Memoria del taller internacional. Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina

Transcripción

1 Memoria del taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina

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3 Memoria del taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina

4 Julio de 2008 Misión de WSP Apoyar a la población más pobre a obtener acceso sostenido a servicios de agua y saneamiento mejorados. Socios donantes de WSP Los gobiernos de Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, los Estados Unidos de América, Francia, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y la Fundación Bill y Melinda Gates. Reconocimientos: Esta publicación ha sido posible gracias a la contribución de las siguientes personas e instituciones: Preparación del documento: El presente documento ha sido elaborado por Cecilia Balcazar, Consultora WSP, a partir del estudio Siete Ciudades realizado por Building Partnerships for Development (BPD) y las presentaciones realizadas en el taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina, llevado a cabo en Medellín, Colombia, en setiembre de Contribuyeron con sus comentarios y sugerencias: Jorge Benites, Roberto Cruz Colque, Guillermo León, Julio Moscoso, Cesar Augusto Pabón, Guillermo D. Mingolla, Francisco Antúnez, Guillermo Leclair y James Fernández Salguero. Programa de Agua y Saneamiento para América Latina y el Caribe: Francois Brikké, Director Regional Iris Marmanillo, Especialista Senior en Agua y Saneamiento Cuidado de la edición y producción: Beatriz Schippner, Especialista Regional en Comunicaciones Luciana Mendoza, Asistente de Comunicaciones Diseño y Diagramación: Ana María Origone Impreso en Perú por: LEDEL S.A.C. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas son exclusivamente del autor y no deben ser atribuidas de ninguna manera al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, o a miembros de su Junta de Directores Ejecutivos o las compañías que ellos representan.

5 Índice Siglas y abreviaturas... 4 Presentación... 6 Resumen ejecutivo... 7 Introducción Perspectiva sobre la provisión de agua y saneamiento en zonas marginales El contexto general Agua potable y saneamiento en zonas marginales Experiencias de arreglos institucionales para la provisión de agua potable y saneamiento en siete ciudades de América Latina La gestión de Sedapar (Arequipa, Perú) Los primeros cinco años de Interagua (Guayaquil, Ecuador) La experiencia de Sedapal (Lima, Perú) Los servicios prestados por ENACAL (Managua, Nicaragua) Los programas sociales de las EPM (Medellín. Colombia) La forma cooperativa de SAGUAPAC (Santa Cruz, Bolivia) El caso del SANAA (Tegucigalpa, Honduras) Equilibrio entre los agentes institucionales que participan en la provisión de servicios de agua y saneamiento en siete ciudades Contexto general La relación contractual: proveedor-autoridad La relación de servicio: proveedores-usuarios Servicios para los pobres: Las experiencias de Asia del Sur Indicadores sectoriales en India Servicios para los pobres en Delhi Hacia una red latinoamericana de agua urbana El Programa de Pobreza Urbana y Ambiente Clearinghouse para Municipios de América Latina y el Caribe La Red Temática de Agua y Ciudad Lecciones aprendidas Anexo 1: Recomendaciones específicas para siete ciudades de América Latina Referencias bibliográficas... 61

6 Siglas y abreviaturas ALC APPJ AMAT AUPA CAPS CBO CENCA CEPAL CEPIS CIASE CINARA CONAPAS CONASA COOPAGUAS COOPAPPI COOPLAN COSCHAL COSERPAC COSPAIL COSPHUL ECAPAG EEPPM EMAJIN ENACAL EPS EPSA ERSAPS FCPV FECOAGUAS FEDOCIT FHIS FONAFE América Latina y el Caribe Agua Potable para Pueblos Jóvenes Empresa Operadora de los Acueductos de Matagalpa Asociación de Urbanizaciones Populares y Pueblos Jóvenes de Arequipa Comités de Agua Potable y Saneamiento Nicaragua Organización de Base de la Comunidad Instituto de Desarrollo Urbano Comisión Económica para América Latina y el Caribe Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria Comité Interinstitucional de Agua y Saneamiento del Ecuador. Instituto de investigación y desarrollo en abastecimiento de agua, saneamiento ambiental y conservación del recurso hídrico de Colombia. Comisión Nacional de Agua Potable y Saneamiento de Nicaragua. Consejo Nacional de Agua y Saneamiento de Honduras. Cooperativa de Servicios Públicos Primero de Mayo. Cooperativa de Servicios Públicos Pampa de la Isla. Cooperativa de Servicios Públicos Plan Tres Mil. Cooperativa de Servicios Públicos Los Chacos Ltda. Cooperativa de Servicios Públicos Juan Pablo II. Cooperativa de Servicios Públicos Andrés Ibáñez. Cooperativa de Servicios Públicos Humberto Leigue. Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil. Empresas Públicas de Medellín. Empresa de Jinotega Nicaragua. Empresa Nacional de Acueductos y Alcantarillados Nicaragua. Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado. Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario. Ente Regulador de Servicios de Agua Potable y Saneamiento Honduras. Foro Ciudades para la Vida. Federación de Cooperativas de Agua y Alcantarillado Sanitario. Federación de Organizaciones Comunitarias de Isla Trinitaria. Fondo de Inversión Social Honduras. Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial. 4

7 FOVIDA FREDICON JAA JAC JAPACEV IDRC INAA INTERAGUA MBK MCBM MOU OCSP ODM OPS PAC PIAP PNUMA PROPOLI SANAA SAGUAPAC SEDAPAL SEDAPAR SIRIAL SISAB SPSP SSP SUNASS UE UEBD UNICEF UPE WSP-LAC Fomento de la Vida. Frente de Defensa e Integración del Cono Norte de Arequipa. Juntas Administradoras de Agua. Juntas de Acción Comunal. Junta Administradora de Servicios de Saneamiento de Cerro Verde Arequipa. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo. Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillado. Consorcio Privado de Agua y Saneamiento de Guayaquil. Maji Bora Kibera (Asociación de Operadores de Surtidores Comunales de Kibera). Corporación Municipal de Brihanmumbai. Memorando de Entendimiento. Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos. Objetivos de Desarrollo del Milenio. Organización Panamericana de la Salud. Programa de Ampliación de la Cobertura. Proveedores Independientes de Agua Potable. Programa de las Naciones para el Medio Ambiente. Programa de Lucha contra la Pobreza en Zonas Urbano Marginales de Lima Metropolitana. Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados de Honduras. Cooperativa de Servicios Públicos Santa Cruz Limitada. Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Lima. Empresa Municipal de Agua y Saneamiento de Arequipa. Sistema Regional de Información Ambiental Local. Superintendencia de Saneamiento Básico de Bolivia. Proveedores de Servicios Privados a Pequeña Escala. Programa de Saneamiento para Tugurios. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento. Unión Europea. Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo Tegucigalpa. Programa de Naciones Unidas para la Infancia. Programa de Pobreza Urbana y Ambiente de IDRC. Programa de Agua y Saneamiento para América Latina. 5

8 Presentación América Latina ha experimentado un crecimiento demográfico sin precedentes en su historia a partir de mediados del siglo pasado, ya que en el año 1950 se registró 167 millones de habitantes, cantidad que se ha incrementado a 572 millones en el Este crecimiento ha ido acompañado de una notoria concentración de la población en las zonas urbanas, con un nivel de urbanización de 78% cifra más alta que la de Europa ; consecuentemente, las necesidades de provisión de servicios de agua y saneamiento se han intensificado. Hoy, en América Latina, 20 millones de pobladores de las áreas urbanas viven sin acceso a servicios mejorados de agua potable y 65 millones sin servicios mejorados de saneamiento. Los desafíos son enormes y existen en casi todas la ciudades de esta región. Las zonas marginales son el principal reto en el área urbana. El creciente e incontrolado aumento de la urbanización ha conducido a una mayor presión por conseguir un incremento en la cobertura de los servicios de agua y saneamiento. Los barrios pobres informales en la región se están multiplicando más rápido de lo que las empresas municipales pueden abastecer. El costo del agua es mucho mayor para los pobres sin conexión que para los conectados al sistema de mayores ingresos. A ello se suma, la escasa cobertura de tratamiento del agua residual doméstica, que implica un alto riesgo de diseminación de enfermedades y el deterioro del medio ambiente. De ahí que el desafío para superar esta problemática está patente. En toda América Latina se evidencia la importancia de la necesidad de abordar estos problemas, por tal motivo, la mayoría de los países se ha embarcado en procesos de cambio institucional en el sector del agua y saneamiento. Estos cambios incluyen la descentralización de los servicios públicos, la participación del sector privado y la consolidación de la participación de la sociedad civil. 1 United Nations (2008). Sin embargo, las oportunidades que brindan tales cambios requieren de un estudio cuidadoso y un intercambio de conocimientos acerca de sus posibles efectos sobre la eficacia y efectividad del suministro de servicios para los pobres. El estudio sobre siete ciudades denominado Mejorando la Provisión de Servicios de Agua, Saneamiento e Higiene para las Comunidades Urbanas de Bajos Recursos en América Latina, presentado en el taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina, organizado por WSP-LAC y las Empresas Públicas de Medellín, indica que las comunidades de estas ciudades padecen el déficit en la cobertura del servicio de agua potable, debido a que el servicio sólo se ofrece en algunas horas del día y, en muchos casos, mediante conexiones ilegales. La motivación que nos impulsa en dar a conocer los resultados del intercambio de experiencias durante las distintas sesiones del taller no es otra que, la de compartir los desafíos comunes que enfrentan las comunidades de esas y de otras ciudades de la región. Entre ellos están la deficiente gestión en el manejo de aguas residuales, los altos costos del servicio para la población que habita fuera del área de cobertura de la empresa prestadora, los inadecuados hábitos de higiene en los hogares, la tecnología inadecuada y costosa para enfrentar estas dificultades y la falta de atención por parte de las autoridades en los barrios periféricos. La oportunidad que nos ha dado este taller para poner en evidencia la problemática en la provisión de agua y saneamiento en las zonas de bajos ingresos de América Latina, nos ha permitido crear un espacio para contribuir a la acción efectiva que revierta esta situación o, por lo menos, la reduzca significativamente. Francois Brikké Director Regional Programa de Agua y Saneamiento - América Latina 6

9 Resumen ejecutivo A pesar de los significativos avances realizados, la situación de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina y el Caribe siguen siendo motivo de preocupación. Aunque el porcentaje de población sin servicio no es tan alto como en otras regiones del mundo, su número sí es importante a nivel regional y local; es así que en el año 2002, 60 millones de personas no tenían acceso a agua potable segura y 137 millones carecían de servicios de saneamiento. Como si fuera poco, tanto la calidad como la confiabilidad de los servicios son mediocres y la infraestructura se encuentra en mal estado. Uno de los corolarios se evidencia en la creciente presencia de enfermedades infecciosas en la región, como una de las principales causas de mortalidad, especialmente en niños menores de cinco años. Frente a una situación de limitado o nulo acceso a servicios de agua potable y saneamiento adecuados en zonas urbano marginales de la región, en el marco del taller se compartieron las experiencias de siete ciudades en la provisión de éstos. Los casos presentados provinieron de Arequipa, Guayaquil, Lima, Managua, Medellín, Santa Cruz y Tegucigalpa, que enfrentan desafíos comunes, tales como: el aumento de la población, el cambio político, la falta de recursos y los problemas ambientales. agua y alcantarillado a dicha ciudad. Cinco años después de iniciada, el porcentaje de usuarios atendidos se elevó a 77%, aun cuando la demanda se incrementó en poco más de 13%. Sus proyecciones indican que en el año 2011, el 83% de los usuarios tendrá acceso al servicio. Un caso de aplicación de la estrategia de Interagua, con la finalidad de acercarse a las comunidades, es la realizada en la Isla Trinitaria, dónde la empresa instaló entre el año 2001 y mayo de 2006, conexiones intradomiciliarias de agua y alcantarillado, además de piletas comunitarias, beneficiando así a 20,657 familias con una red de agua, y aproximadamente a 16,000 familias con alcantarillado. En Lima, Perú, cerca de un millón de personas aún no cuenta con el servicio de agua y cerca de 1.5 millones, con el de alcantarillado. Uno de los programas innovadores desarrollados por Sedapal es el Programa de Ampliación de Cobertura (PAC). Sus retos involucran romper el paradigma de que sólo se debe llegar a la población con redes y conexiones domiciliarias; es por esta razón que, el PAC implementa tecnologías alternativas, como los sistemas condominiales. En las zonas de bajos recursos de Arequipa, Perú, las personas no tienen conexiones domiciliarias, y se abastecen por camiones cisterna. Además, no existe allí, un estudio de planificación y ordenamiento territorial que haya considerado el crecimiento urbano de los pobres, ni la regulación de las tarifas de agua de los camiones cisterna. Uno de los modelos innovadores en esta ciudad ha sido el Plan de Desarrollo Integral del Cono Norte, dirigido a la construcción de reservorios para abastecer a todo el Cono Norte de la ciudad. En el caso de Guayaquil, Ecuador, Interagua está a cargo de una concesión otorgada por 30 años para brindar servicios de 7

10 Los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento en la ciudad de Managua, Nicaragua, son deficitarios. La precariedad de las condiciones de vida en estos lugares ha llevado a los pobladores a establecer conexiones ilegales a los sistemas de agua potable, lo que origina grandes pérdidas, debido a las fugas y a los servicios no cobrados, así como, la disminución en la cantidad destinada a abastecer a otras comunidades. Desde el año 1998, ENACAL da inicio al Programa de Mejora de Barrios, enfocándose en el trabajo directo con las poblaciones, a través de un sistema consistente en la construcción de obras, mejora de los servicios y pago por los mismos. La cobertura de servicios de agua y saneamiento en Medellín, Colombia, no incluye a la población que habita en asentamientos considerados ilegales; siendo éstas las zonas en dónde se concentra la población más pobre de Medellín. Desde el año de 1957, las EPM han ejecutado acciones en estos lugares, las que incluyen, la habilitación de viviendas, siendo uno de los aspectos de mayor relevancia, la contratación social, la que ha permitido la participación y la organización comunitaria desde la concepción de los proyectos, con el interés de propiciar un sentido de pertenencia y un acercamiento entre las EPM y la comunidad. En Santa Cruz, Bolivia, SAGUAPAC considera que la administración bajo el modelo cooperativo es una alternativa importante para la prestación de los servicios. La atención de zonas marginales ha sido de especial importancia para SAGUAPAC, pues ha implementado conexiones a las redes a través de facilidades con planes de pago. El principal desafío que enfrentan actualmente las cooperativas de servicios de agua en Santa Cruz es la provisión de saneamiento, problema que debe resolverse de manera integrada entre los diferentes actores que proveen servicios en la ciudad, por las externalidades generadas y la magnitud de las inversiones requeridas. Un 70% del total de barrios de Tegucigalpa, Honduras, corresponde a áreas peri urbanas. Su problemática en términos de provisión de servicios de agua potable y saneamiento es muy diversa. En la ciudad se ha creado la Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo (UEBD) que presenta diferentes modelos o sistemas alternativos de abastecimiento y alcantarillado, dirigidos a habitantes con bajo Índice de Desarrollo Humano (IDH), cuyas características, entre otras, se encuentran en las carencias referentes al concepto de la equidad de género, así como la alta tasa de crecimiento poblacional y el gran porcentaje de criminalidad. Los estudios de caso de las siete ciudades enfatizan que las mejoras de los servicios de agua y saneamiento dependen del desarrollo de los sistemas integrados responsables y equitativos y no, de simplemente aumentar el suministro en las zonas pobres. Estos cambios dependen de un abanico de factores, entre los que se incluyen la visión y la voluntad política para aprobarlos. Por otro lado, la experiencia de Asia del Sur indica que la reforma de los servicios de agua y saneamiento es una condición necesaria pero, no suficiente para lograr mejorar significativamente los servicios para los pobres. Una primera lección fundamental que se desprende de las experiencias expuestas es que la problemática de las zonas peri urbanas subsiste en las ciudades de América Latina e, incluso, está en crecimiento. Finalmente, a partir del estudio de siete ciudades en América Latina y la experiencia de Asia del Sur es posible obtener lecciones para convertirlas en buenas prácticas para la provisión de adecuados servicios de agua y saneamiento, como son: Planificación estratégica La problemática del agua y del saneamiento debe atenderse desde una visión integral. Tanto los proveedores del servicio como los reguladores y ministerios reconocen que, es necesario desarrollar políticas específicas para los pobres. 8

11 Generar un espacio de concertación es fundamental para abordar la problemática del agua y saneamiento en poblaciones de bajos recursos. Se necesita involucrar a los actores directos en la gestión y desarrollo de los servicios de agua y saneamiento. La innovación en el diseño de soluciones locales es clave para una aceptación más amplia y una implementación exitosa. Eficiencia empresarial La implementación de medidas y acciones no convencionales ha contribuido a mitigar las necesidades de la población en las zonas más empobrecidas. Ante la necesidad de una demanda creciente de población sin cobertura de servicios de agua y saneamiento apropiados, es fundamental capitalizar las capacidades e iniciativas existentes. Las políticas y estrategias para la atención de poblaciones pobres deben incorporar como principio, el derecho al agua y al saneamiento. Las mejoras de los servicios dependen del desarrollo de sistemas integrados, responsables y equitativos. El acercamiento entre las empresas y la comunidad en las zonas marginales de las ciudades ha sido fundamental para una provisión eficiente de los servicios. En la relación contractual, para los suministros de agua y saneamiento en las ciudades evaluadas es clave que proveedor y autoridad cumplan sus compromisos. Cuando una empresa de agua y saneamiento es gestionada con eficiencia, tiene la capacidad de ampliar la cobertura a barrios pobres. Los programas orientados a la atención de áreas marginales deben dedicar suficientes recursos a su gestión, con el fin de trabajar de cerca con las comunidades. Participación social La alianza entre la comunidad y el Estado introduce un elemento innovador a la gestión comunitaria de los servicios de agua y saneamiento. Algunas ciudades como Managua, han optado por el desarrollo de programas específicos para atender las necesidades de las zonas marginales. La participación en la ejecución y el financiamiento de obras de agua y saneamiento, así como, la organización social han sido elementos claves en el modelo de contratación social de Medellín. Entorno institucional Tener un marco institucional apropiado es el inicio de una verdadera reforma en la prestación de servicios de agua potable y saneamiento para los pobres. La experiencia de Asia del Sur indica que la reforma de los servicios de agua y saneamiento es una condición necesaria pero no suficiente para lograr una mejora significativa de los servicios para los pobres. Un punto clave respecto a la gestión de los servicios de agua y saneamiento es la existencia de una legislación y regulación adecuada. 9

12 El compromiso del sector público y privado ha sido esencial y exitoso. La creación de una Red Latinoamericana de Agua Urbana puede convertirse en una oportunidad para enfrentar el creciente aumento de la urbanización, y los procesos de cambios institucionales en el sector de agua y saneamiento. Innovación tecnológica Se requiere una mentalidad abierta para reconocer los desarrollos tecnológicos locales e incorporarlos al análisis de alternativas con la comunidad. Estrategias de financiamiento Crear y aplicar con efectividad mecanismos de financiamiento a través de subsidios para la provisión de servicios de agua potable y saneamiento dirigidos a las zonas marginales es un desafío pendiente. Es necesario revisar el sistema de subsidios cruzados y avanzar hacia un sistema de cobro no diferenciado, que parta del establecimiento de un mínimo vital necesario para garantizar el acceso de la población al recurso, luego de lo cual se establezca un sistema escalonado de cobro según consumo. La continuidad de la atención en las zonas marginales depende, a su vez, de la continuidad que puedan tener los mecanismos de financiamiento adoptados. Es importante impulsar la contribución de los hogares pobres. Inducción al cambio Las zonas urbanas marginales se han visto beneficiadas por campañas a gran escala para promover el cambio de comportamiento en hábitos de higiene. Los cambios dependen de un conjunto de factores que incluyen en no poca medida, la visión política y el deseo de impulsarlos. La importancia de la concientización sobre la cultura del agua es otro punto fundamental. El apoyo político y su liderazgo activo y positivo son esenciales. 10

13 Introducción El creciente e incontrolado aumento de la urbanización en América Latina ha conducido a una fuerte presión por conseguir mejores servicios de agua y saneamiento, y alcanzar así una mayor cobertura, especialmente en zonas de bajos recursos situadas en las periferias urbanas, donde la pobreza, el desempleo, la enfermedad y otros factores sociales componen una situación precaria. Cómo mejorar la provisión de agua y saneamiento en zonas peri-urbanas pobres? Esa fue la pregunta que cerca de cien participantes, conformados por: empresas prestadoras, tomadores de decisión, organizaciones de cooperación internacional y representantes de la sociedad civil de doce países de la región buscaron responder, reunidos en el taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina, evento organizado por WSP-LAC y las Empresas Públicas de Medellín, que fue celebrado entre el 7 y 9 de septiembre de 2006 en Medellín, Colombia. Cuatro fueron los objetivos que integraron a los participantes del taller: promover un espacio de diálogo entre todos; compartir los resultados de un estudio en siete ciudades de América Latina, fomentando un intercambio entre las ciudades; definir acciones prioritarias por cada ciudad y necesidades de apoyo; y proponer las bases para una colaboración entre las ciudades. Un estudio de campo en siete ciudades de América Latina, denominado Mejorando la Provisión de Servicios de Agua, Saneamiento e Higiene para las Comunidades Urbanas de Bajos Recursos en América Latina, acompañó esta iniciativa. El objetivo principal del estudio fue evaluar la forma de enfrentar el reto de la provisión de servicios de agua, saneamiento e higiene a las poblaciones asentadas en zonas marginales de siete ciudades latinoamericanas. Los casos presentados fueron seleccionados de acuerdo al tipo de arreglo institucional establecido en las entidades prestadoras de los servicios de agua y saneamiento. Una empresa pública municipal (Arequipa, Perú); una privada, concesionada (Guayaquil, Ecuador); otra eminentemente estatal para el ámbito metropolitano (Lima, Perú); un caso igualmente estatal pero para el ámbito nacional (Managua, Nicaragua); una empresa municipal multisectorial (Medellín, Colombia); una cooperativa de servicios de agua y alcantarillado (Santa Cruz, Bolivia); y una empresa pública con contrato de servicios (Tegucigalpa, Honduras). El estudio, que incluyó talleres de discusión con todos los actores en cada lugar, ha permitido conocer la forma cómo se está enfrentando el reto de la provisión de servicios de agua, saneamiento e higiene en las poblaciones asentadas en zonas marginales de estas ciudades. Las conclusiones se enfocan en los aspectos institucionales, financieros, sociales y técnicos de la provisión de servicios de agua y saneamiento en las zonas periurbanas de cada ciudad. Algunas experiencias exitosas de otras ciudades del mundo aportaron valiosa información, gracias a un panel de discusión y reflexión conformado por las agencias de cooperación. De ahí surgió una propuesta para la conformación de una Red Latinoamericana de Agua Urbana. Una plenaria de los grupos de trabajo instalados previamente, presentaron las prioridades y acciones a seguir al culminar el taller. Dar a conocer las lecciones aprendidas del taller es, en sí misma, una forma de replicar las buenas prácticas en la provisión de servicios de agua potable, saneamiento e higiene en zonas desatendidas. De ahí, el interés por producir el presente documento, como la memoria de un evento en el que siete ciudades se convirtieron en la expresión de que existen salidas para un mayor y mejor acceso al agua y al saneamiento y, por ende, soluciones para comenzar a erradicar la pobreza. 11

14 1. Perspectiva sobre la provisión de agua y saneamiento en zonas marginales 1.1. El contexto general Al inicio del taller, uno de los primeros aspectos que se pusieron de manifiesto fue que en muchas partes del mundo, un solo vaso con agua contiene la suficiente cantidad de toxinas como para que una persona deje de existir. En un año un revólver mata a 1.8 millones de ellas; el consumo de cigarrillos a tres millones de fumadores; pero la falta de acceso al agua limpia hace que 3.5 millones de personas mueran. 2 Este impactante indicador no desalienta los esfuerzos por revertir las adversas condiciones en que la población mundial accede a los servicios de agua y saneamiento. En América Latina y el Caribe en particular, la tendencia se revela favorable para alcanzar los Objetivos del Milenio (ODM) en ambos servicios. De acuerdo a estimaciones realizadas el año 2006, nueve millones de personas de los ámbitos urbano y rural de la región necesitarán ser atendidas para alcanzar los ODM en agua potable, mientras que sumarán diez millones las que requerirán atención en materia de saneamiento. A pesar de los significativos avances realizados, la situación de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina y el Caribe 3 sigue siendo motivo de preocupación. En comparación con otras regiones del mundo, los niveles de cobertura alcanzados en los países de América Latina y el Caribe pueden considerarse, en general, razonables, con la posible excepción del tratamiento de aguas servidas que sólo alcanza el 15% en toda la región. Además, la cobertura en la región ha mostrado un crecimiento continuo tanto en términos absolutos como relativos. Cuadro 1. Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento (Porcentaje) Agua potable Saneamiento Tratamiento de aguas Urbano Rural Total Urbano Rural Total servidas urbanas África América Latina y el Caribe América del Norte Asia Europa Oceanía a Fuente: OMS/UNICEF (2000) [Citado por A. Jouravlev, 2004]. 2 Adaptado de la imagen de campaña de The International Secretariat for Water mostrada en Ijjasz Vásquez (2006). 3 Tomado de Jouravlev A. (2004). 12

15 Cuadro 2. Población con acceso a servicios de agua en América Latina y el Caribe (Porcentaje) Región / sub región / país Población total Conexión domiciliaria Población urbana Acceso fácil Población rural Caribe América Central y México Honduras Nicaragua América del Sur Bolivia Colombia Ecuador Perú Total América Latina y el Caribe Fuente: OPS (2001). Total No obstante, los niveles de cobertura en términos porcentuales ocultan la realidad de las cifras absolutas. Aunque el porcentaje de población sin servicio no es tan grave como en otras regiones del mundo, su número sí es importante a nivel regional y local: 60 millones de personas no tenían acceso al agua potable segura en el 2002 y 137 millones carecen de servicios de saneamiento. Incluso estas cifras no manifiestan en qué condiciones de calidad se prestan los servicios, dado que dichas personas no los reciben las 24 horas del día. Los porcentajes a nivel regional también ocultan la diversidad del reto entre países, desde Haití (71% agua y 34% saneamiento) hasta Chile (95% agua y 92% saneamiento); y a nivel nacional, no revelan la real variación tanto entre las zonas urbanas y rurales, como entre las zonas urbanas y marginales. Gráfico 1. Proporción de la población con acceso a saneamiento mejorado, 2002 (Porcentaje) Africa Subsahariana Asia Meridional Asia Oriental y el Pacífico América Latina y el Caribe Europa y Asia Central Medio Oriente y África del Norte urbano Fuente: Ijjasz Vásquez (2006) rural 13

16 La mayoría de las personas sin acceso a los servicios de agua potable y saneamiento pertenecen a grupos de bajos ingresos; de los cuales, muchos de ellos se concentran en las zonas periurbanas, principalmente en los cinturones de pobreza que existen en la periferia de muchas de las ciudades de la región. Ciertamente, el saneamiento sigue siendo el principal desafío. Es posible que algunos países latinoamericanos no alcancen los ODM en saneamiento con las tendencias actuales; pero, aún hay más, el tratamiento de aguas servidas requiere infraestructura de alto costo y, por ende, se necesita acceder a diversas fuentes de financiamiento al igual que tarifas y subsidios bien diseñados y con amplia sostenibilidad. Asimismo, no está claro si los ODM para agua y saneamiento que postulan que, la mitad de la población que no tenía acceso en el año 1990 acceda a él en el 2015 es suficiente para América Latina. China, por ejemplo, anunció que para el año 2015, toda su población tendrá acceso a servicios de agua y saneamiento, por lo que el principio de equidad social se torna en un aspecto a ser analizado en el debate público Agua potable y saneamiento en zonas marginales Las zonas marginales son el principal reto en el área urbana. Según proyecciones de las Naciones Unidas, la población de la región llegará a 688 millones de habitantes en el año El crecimiento demográfico ha ido acompañado de una notoria concentración de la población en las zonas urbanas (el 42% en el año 1950, el 78% en el 2007 y se proyecta el 84% para 2025), algunas de las cuales ya figuran entre las concentraciones de población más grandes del mundo. Y más del 30% de la población de América Latina y el Caribe vive en zonas marginales. Gráfico 2. Proporción de la población ubicada en zonas marginales, por región (Porcentaje) Como si fuera poco, tanto la calidad como la confiabilidad de los servicios son mediocres y la infraestructura se encuentra en mal estado. Uno de los corolarios se evidencia en la creciente presencia de enfermedades infecciosas en la región como una de las principales causas de mortalidad, especialmente en niños menores a cinco años. La escasa cobertura de tratamiento del agua residual doméstica y la existencia de más de 2.5 millones de Has. de cultivos regados con agua residual sin un tratamiento adecuado, implican un alto riesgo de diseminación de estas enfermedades entéricas 4. 4 Cepis / OPS, Fuente: UN-Habitat Facing the Slum Challenge (Tomado de Ijjasz Vásquez, 2006). La dimensión económica del proceso de urbanización evidencia que las ciudades generan 80% del crecimiento económico y social y, a la vez, un alarmante crecimiento de la pobreza urbana (CEPAL, 2000). La medición de la línea de pobreza que hace 14

17 CEPAL muestra que a finales de los años noventa, seis de cada diez personas pobres en América Latina vivían en zonas urbanas (cerca de 220 millones de personas). Este creciente e incontrolado aumento de la urbanización ha conducido a una fuerte presión por conseguir una mayor cobertura de los servicios de agua y saneamiento. Los problemas principales que enfrenta la expansión de los servicios a las poblaciones marginadas se relacionan, por un lado, con los altos niveles de pobreza y escasa capacidad y cultura de pago, y por otro, con los altos costos de construcción y operación, debido a que muy a menudo han tenido un crecimiento explosivo y se han desarrollado en forma desordenada, lejos de las redes existentes y se han instalado en zonas con condiciones topográficas más complicadas. Caracterización de la provisión independiente de servicios El costo del agua es mucho mayor para los pobres que no cuentan con ningún tipo de conexión, en contraste con los de mayores ingresos, que sí se encuentran conectados al sistema; Gráfico 3. Precio por metro cúbico de agua por tipo de proveedor (En US$) Con cañería Sin cañería de esta manera, los grupos de bajos ingresos, en muchos casos, deben adquirirla de proveedores independientes de agua potable (PIAP)5 a los que deben pagar precios que sobrepasan con creces los que cobran las empresas, las que, debido en parte a la insuficiencia de los ingresos de este sector, no extienden sus servicios a dichas zonas. Muchos PIAP tuvieron sus inicios en las áreas marginales de la ciudad, como en los asentamientos no conectados a las redes de servicio principales. Los pozos, represas y reservorios generalmente se encuentran fuera del centro de la ciudad, pues los productores buscan fuentes de agua de mejor calidad y áreas donde no sufran restricciones legales. Los barrios pobres informales en América Latina se están multiplicando más rápido de lo que las empresas municipales pueden abastecer. En áreas habitadas por los pobladores que no tienen un título registrado, las empresas municipales y los concesionarios, generalmente, no están autorizados a conectarlos a la red y, además, tienen pocos incentivos para hacerlo. Por el contrario, los operadores de camiones cisterna y otros medios de transporte de agua ingresan a los nuevos asentamientos tan pronto como aparecen. Un camión cisterna que lleva agua, casa por casa, generalmente atiende entre 70 y 350 familias o entre 400 y 1,500 personas por día. Los proveedores más complejos operan redes integradas que, en la mayoría de los casos, atienden desde unos cientos hasta varios miles de familias de manera sostenida. Los camiones cisterna siguen siendo el elemento principal de los PIAP. El agua en camiones cisterna es siempre más cara que el agua suministrada a través de tuberías. Los PIAP invierten en infraestructura sin recurrir al financiamiento público ni a los préstamos blandos que sostienen a las empresas municipales. Fuente: Banco Mundial, basado en información de 47 países y 93 ciudades (Tomado de Ijjasz Vásquez, 2006). 5 Banco Mundial (2003). 15

18 Cuadro 3. Proveedores independientes de agua potable en ciudades de América Latina Ciudad / País (población total de la ciudad) Familias atendidas (% de población) Tipo proveedor (Nº conexiones) Precio promedio (US$ / m 3 ) Proveedor independiente Empresa estatal Córdoba, Argentina (1,200,000) 38,200 (15 20%) Cooperativas (3%) (78 1,150) Redes (10%) (500) Camiones cisterna (2%) Asunción, Paraguay (~1,000,000) 50,000 (30%) Pequeñas redes (400 hasta 2,000) Barranquilla, Colombia (~1,200,000) 52,500 (20 25%) Camiones cisterna Carretas Pequeñas redes (hasta 14,000) Medellín, Colombia (3,400,000) 180,000 (5.3%) Ciudad de Guatemala (> 2,000,000) Lima, Perú (5,200,000) >78,500 (>32%) Ica, Perú 10% Camiones cisterna Sistemas comunitarios Redes privadas (hasta 15,000) % Camiones cisterna Redes privadas (condominiales) Cusco, Perú 30% Sistemas comunitarios (200) 0.34 a 1.20 tarifa mensual (consumo ilimitado) Guayaquil (2,455,909) 146,200 (34%) Camiones cisterna (22%) Piletas comunitarias (12%) Tegucigalpa, Honduras (986,000) 22,941 (11%) Camión cisterna UEBD/SANAA (6%) Camión cisterna AQUABLOQ (5%) Santa Cruz, Bolivia (1,000,000) 100% Cooperativas (100%) (1, ,000) n.d. Fuente: Banco Mundial (2003). Nota: Los datos para las ciudades de Medellín, Guayaquil y Tegucigalpa corresponden al Informe de Campo del estudio BPD WS WSP LAC (2006). 16

19 El problema no siempre es la falta de inversión. En India, por ejemplo, la inversión en el sector de agua potable en zonas urbanas se ha acelerado pero la calidad del servicio ha disminuido. Nuevos mecanismos de financiamiento Bajo este contexto, se han desarrollado nuevos mecanismos financieros de ayuda a los países, cuyas ciudades tienen limitado acceso a servicios de agua y saneamiento, pero basándose en resultados. Tal es el caso del mecanismo de Ayuda basada en Resultados (Output-Based Aid, OBA) 6 cuyos principios son el otorgamiento de subsidios explícitos, pagos contra servicios, eficiencia e innovación para reducción de precios, complementariedad de otras fuentes de financiamiento, y sostenibilidad. La aplicación de este enfoque en Paraguay ya ha redituado resultados. En un sistema integrado por cinco comunidades y 1,990 conexiones el aporte de la comunidad a través de la asociación de usuarios es 15% menor que en el caso tradicional, si es en efectivo o en especies y puede llegar a ser 30% menor si se realiza a través de un préstamo a 10 años. El aporte del gobierno se reduce en un 40%, mientras que los recursos que debe destinar al operador son nulos. el diseño de campañas con base en técnicas modernas de mercadotecnia que permiten determinar cuál es el mejor mensaje para lograr el cambio de comportamiento. Asimismo, ha demandado alianzas estratégicas con diversas entidades privadas, ONGs y gobiernos locales. La Iniciativa Lavado de Manos ha demostrado ampliamente su efectividad. El lavado de manos después del contacto con material fecal reduce los incidentes de diarrea entre 42% y 47% y reduce la transmisión de infecciones respiratorias agudas en 30%. Estas reducciones se observan incluso, en ambientes contaminados con materia fecal y bajo cobertura de infraestructura. Gráfico 4. Reducción de la morbilidad por causa de diarrea (Porcentaje) Por otro lado, las zonas urbanas marginales se han visto beneficiadas por campañas a gran escala para promover el cambio de comportamiento en el lavado de manos. Esto se ha convertido en un programa internacional aplicado en Ghana, Senegal, Perú, Tanzania y otros seis países, lo que ha involucrado Fuente: Fewtrell et al. (2004). Tomado de Ijjasz Vásquez, El mecanismo OBA es una estrategia para utilizar subsidios explícitos basados en el desempeño para prestar servicios básicos tales como abastecimiento de agua, saneamiento, electricidad, transporte, telecomunicaciones, educación y atención de la salud en los casos en que, por razones de política, se justificaría utilizar financiamiento público para complementar o reemplazar las tarifas cobradas a los usuarios. Hay dos aspectos fundamentales que distinguen los subsidios en función de los resultados de otras formas de subsidios públicos: los primeros son explícitos y se basan en el desempeño. Ver Global Partnership on Output Based Aid (2005). Otros estudios en torno a la atención de zonas marginales y ciudades intermedias han incidido en la aplicación de subsidios 7. En el mundo, a la mayor parte de los usuarios residenciales 7 Komives K., V. Foster, J. Halpern y Q. Wodon (2005). 17

20 no se les cobra el costo completo de los servicios de agua y saneamiento. Los subsidios se dirigen más al servicio de agua que a otros servicios y son mayores en países de menores ingresos. En promedio, las tarifas residenciales sólo cubren los costos de operación y mantenimiento y una parte de los costos de capital en el 3% de las empresas de agua de los países de bajos ingresos y en 39% de ellas en países de ingresos medios-altos. El subsidio más común tiene como base el consumo en el 80% de las empresas de agua y normalmente se usa una tarifa en bloque, creciente o escalonada. Komives K., V. Foster, J. Halpern y Q. Wodon (2005) analizan si los subsidios llegan a los pobres y qué porcentaje lo hace de forma efectiva, así como las razones por las cuales es tan baja la focalización de los subsidios. Las razones por las que los pobres no se benefician con las tarifas en bloque guardan relación con el acceso, las conexiones y la medición (muchos pobres no son elegibles para recibir los subsidios); y con el nivel de consumo que no es necesariamente un buen indicador de pobreza, sobre todo en el caso del agua potable. En este último caso, los niveles socioeconómicos medios y los de menos recursos tienen consumos similares y ello limita la efectividad de los subsidios. Las soluciones a las que deben recurrir los pobres tienen un elevado costo, por lo que terminan gastando, en proporción a sus ingresos, más en agua que lo que gastan las personas que se encuentran en mejor situación económica, y además, representan un elevado riesgo para la salud, puesto que no garantizan la calidad del agua obtenida. La implementación de otros tipos de subsidios ha buscado superar estas limitaciones. La auto-selección, con base en el nivel de servicio, parece funcionar mejor en agua potable que en electricidad. Los subsidios de conexión son otra alternativa. En este caso, el beneficio va más allá del costo de conexión y el mecanismo ha mostrado buenos resultados en áreas con bajo cubrimiento del servicio. Las simulaciones indican que el subsidio es progresivo, pero pueden existir otras barreras como, la propiedad de la tierra, y el costo de las instalaciones internas, entre otras. Además, conectar más hogares a una empresa de servicios que no recibe el verdadero costo de los subsidios puede conducirla a un quiebre financiero. La difusión de experiencias Por otro lado, compartir información sobre la problemática y los avances en la cobertura y calidad de servicios de agua potable y saneamiento en diferentes ciudades con poblaciones urbanas marginales, también puede contribuir a la búsqueda de soluciones para este segmento poblacional. La Red Internacional (IBNET) 8 ha desarrollado una base de datos con información operativa de más de 1,900 empresas de agua en 74 países, a la que recientemente se han integrado todas las empresas municipales de agua de Brasil y empresas de Nicaragua, Ecuador, Costa Rica y Chile. Ésta es una red global para compartir información operativa y generar benchmarking, por lo que está abierta a todas las empresas y asociaciones. Dar a conocer éstas y otras experiencias en el desarrollo de proyectos dirigidos al sector de agua potable y saneamiento en zonas de bajos ingresos en América Latina ha sido uno de los objetivos del taller internacional Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina, que aspira a convertirse en un foro para compartir lecciones exitosas (y no tan exitosas) de servicios a los pobres en zonas urbanas. Su impacto va más allá de las siete ciudades participantes cuya experiencia será comentada en las siguientes secciones pues la difusión de sus lecciones estará dirigida hacia otras regiones del mundo

21 2. Experiencias de provisión de agua potable y saneamiento en siete ciudades de América Latina En el marco del taller, frente a una situación de limitado acceso a adecuados servicios de agua potable y saneamiento en zonas urbano marginales de la región, se compartieron las experiencias de siete ciudades en la provisión de los servicios de agua y saneamiento, con la finalidad de obtener buenas prácticas y aplicar las lecciones aprendidas. Los casos presentados provinieron de ciudades seleccionadas por la diversidad de sus arreglos institucionales y también, por sus aspectos en común. Arequipa, Guayaquil, Lima, Managua, Medellín, Santa Cruz y Tegucigalpa poseen una gran población con escasos recursos y se enfrentan a desafíos comunes, tales como, el aumento de población, el cambio político, la falta de recursos y los problemas ambientales. Por otro lado, los modelos de gestión y las relaciones institucionales en vigor son variados y complejos. En lo que al servicio de las zonas de escasos recursos se refiere, las políticas y sistemas de regulación no son claros, en tanto que con frecuencia existen diferentes actores que participan pero, cuyas funciones y responsabilidades se tornan difusas, especialmente, en cuanto al factor de participación por parte de la comunidad. En lo que resta de esta sección, se presentan, de forma esquemática, los alcances de los casos expuestos durante el taller por los representantes de sus órganos de gestión, los que más adelante podrán ser complementados con los resultados de un estudio conducido por WSP-LAC en el mismo grupo de ciudades La gestión de Sedapar (Arequipa, Perú) 9 Situación general El área metropolitana de Arequipa está ubicada al sur del Perú, en el departamento del mismo nombre, y cuenta con una población de 972,413 habitantes, de los cuales, según cifras oficiales, alrededor del 14% carece de agua potable, y el 21% de alcantarillado. Sedapar S.A. es la empresa que suministra los servicios de agua y saneamiento a la región; tiene un modelo de gestión convencional (EPS) a partir de redes primarias y secundarias. 10 A diciembre del año 2005, la producción de agua para atender las necesidades de la ciudad sumaba 3 832, m 3 por mes, la mayor parte de la cual proviene de la denominada planta La Tomilla y del manantial La Bedoya. La primera abastece 46 circuitos de la ciudad, a través de 60 reservorios, mientras que la segunda atiende 11 circuitos mediante 27 cámaras de bombeo. Siete circuitos adicionales son abastecidos por otras fuentes con una capacidad de almacenamiento de 80,250 m 3 de agua. De esta forma, 64 circuitos son atendidos a través de 1,376 km. de tuberías. Los costos por bombeo han demostrado ser elevados en Arequipa. Teniendo en cuenta los costos colaterales generados por la energía eléctrica y los operadores de cámaras de bombeo, los resultados muestran que los costos diferenciales son S/. 0.13, S/ y S/. 0.4 si se producen uno, dos o tres bombeos al mes; Sedapar, mensualmente debe asumir US$ 67,205 debido a que no existen costos diferenciales. 9 Salvo referencia explícita, basado en Sedapar S.A., presentación elaborada por James Fernández Salguero, Presidente del Directorio; Óscar Pastor Paredes, Gerente General; Walter Paliza Jara, Gerente Técnico; y Alejandro Mejía Ortiz, Gerente Administrativo, para su difusión en el taller internacional. 10 URQUIZA, Gastón (2006a). 19

22 Gráfico 5. Producción y demanda de agua en la ciudad de Arequipa Fuente: Sedapar. Luego de la implementación de En Arequipa, es necesario una de sus unidades en 1991, apostar por modelos de la planta La Tomilla debió iniciar la operación de su primer nismos de financiamiento gestión asociativa, meca módulo en el año1997 con el flexibles, e incorporación de fin de atender a un aproximado tecnología alternativa. de 1.2 millones de habitantes hasta el El ingreso de un segundo módulo en este último año estaba previsto para servir a más de 1.6 millones de personas hasta el año No obstante, en ausencia de ambos eventos, la demanda no atendida se irá ampliando en el tiempo. Aún cuando Arequipa evidencia una continuidad de horas de servicio, en promedio, aún existen zonas dentro de su ámbito de influencia que sólo reciben cinco horas de agua al día. Un 35% de la infraestructura de tuberías tiene 40 años de antigüedad y, por ende, superará su vida útil. Además, debido a restricciones presupuestarias no se ha realizado el mantenimiento preventivo correspondiente. Situación en las zonas marginales En las zonas de bajos recursos, las personas no tienen conexiones domiciliarias, y se abastecen por camiones cisternas. Estos descargan el agua en reservorios comunitarios, piletas públicas administradas por dirigentes barriales, o en simples tachos de abastecimiento individual. Este modelo no garantiza la calidad ni cantidad del agua, una vez que llega a la instancia de almacenamiento. No existe 20

23 en Arequipa Metropolitana una planificación y ordenamiento territorial que considere el crecimiento urbano de los pobres. No existe regulación respecto a las tarifas de agua de los camiones cisterna; por consiguiente, las tarifas son aplicadas sin considerar criterios sociales, ni tampoco la calidad del servicio. Teniendo en cuenta las condiciones de este servicio, los asentamientos sin recursos económicos terminan pagando entre dos y cuatro veces más que los usuarios con agua corriente. Sin embargo, existen iniciativas exitosas y modelos alternativos de gestión, promovidos por organizaciones de la sociedad civil, con la colaboración de algunos gobiernos locales. Estos emprendimientos necesitan de un amparo legal y administrativo, y de una mejor articulación institucional. 11 Gráfico 6. Distribución geográfica de la continuidad en la ciudad de Arequipa Fuente: Sedapar. Experiencias exitosas El Frente de Defensa e Integración del Cono Norte (FREDICON), ha propuesto uno de los modelos innovadores en dicha zona, El Plan de Desarrollo Integral, que consiste en El desafío del sector de agua y saneamiento en Arequipa consiste la distribución del agua en modificar las instituciones realizada por gravedad. existentes para que planifiquen la Su acción es desarrollada teniendo en cuenta la de forma responsable y equitativa, gestión del agua con los usuarios lógica de la ocupación y así adaptar los modelos de gestión informal de las tierras a cada contexto y necesidad. por parte de los sectores pobres, pero a su vez, ejecutando sus obras con criterios técnicos y extendiendo las redes de forma planificada. Este modelo de gestión de agua cuenta con la participación de los beneficiarios directos, habitantes de los Pueblos Jóvenes, quiénes son los que ejecutan las obras. El Estado interviene en la aprobación y certificación de su ejecución, además de financiar las obras de gran magnitud URQUIZA, Gastón (2006a). 12 Idem. 21