, sufren esta falencia del RP con toda su intensidad: a medida que sobreviven, su pensión puede bajar en una proporción muy grande, aunque no puede quedar por debajo de la pensión básica (actualmente $ al mes) si tiene derecho al pilar solidario. Los casados sufren esta falencia del RP de un modo diferente. Esto se debe a la obligación legal para los casados de separar parte del saldo de su cuenta individual para su viuda/o, para el caso de fallecer antes que ella/él. Para los casados, la fórmula del RP opera como un seguro mutual familiar. Gracias a éste seguro, mientras ambos sobrevivan la pensión baja poco, a menos que ambos sobrevivan hasta edades muy avanzadas. Sin embargo, una vez fallecido uno, la viuda/o sufre esta falencia del RP sin atenuantes, lo cual debe lamentarse porque los viudos/as de edad avanzada son más débiles psicológicamente. La reforma de 2008 ya intentó resolver esta falencia del RP, por medio de un factor de ajuste que hizo obligatorio para todos aquellos afiliados que no cumplen con los requisitos para acceder al sistema de pensiones solidarias, muchos de los cuales son de clase media. 6 Este obliga a esos afiliados a formar un fondo de reserva en los años iniciales. 7 Sin embargo, el piso de pensión para la cuarta edad que provee este fondo es sólo 30% de la pensión inicial. En vez de reducir las herencias, reduce la pensión pagada al inicio. Por lo tanto, esa medida no resolvió esta falencia. 8 Afortunadamente, esta falencia del RP afecta a sólo una fracción de los pensionados del sistema chileno de capitalización. En los últimos años el 51% de las nuevas pensiones de vejez son de renta vitalicia inmediata y otro 30% se transforma en renta vitalicia dentro de 2 o 3 años contados desde su inicio (es el caso de las rentas temporales con renta vitalicia diferida por 2 o 3 años). Así, una parte muy importante de las pensiones del sistema de capitalización ya cuenta con un seguro de longevidad completo. Por esto, cualquier solución debería enfocarse al RP solamente. No se justifica afectar de modo directo a las rentas vitalicias para solucionar la falencia analizada aquí. Además, la caída significativa en las pensiones de RP ocurre sólo al llegar la cuarta edad, no antes. En la actualidad la mayoría de las pensiones por RP se pagan a personas menores de 80 años, pero dentro de algunos años, el número de afectados crecerá tan rápido como la cuarta edad. Incluso hoy el número de pensionados afectados por esta falencia del Retiro Programado, con caídas superiores a 30% de la pensión inicial, podría estar entre 100 y 250 mil. Por eso una solución tendría alto impacto social. 9 el Estado provee un seguro de longevidad completo. Si no tiene derecho a APS ni a Pensión Mínima Garantizada, el Estado no provee seguro de longevidad. Ver detalles en el Anexo 1. 6 Definido en D.L de 1980, artículo 65, inciso tercero. 7 Quienes iniciaron un retiro programado antes de 2008 no están sujetos al factor de ajuste. 8 Solange Berstein indica que el factor de ajuste no soluciona el problema (Berstein, 2015, lámina 17). 9 Se ha solicitado información a la Superintendencia de Pensiones para generar una estimación más precisa. (c) Salvador Valdés 5

7 1.2 La principal virtud del Retiro Programado Esta falencia del RP ha sido conocida en Chile por las sucesivas autoridades desde su creación, en la reforma de Entonces, por qué no se ha hecho obligatoria la modalidad de renta vitalicia, para todos quienes pudieran autofinanciar una pensión superior a la Pensión Básica? Porque esa obligatoriedad abriría otro peligro, aún mayor. La oferta de seguros de longevidad por parte de las compañías de seguros de vida podría sufrir una limitación que signifique que en su conjunto la industria de seguros de vida ofrezca o deba ofrecer pensiones bajas, a cambio de un mismo saldo de la cuenta individual. Por ejemplo, podría haber una escasez de capital aportado por los accionistas a las Compañías de Seguros de Vida, en relación el volumen de capital requerido para iniciar las rentas vitalicias que requeriría la generación de afiliados que inicia su pensión este año. En esos eventos, cualquiera fuera la causa y grado de permanencia, esa obligatoriedad impondría a miles de nuevos pensionados que no pueden evitar abandonar el mercado laboral remunerado, la aceptación de pensiones excesivamente bajas por el resto de su vida, lo cual crearía un perjuicio inaceptable. En ese evento el sistema político sería culpable de imponer una obligación imprudente. Esa obligatoriedad también sería políticamente inestable, porque en ese evento es probable que el sistema político intervenga reabriendo el retiro programado, o aplicando medidas más extremas, para proteger a los afiliados. La sección 3 desarrolla esto más. Lo anterior justifica rechazar de plano la propuesta #49 de la Comisión Asesora Presidencial de Pensiones, que reza: Eliminar la modalidad de pensión de retiro programado. (Informe, p.141, 2015), sin desarrollar previamente una alternativa realista. El dilema ha sido, entonces, elegir entre dejar sin seguro de longevidad a una parte de la población, o exponer a todos al riesgo de quedar en aquellas generaciones con mala suerte que sufren una caída inaceptable en su pensión, sea por escasez de capital entre los accionistas de Compañías de Seguros de Vida u otro choque equivalente. 1.3 La renta vitalicia mutualista El dilema expuesto tiene una solución técnica. Ella fue ideada por Duncan (1952) y ha sido aplicada exitosamente durante más de 70 años en los Estados Unidos, como explica en detalle la sección 3. Una forma de describir esta solución es como un retiro programado colectivo, pues en vez de hacer los recálculos de pensión sobre la base de la nueva esperanza de vida y el nuevo saldo de cada individuo, dichos recálculos se hacen sobre la base de la nueva esperanza de vida y el nuevo saldo de un grupo grande, posiblemente de carácter nacional. Esta solución comparte la principal virtud del RP individual: protege al afiliado de eventos donde la oferta de seguros de longevidad por parte de compañías de seguros de vida sufre alguna limitación tal que en su conjunto paguen o deban pagar pensiones bajas. Por ejemplo, si hubiera colusión entre compañías, el monto de la renta vitalicia mutualista no sería afectado en nada, brindando protección perfecta. (c) Salvador Valdés 6

8 El segundo atributo de la renta vitalicia mutualista es que brinda un seguro de longevidad casi perfecto, es decir con muy baja variabilidad por peso pagado, cuando cubre unos pocos miles de asegurados. 10 Este seguro la diferencia del RP simple. 1.4 Lineamientos para una solución Este estudio propone superar la falencia del Retiro Programado por medio de incluir dentro de esa modalidad, un seguro mutualista nacional. Esto significa obligar a quienes elijan la modalidad RP, a destinar una parte de su saldo en la cuenta individual a adquirir una renta vitalicia base para la cuarta edad, que sólo iniciaría su pago de pensiones cuando el pensionado llegue a los 80 años (aproximadamente), en caso de ser soltero o viudo/a. Con estos cambios, el factor de ajuste creado en la reforma de 2008 carecerá de sentido, por lo que se propone su eliminación junto con la adopción de esta medida. Como ya se indicó, la renta vitalicia base debe ser provista por un seguro mutualista con el fin de proteger las nuevas pensiones pagadas por ese seguro de longevidad obligatorio de caídas en la oferta de las Compañías de Seguros de Vida. Respecto de quienes actualmente están pensionados por la modalidad de retiro programado y ya llegaron a la cuarta edad, o están muy cerca de hacerlo, se propone crear un suplemento vitalicio que reconoce la historia de cotizaciones de cada uno. Este suplemento debe estar focalizado, con el fin de excluir a los adultos mayores de mayores recursos (test de afluencia), lo cual debe hacerse de modo gradual, evitando los retiros bruscos. También debe ser coordinado con el Aporte Previsional Solidario (APS), que ya apoya a quienes tiene derecho a él. Esta propuesta no requiere elevar la tasa de cotización destinada a la cuenta individual, respecto de los afiliados que aún no han jubilado, como ocurre en la propuesta de Berstein, Morales y Puente (2015). Tampoco requiere estatizar todas las prestaciones del sistema de pensiones durante la fase pasiva de la vida, como ocurre en la propuesta de Guillermo Larraín (2014). En general, el suplemento vitalicio que se propone para quienes estando en retiro programado ya llegaron a la cuarta edad, puede ser financiado por el tesoro público (rentas generales), o con recursos de un fondo común para la seguridad social, alimentado con cotizaciones especiales con ese fin (impuesto al trabajo con seguridad social). Más adelante se analiza la sustentabilidad en el tiempo de este gasto. Debido a que el suplemento vitalicio reconoce la historia de cotizaciones de cada uno, difiere de un subsidio no contributivo progresivo estándar. 10 Una Compañía de Seguros puede lograr una variabilidad suficientemente baja con menos afiliados que la renta vitalicia mutualista, porque la primera cuenta con el capital de los accionistas para suavizar los pagos. (c) Salvador Valdés 7

9 2. La propuesta para la situación permanente Esta sección propone convertir el actual Retiro Programado simple en un Retiro Programado Protegido, por medio de obligar a comprar una renta vitalicia diferida hasta la cuarta edad, de carácter mutualista. Ofrece opciones para definir la fecha de inicio de esa renta vitalicia diferida y propone fórmulas para el monto de la renta vitalicia diferida que toman en cuenta que parte de los pensionados por la modalidad de Retiro Programado accede a aportes del Estado (a pensiones no contributivas) y que otra parte no accede a dichos aportes. 2.1 Sustituir el RP por un Retiro Programado Protegido Propuesta 1: Obligar a adquirir una renta vitalicia base a quienes elijan la opción de retiro programado en el futuro. Para quien elija o sea asignado al nuevo Retiro Programado Protegido, le será obligatorio dividir los fondos que tiene en su cuenta individual para destinar una parte a adquirir una renta vitalicia base, que inicia sus pagos recién al inicio de la cuarta edad. Deberá destinar la otra parte a una renta temporal (similar al RP simple, con la diferencia de que expira el mes anterior al inicio de pagos por la renta vitalicia base.) Este estudio propone denominar al nuevo retiro programado como Retiro Programado Protegido, porque la presencia de la renta vitalicia base para la cuarta edad entrega protección al afiliado contra las consecuencias financieras de vivir más tiempo que el promedio (ese promedio se obtiene de la tabla de mortalidad). Esa consecuencia es requerir más recursos financieros, y además en una magnitud indeterminada, pues el monto adicional requerido depende de cuánto tiempo más se viva. El Retiro Programado Protegido (RPP) será una nueva modalidad de pensión. Esta modalidad RPP tiene similitudes significativas con la actual Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida (RT+RVD), porque ambas se inician con una renta temporal y la renta vitalicia base iniciaría sus pagos de modo diferido a partir de los años de edad. Identificamos después las diferencias. Al dividir los fondos que el nuevo pensionado tiene en su cuenta individual y contratar con una parte la renta vitalicia base, resta un saldo para financiar una renta temporal pagadera durante la fase previa a la cuarta edad. El nivel de la renta temporal está determinado para agotar este saldo restante al cumplirse el plazo de esa fase inicial, en promedio. Ese promedio considera los casos donde el pensionado fallece y donde sobrevive. Por eso, durante la fase inicial la pensión disminuye gradualmente si el afiliado sobrevive, por efecto de los recálculos anuales La estructura de obligaciones y libertades parece ser similar a la adoptada en Singapur, explicada en Fong, J., O. Mitchell y B. Koh (2011). Una diferencia es que Singapur estatizó la oferta de rentas vitalicias base (c) Salvador Valdés 8

10 A dónde van los recursos ahorrados por la lenta reducción de la renta temporal por efecto de los recálculos, en comparación con una renta vitalicia inmediata, durante la fase de renta temporal? Esos recursos van a herencias (azarosas) pagadas en el evento de que el causante fallezca antes de llegar a la cuarta edad. Incidencia del tamaño de la renta vitalicia base Analizamos primero el caso donde el monto de la renta vitalicia base para la cuarta edad es 100% de la pensión inicial. Si el pensionado sobrevive hasta llegar a la cuarta edad, su pensión debe regresar al nivel inicial, por lo que debe saltar hacia arriba. Se queda en ese nuevo nivel mientras viva, gracias a la renta vitalicia base al 100% (ver gráfico). 12 El gráfico 2 muestra también un segundo caso, donde el tamaño de la renta vitalicia base es fijado en 70% de la pensión inicial. La baja desde 100% a 70% reduce aquella parte del saldo inicial de la cuenta que es destinada a adquirir la renta vitalicia base, y deja más fondos en la cuenta para financiar la renta temporal. Los dos destinos de estos recursos (llamadas CPF Life Long Income for the Elderly). Debemos esta cita al excelente estudio de Berstein, Morales y Puente (2015). 12 Al cumplirse el plazo de esa fase inicial, se agota el saldo restante y no quedan recursos para herencias. Por eso, si el afiliado fallece en la cuarta edad la herencia azarosa es cero. Si el afiliado fallece en la fase de renta temporal, la herencia azarosa es siempre menor en el RPP que si hubiera elegido retiro programado simple. (c) Salvador Valdés 9

11 son: (i) pagar rentas temporales más altas en toda la fase inicial 13 ; y (ii) pagar herencias (azarosas) mayores en caso de fallecer antes de llegar a la cuarta edad. Como muestra el gráfico 2, cuando la renta vitalicia base se fija en 70% de la pensión inicial, el salto de la pensión al pasar a la cuarta edad es menor en promedio que en el caso anterior. Esto se debe a que la última renta temporal aumenta y a que la renta vitalicia base disminuye, en comparación al caso donde la renta vitalicia base es 100%. En suma, los efectos de reducir la renta vitalicia base desde 100% hasta 70% de la pensión inicial son tres: (a) aumentar las herencias azarosas. Esto reduce las pensiones recibidas en promedio por el causante, mientras vive, lo cual reduce su nivel de vida promedio; (b) reducir el salto en la pensión al pasar a la cuarta edad, en promedio. 14 Este efecto empareja el nivel de vida en el tiempo, lo cual es deseable y mitiga en algo el daño indicado en (i); y (c) aumentar la primera pensión del Retiro Programado Protegido (RPP). Las consecuencias de este impacto se analizan en más detalle en el Anexo 1, sección B. La analogía con la actual Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida (RT+RVD) también es útil porque permite precisar cómo proceder en el caso de las rentas vitalicias conjuntas. En muchos países y también en Chile, los cónyuges están obligados a adquirir pensiones conjuntas. Es decir, es obligatorio para el causante casado destinar parte de sus recursos iniciales a una pensión de sobrevivencia o de viudez, en beneficio del cónyuge, a pagarse desde el fallecimiento del causante. Esta obligación reduce el monto de la pensión que recibe el causante mientras vive. La ley impone que la magnitud de la pensión de viudez sea 60% del monto de la pensión del causante, en ausencia de otros sobrevivientes. 15 Como esta obligación ya se aplica en la actual Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida (RT+RVD), se propone que se aplique del mismo modo al nuevo Retiro Programado Protegido (RPP). Queda para otro estudio evaluar la sugerencia de eliminar las pensiones de sobrevivencia (viudez) en la cuarta edad, que es una de las motivaciones de la propuesta de Berstein, Morales y Puente (2015) para extender su seguro para la cuarta edad a las rentas vitalicias. 13 Esto genera una cierta circularidad: como aumenta la pensión inicial, el nivel de la renta vitalicia base debe ser superior al 70% de la renta vitalicia base determinada en el caso (donde dicha renta vitalicia base era 100% de la pensión inicial). Esta circularidad se resuelve con un sencillo sistema de ecuaciones. 14 Se ve plausible que exista un cierto nivel para la renta vitalicia base, como porcentaje de la pensión inicial, que llevaría el salto promedio a cero exactamente. No hemos probado la existencia de este punto fijo. 15 Artículo 58 del D.L (c) Salvador Valdés 10

12 También se propone que el Retiro Programado Protegido (RPP) incluya reglas para minimizar el sacrificio en la pensión recibida por el causante. Con ese fin, se propone prohibir que la renta vitalicia base incluya un período de pago garantizado o cualquier otra forma de herencia diferente de la exigida en la ley para los sobrevivientes legales. Con todo, hay diferencias importantes entre la actual (RT+RVD) y el futuro RPP: (a) el diferimiento en el RPP será mucho mayor que el observado en la actual (RT+RVD), cuyo diferimiento ha sido de sólo 2 o 3 años en casi todos los casos; (b) el monto de la renta vitalicia base del nuevo RPP no podrá ser demasiado bajo, pues hay razones para que no sea inferior a 70% de la pensión inicial. Esto difiere de la actual (RT+RVD), que permite que la renta vitalicia diferida sea apenas 50% de la pensión inicial. Como esa autorización es usada en casi todos los casos, ha generado un gran salto hacia abajo de la pensión al iniciarse la renta vitalicia diferida. En la práctica, este uso de la RT + RVD se ha convertido en una autorización para retirar un bono de una vez, en cuotas mensuales que duran sólo 2 ó 3 años. Dos efectos han sido sesgar la elección entre renta vitalicia y retiro programado en favor de la primera, y reducir el nivel promedio de las pensiones; y (c) en el futuro RPP, la renta vitalicia base será mutualista, es decir no provista por las Compañías de Seguros de Vida, por las razones expuestas en la sección 3. El Retiro Programado Protegido (RPP) tiene también otros atributos que pueden ser atractivos, asociados a la fase de renta temporal: (i) permite al pensionado que continúa participando en el mercado laboral remunerado, reinvertir la renta temporal en su cuenta individual, con el fin de aumentar su pensión más adelante. Se deberían estudiar mecanismos para favorecer esta reinversión e incentivar el retiro gradual desde el mercado laboral remunerado. Por ejemplo, la ley podría imponer a la entidad que paga la renta temporal a aquellos pensionados que registren ingresos laborales, la obligación de retener un porcentaje de dicha renta y reinvertirla a la cuenta del mismo pensionado, e imponer a los empleadores del mismo pensionado las cotizaciones obligatorias para vejez, con el mismo destino; (ii) permite recontratar otra modalidad de pensión, para el tiempo que reste de la renta temporal; y (iii) da libertad al afiliado para elegir multifondo. 16 Se debe mencionar que la adopción de la renta vitalicia base permite derogar el factor de ajuste creado en Esto libera recursos para los pensionados de clase media que no acceden a los subsidios del pilar solidario. Este aspecto contribuye a elevar las pensiones de RPP respecto del actual RP con factor de ajuste. 16 Gong y Webb (2007) dan más argumentos de por qué es preferible que esta sea una renta vitalicia diferida, hasta una edad cercana a los 80 años, y no inmediata. (c) Salvador Valdés 11

13 Por último, cabe precisar qué se propone respecto de la modalidad Renta Vitalicia Inmediata con Retiro Programado (simple) 17. La propuesta es que si el componente de renta vitalicia paga desde el inicio un monto superior al 80% de aquella renta vitalicia inmediata hipotética que habría correspondido en caso de destinar el 100% del saldo inicial de la cuenta a esa modalidad, entonces la modalidad se mantiene como está. En cambio, si esa condición no se cumple, se propone obligar al afiliado a destinar una parte del saldo inicial de la cuenta a adquirir una renta vitalicia base de las propuestas aquí, con una magnitud sea suficiente para que, sumada a la renta vitalicia inmediata efectivamente elegida, iguale o supere el 80% de aquella renta vitalicia inmediata hipotética que habría correspondido en caso de destinar el 100% del saldo inicial de la cuenta a esa modalidad. 2.2 La fecha de inicio de la renta vitalicia base Se requiere definir la cuarta edad para los efectos de esta propuesta, sin perjuicio de que para otros fines la cuarta edad se defina de otros modos. La fecha clave a definir es el último mes en que el causante recibirá una renta temporal, en caso de sobrevivir hasta allí. El siguiente mes es el primero en que recibirá la renta vitalicia diferida base. Esta fecha clave debe ser definible cuando el afiliado solicita pensionar, antes de que elija modalidad de pensión. Analizamos dos opciones para definir esa fecha clave: Opción 1: Aquél mes más cercano en que el monto de la pensión proyectada de un retiro programado simple en caso de sobrevivir hasta allí, sea menor que el 70% del monto de la Renta Vitalicia Máxima Hipotética que este causante podría adquirir. Esta definición NO se refiere a los distintos montos del Retiro Programado Protegido (RPP) que se propuso en la sección anterior. Sólo se refiere a los montos descendentes que pagaría un retiro programado simple, en carácter referencial solamente pues no podría ser elegido. También se refiere a una Renta Vitalicia Hipotética, que es aquella renta vitalicia fija inmediata que este afiliado podría adquirir en caso de destinar todo su saldo a la modalidad de renta vitalicia inmediata, en el momento de iniciar su pensión, también en carácter de referencial. 18 Opción 2: Aquél mes más cercano en que el respectivo recálculo proyecte que la esperanza de vida del causante, condicional a sobrevivir, sea inferior a un número fijo de años, por ejemplo 10 años. Aquél mes será identificado usando la tabla de mortalidad que rija al momento de iniciar la pensión de retiro programado protegido. 17 Esta modalidad está regulada por el art. 62 bis del D.L Esta modalidad exige que la parte de la pensión que es una renta vitalicia inmediata, sea en su inicio superior en monto a la pensión básica. 18 Este valor ya es utilizado por la Superintendencia para determinar el monto del Aporte Previsional Solidario en el caso del retiro programado simple. Para determinar el precio de esa renta vitalicia hipotética, se usarían, tal como ahora, los precios de los contratos de renta vitalicia inmediata observados en los 6 meses anteriores, para la misma categoría (definida por un rango de saldo y otros atributos), promediando las tasas internas de retorno de esos contratos. (c) Salvador Valdés 12

14 Medida complementaria a la Opción 2: si la esperanza de vida que resulta fuera inferior a 10 años, el Retiro Programado Protegido (RPP) se transformaría en una renta vitalicia inmediata provista por el seguro mutualista. No habría una fase con renta temporal. Esta medida complementaria revela que, frente a postergaciones o adelantamientos del inicio de la pensión, la opción 2 genera ajustes diferentes de los que aplica la opción 1. Ambas opciones tienen la ventaja de adaptarse automáticamente a diferentes edades y estructuras del grupo familiar. Como están personalizadas, no son parámetros comunes para todos. También se adaptan automáticamente a cambios en las tablas de mortalidad, a la creación de nuevas tablas de mortalidad para grupos más pobres o menos educados, y a la eventual fusión de tablas de mortalidad. Ambas fórmulas entregan una fecha clave más cercana para un afiliado soltero que para un afiliado con cónyuge. Este es un atributo deseable, pues permite hacer frente de modo oportuno, según las necesidades de cada uno, a la caída en la pensión. La elección entre estas opciones puede hacerse según criterios diferentes. Un criterio es favorecer aquella más fácil de comprender para la población, lo cual exigiría hacer un estudio de opinión pública. Otro criterio es priorizar que una mayor parte de la cuarta edad cuente con la protección que brinda una renta vitalicia base, aun si el inicio de la pensión se postergó tanto que la esperanza de vida es inferior a 10 años. Este criterio favorece a la opción 2, es decir, el momento en el cual la esperanza de vida proyectada sea 10 años. 2.3 Aportes del Estado y el monto de la renta vitalicia base Qué parte del saldo ahorrado en la cuenta individual, conviene exigir destinar a adquirir la renta vitalicia base en caso de elegir la modalidad de Retiro Programado Protegido? Puesto de otro modo, qué monto debería establecerse para la renta vitalicia base, como porcentaje de la pensión inicial? 100%, 70% u otro porcentaje? La respuesta depende en parte de si el pensionado tiene derecho a pensiones no contributivas. También depende en parte de la magnitud de la pensión contributiva, en este caso del Retiro Programado Protegido. En general, las pensiones no contributivas son subsidios monetarios orientados a personas mayores, de carácter vitalicio, y financiados a través del tesoro público por quienes contribuyen a los distintos impuestos. El Pilar Solidario creado en 2008 en Chile es un subconjunto de pensiones no contributivas al cual acceden la mayoría de los afiliados del sistema de capitalización y de las Cajas del antiguo sistema de reparto. Los dos subsidios clave del pilar solidario son la pensión básica solidaria y el aporte previsional solidario (APS). No nos ocupamos del primero porque un requisito para obtenerlo es no tener pensión contributiva, y en este documento sólo analizamos casos donde ella es positiva. (c) Salvador Valdés 13

15 Otro programa que forma parte de las pensiones no contributivas chilenas, es el de subsidios de pensión mínima. Su coordinación con el RPP tampoco será tratado en este documento, pero es importante porque sus beneficiarios son cientos de miles y seguirá rigiendo sin límite de tiempo en las Cajas civiles del sistema antiguo de pensiones. La ley reserva el aporte previsional solidario a pensionados que cumplan simultáneamente los siguientes requisitos: 1) Edad de 65 años o más; 2) Residir en un hogar perteneciente al 60% de menor ingreso per cápita equivalente (el puntaje en el Instrumento Técnico de Focalización, similar al de la Ficha de Protección Social o del Registro Social de Hogares, debe ser menor que un umbral); 3) Haber tenido residencia en Chile durante 4 de los 5 años anteriores a pensionar; 4) Tener 20 años de residencia en Chile; y 5) Tener un saldo en la cuenta individual tal, que en el caso hipotético de optar por una renta vitalicia inmediata, la pensión autofinanciada que resultará sea menor que $ al mes (la PMAS; este valor rige hasta el 30 de junio 2017). La ley también clasifica a los pensionados con según si el monto inicial de la pensión contributiva, sumando eventuales pensiones de viudez, está sobre o bajo la pensión básica (actualmente $ al mes). Así, existen tres grandes categorías de pensionados a considerar: sin derecho a subsidios APS, y luego entre aquellos con derecho a subsidios APS, aquellos cuya pensión inicial contributiva está sobre o bajo la pensión básica. En la actualidad, estas 3 categorías de pensionados están sujetas a reglas diferentes. El análisis de estas 3 categorías, es extenso, por lo que se presenta en el Anexo 1. Allí se justifican las siguientes recomendaciones: Propuesta 2: En el nuevo Retiro Programado Protegido, la renta vitalicia base debe ser entre 70 a 80% de la pensión inicial. El rol del nuevo Retiro Programado Protegido difiere según las situaciones A, B y C siguientes: Situación A. Propuesta para pensionados sin derecho al subsidio APS. Para aquellos cuyo ahorro acumulado es superior a lo necesario para una renta vitalicia inmediata igual a la pensión básica, se propone que la modalidad de Retiro Programado Protegido sustituya al Retiro Programado simple, dentro del menú de modalidades que tiene este subcategoría de pensionados. Así, el RPP sería opcional. Para aquellos con ahorro acumulado menor, pero que todavía pueden financiar una pensión parcial, porque es superior al umbral de $8 a $10 millones recomendado por el grupo Mejores Pensiones para Chile para ello (ver abajo), se propone que el pensionado esté obligado a recibir un Retiro Programado Protegido. El monto de este RPP obligatorio es menor que la pensión básica porque el afiliado no tiene derecho a subsidios solidarios, pero tampoco es demasiado bajo porque el ahorro acumulado supera el umbral. (c) Salvador Valdés 14

16 Para aquellos con ahorro acumulado menor al umbral de $8 a $10 millones mencionado, se propone que el único beneficio sea una Devolución Programada de Cotizaciones Insuficientes, como propuso el grupo Mejores Pensiones para Chile. El grupo Mejores Pensiones para Chile propuso esa Devolución con dos fines: (i) seguir la práctica de los países OCDE y las recomendaciones de la OIT en cuanto a no denominar pensión al beneficio para personas que han cotizado menos de 10 años continuos o discontinuos, para evitar alentar expectativas poco realistas; y (ii) que la devolución sea menos atractiva que una pensión verdadera, alcanzada con un mayor número de cotizaciones, tanto en monto como en liquidez. El beneficio llamado Devolución sería obligatorio para quienes acumulen ahorros contributivos inferiores al umbral. Lograr que sea menos atractiva que una pensión verdadera exige modificar las actuales devoluciones, reduciéndolas un poco. Con ese fin: Se recomienda que en cada mes, el monto de la Devolución Programada de Cotizaciones Insuficientes sea 70% del RPP obligatorio que corresponda a aquellos con ahorro acumulado exactamente igual al umbral. A diferencia de la pensión parcial, este afiliado no accede a una renta vitalicia base, de modo que si viviera suficientes años, las devoluciones agotarán su saldo. 19 Si falleciera antes de agotar el saldo, éste se devuelve como herencia. Situación B. Propuesta para pensionados con derecho al subsidio APS, que además tienen recursos contributivos suficientes para una hipotética renta vitalicia inmediata superior a la pensión básica. Para ellos se propone sustituir la actual opción del Retiro Programado simple en el menú de modalidades de pensión, por el Retiro Programado Protegido (RPP). También se propone que en la modalidad RPP, la renta vitalicia base esté en el rango de 70 a 80% de la pensión inicial. Situación C. Propuesta para pensionados con derecho al subsidio APS, cuyos recursos contributivos financian una hipotética renta vitalicia inmediata inferior a la pensión básica. Se propone obligar a estos pensionados a destinar el 100% del saldo remanente en su cuenta individual a adquirir una renta vitalicia mutualista inmediata. El estado aportará todos los meses los recursos faltantes para que la pensión final sea igual a la pensión básica. En la actualidad el patrimonio fiscal no está del todo protegido en la situación C, porque las fórmulas vigentes admiten el pago de herencias en ciertos casos (ver Anexo 1). Con el fin de protegerlo mejor, es necesario que estos afiliados destinen la totalidad de su ahorro remanente a adquirir la renta vitalicia mutualista. Eso todavía no es suficiente si la mutualización ocurre con pensionados en las situaciones A y B. En efecto, en caso de 19 El número años por los que dura la devolución depende del monto inicial del ahorro acumulado. (c) Salvador Valdés 15

17 unificarse la mutualización, habrá algunos pensionados en las situaciones A y B que vivan más tiempo que el promedio, que recibirán (indirectamente) recursos desde afiliados en situación C que viven menos tiempo que el promedio. También puede existir el caso inverso, pero si las tablas de mortalidad no recogen con precisión las diferencias de esperanza de vida entre la población en la situación C y la población en las situaciones A y B, el patrimonio fiscal podría quedar desfavorecido. Si un estudio más detallado cuantifica esta diferencia y lo recomienda, se podría exigir que la renta vitalicia para los afiliados en la situación C sea mutualizada en un grupo integrado exclusivamente por pensionados de esta situación (la C). Es decir, este grupo sería disjunto de los pensionados en las situaciones A y B, cuya rentas vitalicias base serían mutualizadas por separado. 3. Un seguro mutualista para proveer rentas vitalicias base Se advirtió que la falencia del actual Retiro Programado simple - la ausencia de un seguro de longevidad que cubra el riesgo financiero de vivir más tiempo que el promedio - es conocida desde la reforma de La presencia de esta modalidad protege al sistema del peligro de que la oferta de seguros de longevidad por parte de las compañías de seguros de vida resulte limitada cualquiera fuera la causa- y eso reduzca las pensiones, dejando encajonada a una cohorte de nuevos pensionados. Ya se indicó que una solución posible a este desafío es estructurar la renta vitalicia base como un seguro mutualista. Esta sección elabora esta propuesta con mayor profundidad. Es posible que la renta vitalicia base sea provista por Compañías de Seguros de Vida? Un estudio reciente de la Asociación de Aseguradores de Chile responde, afirmando: Chile no dispone de información estadística, índices históricos públicos de mortalidad e información epidemiológica de la población por niveles socioeconómicos que permitan a la ciencia actuarial tarificar solo las colas de pensiones con seguridad. 20 Es decir, los propios aseguradores chilenos advierten que por ahora no les resulta posible tarificar una renta vitalicia diferida que inicia sus pagos a los 85 años de edad, sin imponer márgenes de seguridad sustanciales. Tales márgenes reducirían el monto de la renta vitalicia base, para un mismo capital, y lo harían en una magnitud sustancial. Desde luego, si la renta vitalicia base fuera provista por las Compañías de Seguros de Vida no habría protección para el evento de que la oferta de seguros de longevidad por parte de las compañías de seguros de vida resulte limitada cualquiera fuera la causa- y bajaran las pensiones por razones de oferta. Algunos han propuesto asegurar estos riesgos haciendo que el Estado cree una compañía estatal de seguros previsionales (Larraín, 2014). Como el fisco garantizaría a esa 20 Fuente: página en AACh (2016), SEGURO DE 4ª EDAD: PROPUESTA ALTERNATIVAS PARA ENFRENTAR EL RIESGO DE LONGEVIDAD, documento creado en septiembre de 2016, que analiza iniciativas de Guillermo Larraín, y de Solange Berstein, Santiago, Chile. (c) Salvador Valdés 16

18 compañía, tendría que absorber los componentes no diversificables del riesgo de inversión y del riesgo de cambio en la tendencia de la longevidad, que se explicitan más adelante. Por eso, ese enfoque traspasaría esos riesgos a los contribuyentes y a las personas vulnerables que dependen de transferencias del Estado, presentes y futuras, creando riesgos fiscales potencialmente enormes. 21 Ese enfoque también expondría a las pensiones de vejez a las fluctuaciones de la solvencia fiscal. La natural interferencia política en el presupuesto fiscal puede magnificar este riesgo significativamente, agregando una capa de riesgo político. Mientras existan alternativas más eficientes, ese enfoque debería ser evitado. 3.1 Los seguros mutualistas La mutualización es una forma antigua y muy general de hacerse cargo de la escasez de información estadística sobre los siniestros, en este caso sobre la mortalidad posterior a los 85 años. En efecto, la mutualización permite corregir los errores que se cometan, usando la experiencia efectiva de mortalidad de la población cubierta, para recalcular las primas y las indemnizaciones (en este caso, las pensiones) de modo periódico. Todo seguro mutualizado sustituye la garantía respecto del monto de las primas futuras, propia de los seguros con pago periódico de primas, por una prima o una indemnización cuyo monto se recalcula periódicamente según la experiencia de siniestralidad del conjunto de los asegurados que participan en el grupo. En el caso de la renta vitalicia base, se propone que la magnitud de la pensión de cada uno sea determinada con la fórmula aplicada ya por 70 años por la compañía de seguros de vida sin fines de lucro TIAA en los Estados Unidos, en las pólizas de renta vitalicia CREF, que es la póliza utiliza el modelo de mutualismo que se propone en este documento. La fórmula para esta renta vitalicia mutualista fue creada originalmente por Duncan (1952), actuario estadounidense. 22 Cada recálculo de la renta vitalicia mutualista a nivel nacional toma en cuenta: a) La diferencia entre la experiencia efectiva de mortalidad del grupo asegurado y la mortalidad esperada para el grupo (esta última es la que entregan las tablas oficiales de mortalidad para asegurados); b) La diferencia entre la rentabilidad efectiva del fondo de pensiones que respalda al seguro, y las tasas de rentabilidad técnica (ella replicaría el actual vector de tasas de interés técnicas que utiliza el retiro programado simple); 21 Si el Estado emitiera bonos de longevidad en gran escala para respaldar la renta vitalicia base de cientos de miles de jubilados, como propone Berstein (2015), existiría el mismo peligro para la solvencia fiscal. 22 Ver una presentación sencilla de las fórmulas en Díaz y Edwards (1994) y un resumen de la fórmula en Valdés (2002), capítulo 12.4 sección Mensualidad Vitalicia. La sigla TIAA significa Teachers Insurance Association of America. Ver (c) Salvador Valdés 17

19 c) El cambio en el tiempo en las tasas de rentabilidad técnica (curva de rendimientos), lo que se discute con más profundidad en la sección 3.4; y d) El cambio en el tiempo en la mortalidad esperada del grupo, debido a algún ajuste en las tablas de mortalidad aplicables. En el caso de las tablas dinámicas, vigentes en Chile, gran parte de este ajuste es predecible. El punto (a) indica que una renta vitalicia mutualista traslada hacia los pensionados el riesgo de aumentos en la longevidad general que sean inesperados, es decir el componente no recogido desde ya por la tabla dinámica. Una vez descontada la tendencia al aumento de la longevidad general, el riesgo restante, que es el importante en (a), resulta ser moderado. Las compañías de seguro que venden rentas vitalicias fijas cubren esto con una segunda garantía dada por su patrimonio. 23 Además, el punto (b) indica que una renta vitalicia mutualista traslada hacia los propios pensionados el riesgo de que la rentabilidad efectiva de las inversiones sea inferior al proyectado. Este riesgo se mitiga de modo sustancial por medio de elegir una cartera de inversiones ampliamente diversificada y además conservadora. 24 Las compañías de seguro que venden rentas vitalicias fijas agregan una capa más de garantías: su patrimonio actual y futuro. Sin embargo, la presencia futura de ese patrimonio depende principalmente de la fortaleza de la regulación de solvencia que el Estado imponga a las compañías de seguro. El Estado usa como instrumentos para ello, las exigencias de capital mínimo, un listado de activos permitidos que excluye las inversiones más riesgosas y la regulación de Capital Basado en Riesgos (Valdés 2002, capítulo 19). La renta vitalicia mutualista aprovecha la capacidad de los propios pensionados por retiro programado protegido, para absorber riesgos residuales. Según la experiencia de 70 años con las pólizas de renta vitalicia CREF, la variación de pensión en los recálculos es ligera y el promedio de esas variaciones es cercano a cero. Carácter nacional de la renta vitalicia base mutualista Sostenemos aquí la conveniencia de que el grupo suscrito a la renta vitalicia mutualista tenga carácter nacional, en vez de consistir en varios grupos diferentes promovidos por organizaciones competitivas entre sí. 25 Un grupo único nacional tiene la ventaja de evitar los costos propios de la competencia entre las entidades promotoras de cada grupo, en 23 Además, las compañías prestan servicios administrativos (pagar la pensión) y al revés de las administradoras, garantizan que los prestarán al mismo precio implícito en la pensión prometida aunque en el futuro aumenten los costos de brindar dicha prestación. Esta garantía tiene un precio, que se manifiesta en una pequeña reducción adicional de la pensión que elige la modalidad de renta vitalicia de compañías. 24 El costo es una menor rentabilidad promedio. Los emisores de títulos de renta fija de largo plazo cobran por la garantía prestada, por medio de pagar una rentabilidad menor que la rentabilidad esperada de un portfolio accionario. 25 Recordar que la propuesta 2 propone crear otra renta vitalicia mutualista, disjunta del seguro mutualista analizado en esta sección, para aquellos pensionados en la situación C, con el fin de minimizar el costo fiscal del pilar solidario. Este grupo sería disjunto porque la normativa impediría a cada pensionado en la situación C elegir entre su grupo y el grupo mutualista que serviría a los pensiones den las situaciones A y B. (c) Salvador Valdés 18