LA TRANSFORMACIÓN DE LA DIRECCION NACIONAL DE CATASTRO (DE URUGUAY)

Transcripción

1 LA TRANSFORMACIÓN DE LA DIRECCION NACIONAL DE CATASTRO (DE URUGUAY) 1. Antecedentes El catastro se define como el registro administrativo de los bienes inmuebles de un territorio, abarcando sus características físicas, geométricas, económicas y jurídicas. En nuestro país, desde el año 1907, su conservación y manteniento es el principal cometido de la actual Dirección Nacional de Catastro, dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas. Antes de analizar la situación en que se encontraba el organismo, la estrategia desplegada para su transformación institucional y los resultados obtenidos, es importante tener presente el significado y alcance de contar con un buen registro catastral y la perspectiva que aporta a los tomadores de decisión sobre la gestión del territorio en sus diferentes ámbitos, así como a los agentes, tanto públicos como privados que actúan sobre el mismo. En ese sentido, y en una primera instancia, se puede destacar su finalidad fiscal tradicional en tanto proveedor de información de base para la fijación de tributos sobre bienes inmuebles, urbanos o rurales (contribución inmobiliaria, impuesto al patrimonio, impuesto a las transferencias patrimoniales, impuesto de enseñanza primaria). Si bien no es éste el espacio para abundar en conceptos que hacen a la política fiscal, no es difícil imaginar las consecuencias sobre las cuentas públicas, nacionales o departamentales, no disponer de información sobre la propiedad inmueble precisa, de calidad y actualizada a los efectos de implementar aspectos sustanciales de la política tributaria. Pero no se trata, únicamente, de recaudar, la propia equidad tributaria se pone en cuestión si la información de base no es la correcta. En segundo lugar, por su naturaleza, la información catastral tiene una estrecha relación con el mercado inmobiliario, en tanto proporciona la información necesaria para su permanente operativa. A la vez, el registro catastral representa una herramienta esencial para la planificación y uso del territorio. Es de vital importancia para los gobiernos departamentales en todo sentido, y especialmente a partir de la promulgación de la Ley de Ordenamiento Territorial, para la clasificación del suelo y demás aspectos a tener en cuenta en la formulación de sus instrumentos de ordenamiento en cada departamento. En otro orden, cabe considerar que cualquier actividad económica tiene lugar en algún sitio del territorio y el catastro en esencial para su ubicación. Ésto cobra mayor relevancia cuando se trata de actividades de base agropecuaria, explotaciones mineras, grandes emprendimientos industriales, así como inversiones productivas en general, donde el factor localización es un aspecto

2 clave. Difícil resulta no jerarquizar las funciones que presta una adecuada información catastral en un país, como el Uruguay, en el cual una de sus principales fortalezas productivas tiene una clara base territorial. Al mismo tiempo, el registro catastral es sumamente útil a la prestación de servicios públicos, tal como el caso del tendido de electrificación, telecomunicaciones, gas, red de agua potable y saneamiento, pudiendo seguir agregando tantos usos como necesidades tengan los gestores de políticas públicas de conocimiento y ubicación de su ámbito geográfico de acción (seguridad, oferta educativa, sistemas de emergencia, entre otros). A nivel de agentes privados, se destaca el acceso a la información y facilidades en la operativa que suministra el catastro a las cámaras inmobiliarias, de la construcción, rematadores, profesiones para su ejercicio habitual, como el caso de los ingenieros agrimensores, arquitectos, escribanos, contadores, asi como a todos los titulares de bienes inmuebles que necesitan conocer la información sobre su patrimonio inmobiliario para el pago de sus impuestos o transacciones. El desafío de transformar la organización con tan relevantes responsabilidades para un Estado moderno queda planteado. 2. Punto de partida Al momento de asumir la dirección de la Unidad Ejecutora del MEF, en febrero de 2008, por decisión del entonces ministro Danilo Astori durante el primer gobierno del presidente Tabaré Vázquez, se constató, a partir de un análisis de fortalezas y debilidades de los temas sustantivos responsabilidad de la institución, que, como aspectos positivos y producto de la tarea desarrollada a traves de muchas décadas, el territorio nacional ya estaba totalmente catastrado, permitiendo una correcta identificación de cada inmuebles y, por lo tanto, brindando altos niveles de seguridad jurídica al mercado inmobiliario. Asimismo, se contaba con información catastral digitalizada, tanto en cuanto a sus bases de datos alfanumérica como gráfica. No obstante, la información exhibía elevados niveles de desactualización, la información digitalizada era usada con fines de tramitación y actuaciones internas, de acceso escaso y restringido, unido a una falta de modernización tecnológica en general y escasa aplicación de la misma a la gestión. A ésto se sumaba una situación sumamente debilitada en términos de conducción y de estrategia; debilidad en materia de recursos humanos dedicados y comprometidos; limitado nivel y alcance de sus actividades; escasa presencia a nivel del Ministerio de Economía y Finanzas, del Poder Ejecutivo y de visibilidad pública en general. A nivel institucional, se observaba una escasa integración con otros organismos, tanto a nivel nacional como internacional, todo esto en un contexto de demanda de información catastral y geográfica cada vez más creciente y exigente, tanto desde el sector público como de agentes privados y ciudadanía en general.

3 3. Estrategia y líneas de acción desarrolladas Frente a la situación descrita, se impulsa una revisión estratégica que abarcó desde una redefinición de la misión, visión, objetivos del organismo, resaltando la incorporación del concepto de catastro multifinalitario, trascendiendo al ámbito fiscal que le dio origen, e instalándose como verdadera herramienta de base para la planificación y desarrollo de actividades que tienen lugar en el territorio. En tal sentido, se redefinió la misión del organismo en tanto diseñar, realizar, conservar y administrar el catastro de los bienes inmuebles, atendiendo a sus características geométricas, físicas, económicas y jurídicas orientado a un uso multifinalitario y sirviendo de instrumento para la planificación económica y social del territorio nacional. En relación a cómo se llevaría adelante, se redefinió su visión como convertirse en un registro moderno, altamente informatizado, y virtual que represente una herramienta de planificación a nivel local, y nacional, de fácil acceso a la ciudadanía e integrado al Sistema de Infraestructura de Datos Espaciales. Estas redefiniciones a nivel general representaron el marco y el inicio de un verdadero proceso de reformas profundas y de transformación institucional que atacaron no sólo la gestión, sino la esencia de la cultura organizacional, de cara a la prestación de servicios públicos de mayor calidad, y bajo los principios de apertura, accesibilidad, transparencia y gratuidad para la ciudadanía. A los efectos de comprender el alcance de los objetivos trazados y líneas de acción emprendidas, es necesario repasar y tener presente alguna de las principales características de la DNC. Se trata de una Unidad Ejecutora del Ministerio de Economía y Finanzas, y está organizada en una oficina central, donde se lleva el catastro del departamento de Montevideo junto con servicios centrales sustantivos y de apoyo, tales como infomática, cartografía, asesorias técnicas y administración. Además cuenta con 20 oficinas delegadas en los restantes 18 departamentos. Para tener idea de la dimensión de sus cometidos, tiene la responsabilidad sobre el registro de aproximadamente un millón y medio de inmuebles en todo el país, y cuenta con un personal de aproximadamente 200 funcionarios. Las principales líneas de acción estratégicas desarrolladas en ese contexto han sido: - actualización del catastro desde el punto de vista físico, gráfico y económico - generación de herramientas virtuales para la realización de trámites y servicios - facilitación de acceso y apertura del registro catastral, bajo mecanismos de transparencia y gratuidad de las prestaciones

4 - desarrollo de acciones de gobierno electrónico y, más adelante, de gobierno abierto, de acuerdo a los lineamientos nacionales - fortalecimiento interno de la institución - profundización de la interacción institucional, en especial a lo relacionado a la Infraestructura de Datos Espaciales - acercamiento a ámbitos internacionales catastrales y de información geográfica- Definidos el estado de sitruación de la instituci{on, sus fortalezas y debilidades, y establecida las grandes líneas que habría de seguir su transformaci{on institucional, se verán algunois de los resultados alcanzados, en forma previa a la revisión de la trayectoria de cambios implementados. 4. Principales resultados alcanzados 4.1. Actualización en datos físicos y valores: casi la mitad de los padrones. Respecto de la actualización de los datos físicos y económicos de los inmuebles que componen el catastro, es de resaltar que sólo tomando en cuenta el último período de gobierno, se actualizó casi la mitad de los padrones, concretamente el 42 % del total. Por un lado, ello fue el resultado de la tarea continua de actualización que en forma individual y constante se realiza en las 21 oficinas, ya sea a partir de acciones que inician los titulares de los inmuebles o las que la Dirección Nacional realiza de oficio. Por otro lado, y en aplicacónn de las líneas estratégicas y de un modelo de colaboración con los gobiernos departamentales, se llevó adelante actualización masiva de todos los inmuebles urbanos bajo propiedad común del departamento de Canelones, tarea que no se realizaba desde hacía 30 años. Asimismo, cabe resaltar el trabajo conjunto con el gobierno local del departamento de Rocha, y en menor escala con Cerro Largo, Paysandú, Rivera y Artigas. Es de tener en cuenta que la última actualización masiva en el interior urbano se había realizado en Actualización Gráfica: 100% rural y casi el 100% urbano A nivel gráfico, se actualizaron los parcelarios rurales en su totalidad, se los llevó a formato de Sistema de Información Geográfica (SIG) y disponibles en el sitio web. A su vez, se consistenciaron con los datos existentes en la base datos alfanumérica. A nivel urbano, se completa en 2015 la actualización de datos gráficos de la totalidad de los departamentos, quedando en ejecución para este año, el 2015, únicamente Tacuarembó, Treinta Y Tres y Rocha, también en formato SIG y disponible en web. Es de tener presente que la última actualización data del año 2002.

5 4.3. Desarrollo de servicios y trámites en línea Sistema público, gratuito y virtual de valores vía exhibición y emisión de Cédulas Catastrales comunes vía web. Este fue el primer gran paso hacia la apertura de datos catastrales básicos y más requeridos, a la vez de hacia la creación de herramientas virtuales para facilitar el acceso a la ciudadanía. De este modo, se pasó de una emisión de cédulas en 2008 a en promedio los años subsiguientes. Esto no sólo constata el acierto de las líneas estratégicas desplegadas sino también el enorme impacto a nivel de usuarios, mostrando que se triplicó, sólo en este servicio, el contacto y requerimiento de la información catastral de parte de la ciudadanía. Sistema de solicitud de Cédulas Catastrales Ampliadas. Se prosiguió con el diseño similar para las cédulas que exhiben información ampliada, a medida para el usuario. Se realizó primero la virtualización de la etapa de solicitud y se está completando la etapa de entrega. La facilidad está en que además de que la solicitud se realiza desde cualquier computadora el usuario puede elegir la oficina de entrega a su conveniencia. Declaración jurada de Caracterización Urbana vía . Un primer paso ya instalado desde hace 6 años es la posibilidad de entregar esta información por vía en archivo adjunto. En 2015 se está desarrollando la posibilidad de ingreso en línea, a través del apoyo de un fondo concursable de AGESIC. Consulta de información por padrón. Más allá de la información que brinda la cédula común, se presenta una opción de consulta más amplia de información vía web 4.4. Portal geográfico : GEOCATASTRO En el año 2013 se creó el primer portal geográfico de catastro denominado GEOCATASTRO, que presenta un visualizador de mapas de todo el parcelario rural y urbano, por departamento y permite la búsqueda geográfica de cada padrón del país. A su vez, habilita la emisión de múltiples reportes gráficos, incluso con información alfanumérica adjunta Además del visualizador, permite el acceso a la descarga masiva de todos los parcelarios gráficos de todo el país rural y urbano vía web Catastro en Datos Abiertos Para completar la presentación del registro catastral en forma masiva, desde 2014 se publica una descarga de la base de datos alfanumérica en formato datos abiertos de todos los padrones del país, integrando así el Plan Nacional de Gobierno Abierto De este modo, se completa la apertura global, alfanumérica y gráfica, haciendo disponible, por primera vez, el registro catastral total en línea, de acceso libre y gratuito para todo público

6 Para tener una idea del nivel de impacto, se han registrado en 2014 un acceso al sitio web de Catastro de más de ingresos, de accesos al visualizador de Geocatastro, 7500 descargas masivas de algún o todos los archivos incluyendo el catastro gráfico y/o el alfanumérico. Entre los usuarios de este tipo de información masiva pueden destacarse a nivel del sector público las Intendencias Departamentales; DINOT; MGAP, MIEM (DINAMIGE); UTE, OSE, ANTEL, entre los más requeridos. A nivel privado, las cámaras inmobiliarias y de la construcción, rematadores, inversores de grandes emprendimientos, asociaciones de profesionales relacionados al catastro entre otros Sede Electrónica del Catastro Nacional A partir de los desarrollos virtuales realizados se entendió importante dar un salto mayor hacia la creación de un portal virtual, que integre los distintos servicios y consultas web ya existentes, agregue nuevos servicios de más compleja tramitación y constituya un verdadero sistema integral de acceso electrónico al organismo. Se está llevando adelante a través de una Cooperación Técnica con apoyo del BID, desde el año 2013 a través del proyecto Fortalecimiento del Catastro Nacional, estando en etapa de desarrollos informáticos propiamente dichos y estimando estará accesible a inicios de La agenda detrás de los logros Los cambios realizados, los avances y resultados alcanzados tienen su contracara a nivel institucional en acciones y gestiones desplegadas en un enfoque que abarcó tanto aspectos tecnológicos, de recursos humanos, de gobierno electrónico, de información geográfica, de cooperación y financiamiento externo, entre otros aspectos Renovacion tecnológica Desde un primer momento y de acuerdo al diagnóstico realizado, quedó claro que la incorporación y el dominio por parte de los distintos niveles de gestión de la herramienta tecnológica era esencial para llevar a cabo la tarea y responder a los desafíos planteados. Ello constituyó uno de los pilares de la modernización, reflejada en la renovación del parque informático tradicional sumado a la incorporación de equipamiento moderno, mencionando, en primer lugar, la implementación de una red intranet de interconexión entre las 21 oficinas y la central, con mejoras en los sistemas de comunicacón y potenciando la salida vía internet. A su vez, se incorporó y expandió el uso de sistemas de Información geográfica y se crearon desarrollos de mayor sofistificación e impacto en lo relacionado a información geográfica. El organismo está conectado a la RedUy y desarrollado y/o ha sido parte de desarrollo de webservices con otros organismos a través de la plataforma de interoperabilidad que administra AGESIC.

7 En otro orden, se cuenta con una plataforma Moodle para formación a intercambio en línea, habiendo representado el primer catastro en América Latina que hizo uso de ese tipo de instrumentos para su operativa Fortalecimiento y redireccionamiento de los recursos humanos En directa vinculación con las definiciones tomadas en relación al factor tecnológico, cabe destacar una segunda línea de trabajo identificada en el direccionamiento y capacitación de los funcionarios hacia la modernización y la transición hacia la cultura de la gestión electrónica sumada a una mejor optimización de recursos propios y de formación técnica en áreas específicas, en particular lo relacionado al uso de herramientas virtuales y a los sistemas de información geográfica. Otro aspecto significativo fue la desvinculación de las remuneraciones extraordinarias de la prestación de servicios, como parte de una política llevada adelante en general para la administración central. En el caso de la DNC se agregó la incorporación de un sistema de remuneración de incentivos contra metas por desempeño (hoy denominados Compromisos de Gestión ) siendo uno de los primeros organismos en utilizarlas, una herramienta de gestión que es valorada de forma altamente satisfactoria tanto por parte de la Dirección como de los trabajadores. Asimismo, cabe destacar que se valora positivamente la respuesta de muchos profesionales, técnicos y funcionarios en general a la estrategia y líneas de acción emprendidas, muchos de los cuales no sólo han contribuido participando, sino diseñando y transformando a la práctica y son asimismo responsables de los resultados alcanzados Presencia activa en ámbitos nacionales La aplicación práctica del concepto de catastro multifinalitario implicó ejercer una mayor y activa presencia en los ámbitos vinculados con el territorio. En este ámbito es de destacar especialmente el rol jugado en la creación del actual Programa de Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) a nivel nacional. En conjunto con otros organismos productores o grandes usuarios de información geográfica a nivel de administración, desde el año 2006 el entonces Presidente de la República encomendó a dicho grupo la creación de una IDE. Aparte de la Dirección Nacional de Catastro, participaron la Dirección Nacional de Topografía, el Servicio Geográfico Militar, la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, la Intendencia de Montevideo y el Consejo de Intendentes. Luego de varias etapas y años de trabajo jugando un rol siempre activo, se llegó a 2014 con la formalización e institucionalización de la IDE como Programa dependiendo de Presidencia de la República, donde la dirección general de la Dirección Nacional de Catastro representa al Ministerio de Economía y Finanzas en su consejo directivo, junto a AGESIC y a Dirección General de Presidencia El apoyo externo como vía de fortalecimiento institucional y acercamiento a tendencias mundiales

8 Como parte central del proceso de modernización de la DNC, se entendió necesario, y así se incorporó como lineamiento estratégico, trabajar en forma contínua y sistemática en el acercamiento a las tendencias en catastro y administración del territorio a nivel mundial. El relativo aislamiento de la institución de las tendencias globales vigentes en materia de administración del territorio y del catastro aconsejaron desplegar una activa agenda de vinculación con una serie seleccionada de ámbitos internacionales de referencia. En ese sentido, la cooperación y apoyo externo han sido de vital importancia para disminuir la brecha tecnológica, tomando en cuenta las diferencias de escala con un país pequeño como el nuestro y aplicados a una institución también pequeña en términos de tamaño, habiendo resultado altamente exitosa y formando parte del proceso de transformación institucional. Esta línea se he desarrollado en tres grandes áreas. Intercambio, participando activamente en ámbitos regionales e internacionales en la materia entre los que se destaca el papel jugado en el Comité del Catastro Iberoamericano, del que la Dirección Nacional de Catastro se desempeña en la Vicepresidencia desde el año También ha expuesto en múltiples foros organizados por OEA y Banco Mundial, Federación Internacional de Geómetras, entre otros Cooperación técnica, se profundizó la relación que ya se tenía con el Catastro de España a nivel de aportes en formación con apoyo de AECID, habiendo incorporado mecanismos de cooperaciones bilaterales sobre temas específicos y organizando seminarios latinoamericanos por tres añios consecutivos en el Centro de formación de la AECID en Montevideo. Asimismo, es de destacar el acuerdo de entendimiento llevado adelante con la Corporación Catastral de la República de Corea, incluiyendo a Uruguay en un estudio de casos de diferentes sistemas catastrales en búsqueda de buenas prácticas, realización de un seminario de resultados en Montevideo y en un programa integral de formación de funcionarios uruguayos en Corea. Esto ha permitido al catastro uruguayo asociarse a un país líder mundial en tecnología y gobierno electrónico que ya ha aportado exitosos resultados y obtenido una continuidad en la cooperación entre ambos países, sobre la cual se sigue trabajando. Financiamiento, como contracara de la cooperación técnica recibida, además de AECID y del gobierno coreano, se han alcanzado apoyos del Banco Mundial, el BID, la Fundación Ceddet de España,, ésto ha permitido obtener financiamiento externo que complementa el presupuesto del organismo. 6. Cambio en la cultura organizacional En el marco de la transformación institucional se procesó un importante cambio en la cultura organizacional. En efecto, la cultura de la organización participó, y viabilizó, la democratización de la información catastral, su apertura sin restricciones a la ciudadanía, la clasificación de la Información catastral como

9 pública en un ciento por ciento, el pasaje de un catastro con servicios pagos a uno gratuito. Unicamente a partir del cambio cultural se logra responder al desafío, en continuo etapa de cumplimiento, de ocupar posiciones de referencia en temas de territorio a nivel nacional e internacional, apoyado en la constitución de un equipo de trabajo comprometido con este proceso y con continuar por este camino.