EL INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO INDAP SU PAPEL COMO BANCA DE DESARROLLO DE SEGUNDO PISO

Transcripción

1 INDAP EL INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO INDAP SU PAPEL COMO BANCA DE DESARROLLO DE SEGUNDO PISO Indap es un organismo descentralizado del Ministerio de Agricultura de Chile, cuyo presupuesto para el año 2007 representó el 64% del presupuesto total de dicho ministerio, Indap atiende aproximadamente a cien mil pequeños agricultores (de un universo estimado de 270 mil) a través de 117 agencias de área ubicadas en 15 direcciones regionales. Con ello, Indap explica más del 38% del crédito de capital de trabajo de la agricultura campesina en Chile y el 100% del capital de inversión de los campesinos en ese país. La cartera de créditos vigentes de Indap alcanzó al 31 de diciembre del 2007 la cifra de US$ 77,77 millones (deuda de capital), constituida por deudores y con un monto promedio de US$1.308 por deudor. Respecto a igual periodo del 2006, la cartera vigente en términos de monto aumento en un 1,9%, implicando un aumento también en deudores, equivalente a un 6,7%. En cambio el monto promedio entregado a cada deudor disminuyo en un 4,5%. Las colocaciones totales de crédito al 31 de diciembre del 2007 alcanzaron a US$ 48,70 millones, cifra superior en un 6,4% a igual fecha del En cuanto a la ejecución presupuestaria de préstamos, por línea de crédito, está alcanza a 99,7% y 97,7% del presupuesto asignado de corto plazo y largo plazo, respectivamente. Un aumento de 3,2%, muestran las recuperaciones al 31 de diciembre del 2007, con respecto a igual período del Los US$ 52,67 millones, representan un 91,3% de la meta presupuestaria. La morosidad de la cartera vigente al 31 de diciembre, alcanzó un 8,3% por ciento, inferior a la alcanzada a diciembre del 2006 que fue de 9,7%. La evolución de las provisiones por riesgo de no pago de la cartera durante el período diciembre diciembre 2007, medida según los parámetros de INDAP similar a la establecida por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF), arroja una pérdida de cartera de 6,2% sobre la cartera vigente, la que es levemente inferior a igual período del año anterior, que fue de un 6,3%. Si bien INDAP se ha desempeñado desde hace varios años como una entidad estatal que otorga crédito directo, en los último años se ha puesto gran énfasis en la promoción y desarrollo de instrumentos que permitan que el sector privado se articule con el esfuerzo público para ofrecer oportunidades de financiamiento a los pequeños agricultores. Para ello se ha desarrollado un programa denominado Articulación Financiera, cuya misión consiste en fomentar la participación de Instituciones Financieras en el financiamiento Este estudio de caso, fue elaborado exclusivamente para el proyecto Bancos de Desarrollo para el Agro en América Latina dirigido por el Instituto de Estudios Peruanos (IEP), gracias al apoyo de la Fundación Ford, con fines únicamente educativos y académicos. En caso desee citar este documento, debe colocar el link correspondiente. 1

2 agrícola, a través del desarrollo de nuevos instrumentos y/o flexibilizando los ya existentes. Estos instrumentos buscan eliminar las barreras para el ingreso de nuevos actores, mediante la cobertura de los mayores costos de transacción, acceso a financiamiento conveniente y cobertura de riesgo para crédito agrícola. El ingreso de nuevos participantes en el financiamiento agrícola, permitirá el desarrollo de plataformas especializadas de atención para este sector y otorgará oportunidades de acceder a un financiamiento formal a los más de pequeños productores agrícolas existentes hoy. El Programa de Articulación Financiera, cuenta hoy con dos instrumentos, el Bono de Articulación Financiera BAF (1996) y el Fondo de Administración Delegada FAD (2004). El BAF, es un incentivo que busca cubrir los mayores costos de transacción de un crédito otorgado a un pequeño productor agrícola o a Organizaciones Campesinas conformadas mayoritariamente por ellos. Se realizan hasta cuatro licitaciones públicas en el año, con una vigencia cuatrimestral. La presentaciones de las ofertas y su posterior evaluación se realiza de manera competitiva, es decir, se confecciona un ranking de las ofertas presentadas (valor unitario del BAF) desde el menor valor hasta el mayor valor. Luego se empieza adjudicar las ofertas de menor a mayor valor hasta que se agote el presupuesto. Además, se permite ofertar un mayor valor de BAF para zonas geográficas de difícil acceso, donde se adjudica de la misma forma que la descrita anteriormente. Además, está el hecho que de cinco instituciones financieras que participaron del programa en el año 2000, en el año 2007 dicho número se había elevado a veinte, aunque debemos mencionar que el aumento se explica por la mayor cantidad de cajas de ahorro y crédito y de ONG que participaron, pues el número de bancos involucrados se mantuvo igual. La tasa promedio de crecimiento entre los años 2003 y 2007 ha sido de un 5% y la del año 2007 respecto al año 2006 se ha mantenido en el promedio. Lo anterior se debe principalmente a tres razones, la primera a que el Indap ha sido conservador en su criterio de aceptar a otro tipo de Institución para operar con el Programa, por otro lado, los otros Bancos existentes no se han interesado en ingresar a financiar a este sector y finalmente Indap opera actualmente con todas las potenciales Cooperativas de Ahorro y Crédito más confiables y que a su vez están interesadas en financiar a este sector. Durante el año 2007 se han realizado cuatro licitaciones. Como resultado de estas, se adjudicaron BAF equivalentes a US$ 2,85 millones. Al 31 de diciembre del 2007 se han realizado Operaciones BAF equivalente a un presupuesto de US$ 1,9 millones, lo que implico que las Instituciones Financieras otorgaran préstamos por una cifra de US$ 50,9 millones, de estas cifras el 83% se entrego a hombres, en tanto el 15% a mujeres, y el saldo (0.2%) se destino a empresas campesinas. El crédito promedio llego a un monto de US$ 1.723, a 13 meses plazo. La tendencia del crédito promedio ha ido al alza, debida principalmente a que el valor de los insumos ha subido. El apalancamiento alcanzado fue de 26, es decir que por cada US$1 que bonifica INDAP el sector financiero presto US$ 26. Con el Bono de Articulación Financiera se han financiado 143 rubros / cultivos destacando entre estos los siguientes: 2

3 Cuadro Nro1 (Instituciones usuarias de los instrumentos ) Tipo de Institución Utiliza BAF Utiliza FAD Bancos 3 2 Cooperativas de Ahorro y 10 4 Crédito Proveedores de insumos 3 0 Fundaciones 2 0 Total 18 6 Cuadro Nro. 2(distribución de colocaciones articuladas a la pequeña agricultura v/s colocaciones y captaciones totales ) Colocaciones Agrícolas/total colocaciones Colocaciones Agrícolas/total captaciones Bancos 0,24% 0,26% Cooperativas de Ahorro y Créditos 35% 48% Cuadro Nro. 3(distribución de las colocaciones articuladas por rubro ) Rubros % Papas 11,0 Bovino 11,0 Maíz 9,0 Trigo 6,0 Frambuesa 6,0 Tomate 6,0 Leche 3,0 Cebolla 3,0 Apícola 3,0 Grafico 1 (distribución de las colocaciones directas de Indap ) VIDES 2% INVERNADEROS 2% APICULTURA 2% TOMATE 2% BERRIES 4% Distribución del tipo de operaciones crediticias OTROS 14% HORTALIZAS 13% FORESTACION 12% BOVINOS 12% FRUTALES TRIGO PAPAS 5% MAIZ PRADERAS 9% 10% 5% 8% HORTALIZAS FORESTACION BOVINOS PAPAS TRIGO PRADERAS MAIZ FRUTALES BERRIES TOMATE APICULTURA INVERNADEROS VIDES OTROS 3

4 Cuadro Nro. 4(crédito promedio articulado v/s crédito Indap ) Articuladas INDAP Crédito promedio US$1.900 US$1.000 Similitudes y diferencias entre los clientes financiados por Indap y articuladas Al 31 de diciembre de 2007, se habían articulado con alguna Institución Financiera el 43% de los clientes de INDAP. Por otro lado, existe una gran coincidencia entre rubros financiados por las Instituciones Financieras e Indap. Se repiten los cultivos de papa, maíz, trigo, frambuesa, tomate y el rubro apícola y bovino. No así el rubro forestal, hortalizas, praderas y frutales. Sin embargo, existe una gran diferencia en el monto del crédito financiado, cuyo monto otorgado por las Instituciones Financieras llega casi a duplicar el otorgado por Indap. Bancarización de los pequeños productores agrícolas Hoy en día la articulación financiera no mide la bancarización de los campesinos, es decir, no se les exige a las instituciones informar si el cliente ha contratado algún otro servicio financiero. Sin embargo, la política de los Bancos y Cooperativas de Ahorro y Crédito (principales otorgadores de créditos productivos) hasta el momento, no contempla una bancarización a través de cuentas corrientes u otro tipo de servicio. Grafico 2 (evolución del numero de BAF, ) Numero de BAF colocados BAF adjudicados BAF cobrados 4

5 Grafico 3 (créditos otorgados a través del BAF, ) Monto de creditos colocados Colocaciones El volumen de créditos con subsidio BAF viene creciendo desde el año 2002 y se espera que el año 2008 y 2009 se mantenga o crezca muy por debajo a las tasa de crecimiento habituales. Lo anterior, principalmente se explicaría por la crisis financiera internacional lo que ha generado que las Instituciones Financieras sean más cautelosas en el otorgamiento de sus créditos. Por otro lado, se ha mantenido estable la brecha entre los BAF adjudicados y los ejecutados, lo cual se explica por el aprendizaje que han tenido las Instituciones Financieras en sus planificaciones de colocación de créditos agrícolas. Grafico 4 (Precio por BAF, ) Precio promedio de BAF licitado Precio BAF 5

6 Grafico 5 (Eficiencia del subsidio BAF, ) - US$ del sector privado por cada US$ del sector público- Apalancamiento El precio del BAF ha ido descendiendo paulatinamente a contar del año 2003, explicado principalmente por la incorporación de nuevas instituciones que participan en las licitaciones, por que el proceso de licitación ha sido manejado de manera transparente sin filtración de información, por el carácter competitivo de la adjudicación de los BAF y por que las Instituciones Financieras han ganado bastante experiencias en la administración de las carteras agrícolas. Por otro lado, el apalancamiento expresado como el aporte que hace el sector privado por cada US$ que gasta el Estado, ha ido aumentado debido a que el presupuesto fiscal gastado en este subsidio se ha mantenido relativamente estable y el volumen de colocaciones ha crecido. Grafico 6 (distribución de las colocaciones de crédito agrícola en Chile) Aporte al financiamiento de la pequeña agricultura Credito INDAP Credito otras instituciones 6

7 Como se puede apreciar en la gráfica el año 2007 por primera vez en la historia de Indap, ya hace mas de 45 años, el sector privado ha colocado mas a la pequeña agricultura que INDAP, lo que desde otra perspectiva se puede leer como que la suma de ambos financiamientos supera cualquier cifra antes vista en financiamientos para la agricultura familiar campesina (US$ 98 millones). Cuadro Nro5 INSTITUCIÓN RUT MONTO CREDITO SUBSIDIO BANCOS 78% 88% 77% COOP. AHORRO Y CREDITO 20% 11% 21% PROV. INUSMOS 2% 1% 2% FUNDACIONES 0% 0% 0% TOTAL 100% 100% 100% En Chile el año 2003, se llegó a un acuerdo en el Parlamento de modernizar la administración del Estado, lo que implicó entre otros acuerdos, que cada servicio público debería asignarse metas y asociarlas a un bono que reciben todos los funcionarios públicos trimestralmente. Lo anterior se en lace con este tema en el sentido de que el número de BAF, el apalancamiento y el monto de colocación generado a través de este instrumento fueron incorporados como metas. Sin embargo, es necesario recordar que la existencia del BAF es posible debido a que Indap es parte del Ministerio de Agricultura, lo que implica que anualmente tiene una partida presupuestal. De no ser así, el subsidio tendría que ser financiado a partir de los beneficios generados por otros programas de la institución, lo que tendría implicancias sobre la cobertura y sostenibilidad del mecanismo. Con el actual sistema de gestión, Indap no genera pérdidas, no requiere de nuevas asignaciones presupuestarias para cubrir sus operaciones de crédito. Sin embargo, para sus actividades de segundo piso, sobre todo para el BAF un subsidio directo a las entidades financieras-, recurre al presupuesto público. El costo del BAF lo asumen los contribuyentes y es autorizado por el Congreso en el debate presupuestal. Es un monto pequeño (US$ 2 millones en el 2005, US$ 3 millones en el 2006, US$ 3 millones en el 2007 y US$ 5 millones el año 2008), pero gracias a este mecanismo, no afecta las cuentas de Indap. Este instrumento o mejor dicho, subsidio- es posible dado que Indap es un organismo cuyo financiamiento proviene del presupuesto público. Al mismo tiempo, los costos operativos relacionados con el funcionamiento de la institución y con la evaluación de cada crédito no provienen del negocio crediticio sino de la asignación presupuestal que recibe, lo que permitiría explicar la capacidad que tiene Indap para subsidiar la tasa a la que realiza sus colocaciones. El segundo instrumento del Programa de Articulación Financiera se llama Fondo de Administración Delegada FAD, y consiste en proveer de un fondo de garantía de pérdida a las Instituciones Financieras, el cual se entrega mediante un depósito a plazo que INDAP toma en la Institución Financiera, con el objetivo de que sirvan de garantía por los créditos otorgados a los pequeños productores agrícolas. 7

8 Este instrumento se licita entre las Instituciones Bancarias y Cooperativas de Ahorro y Crédito y su adjudicación se realiza de forma competitiva. Las variables que se utilizan para analizar las ofertas son tres. La tasa del depósito a plazo que la Institución esta dispuesta a ofrecer a Indap por los recursos que este último entrega; la pérdida de cartera que la Institución estima tendrá en los próximos años y finalmente los excedentes (intereses de los créditos otorgados) que está dispuesto a entregar a Indap (exigencia mínima de un 20%). La Institución Financiera administradora de estos fondos, podrá otorgar créditos productivos a todos los agricultores que cumplan con la definición de pequeños productores agrícolas, como también a las Organizaciones Campesinas conformadas mayoritariamente por éstos. El monto mínimo de cada crédito deberá ser de UF 8 con un máximo de UF El tipo de moneda, garantías y tasa de interés, serán determinadas por la adjudicataria. Los recursos adjudicados deberán ser administrados por un plazo de cinco años, el que se divide en tres años para colocar y dos para recuperar. Se realizarán liquidaciones anuales durante el periodo de colocación con el objetivo de distribuir los excedentes y semestrales en el de recuperación, hasta completar la devolución de los recursos entregados en administración. El fondo de administración delegada cuenta con un mecanismo de cobertura por la pérdida de cartera, el que responderá por aquellas pérdidas que superen el porcentaje estimado por la Institución Financiera en su oferta de licitación y hasta por el doble de lo ofertado. Superado este límite máximo, las pérdidas serán imputables y de cargo exclusivo de la Institución. Para el año 2004 y 2007, el saldo promedio del FAD fue de US$ y US$ , que generó ingresos para el fondo de US$ y US$ respectivamente, los que corresponden a los intereses del fondo y el 20% del margen obtenido que se repartió al fondo. A partir de este saldo promedio podemos resaltar que el FAD es un mecanismo de gran utilidad para incluir en el sector agropecuario a instituciones pequeñas, que de otra forma tenían un capital limitado o insuficiente para trabajar en el sector. Para el caso de las instituciones financieras con amplia disponibilidad de fondos, el volumen del fondo es poco atractivo, a pesar de contar con un mecanismo de cobertura de riesgo. Evolución de los fondos por licitación FAD 1 Licitación 2004 La primera licitación del Fondo de Administración Delegada realizada el año 2003 contó con la participación de 4 instituciones, Banco del Desarrollo, Banco Santander Banefe, Cooperativa Credicoop y Cooperativa Coocretal. 8

9 Hoy esta licitación llegará a su término en el mes de Diciembre de 2008 y el balance es absolutamente positivo, tal cual queda reflejado en los cuadros y gráficos siguientes. Total Adjudicado $ Acumulado FAD 1 Nº operaciones Monto colocado Riesgo Cartera Monto Recuperado Avance $ ,99% 73,53% $ ,68% 177,40% $ ,44% 285,53% $ ,19% $ ,53% $ ,35% $ ,53% Total Recuper. $ FAD 2 Licitación 2005 La licitación efectuada en el año 2004 contó con la participación de 4 instituciones financieras, 2 de ellas nuevas para el FAD. Se trata de Cooperativa Detacoop y Cooperativa Oriencoop, además de Banco del Desarrollo y de Credicoop, las que también administran recursos de la primera licitación. La evolución en términos de colocaciones y cobertura queda reflejada en los cuadros siguientes. Total Adjudicado $ Acumulado FAD 2 Nº operaciones Monto colocado Riesgo Cartera Monto Recuperado Avance $ ,24% 103,74% $ ,33% 224,19% $ ,66% 330,77% $ ,97% $ ,77% Total Recuper. $ FAD 3 Licitación 2005 En la licitación del año 2005 participaron Banco del Desarrollo, Banco Santander Banefe, Cooperativa Credicoop, Cooperativa Coocretal y Cooperativa Oriencoop. El presente año 2008 culmina el periodo de colocación y al 30 de Junio el monto total de créditos entregados supera en más de 2 veces el total de recursos entregados en administración. Esta licitación se encuentra aún en el periodo de colocación por lo que no existen recuperaciones de los Fondos entregados en administración. Total Adjudicado $ Acumulado FAD 3 Nº operaciones Monto colocado Riesgo Cartera Monto Recuperado Avance $ ,14% 80,23% EN PERIODO DE $ ,43% 181,49% COLOCACIÓN $ ,13% 215,40% 9

10 FAD 4 Licitación 2006 En la licitación del año 2006 participaron Banco Santander Banefe, Cooperativa Coocretal, Cooperativa Detacoop y Cooperativa Oriencoop. Transcurrida la primera mitad del período de colocación de esta licitación, al cierre del mes de junio ya presenta un avance del 70% con respecto al total adjudicado. Esta licitación se encuentra aún en el periodo de colocación por lo que no existen recuperaciones de los Fondos entregados en administración. Total Adjudicado $ Acumulado FAD 4 Nº operaciones Monto colocado Riesgo Cartera Monto Recuperado Avance $ ,00% 2,56% EN PERIODO DE $ ,10% 49,49% COLOCACIÓN $ ,86% 70,64% FAD 5 Licitación 2007 La licitación efectuada el año recién pasado contó con la participación de 2 nuevas instituciones financieras, Cooperativa Abamcoop y Cooperativa Capual. En dicho año se adjudicaron y entregaron en administración un total de MM$5.901 y al cierre del mes de junio, la ejecución de estos recursos por parte de las Instituciones alcanza el 82,09% respecto del total adjudicado. Esta licitación se encuentra aún en el periodo de colocación por lo que no existen recuperaciones de los Fondos entregados en administración. Total Adjudicado $ Acumulado FAD 5 Nº operaciones Monto colocado Riesgo Cartera Monto Recuperado Avance $ ,10% EN PERIODO DE 33,30% $ ,21% COLOCACIÓN 82,09% Cuadro Nro6 Colocaciones Agrícolas/total colocaciones Colocaciones Agrícolas/total captaciones Banco Santander Banefe 0,04% 0,02% Banco del Desarrollo 0,44% 0,50% CAC Credicoop 31,73% 106,82% CAC Detacoop 8,51% 12,70% CAC Oriencoop 17,06% 7,30% CAC Coocretal 84,04% 66,42% Total 10

11 La importancia de las colocaciones agrícolas por sobre las colocaciones totales y las captaciones totales en el segmento de los Bancos es poco significativa. Sin embargo, en el sector de las Cooperitas de Ahorro y Crédito tiene una importancia relativa mayor debido al tamaño de estas instituciones y a la decisión de no distraer recursos de sus cooperados habituales en el desarrollo de una nueva plataforma de atención para los pequeños productores agrícolas. El hecho que Indap sea un organismo dependiente del Ministerio de Agricultura y que no tenga un directorio (lo que sucedería de ser un banco público), le permite tener mayor flexibilidad en sus operaciones. Para el caso del BAF, por ejemplo, en la medida en que el congreso apruebe anualmente un presupuesto institucional que permita la aplicación de ese instrumento, y que el Poder Ejecutivo no se oponga a la disposición, es posible realizar el gasto que implica la subvención de las operaciones realizadas en este programa (una medida que sería muy difícil de sostener si fuera una institución autofinanciada) Abriendo camino para la complementariedad público-privada: el bono de articulación financiera (BAF) y el fondo de administración delegada (FAD) La nueva administración de INDAP tomo la decisión de seguir con el actual Programa de Articulación Financiera, incorporándola como una de sus acciones estratégicas para el logro su misión, lo que le da el carácter de una acción más permanente. INDAP orientará su financiamiento a los sectores de más difícil acceso a crédito, dejando el resto a las otras instituciones financieras. Es así como se ha definido que la preocupación de INDAP en este tema se focalizará en desarrollar una plataforma de servicios financieros, pasando desde una lógica del acceso al crédito al acceso de múltiples servicios financieros pasando por el ahorro, inversión, seguro y crédito. Lo anterior se logrará incorporando a CIA de Leasing, Factoring, Empresas Agroindustriales, CIA de Seguros, Proveedores de Insumos y otros tipos de instituciones. Riesgos que afectan al sector y a las instituciones que otorgan financiamiento a los pequeños productores agrícolas. El Programa adolece de cuatro grandes debilidades, la primera es la alta concentración de las colocaciones de los tres actuales Bancos (86%), lo cual ante una salida repentina de uno de ellos afectaría enormemente el funcionamiento del Programa. Por otro lado, la Contraloría General de la República ha realizado observaciones al BAF en el sentido declarar su incompatibilidad con el FAD, lo cual podrías producir un desinterés de los actuales y futuras Instituciones Financieras. Además de lo anterior, la crisis financiera que nos afectará el año 2009, generando una contracción del consumo interno y una caída de los rubros agrícolas comodites, incentivará a los partidarios de un Estado más activo, en aumentar la participación de INDAP en el financiamiento a los pequeños productores agrícolas, generando un desincentivo al ingreso de nuevos actores. Finalmente, el cambio climático ha afectado con fuerza en ciertas zonas del Chile, tales como sequía en verano y heladas e inundaciones en inviernos, lo que cada año hace que el desarrollo de un sistema de seguro se haga más necesario. 11

12 Retos para el futuro en relación al BAF y el FAD Uno de los retos clave es cómo profundizar el BAF e ir mejorando su focalización. Distinguir los diferentes niveles de costos de transacción a partir de una identificación más precisa de los tipos de agricultores es un requisito para lograr un gasto más eficiente y una mayor cobertura. Sin embargo, el objetivo de largo plazo no debería ser únicamente mejorar la implementación del BAF, sino desarrollar un sistema de financiamiento de la actividad rural agropecuaria que no dependa de los fondos públicos para su existencia. Considerando el resultado del último censo agropecuario realizado el año 2007, existen más de unidades productivas en Chile, de las cuales INDAP atiende a través de su crédito a y las Instituciones Financieras a , logrando una cobertura del 29%. La meta asumida por Indap para nuestro bicentenario como república, es llegar al año 2010 habiendo atendido a agricultores. Nuevos productos y servicios para la Agricultura Familiar Campesina. Indap está planificando realizar modificaciones al BAF reduciendo el número de veces y su valor que una Institución Financieras podría cobrar al otorgar créditos a un pequeño productor agrícola. Se aplicaría una incompatibilidad entre el BAF y el FAD de tal forma que una misma institución deba optar por uno u otro instrumento. Por otro lado se aplicarán dos tipos de subsidio para incentivas el seguro agrícola. El primero consistirá en un BAF a las corredoras de seguro, con fin de estimularlas a que coloquen seguros agrícolas en el sector rural. El segundo consistirá en un subsidio a parte de la prima que el agricultor deberá pagar a la CIA. de Seguros. Se analiza aumentar el % de cobertura del riesgo de cartera que las Instituciones Financieras pueden hacer efectivo con cargo al FAD. 12