COMENTARIO PRÁCTICO A LA LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

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1 COMENTARIO PRÁCTICO A LA LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES UGT Catalunya Barcelona

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3 COMENTARIO PRÁCTICO A LA LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES UGT Catalunya Manuel Luque Esther Sánchez Barcelona B

4 3 Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre 2008

5 Índice Prólogo...8 Introducción...10 Exposición de motivos...12 CAPÍTULO I. OBJETO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y DEFINICIONES...18 Artículo 1. Normativa sobre prevención de riesgos laborales...18 Artículo 2. Objeto y carácter de la norma...24 Artículo 3. Ámbito de aplicación...26 Artículo 4. Definiciones...44 CAPÍTULO II. POLÍTICA EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS PARA PROTEGER LA SEGURIDAD Y LA SALUD EN EL TRABAJO...52 Artículo 5. Objetivos de la política...52 Artículo 6. Normas reglamentarias...58 Artículo 7. Actuaciones de las Administraciones públicas competentes en materia laboral...64 Artículo 8. Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo...68 Artículo 9. Inspección de Trabajo y Seguridad Social...72 Artículo 10. Actuaciones de las Administraciones públicas competentes en materia sanitaria...76 Artículo 11. Coordinación administrativa...80 Artículo 12. Participación de empresarios y trabajadores...84 Artículo 13. Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo...86 CAPÍTULO III. DERECHOS Y OBLIGACIONES...88 Artículo 14. Derecho a la protección frente a los riesgos laborales...88 Artículo 15. Principios de la acción preventiva Artículo 16. Plan de prevención de riesgos laborales, evaluación de los riesgos y planificación de la actividad preventiva Artículo 17. Equipos de trabajo y medios de protección Artículo 18. Información, consulta y participación de los trabajadores Artículo 19. Formación de los trabajadores Artículo 20. Medidas de emergencia Artículo 21. Riesgo grave e inminente Artículo 22. Vigilancia de la salud Artículo 23. Documentación Artículo 24. Coordinación de actividades empresariales Artículo 25. Protección de trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos Artículo 26. Protección de la maternidad Artículo 27. Protección de los menores Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

6 Artículo 28. Relaciones de trabajo temporales, de duración determinada y en empresas de trabajo temporal Artículo 29. Obligaciones de los trabajadores en materia de prevención de riesgo CAPÍTULO IV. SERVICIOS DE PREVENCIÓN Artículo 30. Protección y prevención de riesgos profesionales Artículo 31. Servicios de prevención Artículo 32. Actuación preventiva de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales Artículo 32 bis. Presencia de los recursos preventivos CAPÍTULO V. CONSULTA Y PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES Artículo 33. Consulta de los trabajadores Artículo 34. Derechos de participación y representación Artículo 35. Delegados de Prevención Artículo 36. Competencias y facultades de los Delegados de Prevención Artículo 37. Garantías y sigilo profesional de los Delegados de Prevención Artículo 38. Comité de Seguridad y Salud Artículo 39. Competencias y facultades del Comité de Seguridad y Salud Artículo 40. Colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social CAPÍTULO VI. OBLIGACIONES DE LOS FABRICANTES, IMPORTADORES Y SUMINISTRADORES Artículo 41. Obligaciones de los fabricantes, importadores y suministradores CAPÍTULO VII. RESPONSABILIDADES Y SANCIONES Artículo 42. Responsabilidades y su compatibilidad Artículo 43. Requerimientos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social Artículo 44. Paralización de trabajos Artículo 45. Infracciones administrativas Artículo 46. Infracciones leves Artículo 47. Infracciones graves Artículo 48. Infracciones muy graves Artículo 49. Sanciones Artículo 50. Reincidencia Artículo 51. Prescripción de las infracciones Artículo 52. Competencias sancionadoras Artículo 53. Suspensión o cierre del centro de trabajo Artículo 54. Limitaciones a la facultad de contratar con la Administración DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA Definiciones a efectos de Seguridad Social Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre 2008

7 DISPOSICIÓN ADICIONAL SEGUNDA Reordenación orgánica DISPOSICIÓN ADICIONAL TERCERA Carácter básico DISPOSICIÓN ADICIONAL CUARTA Designación de Delegados de Prevención en supuestos especiales DISPOSICIÓN ADICIONAL QUINTA Fundación DISPOSICIÓN ADICIONAL SEXTA Constitución de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo DISPOSICIÓN ADICIONAL SÉPTIMA Cumplimiento de la normativa de transporte de mercancías peligrosas DISPOSICIÓN ADICIONAL OCTAVA Planes de organización de actividades preventivas DISPOSICIÓN ADICIONAL NOVENA Establecimientos militares DISPOSICIÓN ADICIONAL NOVENA BIS. Personal militar DISPOSICIÓN ADICIONAL DÉCIMA Sociedades cooperativas DISPOSICIÓN ADICIONAL UNDÉCIMA Modificación del Estatuto de los Trabajadores en materia de permisos retribuidos DISPOSICIÓN ADICIONAL DUODÉCIMA Participación institucional en las Comunidades Autónomas DISPOSICIÓN ADICIONAL DECIMOTERCERA Fondo de Prevención y Rehabilitación DISPOSICIÓN ADICIONAL DECIMOCUARTA Presencia de recursos preventivos en las obras de construcción DISPOSICIÓN ADICIONAL DECIMOQUINTA Habilitación de funcionarios públicos DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA Aplicación de disposiciones más favorables DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA DISPOSICIÓN DEROGATORIA ÚNICA Alcance de la derogación DISPOSICIÓN FINAL PRIMERA. Actualización de sanciones DISPOSICIÓN FINAL SEGUNDA. Entrada en vigor GLOSARIO DE ABREVIATURAS Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

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9 La Ley de Prevención de Riesgos Laborales es una de las legislaciones más avanzadas de la Unión Europea en materia de salud laboral. No obstante, las cifras de accidentes y muertes en el trabajo, aún hoy en día, ponen en evidencia que el más idóneo de los marcos legales sirve de poco si no se aplica. Ése es precisamente uno de los principales retos a los que se enfrenta el sindicalismo: la aplicación efectiva de la Ley que ampara el derecho a la protección de la salud en el trabajo. Para la UGT de Catalunya es necesario seguir prestando la máxima atención al cumplimiento de la normativa y para hacerlo es fundamental que nos convirtamos también en uno de sus máximos difusores. Los delegados y las delegadas de nuestra organización tienen que conocer en profundidad los deberes y los derechos que delimita la Ley. Sólo así nuestra acción sindical en cada sector y en cada empresa será verdaderamente eficaz. No es una tarea fácil conseguir que en todos los centros de trabajo se observe la norma en materia de salud laboral y prevención de riesgos, pero ese es un reto que nos tenemos que exigir y así debemos exigírselo también tanto a las empresas como a la propia Administración, en tanto que ha de ser la principal garante de la aplicación de la normativa. El manual que tienes en las manos será, sin duda, una herramienta clave para conseguir este objetivo. Es el resultado del trabajo de los técnicos especialistas en la materia del sindicato y ha tenido como punto de partida las miles de consultas que la Oficina Técnica de Prevención de Riesgos Laborales (OTPRL) ha recibido a lo largo del último año y medio. Las numerosas consultas que han puesto de manifiesto la necesidad de elaborar este manual comentado y ponerlo al servicio de la acción sindical en defensa de la salud en el trabajo. En este manual encontraréis la respuesta a vuestros interrogantes. Hallaréis la solución legal para todas aquellas cuestiones que cada día hay que afrontar en la empresa. Es una apuesta por la calidad de la atención de los delegados y las delegadas de nuestra organización, por el sindicalismo exigente y riguroso que identifica a la UGT de Catalunya. Josep M. Àlvarez i Suàrez Secretari general de la UGT de Catalunya Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

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11 Introducción A punto de cumplirse 15 años desde la promulgación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (en adelante LPRL) es un buen momento para realizar una reflexión práctica, aplicativa y accesible de cada uno de sus preceptos. En efecto, el presente comentario tiene la enorme virtualidad de haber sido concebido, y finalmente realizado, desde una perspectiva muy práctica, de tal forma que, permítasenos la expresión, la LPRL ha sido examinada en base a más de 250 preguntas. En otras palabras, en las casi 500 páginas que tiene el presente estudio, se incluyen 266 preguntas a las que se ha respondido ofreciendo una visión eminentemente práctica y accesible de las previsiones de la LPRL. El importante número de preguntas apuntado se ordenan en función de cada uno de los preceptos de la LPRL, incluyendo, además, las concordancias de cada uno de esos preceptos. Este material, consideramos, de utilidad indiscutible se ha completado con un breve resumen de las sentencias más relevantes que se han venido produciendo en los últimos años sobre cada uno de los preceptos de la LPRL. Los autores Diciembre 2008 Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

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13 Exposición de motivos Con relación a la Exposición de Motivos, la aportación que hemos efectuado ha sido resaltar en el propio texto las afirmaciones más relevantes. 1. El artículo 40.2 de la Constitución Española encomienda a los poderes públicos, como uno de los principios rectores de la política social y económica, velar por la seguridad e higiene en el trabajo. Este mandato constitucional conlleva la necesidad de desarrollar una política de protección de la salud de los trabajadores mediante la prevención de los riesgos derivados de su trabajo y encuentra en la presente Ley su pilar fundamental. En la misma se configura el marco general en el que habrán de desarrollarse las distintas acciones preventivas, en coherencia con las decisiones de la Unión Europea que ha expresado su ambición de mejorar progresivamente las condiciones de trabajo y de conseguir este objetivo de progreso con una armonización paulatina de esas condiciones en los diferentes países europeos. De la presencia de España en la Unión Europea se deriva, por consiguiente, la necesidad de armonizar nuestra política con la naciente política comunitaria en esta materia, preocupada, cada vez en mayor medida, por el estudio y tratamiento de la prevención de los riesgos derivados del trabajo. Buena prueba de ello fue la modificación del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea por la llamada Acta Unica, a tenor de cuyo artículo 118 A) los Estados miembros vienen, desde su entrada en vigor, promoviendo la mejora del medio de trabajo para conseguir el objetivo antes citado de armonización en el progreso de las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores. Este objetivo se ha visto reforzado en el Tratado de la Unión Europea mediante el procedimiento que en el mismo se contempla para la adopción, a través de Directivas, de disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente. Consecuencia de todo ello ha sido la creación de un acervo jurídico europeo sobre protección de la salud de los trabajadores en el trabajo. De las Directivas que lo configuran, la más significativa es, sin duda, la 89/391/CEE, relativa a la aplicación de las medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, que contiene el marco jurídico general en el que opera la política de prevención comunitaria. La presente Ley transpone al Derecho español la citada Directiva, al tiempo que incorpora al que será nuestro cuerpo básico en esta materia disposiciones de otras Directivas cuya materia exige o aconseja la transposición en una norma de rango legal, como son las Directivas 92/85/CEE, 94/33/CEE y 91/383/CEE, relativas a la protección de la maternidad y de los jóvenes y al tratamiento de las relaciones de trabajo temporales, de duración determinada y en empresas de trabajo temporal. Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

14 Así pues, el mandato constitucional contenido en el artículo 40.2 de nuestra ley de leyes y la comunidad jurídica establecida por la Unión Europea en esta materia configuran el soporte básico en que se asienta la presente Ley. Junto a ello, nuestros propios compromisos contraídos con la Organización Internacional del Trabajo a partir de la ratificación del Convenio 155, sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, enriquecen el contenido del texto legal al incorporar sus prescripciones y darles el rango legal adecuado dentro de nuestro sistema jurídico. 2. Pero no es sólo del mandato constitucional y de los compromisos internacionales del Estado español de donde se deriva la exigencia de un nuevo enfoque normativo. Dimana también, en el orden interno, de una doble necesidad: la de poner término, en primer lugar, a la falta de una visión unitaria en la política de prevención de riesgos laborales propia de la dispersión de la normativa vigente, fruto de la acumulación en el tiempo de normas de muy diverso rango y orientación, muchas de ellas anteriores a la propia Constitución española; y, en segundo lugar, la de actualizar regulaciones ya desfasadas y regular situaciones nuevas no contempladas con anterioridad. Necesidades éstas que, si siempre revisten importancia, adquieren especial trascendencia cuando se relacionan con la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo, la evolución de cuyas condiciones demanda la permanente actualización de la normativa y su adaptación a las profundas transformaciones experimentadas. 3. Por todo ello, la presente Ley tiene por objeto la determinación del cuerpo básico de garantías y responsabilidades preciso para establecer un adecuado nivel de protección de la salud de los trabajadores frente a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo, y ello en el marco de una política coherente, coordinada y eficaz de prevención de los riesgos laborales. A partir del reconocimiento del derecho de los trabajadores en el ámbito laboral a la protección de su salud e integridad, la Ley establece las diversas obligaciones que, en el ámbito indicado, garantizarán este derecho, así como las actuaciones de las Administraciones públicas que puedan incidir positivamente en la consecución de dicho objetivo. Al insertarse esta Ley en el ámbito específico de las relaciones laborales, se configura como una referencia legal mínima en un doble sentido: el primero, como Ley que establece un marco legal a partir del cual las normas reglamentarias irán fijando y concretando los aspectos más técnicos de las medidas preventivas; y, el segundo, como soporte básico a partir del cual la negociación colectiva podrá desarrollar su función específica. En este aspecto, la Ley y sus normas reglamentarias constituyen legislación laboral, conforme al artículo de la Constitución. Pero, al mismo tiempo -y en ello radica una de las principales novedades de la Ley-, esta norma se aplicará también en el ámbito de las Administraciones públicas, razón por la 13 Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre 2008

15 cual la Ley no solamente posee el carácter de legislación laboral sino que constituye, en sus aspectos fundamentales, norma básica del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo de la Constitución. Con ello se confirma también la vocación de universalidad de la Ley, en cuanto dirigida a abordar, de manera global y coherente, el conjunto de los problemas derivados de los riesgos relacionados con el trabajo, cualquiera que sea el ámbito en el que el trabajo se preste. En consecuencia, el ámbito de aplicación de la Ley incluye tanto a los trabajadores vinculados por una relación laboral en sentido estricto, como al personal civil con relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones públicas, así como a los socios trabajadores o de trabajo de los distintos tipos de cooperativas, sin más exclusiones que las correspondientes, en el ámbito de la función pública, a determinadas actividades de policía, seguridad, resguardo aduanero, peritaje forense y protección civil cuyas particularidades impidan la aplicación de la Ley, la cual inspirará, no obstante, la normativa específica que se dicte para salvaguardar la seguridad y la salud de los trabajadores en dichas actividades; en sentido similar, la Ley prevé su adaptación a las características propias de los centros y establecimientos militares y de los establecimientos penitenciarios. 4. La política en materia de prevención de riesgos laborales, en cuanto conjunto de actuaciones de los poderes públicos dirigidas a la promoción de la mejora de las condiciones de trabajo para elevar el nivel de protección de la salud y la seguridad de los trabajadores, se articula en la Ley en base a los principios de eficacia, coordinación y participación, ordenando tanto la actuación de las diversas Administraciones públicas con competencias en materia preventiva, como la necesaria participación en dicha actuación de empresarios y trabajadores, a través de sus organizaciones representativas. En este contexto, la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo que se crea se configura como un instrumento privilegiado de participación en la formulación y desarrollo de la política en materia preventiva. Pero tratándose de una Ley que persigue ante todo la prevención, su articulación no puede descansar exclusivamente en la ordenación de las obligaciones y responsabilidades de los actores directamente relacionados con el hecho laboral. El propósito de fomentar una auténtica cultura preventiva, mediante la promoción de la mejora de la educación en dicha materia en todos los niveles educativos, involucra a la sociedad en su conjunto y constituye uno de los objetivos básicos y de efectos quizás más transcendentes para el futuro de los perseguidos por la presente Ley. 5. La protección del trabajador frente a los riesgos laborales exige una actuación en la empresa que desborda el mero cumplimiento formal de un conjunto predeterminado, más o menos amplio, de deberes y obligaciones empresariales y, más aún, la simple corrección a posteriori de situaciones de riesgo ya manifestadas. La planificación de la prevención desde el momento mismo del diseño del proyecto empresarial, Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

16 la evaluación inicial de los riesgos inherentes al trabajo y su actualización periódica a medida que se alteren las circunstancias, la ordenación de un conjunto coherente y globalizador de medidas de acción preventiva adecuadas a la naturaleza de los riesgos detectados y el control de la efectividad de dichas medidas constituyen los elementos básicos del nuevo enfoque en la prevención de riesgos laborales que la Ley plantea. Y, junto a ello, claro está, la información y la formación de los trabajadores dirigidas a un mejor conocimiento tanto del alcance real de los riesgos derivados del trabajo como de la forma de prevenirlos y evitarlos, de manera adaptada a las peculiaridades de cada centro de trabajo, a las características de las personas que en él desarrollan su prestación laboral y a la actividad concreta que realizan. Desde estos principios se articula el capítulo III de la Ley, que regula el conjunto de derechos y obligaciones derivados o correlativos del derecho básico de los trabajadores a su protección, así como, de manera más específica, las actuaciones a desarrollar en situaciones de emergencia o en caso de riesgo grave e inminente, las garantías y derechos relacionados con la vigilancia de la salud de los trabajadores, con especial atención a la protección de la confidencialidad y el respeto a la intimidad en el tratamiento de estas actuaciones, y las medidas particulares a adoptar en relación con categorías específicas de trabajadores, tales como los jóvenes, las trabajadoras embarazadas o que han dado a luz recientemente y los trabajadores sujetos a relaciones laborales de carácter temporal. Entre las obligaciones empresariales que establece la Ley, además de las que implícitamente lleva consigo la garantía de los derechos reconocidos al trabajador, cabe resaltar el deber de coordinación que se impone a los empresarios que desarrollen sus actividades en un mismo centro de trabajo, así como el de aquellos que contraten o subcontraten con otros la realización en sus propios centros de trabajo de obras o servicios correspondientes a su actividad de vigilar el cumplimiento por dichos contratistas y subcontratistas de la normativa de prevención. Instrumento fundamental de la acción preventiva en la empresa es la obligación regulada en el capítulo IV de estructurar dicha acción a través de la actuación de uno o varios trabajadores de la empresa específicamente designados para ello, de la constitución de un servicio de prevención o del recurso a un servicio de prevención ajeno a la empresa. De esta manera, la Ley combina la necesidad de una actuación ordenada y formalizada de las actividades de prevención con el reconocimiento de la diversidad de situaciones a las que la Ley se dirige en cuanto a la magnitud, complejidad e intensidad de los riesgos inherentes a las mismas, otorgando un conjunto suficiente de posibilidades, incluida la eventual participación de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, para organizar de manera racional y flexible el desarrollo de la acción preventiva, garantizando en todo caso tanto la suficiencia del modelo de organización elegido, como la independencia y protección de los trabajadores que, organizados o no en un servicio de prevención, tengan atribuidas dichas funciones. 15 Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre 2008

17 6. El capítulo V regula, de forma detallada, los derechos de consulta y participación de los trabajadores en relación con las cuestiones que afectan a la seguridad y salud en el trabajo. Partiendo del sistema de representación colectiva vigente en nuestro país, la Ley atribuye a los denominados Delegados de Prevención -elegidos por y entre los representantes del personal en el ámbito de los respectivos órganos de representaciónel ejercicio de las funciones especializadas en materia de prevención de riesgos en el trabajo, otorgándoles para ello las competencias, facultades y garantías necesarias. Junto a ello, el Comité de Seguridad y Salud, continuando la experiencia de actuación de una figura arraigada y tradicional de nuestro ordenamiento laboral, se configura como el órgano de encuentro entre dichos representantes y el empresario para el desarrollo de una participación equilibrada en materia de prevención de riesgos. Todo ello sin perjuicio de las posibilidades que otorga la Ley a la negociación colectiva para articular de manera diferente los instrumentos de participación de los trabajadores, incluso desde el establecimiento de ámbitos de actuación distintos a los propios del centro de trabajo, recogiendo con ello diferentes experiencias positivas de regulación convencional cuya vigencia, plenamente compatible con los objetivos de la Ley, se salvaguarda a través de la disposición transitoria de ésta. 7. Tras regularse en el capítulo VI las obligaciones básicas que afectan a los fabricantes, importadores y suministradores de maquinaria, equipos, productos y útiles de trabajo, que enlazan con la normativa comunitaria de mercado interior dictada para asegurar la exclusiva comercialización de aquellos productos y equipos que ofrezcan los mayores niveles de seguridad para los usuarios, la Ley aborda en el capítulo VII la regulación de las responsabilidades y sanciones que deben garantizar su cumplimiento, incluyendo la tipificación de las infracciones y el régimen sancionador correspondiente. Finalmente, la disposición adicional quinta viene a ordenar la creación de una fundación, bajo el protectorado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y con participación, tanto de las Administraciones públicas como de las organizaciones representativas de empresarios y trabajadores, cuyo fin primordial será la promoción, especialmente en las pequeñas y medianas empresas, de actividades destinadas a la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo. Para permitir a la fundación el desarrollo de sus actividades, se dotará a la misma por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de un patrimonio procedente del exceso de excedentes de la gestión realizada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. Con ello se refuerzan, sin duda, los objetivos de responsabilidad, cooperación y participación que inspiran la Ley en su conjunto. 8. El proyecto de Ley, cumpliendo las prescripciones legales sobre la materia, ha sido sometido a la consideración del Consejo Económico y Social, del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo de Estado. Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

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19 CAPÍTULO I. OBJETO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y DEFINICIONES Artículo 1. Normativa sobre prevención de riesgos laborales. La normativa sobre prevención de riesgos laborales está constituida por la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito. Concordancias Directiva Marco 89/391/CEE; arts. 15, 40.2, 43 y de la Constitución Española; Declaración Universal de los Derechos Humanos; Convenio OIT núm. 155/ (textos legales generales, normativa europea) Comentario 1. La LPRL es la norma más relevante en materia de seguridad y salud laboral? Desde 1986 el Estado español es miembro de la Unión Europea, y por ello, y también en virtud de lo establecido en el artículo 93 de la Constitución Española (CE), la primera referencia normativa en materia de seguridad y salud laboral ha de buscarse siempre en el ámbito comunitario. Así, con relación a la normativa comunitaria hemos de mencionar, singularmente, a los Reglamentos y a las Directivas de la Unión Europea. En cualquier caso el especialista en prevención debe saber, y esto es muy importante, que las normas comunitarias son de obligado cumplimiento, siendo, en consecuencia, la fuente principal del derecho de la seguridad y salud en el trabajo. Los Reglamentos comunitarios han de entenderse como normas de aplicación directa, esto es, una vez dictados y publicados en el Diario Oficial de las Comunidad Europea (DOCE) son de aplicación en nuestro Estado sin necesidad de que se dicte norma interna alguna que lo transponga. No obstante, en materia de seguridad y salud laboral no es habitual encontrar ejemplos de Reglamentos comunitarios, pues los Estados miem- Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

20 bros suelen ser reticentes a la aprobación de una norma que posteriormente no puede adaptarse a las circunstancias particulares de cada Estado. Por ello y dado que para su aprobación se exige la unanimidad de todos los Estados miembros sólo encontramos algún ejemplo de Reglamento sobre prevención de riesgos laborales en relación con la regulación de algún aspecto muy concreto y especializado: Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos. Reglamento (CE) nº 440/2008 de la Comisión, de 30 de mayo de 2008, por el que se establecen métodos de ensayo de acuerdo con el Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH) (Texto pertinente a efectos del EEE). De conformidad con lo anterior, la Directiva comunitaria es el modo habitualmente utilizado por la Unión Europea para regular todo lo relacionado con la seguridad y salud laboral. El procedimiento de elaboración de las directivas varía en función de la materia que traten de regular. En algunas se exige la unanimidad (extinción del contrato de trabajo, condiciones de empleo de los nacionales de países no comunitarios,...), sin embargo, en la mayoría y particularmente en materia de seguridad y salud en el trabajo basta el procedimiento de mayoría cualificada para que puedan adoptarse, lo que facilita enormemente su elaboración y aprobación. Las Directivas se caracterizan porque una vez adoptadas y publicadas en el DOCE deben ser transpuestas al ordenamiento interno de cada Estado miembro en un plazo temporal determinado. En otras palabras, cuando se dictó - por ejemplo - la Directiva Marco sobre la promoción de la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo (89/391, de 12 de junio de 1989) se exigió que todos los Estados miembros aprobasen una norma que adaptase su ordenamiento interno a lo dispuesto en tal Directiva, a más tardar en diciembre de Una obligación de transposición que fue cumplida por España al dictarse la LPRL en noviembre de 1995, esto es, con casi tres años de retraso. Un cumplimiento tardío de nuestro Estado que también ha afectado a otras Directivas de importancia capital como la referida a la trabajadora embarazada (92/1985, de 19 de octubre), cuyo plazo de transposición finalizaba el 31 de agosto de 1992 y no fue hasta la LPRL que se transpuso parcialmente, siendo por la Ley 39/1999, por la Ley Orgánica de Igualdad de 2007 y por el RD 298/2009 que se ha completado el proceso de adaptación de nuestro ordenamiento a lo dispuesto como derecho mínimo en aquélla Directiva. Con ser muy numerosas las Directivas que se han dictado en materia de seguridad y salud laboral ( la LPRL transpone de manera directa sólo cuatro de ellas 19 Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre 2008

21 Con relación a todo el texto de la LPRL: DIRECTIVA 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (Directiva Marco). Relativa al artículo 28 de la LPRL: DIRECTIVA 91/383/CEE del Consejo, de 25 de junio de 1991, por la que se completan las medidas tendentes a promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de los trabajadores con una relación laboral de duración determinada o de empresas de trabajo temporal. En referencia al artículo 26 de la LPRL: DIRECTIVA 92/85/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia (décima Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE). En relación con el artículo 27 de la LPRL: DIRECTIVA 94/33/CE del Consejo, de 22 de junio de 1994, relativa a la protección de los jóvenes en el trabajo 2. Qué sucede si la LPRL o una de sus normas de desarrollo (Real Decreto) contradicen una regulación comunitaria? A partir de la respuesta dada a la anterior pregunta, es lógico que el especialista en prevención se cuestione si ante un eventual incumplimiento por nuestro Estado de la obligación de adaptar el ordenamiento interno español a lo que se regule en una Directiva, cabe aplicar el contenido de ésta directamente o si un trabajador puede exigir judicialmente algún tipo de responsabilidad por no haberse cumplido por parte del empresario y/o del prevencionista las obligaciones dispuestas en una Directiva aún no transpuesta una vez superado el plazo previsto para ello, pensemos en la Directiva sobre protección de la mujer embarazada antes referida. Pues bien, la respuesta mayoritaria de los autores y jueces a la cuestión planteada pasa por negar la aplicabilidad entre particulares del contenido de una Directiva que aún no ha sido transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico, pudiéndose exigir solamente por los afectados al Estado incumplidor y ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que se cumpla con la obligación de transposición y, en su caso, que se imponga una sanción económica. 3. Qué sucede si una previsión en un convenio colectivo, pacto colectivo o decisión del empresario es contraria a lo establecido en la LPRL o normativa de desarrollo? Por aplicación del principio de jerarquía normativa (art. 3 del ET y artículo 3 de la LPRL), ningún convenio colectivo, pacto colectivo o decisión del empresario puede ser contrario a una previsión de la LPRL o normativa de desarrollo en materia de seguridad y salud laboral. Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

22 Así, por ejemplo, si en un convenio colectivo se establece la obligación por parte de todos los trabajadores de someterse a un reconocimiento médico genérico (no asociado a riesgos laborales), dicha previsión sería contraria a la regulación estipulada en el artículo 22 LPRL, que reconoce el carácter voluntario de los reconocimientos médicos, calificando como obligatorios únicamente aquellos que sean imprescindibles para evaluar los efectos de la salud de los trabajadores o para verificar si el estado de salud del trabajador puede constituir un peligro para el mismo, para los demás trabajadores o para otras personas relacionadas con la empresa (véase comentario a dicho precepto) De producirse la anterior contradicción, la regulación del convenio colectivo, del pacto colectivo o la decisión unilateral del empresario se consideraría ilegal y, por tanto, inaplicable. En este punto debe considerarse que es muy habitual que en los convenios colectivos se incluya la denominada cláusula de vinculación a la totalidad, en base a la cual siendo las condiciones pactadas un todo orgánico e indivisible, el presente Convenio será nulo y quedará sin efecto en el supuesto de que la jurisdicción competente anulase o invalidase alguno de sus pactos. La importancia de la cuestión que se analiza es indiscutible por cuanto la eventual declaración de nulidad de una cláusula de un convenio colectivo en materia de seguridad y salud laboral por ser contraria a la LPRL o a alguno de sus Reales Decretos de desarrollo conllevaría la declaración de nulidad de todo el convenio colectivo. La anterior situación nos lleva a destacar como buena práctica que la redacción de las previsiones sobre seguridad y salud laboral en convenio o pacto colectivo sea, cuando no negociada, al menos validada por los especialistas en materia de prevención de la empresa (prevencionistas, delegados de prevención o el propio comité de seguridad y salud laboral). Anexo judicial Principio general de promoción de la seguridad y salud laboral STSJ de Asturias (Sala de lo Social, Sección 1ª), de 27 de abril de 2007 (AS 2007\2098): Además es de significar, que el mandato constitucional, contenido en el artículo 40.2 de la Constitución (RCL 1978, 2836), obliga a los poderes públicos a velar por la seguridad e higiene en el trabajo; y que las Directivas europeas relativas a la aplicación de las medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores, entre las que se encuentra, como más significativa la 89/391 (LCEur 1989, 854), así como los compromisos internacionales del Estado Español, figuran en el preámbulo de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre (RCL 1995, 3053), de Prevención de Riesgos Laborales, como factores determinantes para la publicación de dicha Ley cuyo objeto (artículo 5) 21 Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre 2008

23 es la promoción de la mejora de las condiciones de trabajo dirigido a elevar el nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo. (FJ 2º). Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

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25 Artículo 2. Objeto y carácter de la norma. 1. La presente Ley tiene por objeto promover la seguridad y la salud de los trabajadores mediante la aplicación de medidas y el desarrollo de las actividades necesarias para la prevención de riesgos derivados del trabajo. A tales efectos, esta Ley establece los principios generales relativos a la prevención de los riesgos profesionales para la protección de la seguridad y de la salud, la eliminación o disminución de los riesgos derivados del trabajo, la información, la consulta, la participación equilibrada y la formación de los trabajadores en materia preventiva, en los términos señalados en la presente disposición. Para el cumplimiento de dichos fines, la presente Ley regula las actuaciones a desarrollar por las Administraciones públicas, así como por los empresarios, los trabajadores y sus respectivas organizaciones representativas. 2. Las disposiciones de carácter laboral contenidas en esta Ley y en sus normas reglamentarias tendrán en todo caso el carácter de Derecho necesario mínimo indisponible, pudiendo ser mejoradas y desarrolladas en los convenios colectivos. Concordancias Art. 1 Directiva Marco 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas dirigidas a promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores en el lugar de trabajo. Art de la Constitución Española. Comentario 4. Si fuera posible sintetizar en un breve listado qué aspectos de la seguridad y salud laboral son los más importantes para LPRL, cuáles deberían destacarse? Obviamente son multitud las obligaciones que en materia de prevención de riesgos laborales se imponen por la LPRL y por su normativa reglamentaria de desarrollo, pero la importancia del artículo 2 de la LPRL que ahora comentamos reside en que resalta las obligaciones que son consideradas como realmente principales para el legislador español y comunitario (a tales efectos, recuérdese que la LPRL es el resultado de la transposición a nuestro ordenamiento jurídico de varias Directivas comunitarias, véase comentario al artículo 1 de la LPRL). Pues bien, si tuviésemos que listar las obligaciones más importantes que ordenan la Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

26 LPRL, deberíamos partir del establecimiento de una obligación genérica de protección eficaz de la seguridad y salud de los trabajadores (art. 14), en base a la cuál el empresario directamente o a través de personal especializado (servicios de prevención: arts. 30 a 32 bis) realice una adecuada evaluación y prevención de riesgos laborales para eliminarlos o, de no ser posible, reducirlos (art. 16). Junto a ello, la debida información y formación a los trabajadores en materia preventiva (entre otros, art. 19) es de capital importancia. Finalmente, esta materia no es ajena al consenso social y, por tanto, las obligaciones de consulta y participación de los trabajadores en los aspectos más relevantes de la materia se convierte en la última de las ideas-fuerza de la LPRL. 5. Qué significa que las disposiciones de carácter laboral contenidas en esta Ley y en sus normas reglamentarias tendrán en todo caso el carácter de Derecho necesario mínimo indisponible, pudiendo ser mejoradas y desarrolladas en los convenios colectivos? Como hemos comentado en la respuesta a la pregunta tercera, el principio de jerarquía normativa (artículo 3 del Estatuto de los Trabajadores) implica que la posición del convenio colectivo (que la referencia que se hace en esta artículo 2 de la LPRL) en el sistema de fuentes del derecho sea inferior, jerárquicamente hablando, a la de la Ley o reglamentos de desarrollo, de tal forma que con relación a una previsión legal en materia de seguridad y salud laboral, el convenio colectivo sólo podrá disponer medidas que mejoren la regulación legal desde la perspectiva del trabajador. En otras palabras, si, por ejemplo, tradicionalmente el descanso semanal de 1,5 días de promedio cada 2 semanas de trabajo se ha calificado como una norma de seguridad y salud laboral, un convenio colectivo podrá mejorar dicho descanso (=2 días), pero en ningún caso reducirlo (=1 día). Anexo judicial Objeto de la Ley STSJ del País Vasco (Sala de lo Social, Sección 1ª), de 4 de noviembre de 2004 (JUR 2004\42573): la Ley 31/1995, de 8 de noviembre (RCL 1995, 3053), de Prevención de Riesgos Laborales, tiene por objeto promover la seguridad y la salud de los trabajadores mediante la aplicación de medidas y el desarrollo de las actividades necesarias para la prevención de riesgos derivados del trabajo (art. 2.1) (FJ 2º). 25 Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre 2008

27 Artículo 3 Ámbito de aplicación 1. Esta Ley y sus normas de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo. Ello sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones específicas que se establecen para fabricantes, importadores y suministradores, y de los derechos y obligaciones que puedan derivarse para los trabajadores autónomos. Igualmente serán aplicables a las sociedades cooperativas, constituidas de acuerdo con la legislación que les sea de aplicación, en las que existan socios cuya actividad consista en la prestación de un trabajo personal, con las peculiaridades derivadas de su normativa específica. Cuando en la presente Ley se haga referencia a trabajadores y empresarios, se entenderán también comprendidos en estos términos, respectivamente, de una parte, el personal con relación de carácter administrativo o estatutario y la Administración pública para la que presta servicios, en los términos expresados en la disposición adicional tercera de esta Ley, y, de otra, los socios de las cooperativas a que se refiere el párrafo anterior y las sociedades cooperativas para las que prestan sus servicios. 2. La presente Ley no será de aplicación en aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan en el ámbito de las funciones públicas de: Policía, seguridad y resguardo aduanero. Servicios operativos de protección civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública. Fuerzas Armadas y actividades militares de la Guardia Civil. No obstante, esta Ley inspirará la normativa específica que se dicte para regular la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores que prestan sus servicios en las indicadas actividades. 3. En los centros y establecimientos militares será de aplicación lo dispuesto en la presente Ley, con las particularidades previstas en su normativa específica. En los establecimientos penitenciarios, se adaptarán a la presente Ley aquellas actividades cuyas características justifiquen una regulación especial, lo que se llevará a efecto en los términos señalados en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. 4. La presente Ley tampoco será de aplicación a la relación laboral de carácter especial del servicio del hogar familiar. No obstante lo anterior, el titular del hogar familiar está obligado a cuidar de que el trabajo de sus empleados se realice en las debidas condiciones de seguridad e higiene. Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

28 Concordancias Con relación a la Administración Pública, RD 1488/1998, de 10 de julio, de adaptación de la legislación de riegos laborales a la Administración General del Estado y la Resolución de 23 de julio de 1998 de la Secretaria de Estado para la Administración Pública, por la que se ordena la publicación del Acuerdo del Consejo de ministros relativo al Acuerdo Administración-Sindicatos de adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado. Asimismo es de especial interés el RD 707/2002, de 19 de julio por el que se aprueba el procedimiento administrativo especial de actuación de la Inspección de trabajo y seguridad social. Finalmente, la Resolución de 17 de febrero de 2004, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se aprueba y dispone la publicación del modelo de Sistema de Gestión de Prevención de Riesgos Laborales para la Administración General del Estado. Con relación a los Trabajadores autónomos Ley 20/2007, LETA y Recomendación 2003/134/CE, de 18 de febrero, relativa a la mejora de la protección de la salud y la seguridad en el trabajo de los trabajadores autónomos. Sobre el personal militar de las fuerzas armadas: Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevención de riesgos laborales del personal militar de las fuerzas armadas y de la organización de los servicios de prevención del Ministerio de Defensa. BOE núm. 16 de 18 de enero de 2008; y disposición adicional 9 bis de la LPRL. En cuanto a los establecimientos militares, Disposición adicional 9 de esta Ley; Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de los capítulos III y V de la ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, al ámbito de los centros y establecimientos militares. (BOE núm. 224 de 18 de septiembre de 1998); y Orden PRE/2457/2003, de 29 de agosto sobre inspección en establecimientos militares. Con relación a los establecimientos penitenciaros, Real Decreto 782/2001, de 6 de julio, por el que se regula la relación laboral de carácter especial de los penados que realicen actividades laborales en talleres penitenciarios y la protección de Seguridad Social de los sometidos a penas de trabajo en beneficio de la comunidad. Respecto a la Guardia civil: RD 179/2005, de 18 de febrero;orden INT/724/2006, de 10 de marzo, por la que se regulan los órganos de prevención de riesgos laborales en la Guardia Civil; disposición adicional novena bis de la LPRL. Para el Cuerpo Nacional de Policía, RD 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los 27 Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre 2008

29 funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. Respecto al personal al Servicio hogar familiar, RD 1424/1985, de 1 de agosto. Comentario 6. Qué alcance ha tenido la Reforma en el año 2006 de este precepto? El artículo 3 de la LPRL, referido al ámbito subjetivo de aplicación de la norma (= a qué profesionales se les aplica la norma) ha sido uno de los más controvertidos por cuanto aunque la exposición de motivos de la Ley parte de su aplicación universal, lo cierto es que este precepto en su redacción originaria (1995) generó importantes dudas tanto por no aclarar si determinados profesionales y actividades profesionales estaban incluidos o no, como por limitar del alcance de dicha Ley para otra serie de colectivos. Pues bien, con relación a una serie de dichos profesionales, en concreto con relación al personal no civil o militar al servicio de la Administración Publica (Fuerzas Armadas y la Guardia Civil), la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Sección 2ª), de 12 de enero de 2006 (asunto C-132/04), condenó a España por incumplir las obligaciones que derivan de la Directiva 89/391/CEE, al no haber adaptado su ordenamiento jurídico interno a los artículos 2, apartados 1 y 2, y 4 de dicha Directiva, por cuanto la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva únicamente puede aplicarse en el supuesto de acontecimientos excepcionales en los cuales el correcto desarrollo de las medidas destinadas a garantizar la protección de la población en situaciones de grave riesgo colectivo exige que el personal que tenga que hacer frente a un suceso de este tipo conceda una prioridad absoluta a la finalidad perseguida por tales medidas con el fin de que ésta pueda alcanzarse. En esta sentencia, origen de la reforma del artículo 3 llevada a cabo en el año 2006, se reitera que el criterio empleado para determinar el ámbito de aplicación de la Directiva no está fundado en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores contemplados en su artículo 2, sino exclusivamente en la naturaleza específica de ciertos cometidos especiales desempeñados por los trabajadores dentro de dichos sectores, que justifica una excepción a las normas dictadas por la citada Directiva, en razón de la absoluta necesidad de garantizar una protección eficaz de la colectividad» (apartado 24). Por lo tanto, mientras no se vea comprometido el cumplimiento de medidas indispensables para la protección de la vida, de la salud y de la seguridad colectiva, debe prevalecer la observancia de la Directiva para garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores de los cuerpos de policía. Aun así, en esa situación excepcional, las autoridades competentes deben velar para que la seguridad y la salud de los trabajadores queden aseguradas «en la medida de lo posible» (apartado 28). Consecuencia de este procedimiento judicial y del previo procedimiento administrativo ante las instituciones comunitarias dado que la Comisión ya había requerido a España Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre

30 mediante escrito de 25 de octubre de 2000 para que adoptara las medidas dispuestas en la Directiva a los cuerpos de policía, resultó la promulgación del Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, sobre prevención de riesgos laborales en la Guardia Civil, que resultará de aplicación tanto a los miembros de la Guardia Civil como a los de las Fuerzas Armadas destinados en la Dirección General de dicho Cuerpo, excluyéndose las misiones de carácter militar que se encomienden al Cuerpo de la Guardia Civil, que se regirán por sus normas específicas y remitiendo a la normativa general sobre prevención de riesgos laborales las actividades que no presenten características exclusivas de las actividades de policía, seguridad, resguardo aduanero y servicios operativos de protección civil (art. 2). Es decir, que estas actividades carentes de carácter militar o policial se hallan bajo el manto de protección de la LPRL y de la normativa que lo desarrolla, convenientemente adaptada según las disposiciones del Real Decreto 1488/1998, de 10 de julio, de adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado, lo cual constituye una novedad de capital importancia en la gestión de la normativa de la seguridad e higiene en el Cuerpo de la Guardia Civil, hasta ese momento extraño a la misma, puesto que no es despreciable el número de tareas que resultan ajenas a ese carácter policial (como las desarrolladas por conductores, personal administrativo, mantenimiento, etc.). En consonancia con dicho primer paso de adecuación normativa, la Ley 31/2006, de 18 de octubre, reforma los apartados 1 y 2 del artículo 3 de la LPRL, sustituyendo la referencia de personal civil al servicio de las Administraciones Públicas por la de personal al servicio de las Administraciones Públicas. A la vez que cuando en el apartado segundo se especifican los colectivos cuya inclusión en el ámbito subjetivo de aplicación de la LPRL es matizada, se añade expresamente a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil. Junto a ello, se añade a la LPRL una nueva disposición adicional novena bis en base a la cual lo previsto en los capítulos III, V y VII de esta ley se aplicará de acuerdo con la normativa específica militar (Véase comentario a dicha disposición). La regla general es la aplicación de la normativa sobre prevención de riesgos laborales a todos los trabajadores, sean civiles o militares, excluyendo únicamente aquellas actividades de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil cuyas peculiaridades lo impidan. No obstante, el último párrafo del artículo 3 de la LPRL, de conformidad con la directiva, estipula que las normas que se dicten para regular la protección y salud de sus miembros en el ejercicio de estas actividades tendrán que estar inspiradas también en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales. A tal efecto, nos remitimos al comentario de la disposición adicional novena bis de esta Ley. 7. La Ley y su normativa de desarrollo se aplica tanto a las personas que tengan una relación laboral común, como a los que tengan una relación laboral especial? Sí, no existe ninguna duda acerca de la aplicabilidad de la LPRL y de su normativa de desarrollo tanto a las relaciones laborales comunes, como a las que se denominan rela- 29 Manuel Luque y Esther Sánchez Diciembre 2008