POSTGRADO DE GESTIÓN PÚBLICA LA IMPORTANCIA DEL AVALÚO CATASTRAL COMO BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO PREDIAL PRESENTADO POR: GLADYS ALICIA AVENDAÑO GARCÍA

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1 LA IMPORTANCIA DEL AVALÚO CATASTRAL COMO BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO PREDIAL POSTGRADO DE GESTIÓN PÚBLICA LA IMPORTANCIA DEL AVALÚO CATASTRAL COMO BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO PREDIAL PRESENTADO POR: GLADYS ALICIA AVENDAÑO GARCÍA ENSAYO DIRIGIDO POR: Dr. JOSÉ FRANCISCO MENDOZA POSTGRADO DE GESTIÓN PÚBLICA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP

2 TABLA DE CONTENIDO 1. EL PROBLEMA PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JUSTIFICACIÓN DELIMITACION DEL PROBLEMA MARCO TEÓRICO CONCEPTO DE TRIBUTO Tasas Contribuciones Especiales EL IMPUESTO CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS Directos e Indirectos Personales y Reales Objetivos y Subjetivos Instantáneos y periódicos Progresivo y Proporcional OBJETIVOS DE LOS IMPUESTOS CARACTERÍSTICAS DEL IMPUESTO Ausencia de Contraprestación Capacidad Contributiva

3 2.5.3 Obligatoriedad ELEMENTOS DE LOS IMPUESTOS Base gravable Contribuyente Hecho generador Hecho imponible Sujeto Activo Sujeto Pasivo Tarifa EL IMPUESTO PREDIAL ORIGEN DEL IMPUESTO PREDIAL TRIBUTO CAR FINALIDAD DEL IMPUESTO PREDIAL ELEMENTOS DEL IMPUESTO PREDIAL CAUSACIÓN Y PERÍODO GRAVABLE HECHO GENERADOR SUJETO ACTIVO SUJETO PASIVO LAS TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL BASE GRAVABLE QUE ES EL CATASTRO

4 3.5.1 ORIGEN DEFINICIÓN ASPECTOS FÍSICO, JURÍDICO, FISCAL Y ECONÓMICO Aspecto Físico Aspecto Jurídico Aspecto Fiscal Aspecto Económico OBJETIVOS FORMACIÓN EL AVALÚO CATASTRAL COMO SE ELABORACIÓN DE LOS AVALUOS CATASTRALES LA EVASIÓN Y LA ELUSIÓN DEL IMPUESTO La evasión Elusión Legal LIQUIDACIÓN Y COBRO DEL IMPUESTO PREDIAL VENTAJAS DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL Y DEL AUTOAVALÚO DESVENTAJAS DE LA ADOPCIÓN DE LA AUTOLIQUIDACIÓN CONCLUSIONES. 54 BIBLIOGRAFÍA

5 FIRMA DEL JURADO FIRMA DEL JURADO 5

6 DEDICATORIA Mi esfuerzo lo dedico a Carlos Javier, mi esposo, quien ha sido mi apoyo incondicional para escalar y lograr cada uno de mis triunfos académicos, profesionales y laborales, a mis padres quienes día a día me motivan para seguir construyendo mi proyecto de vida. 6

7 AGRADECIMIENTOS Agradezco a Dios por darme la oportunidad de vivir para lograr cada una de las metas que me he propuesto, a mis padres porque hicieron de mí una persona llena de valores los cuales me han permitido llegar muy lejos, a mi esposo y a todas aquellas personas que de una u otra forma han hecho posible la culminación de mi Especialización en Gestión Pública. 7

8 8

9 1. EL PROBLEMA 1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA El impuesto predial es un tributo de gran impacto social el cual al analizar sus características, estructura y base de liquidación, se encuentra que es proporcional a un símbolo de riqueza, la propiedad raíz. La práctica ha demostrado, sin embargo que en nuestro medio, la aplicación de este elemento impositivo resulta difícil, como deficiente su administración. En la fijación de los avalúos catastrales se encuentran una serie de incongruencias y desigualdades que colocan a algunos propietarios en situación ventajosa al fijárseles gravámenes que estén muy por debajo del gravamen real o simplemente por estar exentos del impuesto. Por el contrario a otros propietarios se les fijan tarifas demasiado altas que hacen impagable dicho impuesto y que en múltiples ocasiones conlleva a la búsqueda de la evasión fiscal. Uno de los principales inconvenientes radica en la falta de información en línea entre las Oficinas de Planeación del Municipio de Zipaquirá con la oficina del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de éste a su vez con la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá, en lo referente a las nuevas construcciones, actualizaciones de área, englobes, desenglobes de terrenos y cambios de propietario, lo cual ha impedido tener una actualización permanente 9

10 del inventario de bienes del municipio, pues aun persisten desfases en este sentido y todavía no se registra uniformidad en los listados, contrariando la realidad económica del contribuyente con lo cual se estaría menoscabando los intereses económicos del Municipio. Una problemática adicional a solucionar es la evasión producida en gran parte por el contribuyente que aprovecha las deficiencias de los sistemas de información para no actualizar su información, pues es él quien de primera mano conoce las variaciones o modificaciones que se han realizado en sus predios. De otra parte la elusión fiscal se presenta en el municipio cuando el contribuyente no facilita a los funcionarios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi toda la información referente al predio tales como visitas, información de mejoras En consecuencia, si el catastro no consulta con la realidad de los valores de los bienes, se atenta contra la equidad social, aumentando de esta manera la injusticia en este mismo orden. logrando que el cobro y recaudo del impuesto predial, que tiene como base gravable los avalúos que reporta el Agustín Codazzi se vean entrabados por la falta de información real, dejando así de constituir en una fuente importante de ingresos y un instrumento de desarrollo municipal, lo que contribuye con el déficit fiscal de los entes territoriales. 10

11 1.2 JUSTIFICACIÓN Con los nuevos procesos de descentralización, para los gobiernos municipales la tributación territorial juega un papel fundamental, pues el pago de los impuestos por parte de los ciudadanos, permite la mejora en el suministro de bienes locales por parte de las autoridades, El impuesto predial constituye una de las más importantes fuentes de recursos municipales, sin embargo la falta de información actualizada de los avalúos catastrales, genera que la liquidación y recaudo, no reflejen la capacidad contributiva de los ciudadanos, pues de conformidad con el artículo 95 de la Constitución Nacional, todos las personas, incluyendo los menos ricos, debemos contribuir con las cargas del estado. La base gravable de liquidación del impuesto predial la constituye el avaluó catastral realizado sobre los predios en forma separada. Esta actividad técnica debe ser muy bien desarrollada con seriedad y cuidado por cuanto de ello depende que el gravamen resulte equitativo y justo. Teniendo en cuenta lo anterior, este trabajo tiene como objetivos, analizar la forma como se debe desarrollar la actuación catastral, para efectos de tomarlo como 11

12 base del impuesto predial, para luego realizar la correspondiente liquidación y recaudo por parte del municipio. 12

13 1.3 DELIMITACION DEL PROBLEMA La propuesta está orientada a analizar la situación que se presenta en el. Municipio de Zipaquirá, con respecto a la obligación que tienen los municipios de actualizar su información catastral cada cinco (5) años, toda vez que es el avalúo catastral reportado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el que se debe tomar como base gravable para realizar la liquidación del impuesto predial, tributo que representa un porcentaje de los ingresos propios del municipio y que constituyen los recursos propios de libre destinación de todo ente territorial. 13

14 2. MARCO TEÓRICO 2.1 CONCEPTO DE TRIBUTO El término tributo es de carácter genérico y ello significa: "Todo pago o erogación que deben cumplir los sujetos pasivos de la relación tributaria, en virtud de una ley formalmente sancionada pero originada de un acto imperante, obligatorio y unilateral, creada por estado en uso de su potestad y soberanía". Los tributos tienen su origen en el precepto Constitucional según el cual todos los nacionales están en el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (artículo 95, numeral 9º de la Constitución Política de Colombia) Como el sistema tributario colombiano se ajusta al principio constitucional de legalidad, la facultad impositiva radica en el órgano legislativo del poder público, así lo expresan los numerales 11 y 12 del art. 150 de la carta constitucional, que enuncian la responsabilidad del Congreso de establecer las rentas nacionales, fijar los gastos de la administración, determinar contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y condiciones que establezca la ley. 14

15 El art. 338 de la Constitución Nacional señala: En tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. Sólo en casos de excepción, como el referido en el art. 215 de la Carta, es decir, cuando sobrevengan estados que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. En estos casos el gobierno, si a bien lo considera, previa la declaratoria de perturbación podrá mediante decretos legislativos y protempore establecer contribuciones fiscales, siempre que ellas sean necesarias para conjurar la perturbación económica. Las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el años siguiente, le otorgue carácter permanente. La iniciativa para la expedición de normas en materia fiscal no es absoluta e ilimitada a favor del Congreso de la república, porque las leyes referidas a exenciones de impuestos, contribuciones y tasas nacionales sólo se pueden decretar por iniciativa del ejecutivo. Es decir, para la creación de impuestos tasas y contribuciones, la iniciativa puede provenir del Congreso o del Gobierno, pero 15

16 para decretar exenciones sobre las mismas, la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno. Cabe anotar que la facultad que tienen los municipios, en cabeza de sus alcaldes, de presentar proyectos de acuerdo y el de los gobernadores de presentar proyectos de ordenanzas, para se aprobados por el concejo municipal y las asambleas departamentales son inconstitucionales si, en dicho acto, se tiene por objeto crear o modificar un impuesto del orden nacional sin ninguna ley que los faculte para ello. Los diferentes conceptos específicos del Tributo son de sutiles consideraciones, por lo que generalmente se utilizan indistintamente; sin embargo, es necesario diferenciarlos pues cada una de estas conceptos encierra unas características especiales así: TASAS CONTRIBUCIONES IMPUESTOS Tasas: Se refiere a un tributo con menor grado de obligatoriedad, ya que depende del sometimiento voluntario del particular al decidirse a utilizar un servicio 16

17 del Estado, que se sabe implica una obligación de pagar y la existencia de un ente público que dará una contraprestación directa a quien paga. Ej: Peaje Contribuciones Especiales: Se define la contribución como, una compensación pagada con carácter obligatoria a un ente público, con ocasión de una obra realizada por él con fines de utilidad pública pero que proporciona ventajas especiales a los particulares propietarios de bienes inmuebles. 2.2 EL IMPUESTO El impuesto es una clasificación de los tributos y por lo tanto es un recurso de carácter coactivo, el pago del impuesto no genera contraprestación alguna a favor del contribuyente, la obligación impositiva nace con la realización del supuesto de hecho o hecho imponible previsto por la Ley, el hecho imponible está constituido por un acto, negocio o hecho de naturaleza económica o jurídica que representa o materializa la existencia de una capacidad de pago, económica o contributiva puede hallarse: a) En la posesión o titularidad de un patrimonio o de un elemento patrimonial. b) Es un incremento patrimonial a titulo gratuito (herencia, legado o donación). c) En la adquisición de la renta por una persona jurídica o física o por una unidad familiar. 17

18 d) En la obtención de rendimientos o productos derivados del trabajo personal, del capital, de las explotaciones económicas, de las actividades profesionales, etc. e) En el gasto o consumo de la renta personal o familiar. f) En la transmisión, circulación o tráfico de mercancías y demás bienes muebles e inmuebles. 2.3 CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS Los impuestos se pueden clasificar así: Directos e Indirectos. Los directos gravan la renta o el patrimonio de una persona, mientras que los indirectos gravan una actividad económica como por ejemplo el consumo (IVA) Personales y Reales. El impuesto personal es aquel en el que el hecho jurídico definido por el legislador exige que aparezca alguna condición de la persona, mientras que en el impuesto real el legislador no exige que aparezca alguna circunstancia del contribuyente o de la persona Objetivos y Subjetivos. En este caso no se habla de condiciones generales de la persona para saber si se paga, solo se habla de cuando se tiene que pagar. 18

19 2.3.4 Instantáneos y Periódicos. En los impuestos instantáneos el hecho jurídico definido se agota en si mismo, es decir es un hecho aislado (IVA), mientras que en el impuesto periódico el hecho jurídico definido se extiende en el tiempo (Renta, predial) Progresivo y Proporcional. Los impuestos progresivos son los que aumentan el gravamen a medida que crezca lo que uno tiene (RENTA, PREDIAL), mientras que el proporcional se caracteriza por que el tipo de gravamen es fijo (IVA, GMF) 1.2 OBJETIVOS DE LOS IMPUESTOS Los impuestos por su naturaleza cumplen o pueden cumplir importantes funciones económicas. La principal es proporcionar recursos para atender necesidades públicas o colectivas mediante la realización de los gastos de estas clases, son una herramienta impositiva utilizada por el estado, para alcanzar fines de desarrollo social y económico, los cuales se canalizan y programan a través de una política fiscal adecuada a los fenómenos financieros. Así mismo, el impuesto es un instrumento idóneo al servicio de los fines socio- políticos entre los que se destacan los de redistribución de la renta y del 19

20 patrimonio personales, los de estabilidad económica y crecimiento de la economía nacional. El impuesto puede cumplir otras finalidades económicas, como corregir las fallas del mercado, compensar los efectos externos positivos y negativos, en la producción o en el consumo y luchar contra prácticas monopolísticas. La utilización del impuesto con fines económicos requiere que sean simétricos los efectos de los gastos públicos y sobre todo, la inexistencia de fraude para que las medidas sean enteramente eficaces. En cualquier caso ha de tenerse en cuenta que todo impuesto que se aparte del gravamen de las capacidades económicas que diseñe la conciencia social de cada pueblo y en cada época, deja de responder a la exigencias de la equidad y por lo tanto, necesito una amplia justificación para que actué como incentivo ó estimulo de cualquier política económica CARACTERÍSTICAS DEL IMPUESTO Los impuestos tienen las siguientes características Ausencia de Contraprestación. Como es parte de la economía pública del estado no excluir de la previsión de bienes y servicios públicos primarios 20

21 esenciales a nadie que los requiera independientemente de su capacidad de pago, quien posea esta última parte puede no requerir de bienes y servicios equivalentes exactamente a los que trasfirió su dinero al estado. Al obligarlo a tal transparencia, el estado por principio, no promete individualmente a quien le generó, retribuir nada a cambio. La retribución va del estado a la comunidad, lo cual indica por medio del voto su preferencia por ciertos bienes públicos y el legislador difiere los impuestos como voluntad política, sin prometer individualmente a nadie una contraprestación por su aporte tributario, diseñado impersonalmente Capacidad Contributiva. El estado no debería cobrar impuestos a los que tengan una situación económica mínima, reducida a la satisfacción de sus necesidades físicas individuales sea cual fuere la clase de impuesto implicado. A quienes posean excedente económico por encima del necesitado para sobrevivir, el estado deberá cobrar el impuesto respectivo para financiar los Bienes Públicos que satisfacen necesidades primarias colectivas especiales o de seguridad y asistencia pública en algunos casos. 21

22 En general el impuesto considera la situación económica en que se halle el individuo no existirán impuestos sin referencia a tal principio sopena de contradecir su esencia como financiador de necesidades públicas primarias esenciales Obligatoriedad. Es estado, el que jurídicamente causa el impuesto por Ley, sin influir en esta causación su voluntad, a no ser que ella se ubique en el quehacer social como voto o elección del legislador en una democracia política, quien lo determina y sanciona como obligación. El impuesto va desde el estado al contribuyente, es decir, unilateralmente, el contribuyente actúa ante el estado como un sujeto pasivo de la obligación sustancial y definitoria del tributo ELEMENTOS DE LOS IMPUESTOS Base gravable Valor monetario o unidad de medida del hecho imponible sobre el cual se aplica la tarifa para establecer el valor monetario del crédito fiscal o valor cuantitativo del objeto de la obligación tributaria".como ejemplo tenemos: en el impuesto sobre la renta la base gravable se obtiene de restar de los ingresos netos totales los costos de producción, las deducciones legales y, por último, las rentas exentas taxativamente señaladas por la ley. 22

23 2.6.2 Contribuyente Es el sujeto respecto de quien se realiza el hecho generador de la obligación sustancial. Es la persona obligada por la ley tributaria a cumplir obligaciones formales o sustanciales Hecho generador Es la manifestación externa del hecho imposible. Supone que al realizarse un ingreso se va a producir o se produjo una venta; que al venderse, importarse o exportarse, un bien se va a producir un consumo; que al registrarse un acto notarial va a haber un cambio efectivo de activos. Esta presunción puede desvirtuarse cuando el ingreso realizado no constituye renta, o el bien mueble adquirido no es consumido y, por tanto, devuelto al vendedor ; o la mercancía es reexportada, o la exportada es reimportada, o el bien vendido no es entregado, o es anulado o rescindido al contrato Hecho imponible Es el hecho económico considerado por la ley sustancial como elemento fáctico de la obligación tributaria. Su verificación imputable a determinado sujeto, causa el nacimiento de la obligación Sujeto Activo 23

24 Es el ente administrativo que tiene la facultad y la capacidad para administrar, fiscalizar y recaudar el impuesto Sujeto Pasivo Se define como aquel en quien recae la obligación del pago del tributo; en el impuesto a la renta los sujetos pasivos son las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas, al igual que otros entes públicos y privados. El Sujeto Pasivo o contribuyente puede estar o no obligado a presentar las declaraciones, situaciones que la Ley determina Tarifa (del promedio del intervalo) Entiéndese por tarifa del promedio de intervalo, la correspondiente al promedio de límites de un intervalo. Dicha tarifa que tiene una aproximación de dos decimales, corresponde al resultado de dividir el impuesto del intervalo por el promedio de los límites del mismo. Las tarifas son las establecidas por el gobierno nacional para los diferentes productos y servicios. 24

25 3. EL IMPUESTO PREDIAL El impuesto predial es un tributo directo que grava la existencia de predios o bienes raíces ubicados en áreas urbanas o rurales, con o sin edificaciones, en el perímetro del respectivo ente municipal o distrital. Se le llama unificado porque es el resultado de la fusión de 4 gravámenes inmobiliarios locales a partir del año de 1990: a) El impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal y demás normas complementarias, especialmente las leyes 14 de 1983,. b) El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986; c) El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9ª de 1989; d) La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9ª de

26 3.1 ORIGEN DEL IMPUESTO PREDIAL Los antecedentes históricos de este impuesto en Colombia, se remontan a la expedición de la ley primera que lo estableció. Las normas iniciales sobre el impuesto predial fueron expedidas durante los primeros años del siglo pasado. Con la Ley 34 de 1920 se definió una tarifa máxima del 2 por mil, que luego se incrementó en dos puntos durante la década del cuarenta con el fin de financiar el Fondo de Fomento Municipal y la Policía Rural. Desde la década del cincuenta y hasta comienzos de los ochenta, la legislación no introdujo mayores modificaciones al régimen del impuesto, salvo algunos ajustes tarifarios. A comienzos de los ochenta, La Misión de Finanzas Intergubernamentales, destacó algunos problemas asociados al impuesto predial, como su inelasticidad frente al PIB, las deficiencias en la administración de los cobros, la desactualización de los avalúos y el gran número de exenciones, que cobijaban en promedio hasta el 10% de los predios. De acuerdo con el Informe de la Misión, en 1980 las tasas efectivas de tributación fluctuaban entre 2 y 4 por mil para las capitales de departamento frente a una tarifa nominal legal de 8 por mil. Para el resto de municipios, la tarifa promedio efectiva se estimó en 2.6 por mil frente al 4 por mil establecido en la Ley. 26

27 Por todo lo anterior, la Misión encontró que Colombia era uno de los países latinoamericanos con el rendimiento mas bajo de tributación a la propiedad (Misión de Finanzas Intergubernamentales, 1981). A partir de las recomendaciones de la Misión y con el objeto de elevar el nivel de los recaudos municipales, se expidió la Ley 14 de 1983, la cual introdujo modificaciones de fondo en el manejo de los impuestos regionales y locales. En el caso del impuesto predial la Ley realizó las siguientes modificaciones: i) estableció el reajuste de los avalúos catastrales, ii) facultó a los Concejos Municipales para fijar las tarifas del impuesto dentro de un rango entre el 4 y 12 por mil, y iii) definió algunas sobretasas con destinación específica. Posteriormente, la Ley 75 de 1986 realizó algunos ajustes a los criterios y periodos de actualización de los avalúos catastrales definidos en la Ley 14. Ley 44 de 1990 estableció el impuesto predial unificado, mediante la fusión del impuesto predial, el de parques y arborización, el de estratificación socioeconómica y la sobretasa al levantamiento catastral. Así mismo, definió que la base del impuesto sería el avalúo catastral o el autoevalúo, una vez establecido el mecanismo de la declaración anual del Impuesto. También se modificó el rango de tarifas para situarlo entre el 1 y el 16 por mil, dejando la posibilidad de gravar 27

28 con una tarifa de hasta el 33 por mil los lotes urbanizables no urbanizados. Para la definición de estas tarifas los Concejos municipales, siguiendo principios de progresividad, deberían tener en cuenta los siguientes criterios: i) el estrato socioeconómico; ii) iii) el uso del suelo en el sector urbano; y la antigüedad de la formación o actualización del catastro. De otro lado, la Ley señaló que al menos el 10% del recaudo del impuesto se destinaría a financiar un fondo de habilitación de vivienda de estrato bajo y a la adquisición de terrenos destinados a la construcción de vivienda de interés social. Con relación al valor de los avalúos catastrales, la Ley ordenó que el Gobierno Nacional, previo concepto del CONPES, debería fijar incrementos anuales que no fuesen ni inferiores al 70% ni superior al 100% del IPC observado. Los criterios para efectuar los reajustes anuales de los avalúos catastrales fueron revisados por la Ley 242 de 1995, que introdujo el criterio de meta de inflación total, y la Ley 388 de 1997, que discriminó los criterios para los incrementos con base en el tipo de predio. Para el caso de Bogotá, el Decreto-Ley 1421 de 1993 señaló que a partir del año gravable de 1994, la base del impuesto sería el valor que mediante autoevalúo estableciera el contribuyente, el cual no podría ser inferior al avalúo catastral del año inmediatamente anterior. 28

29 Los Concejos Municipales, a lo largo del tiempo, han venido aprobando una serie de tratamientos preferenciales que incluyen exclusiones, exenciones, y reducciones especiales en la tarifa y en el valor del impuesto predial. En el caso de Zipaquirá, los inmuebles excluidos y exentos incluyen, entre otros, los salones comunales de propiedad de las Juntas de Acción Comunal, los predios de propiedad de las diferentes iglesias o comunidades religiosas destinados al culto y a la vivienda, los predios de la Defensa Civil Colombiana, los predios definidos legalmente como parques naturales o parques públicos de propiedad de entidades estatales y los edificios declarados como monumentos nacionales. En 1963, dictó el congreso la Ley 29, mediante la cual se hace un reconocimiento expreso en el sentido de que los patrimonios y rentas de los Municipios, son de exclusiva propiedad de éstos y gozan de las mismas garantías que los derechos de los particulares; en consecuencia son los Concejos Municipales los que puedan disponer de ellos y decretar exenciones y exoneraciones impositivas acordes con la constitución, la Ley y las ordenanzas. Durante los últimos años no se han realizado ajustes normativos importantes sobre el impuesto predial. Sin embargo, tanto la Misión del Ingreso Público (MIP) como la Contraloría General de la República (CGR) propusieron recientemente una serie de medidas de ajuste para mejorar los niveles de recaudo municipal. En 29

30 el caso del predial, la CGR recomendó la actualización de los catastros y el aumento del límite inferior del rango de tarifas del 1 al 4 por mil. Por su parte, la MIP hizo énfasis en la necesidad de actualizar los catastros, como resultado del cumplimiento de unas normas de actualización periódica asegurando los recursos financieros para llevar a cabo este proceso TRIBUTO CAR Es un tributo con destino a las corporaciones autónomas regionales (CAR) que recae sobre los bienes inmuebles ubicados en los territorios de su jurisdicción. De acuerdo con el artículo 1 del Decreto 1339 de 1994, reglamentario del artículo 44 la Ley 99 de 1993, los concejos municipales y distritales deberán destinar anualmente a las Corporaciones Autónomas Regionales del territorio de su jurisdicción un porcentaje del valor del impuesto predial para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Existen dos formas de asignar los recursos con destino a las Corporaciones Autónomas Regionales: como porcentaje ambiental del impuesto predial o como sobretasa. El artículo 10 de la Ley 44 de 1990 dispuso que el impuesto que se liquide con destino a las corporaciones regionales, correspondientes a los predios formados 30

31 de acuerdo con las disposiciones de la Ley 14 de 1983, no podrá exceder del doble del impuesto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior ; y el artículo 11 de la misma ley en mención dispone que Los tesoreros municipales cobrarán y recaudarán el impuesto con destino a las corporaciones regionales, simultáneamente con el impuesto predial unificado, en forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos señalados por el municipio para el pago de dicho impuesto. El impuesto recaudado será mantenido en cuenta separada y los saldos serán entregados mensualmente por los tesoreros a las corporaciones respectivas. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del alcalde municipal. Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando éstas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial. 31

32 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió una consulta del Ministerio de Hacienda el 19 de febrero de 1993 sobre la vigencia del impuesto nacional CAR frente al artículo 317 de la Constitución Política de El Consejo de Estado concluyó que el impuesto nacional CAR si sobrevivió al artículo 317 de la Constitución Política de 1991, hasta que fuese modificado o derogado dicho tributo por una ley, lo que finalmente sucedió con la expedición de la Ley 99 de En efecto, señaló esta Corporación: La Sala considera que el artículo 317 de la Constitución tiene por objeto hacer que la propiedad inmueble sólo pueda ser gravada por los municipios, hizo la excepción de los porcentajes que sobre los impuestos municipales a la propiedad inmueble la ley puede establecer, en cuantía que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, con destino a las entidades que, como la Corporación autónoma regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, están encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables. De este modo la Constitución se propone mantener, no obstante que dispone que la propiedad inmueble sólo pueda ser gravada por los municipios, el impuesto nacional vigente con destino, sobre todo, a las corporaciones autónomas regionales, por estar encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables. 32

33 3.3. FINALIDAD DEL IMPUESTO PREDIAL Al igual que otros impuestos Municipales el Impuesto Predial tiene como finalidad central, la de ser una fuente de recursos financieros a nivel Municipal, que permitan a éste desarrollar planes y programas de desarrollo local, con miras a atender las necesidades más sentidas de la comunidad. Como objetivo económico, persigue la explotación adecuada de los predios a niveles de rentabilidad y productividad. Siendo una gravosa carga para los propietarios de predios inexplorados y ociosos, que no permiten el desarrollo económico de la propiedad, al tener que pagar un impuesto por una propiedad que no le genere ninguna utilidad o usufructo ELEMENTOS DEL IMPUESTO PREDIAL En el Estatuto Tributario Municipal de Zipaquirá, se determinan los siguientes elementos para configurar el impuesto predial en el municipio CAUSACIÓN Y PERÍODO GRAVABLE. - El Impuesto Predial Unificado se causa el 1º de enero del respectivo año gravable, y su período gravable es anual, el cual está comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del respectivo 33

34 año fiscal, en consecuencia se debe pagar el impuesto sobre el predio en el estado físico y jurídico en que se encuentre a dicha fecha HECHO GENERADOR. - El Impuesto Predial Unificado se genera por la existencia del predio, como quiera que es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces ubicados en la Jurisdicción del Municipio de Zipaquirá SUJETO ACTIVO - El Municipio de Zipaquirá es el sujeto activo de todos los impuestos que se causen en su jurisdicción, y en él radican las potestades tributarias de administración, gestión, control, fiscalización, investigación, liquidación, discusión, recaudo, devolución, compensación, cobro e imposición de sanciones de los mismos y en general de administración de las rentas que por disposición legal le pertenecen SUJETO PASIVO. - Es sujeto pasivo del Impuesto Predial Unificado, la persona natural o jurídica o sociedad de hecho, propietaria o poseedora de predios ubicados en la jurisdicción del Municipio de Zipaquirá. Son solidariamente responsables por el pago del impuesto, el propietario y el poseedor del predio. Si los predios están sometidos al régimen de comunidad, serán sujetos pasivos del gravamen los respectivos propietarios, cada uno en proporción a su cuota, acción o derecho del bien indiviso. 34

35 Si el dominio del predio estuviere desmembrado, como en el caso del usufructo, la carga tributaria será satisfecha por el usufructuario LAS TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL. Las tarifas nominales del impuesto predial son definidas por los Concejos Municipales dentro de un rango que oscila entre el 1 y el 16 por mil, con excepción de los lotes urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados, cuya tarifa puede alcanzar hasta el 33 por mil. En la práctica, los Concejos asignan estas tarifas teniendo en cuenta una gama amplia de criterios, de los cuales los comunes son: Rangos de avalúo calculados a partir de salarios mínimos. Tarifas únicas por municipios o por tipo de predio, bien sea urbano o rural. Destino económico o uso del predio (por ejemplo, industrial, comercial, institucional, residencial, lotes). Rangos de área (hectáreas) para predios rurales. Rangos de avalúos (por tamaño o valor) para predios urbanos. Estratos socioeconómicos para el sector residencial urbano (en algunos municipios se utiliza la estratificación para predios comerciales e industriales). 35

36 Las tarifas del impuesto predial unificado, del Municipio de Zipaquirá, se expresan en valores de miles (0/00), y a partir de la vigencia del año 2005 serán las siguientes: PARA EL SECTOR VIVIENDA AVALÚOS TARIFAS X MIL DE A DE A DE A DE A DE A DE A DE A DE en adelante PARA EL SECTOR COMERCIO AVALÚOS TARIFAS X MIL DE A DE A DE A DE A DE A DE A DE A DE en adelante DE LAS ACTIVIDADES INDUSTRIALES PREDIOS DE USO INDUSTRIAL TARIFAS X MIL Urbano industrial

37 Rurales industriales DE LAS ACTIVIDADES MINERAS PREDIOS EN DONDE FUNCIONEN TARIFAS X MIL Empresas catalogadas como micro Empresas catalogadas como pequeñas Empresas catalogadas como medianas ENTIDADES DEL SECTOR FINANCIERO PREDIOS CON ACTIVIDAD TARIFAS X MIL FINANCIERA Predios en los que funcionan entidades del sector financiero, sometidas al control de la Superintendencia Bancaria, o quien haga sus veces EMPRESAS DEL ESTADO EMPRESAS DEL ESTADO Predios de Propiedad de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Economía Mixta, del Nivel Municipal, Departamental y Nacional. Establecimientos públicos del orden Departamental y Nacional, TARIFAS X MIL

38 RURALES RURALES TARIFAS X MIL Predios destinados a la producción agropecuaria Rurales residenciales, Rurales recreativos, Rurales dedicados a vivienda campesina Cultivos bajo invernadero PREDIOS CÍVICO INSTITUCIONALES PREDIOS CÍVICO TARIFAS X MIL INSTITUCIONAL Predios donde funcione prestación de servicios necesarios para la población como soporte de sus actividades (culturales, administrativos, asistenciales, de seguridad y defensa eclesiásticos ) Predios donde funcionen establecimientos aprobados por la Secretaria y el Ministerio de Educación, de propiedades particulares, Predios donde funcionen establecimientos de educación superior URBANIZADOS NO EDIFICADOS Y URBANIZABLES NO URBANIZADOS URBANIZADOS NO EDIFICADOS Y TARIFAS X MIL URBANIZABLES NO URBANIZADOS

39 Urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados con área igual o inferior a 100 metros cuadrados de área de terreno. Urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados hasta 200 metros cuadrados de área de terreno. Urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados más de 200 metros cuadrados de área de terreno y hasta 500 metros cuadrados de área de terreno. Urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados más de 501 metros cuadrados de área de terreno y hasta 1000 metros cuadrados de área de terreno. Urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados con más de 1001 metros cuadrados de área de terreno OTROS Mejoras protocolizadas e inscritas en catastro. TARIFAS X MIL El carácter diferencial que se debe tener en cuenta en el proceso de fijación de la tarifa busca un objeto de equidad social, igualmente se observa que la tarifa es progresiva año tras año BASE GRAVABLE. - La base gravable para liquidar el impuesto predial unificado, será el avalúo catastral establecido anualmente por el Instituto 39

40 Geográfico Agustín Codazzi. Cuando el avalúo catastral provenga de formación o actualización catastral, realizada en el año inmediatamente anterior, se tendrá en cuenta este valor. Teniendo en cuenta que se estableció en el planteamiento del problema, que son los avalúos catastrales, base gravable del impuesto predial, donde se encuentran una serie de incongruencias y desigualdades que colocan a algunos propietarios en situación ventajosa al fijárseles gravámenes que estén muy por debajo del gravamen real o simplemente por estar exentos del impuesto. Por el contrario a otros propietarios se les fijan tarifas demasiado altas que hacen impagable dicho impuesto y que en múltiples ocasiones conlleva a la búsqueda de la evasión fiscal. Ahora bien, a continuación describo que es el Catastro y como debe realizarse la actualización catastral necesaria para actualizar las bases catastrales y obtener mayores recursos para el Municipio QUE ES EL CATASTRO ORIGEN La historia en Colombia nos muestra que el Catastro se estableció en la Ley 30 de 1621, donde los funcionarios encargados de recaudar esta contribución directa se asesoraban de juntas de vecinos para determinar, mediante la revisión de los 40

41 libros parroquiales, que ciudadanos podían pagar la contribución relativa a sus bienes. Se ordena también formar un gran libro o catastro general de Dalón. La Ley 4ª de 1825 ordena al gobierno elaborar el catastro en los términos señalados en la norma anterior de La evolución normativa reciente parte de la Ley 65 de 1939 que establece que son los avalúos catastrales fijados por el IGAC, también la base gravable, el decreto reglamentario 1031 de 1940 señala los elementos permanentes de suelo como edificios, parques, tierras de labrar, aguas, bosques, etc. En el campo tarifario lega el cuarto por mil mediante decreto 2473 de 1948 pues era de dos por mil. Antes de la ley 14 de 1983 las tarifas se encontraban entre el cuatro por mil para zonas rurales y Municipios pequeños mientras que en las ciudades capitales era del ocho por mil DEFINICIÓN El catastro es el inventario o censo debidamente actualizado y clasificado, de los bienes pertenecientes al Estado y a los participantes, con el objeto de lograr correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica. 41

42 La palabra Catastro se deriva del griego catastrichón y significa cuaderno de notas o libros de comercio, hoy significo por lo general la compilación de un registro, de un inventario, de un conjunto de datos referentes a una situación de hecho o de derecho. Teniendo en cuenta que la palabra catastro ya no significa únicamente registro de bienes raíces, se debería en el futuro utilizar la palabra catastro parcelario. Para caracterizar esta expresión aún más se vienen empleando en todos los países del mundo denominaciones tales como catastro jurídico fiscal, catastro de limites, catastro de propietario y catastro económico, denominaciones todas que expresan la finalidad del catastro como una fuente de información de todos los datos relativos al suelo, aún cuando sería en general más oportuno hablar solamente catastro parcelario. Ya las meras asociaciones terminológicas que indican la finalidad del catastro parcelario, son suficientes para poner de relieve su importancia política, económica y social. Es necesario agregar que la existencia de un catastro parcelario no es una función de un sistema político o una ideología determinada. Ningún país puede prescindir del catastro, el cual naturalmente adopta un carácter peculiar conforme a los objetivos políticos y sociales que se le tracen al país. 42

43 3.5.3 ASPECTOS FÍSICO, JURÍDICO, FISCAL Y ECONÓMICO Aspecto Físico. Se tiene en cuenta la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos, planos topográficos y orográficos y la descripción y clasificación del terreno y las edificaciones. En el aspecto físico tiene gran participación el profesional de la topografía para levantar los terrenos rurales, urbanos o las edificaciones para luego representarlos debidamente y a la vez quede orientado en el mejor de los casos a coordenadas planas manejadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi anotan en los elementos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho o sea el propietario o poseedor y objeto o bien inmueble, de acuerdo con el Código Civil Colombiano, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor y de la escritura y registro de matricula inmobiliaria del predio respectivo Aspecto Jurídico. En este aspecto se indican y anotan en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho o sea el propietario o poseedor y el objeto o bien inmueble de acuerdo con el Código Civil Colombiano, mediante la identificación ciudadana o tributaria de matrícula inmobiliaria del predio respectivo. 43

44 El Código Civil Colombiano al respecto establece que los inmuebles o fincas o bienes raíces son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro, como las tierras y minas y las que adhieren permanentemente a ellos, como los edificios, los árboles, etc. (11) La propiedad, es el derecho real a una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente no siendo contra la Ley o derecho ajeno Aspecto Fiscal. El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega a las Tesorerías Municipales respectivamente de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial. Es necesario cuidar que la contribución territorial sea recaudada con arreglo a criterios sociales para los pequeños propietarios, situación que el gobierno Colombiano previó al establecer la tarifa mínima para la pequeña propiedad rural y la vivienda popular hoy denominada de interés social. La contribución territorial o impuesto predial existía siempre en los países donde se reúna los sistemas de propiedad privada. Tres factores desempeñan un papel preponderante en la determinación de la contribución territorial: el contribuyente, la materia imponente y la estimación de 44

45 valor. La determinación de la persona sujeta al pago de impuestos y del contribuyente debe hallarse en todos los casos asociados a la identificación del propietario. En lo concerniente a la materia imponible es preciso entrar a determinar, por ejemplo, si una parcela o una unidad económica deben ser consideradas como objetos fiscales. En cuanto a la estimación del valor, no se trata del valor absoluto de la materia imponible, sino más bien, de la proporción relativa de valor entre los objetos fiscales Aspecto Económico. El aspecto económico consistente en la determinación del avalúo catastral del predio. En ningún caso la maquinaria agrícola e industrial constituirá base para la determinación del avalúo catastral del predio. los cultivos sí se tiene en cuenta en el estudio de zonas homogéneas, mas particularmente. Se define como avalúo catastral, la determinación del valor de los predios, obtenida mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avaluó catastral de cada predio se determinará por la edición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en el comprendidos. 45

46 OBJETIVOS a) La información, actualización de la información y conservación del catastro. b) La determinación físico - jurídica en forma cada vez más completa, de los límites de la propiedad inmueble en beneficio de los propietarios o poseedores, de la comunidad y del estado. c) La elaboración de cartas catastrales y temáticas. d) El establecimiento de un sistema encargado de prestar los servicios de registro de Instrumentos Públicos, catastro y liquidación del impuesto predial. e) La obtención de las informaciones relativas a la propiedad inmueble, par su utilización en los programas de acción del estado. f) La fijación de los avalúos de conformidad con las normas establecidas, que permitan conocer la riqueza inmueble del país, facilitan el recaudo de los impuestos directos de la propiedad raíz y sirven de base para transparencia por parte de particulares y el estado. 46

47 3.5.5 FORMACIÓN Este es el proceso mediante el cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico, con el fin de lograr los objetivos generales del catastro. La información catastral se consigue en documentos cartográficos que permitan la mendura del área, la elaboración del plano de conjunto del Municipio y de las cartas catastrales con su respectiva identificación predial y que contenga la clasificación agrológica del suelo y su uso. La información implica: a. Deslinde Municipal, perímetro urbano y nomenclatura general. b. Identificación de cada uno de los predios en asocio del propietario, poseedor o su representante. c. Ubicación y numeración del predio de la carta catastral Municipal. d. Diligenciamiento de la ficha predial, la cual constituye el acta de identificación predial, debidamente fechada y firmada por el funcionario catastral y el propietario, poseedor o representante. 47

48 e. Determinación de las zonas homogéneas físicas y estudio de mercado inmobiliario para determinar el valor de los terrenos y edificaciones. f. Liquidación del avalúo catastral de cada predio. g. Plano del predio con indicación de sus colindantes. h. Elaboración de documentos gráficos, estadísticos, listas de propietarios o poseedores. i. Resolución que ordena la inscripción de los predios que han sido formados, con indicación de su vigencia EL AVALÚO CATASTRAL Consiste en la determinación del valor de los predios, obtenidos mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para las edificaciones en él comprendidas: Por tanto en el avalúo de la información catastral se obtendrá para zonas homogéneas geo- económico teniendo en cuenta los valores unitarios que las autoridades catastrales determinen para edificaciones y terrenos, los cuales se clasifican dentro de las categorías de precios unitarios que establezcan el Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (12) 48

49 En el avaluó catastral quedarán comprendidos, el valor de los terrenos y el valor de las edificaciones. Para establecer estos valores es necesario definir las partes integrantes de las edificaciones y serán elementos de avalúos las casas que contribuyan a formar un bien compuesto de manera que no puedan separarse sin que aquel se destruya, deteriore o altere. Para el avalúo catastral no tendrá en cuenta el mayor por al utilización futura del inmueble. Tampoco que se tendrá en cuenta los valores artísticos, afectivos, Word Hill y otros valores intangibles. Los factores del avalúo que inciden en el valor de los predios son: en cuanto a la estructura el armazón, muros, cubiertas. En cuanto a acabados se tendrá en cuenta la fachada, el cubrimiento de muros, pisos, tamaño de cocina y en general el total de pisos de habitaciones y los locales en cada caso. En el estudio permite establecer el valor en el mercado de cada uno de los predios se suceden las siguientes etapas: identificación predial, determinación de los valores unitarios para los tipos de edificaciones y liquidación del avalúo. Para determinar los valores unitarios de edificaciones se harán investigaciones económicas con el fin de establecer la información directa e indirecta. 49

50 COMO SE ELABORACIÓN DE LOS AVALUOS CATASTRALES Como se mencionó anteriormente, las labores catastrales las realizan el IGAC y los catastros de Antioquia, Cali, Medellín y Bogotá. No obstante, las normas técnicas las establece el IGAC para todo el país. La normatividad vigente sobre esta materia está contenida en la Resolución 2555 de 1988, por medio de la cual se reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional. Las tres etapas mencionadas, de alguna manera, inciden sobre la determinación de los avalúos catastrales que son la base del impuesto predial. Este avalúo consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario (Resolución 2555 de 1988, artículo 6). En general, el avalúo de cada predio incluye el avalúo del terreno y el avalúo de las edificaciones. La primera etapa, es decir la formación catastral, se lleva a cabo mediante la obtención de información de cada uno de los predios urbanos y rurales de un municipio con base en criterios de carácter físico, jurídico, fiscal y económico (Resolución 2555 de 1988, artículo 28). Toda esta información se consigna en documentos cartográficos que luego permiten medir el área, elaborar el plano del municipio y las cartas catastrales con su respectiva identificación predial. Después 50