LAS REFORMAS EN TELECOMUNICACIONES Y LA FORTALEZA DEL ÓRGANO REGULADOR

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1 LAS REFORMAS EN TELECOMUNICACIONES Y LA FORTALEZA DEL ÓRGANO REGULADOR ABEL HIBERT COLEGIO DE ECONOMISTAS DE NUEVO LEÓN ABRIL

2 ÍNDICE Diagnóstico del sector de las telecomunicaciones Órgano regulador ideal Cofetel: órgano regulador con debilidad institucional Principales debilidades CFT Reformas LFT y LFRT 2006 Principales dificultades CFT Reformas constitucionales 2013 Reformas secundarias 2014 Conclusiones 2

3 DIAGNÓSTICO DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES EN MÉXICO 2013 Sector concentrado con serios problemas en materia de competencia Baja penetración y elevados precios en el sector de las telecomunicaciones Órgano regulador debilidad institucional Un sector con un elevado nivel de litigios. 3

4 DIAGNÓSTICO DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES Sector concentrado y dominado por Telmex y Telcel en telefonía fija, móvil e Internet y por Televisa y TVAzteca en televisión abierta y televisión restringida. 4

5 ELEVADA CONCENTRACIÓN DE MERCADO EN EL SECTOR DE TELECOMUNICACIONES 5

6 COMPARATIVO INTERNACIONAL DE CONCENTRACIÓN TELEFONÍA MÓVIL Índice Herfindahl telefonía móvil países seleccionados Filipinas México Colombia China Perú Corea del Sur Argentina España Brasil EUA RU 5,640 5,300 4,780 4,750 4,520 3,830 3,150 2,888 2,470 2,420 2,220-1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6, Source: Bank of America & Merril Lynch (2013). The Strong Get Stronger. Global Wireless Matrix 1Q April 2013

7 ÚNICAMENTE DOS JUGADORES EN TELEVISIÓN ABIERTA EN MÉXICO 7

8 ÓRGANO REGULADOR IDEAL La independencia del órgano regulador es un atributo crítico para evaluar la efectividad de un regulador. La efectividad de los órganos reguladores tiene tres dimensiones: Independencia estructural Una independencia con relación a los entes regulados, en particular las empresas incumbentes que tienen poder de mercado Independencia financiera Funcionalidad Independencia del poder ejecutivo para que sus decisiones sean consistentes con sus objetivos institucionales y no de presiones político/electorales. Funciones bien definidas Proceso de decisión predecibles y poder para imponer sus resoluciones y resolver disputas Claras reglas de nombramiento y remoción de comisionados Incentivos para promover experiencia profesional del staff Adecuadas previsiones para impedir conflictos de intereses y que sus decisiones sean guiadas por la ética. Proceso que garantice la consistencia, periodos de resolución y rendición de cuentas de las decisiones del regulador Procesos que aseguren la participación pública en el proceso regulatorio Asimismo, un regulador efectivo debe demostrar otras características en donde se incluye la rendición de cuentas, la transparencia y la predictibilidad de sus resoluciones. 8

9 ÓRGANO REGULADOR IDEAL La lista de variables que pueden asegurar un mejor desempeño del órgano regulador son las siguientes: Organismo autónomo u organismo dependiente de un ministerio del ejecutivo. Cómo es el proceso de nombramiento de los comisionados Quién los nombra? Los ratifica el Congreso? Proceso de renovación y remoción de los comisionados Periodos fijos y escalonados Número de años en el puesto Periodos indefinidos Mecanismos de remoción transparente de los comisionados. Financiamiento de sus operaciones Tiene ingresos propios (administración del espectro radioeléctrico, sanciones, etc) Recibe sus ingresos del gobierno federal 9

10 ÓRGANO REGULADOR IDEAL Revisión de sus resoluciones Se revisan por parte de un ministerio del Poder Ejecutivo Tiene facultades para revisar sus propias resoluciones Se revisan a través del poder judicial Objetivos y metas específicos para evaluar su desempeño Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas Al poder ejecutivo Al poder legislativo Mecanismo de acercamiento con los entes regulados para evitar la captura regulatoria Facultades regulatorias Exclusivas Compartidas con otro organismo regulador o con algún ministerio del Poder Ejecutivo 10

11 ÓRGANO REGULADOR DEBIL INSTITUCIONALMENTE En 1995 en el último transitorio de la LFT se mencionaba sobre órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica y operativa, el cual tendrá la organización y facultades necesarias para regular y promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones en el país, de acuerdo a lo que establezca su decreto de creación. En 1996 se creó a través de un Decreto de Creación del Presidente Zedillo (9 de agosto de 1996) En enero del 2006 se hizo una reestructura organizacional de la CFT En abril del 2006 se aprobaron las reformas a la LFT y LFRD y se renovó el Pleno En septiembre del 2013 se aprobaron las reformas constitucionales dando lugar al IFT 11

12 PRINCIPALES DEBILIDADES DE LA CFT * Facultades concurrentes con la SCT en materia de otorgamiento, prórroga y revocación de concesiones. Las facultades de CFT en este tema se limitaban a una opinión no vinculante a la SCT. Al no estar explícitamente en Ley, la CFT tuvo que litigar constantemente para que sus resoluciones quedaran firmes. Al tener la facultad de emitir y modificar su propio Reglamento Interior, provocó una debilidad jurídica en sus resoluciones administrativas Telmex ganó un amparo en donde no reconocía a más autoridad que el Pleno de la CFT, por lo que las áreas administrativas derivadas del Reglamento no podían hacerle a Telmex solicitud de información o notificación directa de resoluciones. Al ser un órgano desconcentrado de la SCT, le impedía negociar directamente su presupuesto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) además de que existía una constante intromisión de la SCT, en especial de la subsecretaría de Comunicaciones en las decisiones de CFT, provocando un sinnúmero de incidentes entre ambas dependencias. 12 * Abril

13 PRINCIPALES DEBILIDADES DE LA CFT * En la conformación del Pleno, el hecho de estar compuesto por 4 comisionados se provocaba que en el momento que se presentara un empate en las votaciones, el presidente tenía que hacer uso de su voto de calidad para lograr el desempate. Otra limitante para el desempeño de los comisionados era de que sus posiciones eran por tiempo indefinido, lo que podía provocar que en cualquier momento el poder ejecutivo los podía cesar sin una causa precisa. El hecho de que los comisionados tenían dos responsabilidades (miembro del Pleno y Titular de un área general) se podían presentar conflictos de intereses al momento que se presente al Pleno un asunto propuesto por funcionarios de área de su adscripción. En este periodo la CFT tuvo 4 presidentes y 10 comisionados. 13

14 REFORMAS LFT Y LFRT 2006 De las reformas del 2006, se puso explícito en la Ley la existencia jurídica de la CFT así como sus principales facultades. Se hizo una modificación importante a la estructura del Pleno y se transfirieron las facultades en materia de radiodifusión que tenía la SCT. En cuanto la estructura del Pleno de la CFT Se elevó de 4 a 5 el número de comisionados, incluyendo al presidente. El elevar el número de comisionados a 5 eliminó el problema de probable votación empatada en el Pleno, obligando al Presidente a utilizar su voto de calidad. Se estableció que el periodo de servicio de los comisionados se fijó en 8 años con relevo escalonado. El fijar a un periodo de tiempo el término de servicio de los comisionados, les permite más independencia en sus decisiones regulatorias con relación tanto a las empresas reguladas como con respecto a las presiones del Poder Ejecutivo. En cuanto al nombramiento de los comisionados se establecía que era el Presidente de la República el que los nombraba y el Senado de la República tenía la facultad de no objetar los nombramientos. 14

15 PRINCIPALES DIFICULTADES La CFT siguió siendo un organismo desconcentrado de la SCT, por lo que siguió el conflicto entre ambos. El proceso de intervención del Senado en el nombramiento de los comisionados resultó anticonstitucional, lo que provocó un relevo anticipado de dos de los comisionados, que habían sido propuestos por el presidente y vetados por el Senado. Los comisionados que interpusieron un amparo en contra el veto del Senado, ganaron el amparo y fueron instalados en el Pleno de la Comisión. La segunda ronda de nombramiento de los comisionados después del veto del Senado tenían nexos con las empresas televisoras, por lo que la recién conformada Comisión no superó el riesgo de captura regulatoria. No se modificaron las facultades originales de la Comisión, siguió siendo un organismo de opinión no vinculante en temas de otorgamiento, prórroga y revocación de concesiones, así como en el caso de las sanciones. Por lo tanto, las reformas no resolvieron el problema de doble ventanilla entre la CFT y la SCT. 15

16 PRINCIPALES DIFICULTADES La CFT traspasó a la SCT las facultades de aprobación de tarifas a Telmex y en una disputa de interconexión, en el 2008 la subsecretaría de Comunicaciones atrajo la facultad de resolver desacuerdos de interconexión a petición de alguna las partes, ejerciendo su facultad de superior jerárquico. Uno de los aspectos positivos que se realizaron en este periodo fue la implementación de la portabilidad numérica. Otro elemento a destacar fue en materia de interconexión en donde la autoridad regulatoria resolvió diversos desacuerdos de interconexión entre las redes fijas y móviles que trajeron como consecuencia una significativa reducción en las tarifas de interconexión, la aceptación de los modelos de costos de interconexión en las disputas de interconexión. Y el punto más importante fue que la Suprema Corte de Justicia determinó que las tarifas de interconexión que resolvieran el Pleno de la Cofetel deberían de entrar en vigor inmediatamente y las empresas no podían recurrir al amparo directo, negándoles el beneficio de la suspensión del acto, pudiendo únicamente recurrir al amparo indirecto. Esta resolución de la Corte le dio más fortaleza y autonomía a la Comisión al momento de resolver los desacuerdos de interconexión. En esta etapa de la Comisión fueron nombrados 2 presidentes y 7 comisionados. 16

17 REFORMAS CONSTITUCIONALES 2013 Con las reformas constitucionales en materia de telecomunicaciones y radiodifusión se propuso el cambio más importante para acercar la naturaleza jurídica, estructura y facultades del órgano regulador a estándares de las mejores prácticas internacionales. Se da paso al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) en lugar de la CFT. El nuevo organismo se eleva a rango de autonomía constitucional Se le dan al IFT facultades en materia de otorgamiento, prórroga y revocación de concesiones, así como en materia de sanciones. Con estas facultades se elimina la doble ventanilla que siempre existió con la SCT 17

18 REFORMAS CONSTITUCIONALES 2013 En tercer lugar se le otorgan al IFT facultades en materia de competencia en telecomunicaciones como las tienen actualmente la Federal Communication Commision (FCC) de los Estados Unidos, de la OFCOM de Reino Unido o la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de España. Lo anterior le permitirá agilizar las investigaciones sobre: Definición de mercados relevantes. Declaratorias de poder de mercado y preponderancia. Imposición de regulación asimétrica a los concesionarios declarados preponderantes o con poder de mercado. Lo anterior permitirá imponer más rápidamente obligaciones asimétricas a los operadores declarados con poder sustancial de mercado. Eliminar barreras a la entrada al mercado Ordenar la desincorporación de activos de empresas declaradas dominantes. 18

19 REFORMAS CONSTITUCIONALES 2013 En cuarto lugar, la reforma considera la conformación de tribunales especializados en telecomunicaciones y competencia para la atención y resolución de asuntos relacionados con estos temas. En quinto lugar se transforma la composición del Pleno y se eleva el número de comisionados de 5 a 7, fijándoles percepciones similares de Ministro de la Corte. Se eleva el término máximo de servicio a 9 años 19

20 REFORMAS CONSTITUCIONALES 2013 Se establece un proceso novedoso para el nombramiento de los comisionados en donde se busca privilegiar un Pleno conformado con personas que acrediten conocimientos de la materia, y de una terna que proponga el Comité de Evaluación al presidente de la república, éste seleccionará a uno para su ratificación en el Senado, hasta completar los siete comisionados. El IFT tiene la facultad de fijar el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, así como por la autorización de servicios vinculados a éstas, previa opinión de la autoridad hacendaria. 20

21 REFORMAS CONSTITUCIONALES 2013 Uno de los factores que hacían que las resoluciones administrativas y regulatorias emitidas por la extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones era la facilidad con la que las empresas reguladas podían acudir al Poder Judicial de la Federación. Tribunales especializados en telecomunicaciones y competencia 21

22 REFORMAS SECUNDARIAS 2014 El 24 de marzo del 2014, el Ejecutivo Federal envío a la Cámara de Senadores las iniciativas de reforma a las leyes de telecomunicaciones y radiodifusión con el fin de que sirvieran de leyes secundarias a las diferentes reformas a artículos de la Constitución. En términos generales se conservaron para el IFT las facultades generales que ya se habían establecido en las reformas constitucionales 22

23 REFORMAS CONSTITUCIONALES 2014 Adicionalmente se establecen medidas muy precisas para el acercamiento entre regulados y las autoridades del IFT para evitar problemas de captura regulatoria. Se determinan procedimientos para hacer más transparentes las decisiones regulatorias y administrativas resueltas por el IFT. 23

24 DEBILIDADES DE LAS REFORMAS SECUNDARIAS Si bien el espíritu de las reformas constitucionales era otorgar una mayor autonomía en las decisiones del IFT, se incluyeron algunas facultades a dependencias del Poder Ejecutivo que podían considerarse como una disminución en las facultades del IFT. En el caso de la SCT, tiene opinión no vinculante en los temas de otorgamiento, prórroga y revocación de concesiones. Esto puede llevar a conflictos entre ambos organismos cuando la SCT de una opinión en sentido diferente a la de IFT. También la SCT tiene la facultad de formular recomendaciones que considere pertinentes de manera no vinculante al programa de trabajo e informes anuales del IFT. 24

25 DEBILIDADES DE LAS REFORMAS SECUNDARIAS Artículo 44. De manera excepcional y sólo cuando exista urgencia, atendiendo al interés social y al orden público, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá solicitar al comisionado presidente del Instituto que los asuntos en que tenga interés, sean sustanciados y resueltos de manera prioritaria, sin modificar de ningún modo los plazos previstos en la Ley. 25

26 DEBILIDADES DE LAS REFORMAS SECUNDARIAS En el caso de la SHCP, si bien la facultad de fijar las contraprestaciones al momento de llevar a cabo una licitación o una prórroga para la explotación de frecuencias del espectro radioeléctrico, se le otorga la facultad a la SHCP de dar una opinión no vinculante sobre la decisión en este tema del IFT. Esto puede llevar a conflictos entre ambos organismos al momento que existan opiniones encontradas en ambos organismos. Se le da al gobierno federal la prioridad en la asignación del espectro radioeléctrico. En el caso de SEGOB tiene la facultad de monitorear los tiempos máximos para transmisión de radio y televisión e Informar sobre los resultados del monitoreo para efectos de las facultades del IFT. No se le proporciona al IFT que pueda hacer su presupuesto de egresos en base a los ingresos que se generen de las contraprestaciones por el uso y explotación del espectro radioeléctrico y de las sanciones aplicadas. Esto le podría dar completa autonomía administrativa con relación al Poder Ejecutivo. 26

27 CONCLUSIONES Las facultades otorgadas al IFT en las reformas constitucionales, así como la estructura propuesta al IFT anticipaban que por primera vez se estaba delineando un órgano regulador robusto, autónomo, transparente, con la suficiente fuerza para imponer sus resoluciones, elevado a rango constitucional. El órgano regulador que se delineó en la reforma constitucional respondía a las mejores prácticas internacionales en cuanto al diseño institucional de órganos reguladores de las telecomunicaciones. El incluirle las facultades en materia de competencia, lo asemejan a las facultades que tienen la FCC en los Estados Unidos, OFCOM en Reino Unid y la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de España. 27

28 CONCLUSIONES Sin embargo, en las leyes secundarias se limitaron parte de la autonomía otorgada al IFT y se percibe un deseo por parte de Poder Ejecutivo de interferir o compartir algunas de las facultades del IFT, en una clara violación con la intención original del Legislativo en el año del