POR UNA AGRICULTURA MÁS COMPETITIVA Y SOSTENIBLE

Transcripción

1 Viernes 11 de junio de 2010 AI SFE Ingeniera Magda González Arroyo, Directora General Servicio Fitosanitario del Estado Estimada señora: De acuerdo con lo que establece el inciso d) del artículo Nº 22 de la Ley General de Control Interno Nº 8292, le corresponde a esta Auditoría Interna el brindar servicios preventivos de asesoría a la Administración Activa. En cumplimiento a lo señalado, se elaboró el informe de asesoría N AI SFE SP INF que trata sobre aspectos generales vinculados con la Comisión Técnica para la Prevención y Combate de las Plagas y Enfermedades de las Musáceas ; el cual se considera conveniente y oportuno sea comunicado a la administración activa con el propósito de que tome las medidas que considere pertinentes. A fin de dar seguimiento al presente informe, se deberá remitir copia a esta Auditoría Interna de los acuerdos respectivos que adopte la administración activa. Atentamente, Lic. Henry Valerín Sandino Auditor Interno HVS/RAV/RCJ C./ Ing. Elizabeth Ramírez Sandí, Jefe Depto. de Vigilancia y Control de Plagas del SFE Comisión Técnica para la Prevención y Combate de las Plagas y Enfermedades de las Musáceas Archivo / Legajo de documentos i

2 INFORME Nº AI SFE SP INF de junio de 2010 INFORME DE ASESORÍA SOBRE ASPECTOS GENERALES RELACIONADOS CON LA COMISIÓN TÉCNICA PARA LA PREVENCIÓN Y COMBATE DE LAS PLAGAS Y ENFERMEDADES DE LAS MUSÁCEAS Elaborado por: Ing. Roberto Aguilar Vargas Auditor Encargado Lic. Ronald Canales Jiménez Auditor Asistente Revisado y aprobado por: Lic. Henry Valerín Sandino Auditor Interno ii

3 ÍNDICE 1. PRESENTACIÓN INTRODUCCIÓN RESULTADOS ASPECTOS A CONSIDERAR POR LA ADMINSTRACIÓN ACTIVA ASESORÍA iii

4 1. PRESENTACIÓN La Auditoría Interna fiscaliza que la actuación de la administración activa se ejecute conforme al marco legal y técnico y las sanas prácticas administrativas, gestión que se realiza a través de la ejecución de auditorías y estudios especiales, así como mediante las funciones de asesoría y advertencia. El quehacer de la auditoría interna por lo general consiste en una labor que se desarrolla con posterioridad a los actos de la administración; sin embargo, en asuntos que sean de su conocimiento o a solicitud del jerarca y/o titulares subordinados, también emite en forma previa, concomitante o posterior a dichos actos, criterios en aspectos de su competencia y en cumplimiento de su labor de asesoría y advertencia, sin que se menoscabe o comprometa la independencia y objetividad en la ejecución de estudios posteriores. Con respecto al servicio de asesoría, el mismo corresponde a una función preventiva para fortalecer el sistema de control interno institucional y consiste en asesorar oportunamente (en materia de su competencia) al jerarca, sin perjuicio de las asesorías que en esa materia a criterio del Auditor correspondan a otros niveles de la organización. En el presente informe de asesoría, se irán vinculando en forma directa e indirecta los aspectos contenidos en el numeral 3.1 relativo al Criterio aplicable y los hechos descritos en el numeral 3.2 denominado Condición encontrada, situación que permitirá a esta Auditoría Interna emitir su criterio sobre aspectos a considerar por la Administración Activa para fortalecer su sistema de control interno (numeral 4) lo que da como resultado la Asesoría contenida en el numeral 5. 1

5 2. INTRODUCCIÓN 2.1. ORIGEN La presente asesoría se realizó en atención al Plan Anual de Labores de la Auditoría Interna del SFE para el año 2010, específicamente en lo que corresponde al punto OBJETIVO Asesorar a la administración activa del Servicio Fitosanitario del Estado (SFE), sobre aspectos relacionados con el funcionamiento de la Comisión Técnica para la Prevención y Combate de las Plagas y Enfermedades de las Musáceas ; en apego de lo que dispone el ordenamiento jurídico y técnico vigente ALCANCE Revisión y análisis de la normativa que regula el accionar de la Comisión Técnica para la Prevención y Combate de las Plagas y Enfermedades de las Musáceas (en adelante Comisión Técnica de Musáceas o Comisión ). Asimismo se obtuvieron los criterios legales necesarios vinculados con aspectos relativos a la operación de dicha Comisión PERÍODO Del 02/12/ al 10/06/ NORMAS TÉCNICAS DE AUDITORÍA En la ejecución del presente servicio de asesoría se observaron las regulaciones establecidas para las Auditorías Internas en la Ley General de Control Interno Nº 8292, normas técnicas, directrices y resoluciones emitidas por la Contraloría General de la República. 1 Informe denominado Investigación de pago realizado por concepto de fumigación aérea de Fincas Bananeras de FIBASUR S.A., afectadas por Moko y Sigatoka Negra, comunicado con oficio AI del 02/12/2003 por la Auditoría Interna del MAG. 2

6 3. RESULTADOS 3.1 CRITERIO NORMATIVO Constitución Política, artículo Ley General de la Administración Pública, artículo Ley de Protección Fitosanitaria N 7664, artículo Ley General de Control Interno N 8292, artículos 7, 8 y Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Nº 8131, artículos 17 y Decreto Ejecutivo N P-H-MEC Recaudación y Distribución impuesto de $1.00 por caja de banano exportado, artículo 5º Decreto Ejecutivo N H-MAG Fondo de Contingencias Bananeras, artículo 1º Decreto Ejecutivo N MAG-H Reforma al Reglamento de Fondo de Contingencias Bananeras, artículo Decreto Ejecutivo Nº MAG Creación de la Comisión Técnica para la Prevención y Combate de Plagas y Enfermedades de las Musáceas, artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y Decreto Ejecutivo N MAG Modificación a la Comisión Técnica para la Prevención y Combate de Plagas y Enfermedades de las Musáceas Normas de Control Interno para el Sector Público, emitidas por la Contraloría General de la República, Capítulos I, II, III, IV, V y VI Criterio Legal N MAG-AJ del 23/01/2009, emitido por la Asesoría Jurídica del MAG Criterio Legal N UAJ del 21/04/2009 (léase correctamente 21/04/2010), emitido por la Unidad de Asesoría Jurídica del SFE. 3

7 Criterio Legal N AL del 08/06/2010, emitido por el Departamento de Asesoría Jurídica del SFE. 3.2 CONDICIÓN ENCONTRADA Creación de comisiones de conformidad con la Ley de Protección Fitosanitaria N 7664 El artículo 7 de la Ley de Protección Fitosanitaria N 7664 establece la facultad de establecer comisiones o comités, con el propósito de que asesoren al Ministerio de Agricultura y Ganadería respecto a la aplicación de la misma Creación de la Comisión Técnica de Musáceas La Comisión Técnica de Musáceas fue creada por medio del Decreto Ejecutivo N MAG (publicado en el Diario Oficial La Gaceta N 178 del 11/09/1998) Funciones asignadas a la Comisión Técnica de Musáceas De acuerdo con el artículo 3 del Decreto Ejecutivo N MAG, la Comisión Técnica de Musáceas tiene las siguientes funciones: Emitir las recomendaciones fitosanitarias y los programas de capacitación para la prevención y combate de las plagas. Dar seguimiento a la trayectoria y situación de las plagas en el país, así como al cumplimiento de las medidas de prevención y combate que recomiende. Coordinar con los entes públicos y privados las labores y servicios que sean necesarios. Elaborar los presupuestos necesarios para dar cumplimiento a las medidas propuestas, cuando se le asignen recursos a la Comisión. Formar las subcomisiones de trabajo necesarias, para su mejor funcionamiento. Llamar a formar parte de la Comisión y Subcomisiones a otros entes o especialistas que se requieran. Proponer la reglamentación para su organización interna. Ejecutar cualquiera otra actividad necesaria para el mejor cumplimiento de las funciones que por este decreto ejecutivo se le asignen. 4

8 3.2.4 Funcionamiento e Integración de la Comisión Técnica de Musáceas En el Decreto Ejecutivo N MAG se establece lo siguiente: Artículo 4 - El presidente, el tesorero y el secretario serán nombrados del seno de la Comisión. Artículo 5 - La Comisión se reunirá ordinariamente una vez cada dos meses; y extraordinariamente cada vez que sea convocada a solicitud de su Presidente o de tres de sus miembros. Artículo 6 - El quórum de las sesiones se formará con la mitad más uno de sus miembros y los acuerdos se tomarán por mayoría simple de votos, en caso de empate, el Presidente tendrá voto de calidad. Artículo 7 - Los miembros de la Comisión servirán en sus cargos ad honorem. Con base en la información obtenida la Comisión Técnica de Musáceas actualmente está integrada por 2 : Ing. Amy Wang, Universidad de Costa Rica. Ing. Francisco Rodriguez, Bandeco. Ing. Ing. Víctor Solano, Programa Nacional de Plátano, MAG. Ing. Igor Martínez, CORBANA (Presidente). Ing. Tomas Rojas Miranda, representante por el SFE. Tec. José Rojas Rodriguez, suplente por el SFE. Ing. Cesar Trejos, BANACOL. Ing. Beltrán Torres, Grupo ACON. Ocasionalmente participan en la Comisión como invitados el Dr. Gregorio Leandro de Dole y el Ing. Alvaro Fournier de COBAL. Conforme la información que se nos suministró, se indica lo siguiente: La Comisión se reúne cada dos meses. Sobre el accionar de la Comisión, el Servicio Fitosanitario del Estado propiamente no ejerce supervisión. El Departamento de Vigilancia y Control de Plagas del SFE lo que realiza es una supervisión sobre las acciones técnicas que se efectúan como producto de acuerdos tomados por la Comisión, entre ellos los relativos a los anillos fitosanitarios para ejercer el control de plagas vinculadas con Moko y Sigatoka en el cultivo de banano. 2 Información obtenida en el Departamento de Vigilancia y Control de Plagas del SFE 5

9 La Comisión no emite informes de su gestión, sino que la misma queda documentada en las actas correspondientes a cada sesión. El Departamento de Vigilancia y Control de Plagas del SFE no tiene conocimiento de si la Comisión elabora un Plan-presupuesto con cargo al Fondo de Contingencias Bananeras de CORBANA Naturaleza de la Comisión Técnica de Musáceas La Comisión Técnica de Musáceas es un órgano colegiado de naturaleza pública que no posee personería jurídica, situación que le imposibilita la administración de recursos públicos. Al respecto, dicho órgano está bajo la competencia de fiscalización de la Auditoría Interna del SFE; según criterio emitido por la Asesoría Legal del mismo, que señala que dicha Comisión fue creada de conformidad con el artículo 7 de la Ley de Protección Fitosanitaria Nº El Plan Operativo Institucional del Servicio Fitosanitario del Estado y la Comisión Técnica de Musáceas De acuerdo con información obtenida por esta Auditoría Interna, en consulta realizada en fecha 10/06/2010 al jefe de la Unidad de Planificación y Control Interno del SFE sobre el cumplimiento de objetivos institucionales vinculados con el quehacer de la Comisión Técnica de Musáceas; así como su articulación con el Plan Estratégico del SFE vigente, se obtuvo la siguiente respuesta: ( ) la información que se incluye en los informes de labores son las acciones que en esos cultivos realizan los funcionarios del Departamento de Vigilancia y Control de Plagas por ejemplo: área atendida, plantas eliminadas, área afectada, pero no específicamente el quehacer de la Comisión Autorización del libro de actas a la Comisión Técnica de Musáceas La Ley General de Control Interno N 8292 establece en su artículo 22 inciso e), como parte de las competencias de las auditorías internas lo siguiente: Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno.. 6

10 A solicitud de la Jefatura del Departamento de Vigilancia y Control de Plagas del SFE 3, este órgano de fiscalización procedió a autorizar mediante razón de apertura el Libro de Actas N 1 a la Comisión Técnica de Musáceas Fondo de Contingencias Bananeras de CORBANA a) Naturaleza jurídica de CORBANA CORBANA fue creada mediante la Ley N 4895 del 16/11/1971, como una entidad pública no estatal, encargada de ejercer la rectoría de la industria bananera de Costa Rica. b) Fundamento jurídico del Fondo de Contingencias Bananeras El Fondo de Contingencias bananeras se creó 4 con el propósito de atender las emergencias que pudiera sufrir el sector bananero causado por desastres naturales y el otro 50% para ser distribuido como incentivo entre los productores bananeros. La administración de ese fondo le corresponde a CORBANA. c) Origen de los recursos asignados al Fondo de Contingencias Bananeras El Fondo de Contingencias Bananeras se conforma del USS 0,01 proveniente de la donación de los productores de banano por cada caja de banano exportada; con la suma correspondiente al 50% del impuesto pagado por el número de cajas de banano exportadas más allá de las metas fijadas por el artículo 5º del Decreto Ejecutivo N P-H-MEC y cualquier otro recurso, interno o externo, que el Poder Ejecutivo decida destinar a engrosar ese Fondo. d) Naturaleza jurídica del Fondo de Contingencias Bananeras De acuerdo con criterio jurídico obtenido por esta Auditoría Interna, los recursos descritos en el inciso c) anterior, son girados por el Ministerio de Hacienda mediante transferencia a CORBANA y los mismos son de naturaleza pública. 3 Oficio VCP del 02/10/ Decretos Ejecutivos N P-H-MEC (Gaceta N 186 del 01/10/1985) y N H-MAG (Gaceta N 32 del 16/02/1988). 7

11 3.2.9 Recursos asignados a la Comisión Técnica de Musáceas a) Fundamento jurídico Mediante Decreto Ejecutivo N MAG, y con fundamento en sus considerandos, se dispuso lo siguiente: Articulo 1 Adicionase al Decreto Ejecutivo N MAG, de 27 de abril de 1998, un artículo 7 Bis, cuyo texto dirá: "Artículo 7 Bis. Con el propósito de coadyuvar a la ejecución del Programa Nacional para la Prevención y Combate de las Plagas y Enfermedades de las Musáceas y otras susceptibles a ellas, se podrá destinar hasta un máximo de un 25% del porcentaje correspondiente de los recursos no reembolsables del Fondo de Contingencias Bananeras, creado por Decreto Ejecutivo N" H-MAG de 29 de setiembre de 1987 y sus reformas, pudiendo recibir otros fondos provenientes de donaciones, legados, subsidios y créditos- Por tener la utilización de esos recursos no reembolsables el carácter de excepcional, sólo podrán ser utilizados para el pago de salario de peones, compra y/o alquileres de equipo y materiales, viáticos dentro del país, insumos, cursos de capacitación dentro del país para productores de banano, para productores de plátano, técnicos y pilotos de aplicaciones aéreas, combustible y aceite, reparación de vehículos y equipos, esto es únicamente lo necesario a emplear o realizar dentro de la campaña de prevención y combate de las plagas y enfermedades de las musáceas y otras susceptibles a ellas. Dicho fondo será administrado por CORBANA, la que a solicitud de la Comisión Técnica para la Prevención y Combate de las Plagas y Enfermedades de las Musáceas, cubrirá los costos de los rubros señalados anteriormente, previa Justificación y elaboración del respectivo presupuesto". b) Contenido Presupuestario aprobado Conforme al último párrafo del artículo 7 bis del Decreto Ejecutivo N MAG, la Comisión no podrá solicitar a CORBANA la realización de erogaciones, si no cuenta con el presupuesto debidamente aprobado. Dicha aprobación deberá provenir de instancia competente. Según la Unidad de Planificación Estratégica y Control Interno del SFE, la gestión emprendida por la Comisión Técnica de Musáceas no se refleja en el Plan-Presupuesto del Servicio Fitosanitario del Estado. 8

12 c) Transferencia de recursos al OIRSA La Auditoría Interna del MAG comunicó con oficio AI del 02/12/2003, el informe de auditoría denominado "Investigación de pago realizado por concepto de fumigación aérea de Fincas Bananeras de FIBASUR S.A., afectadas por Moko y Sigatoka Negra. En dicho informe se señaló lo siguiente: Efectivamente, se determinó que CORBANA S.A. transfirió, a la Comisión Técnica para la Prevención y Combate de Plagas y Enfermedades de las Musáceas, ,00 (once millones tres mil seiscientos siete colones), procedentes de recursos del Fondo de Contingencias Bananeras, que habían sido autorizados por la Junta Directiva de CORBANA S.A, en acuerdo a) de la sesión Nº , de fecha 3 de abril del 2001, mismos que fueron depositados en la cuenta N BCR a nombre del OIRSA.. La Asesoría Jurídica del MAG emitió criterio sobre la potestad o no de que los citados recursos pudiesen ser administrados por el OIRSA. Al respecto, esa Asesoría concluyó que: b) No existe evidencia de que se hubiera suscrito convenio alguno entre el Ministerio y el OIRSA para la administración/transferencia de dichos recursos. c) Al carecer de personería jurídica la Comisión Técnica para la Prevención y Combate de Plagas y Enfermedades de las Musáceas, ésta se encontraba y se encuentra imposibilitada para administrar los fondos transferidos. Tampoco existía en su momento ni actualmente fundamente legal para que OIRSA administrara/custodiara los fondos públicos en cuestión, ya que mediante norma Decreto MAG del 12 de setiembre del 2000-; se autoriza expresamente el uso de los recursos del Fondo Nacional de Contingencias Bananeras para la atención de enfermedades, pero la misma norma establece claramente que el Fondo de Contingencias Bananeras sería administrado por CORBANA, la que, a solicitud de la Comisión, cubrirá los costos de los rubros indicados previa justificación y elaboración del presupuesto. d) Es importante que la Administración tome las precauciones del caso para que en el futuro no se repita una situación como la analizada y evidenciada en el informe realizado por la Auditoría Interna.. 9

13 Sistema de Control Interno de la Comisión Técnica de Musáceas El SFE viene realizando acciones tendientes a ajustar su sistema de control interno al cumplimiento del ordenamiento jurídico y técnico en materia de control interno. Dicho proceso viene siendo liderado por la Comisión de Control Interno del SFE, órgano que se apoya en la Unidad de Planificación y Control Interno del SFE, instancia que opera como Secretaría permanente de dicha Comisión. Según la Jefatura de la mencionada Unidad, el cronograma de actividades que orienta las acciones para diseñar e implementar el citado SCI, no está considerando lo correspondiente a las comisiones o comités que se crean a la luz del artículo 7 de la Ley de Protección Fitosanitaria N 7664; no obstante, dicho aspecto deberá ser considerado como parte de las acciones que se emprendan posteriormente, lo anterior por cuanto ( ) la política en materia de control interno es implantarlo a corto plazo en todo el accionar fitosanitario de la Dirección.. 10

14 4. ASPECTOS A CONSIDERAR POR LA ADMINSTRACIÓN ACTIVA Considerando lo descrito en el numeral 3 anterior, se somete a valoración de la Administración Activa los siguientes aspectos vinculados con la Comisión Técnica de Musáceas, con el fin de que se adopten las medidas necesarias: 4.1 Un sistema de control interno debidamente soportado en la aplicación de mecanismos y sanas prácticas administrativas, debe garantizar en forma razonable que los libros autorizados a la Administración Activa mediante razón de apertura y cierre por parte de la Auditoría Interna, se mantengan bajo condiciones que permitan una adecuada seguridad y conservación de los mismos; situación que también debe permitir la identificación del funcionario responsable de su custodia. Es necesario señalar que este tipo de libros representa una fuente de información primaria, que facilita la consulta administrativa así como aquellas actividades que emprendan órganos de fiscalización como sería el caso de esta Auditoría (Referencia: Numeral 3.2.7). 4.2 De acuerdo con el concepto de sistema de control interno (SCI) dispuesto en la Ley General de Control Interno N 8292, así como lo establecido en el Capítulo I de las Normas de Control Interno para el Sector Público emitidas por la Contraloría General de la República, dicho sistema debe considerar e integrar cada uno de los aspectos vinculados con el quehacer de la institución; por cuanto lo que se implementa corresponde a un SCI organizacional (Referencia: Numeral ). En ese sentido, dicho SCI debe considerar, entre otros aspectos, lo relativo a la administración directa e indirecta de los recursos bajo la responsabilidad de la organización; así como lo correspondiente a la creación y funcionamiento de las comisiones y comités (cuya misión es la de brindar asesoría administrativa y/o técnica), y su vinculo y alcance en cuanto a la disposición de recursos públicos (Referencia: Numerales 3.2.5, 3.2.8, 3.2.9). 4.3 Un adecuado SCI, en lo que respecta a la formulación, aprobación y ejecución de presupuestos (ordinarios, extraordinarios y modificaciones presupuestarias), debe establecer con claridad la tramitología que debe seguir la organización, considerando para cada caso en concreto, la coordinación que se debe dar entre los órganos públicos y privados que intervienen en la recepción, administración y disposición de fondos públicos, así como respecto al origen de esos recursos (Referencia: Numerales 3.2.6, y incisos a) y b). 11

15 4.4 Uno de los aspectos que fortalece el SCI de las organizaciones, es el hecho de que las mismas cuenten con su Plan Estratégico 5 y el Plan Operativo Institucional 6 (POI), por cuanto este tipo de herramientas orientan y regulan el quehacer organizacional; propiciando los espacios necesarios para una adecuada rendición de cuentas, en forma integral de la gestión (Referencia: Numerales 3.2.4, y inciso b). 4.5 Conforme al ordenamiento jurídico, la administración activa debe tener claridad respecto a la disposición y administración de los recursos públicos, con el fin de que su gestión siempre esté soportada adecuadamente. Esa situación únicamente la estaría dando (en forma previa al giro de recursos) la seguridad jurídica suficiente y pertinente proveniente de instancia competente (Referencia: Numeral inciso c). 5 Consigna entre otros elementos la Visión, Misión, Objetivos Estratégicos, Objetivos Específicos, Marco normativo aplicable. 6 Vínculo entre la planificación y la presupuestación. 12

16 5. ASESORÍA Considerando lo expresado en este documento sobre la naturaleza de los servicios de asesoría, se somete a valoración de la administración activa del SFE lo señalado en el presente informe, específicamente lo descrito en los numerales 3 y 4, con el propósito de que el SFE y la Comisión Técnica de Musáceas adopten las medidas que al efecto correspondan. Al respecto, el artículo 10 Responsabilidad por el sistema de control interno de la Ley General de Control Interno dispone lo siguiente: Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento. ; y su artículo 39 establece responsabilidad administrativa para aquellos funcionarios, sea jerarca o titulares subordinados ( ) cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable ( ). 13