ANÁLISIS DEL PAQUETE ECONÓMICO 2010 MITOS Y REALIDADES DE LA POLÍTICA FISCAL EN MÉXICO. Abel Hibert S. ITESM-Economía Octubre 2009

Transcripción

1 ANÁLISIS DEL PAQUETE ECONÓMICO 2010 MITOS Y REALIDADES DE LA POLÍTICA FISCAL EN MÉXICO Abel Hibert S. ITESM-Economía Octubre 2009

2 Índice Introducción Sistema Fiscal Ideal Cambios importantes al sistema fiscal mexicano Pendientes en materia fiscal Efectos del paquete económico en la actividad económica Necesidad de Reformas estructurales Conclusiones

3 Introducción Desde por lo menos hace 36 años México ha estado buscando un sistema fiscal que sea equitativo, proporcional y que le permita basar la recaudación en fuentes de ingresos sobre bases recurrentes, para que de esa manera se puedan tener los recursos para que la política fiscal pueda cumplir con su tarea de: Suavizar los ciclos económicos que se derivan de los choques externos; Que puedan existir los suficientes recursos para el financiamiento de bienes públicos (seguridad, salud, educación, infraestructura básica) Darle a los mexicanos menos favorecidos la posibilidad de mejorar su capital humano para que superen su estado de pobreza

4 Sistema Fiscal Ideal La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece en el artículo 31 fracción IV que son obligaciones de los mexicanos: Contribuirpara los gastos públicos, asíde la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativaque dispongan las leyes.

5 Back to the basics En los cursos de finanzas públicas en la carrera de Economía nos enseñaron lo siguiente: Los impuestos deben ser: Proporcionales y equitativos El pago de impuestos debe ser sencillo Recaudación debe ser mayor al costo de recaudarlos. No solo recaudan dinero, sino también pueden distorsionar decisiones de ahorro, consumo e inversión, ya que alteran la estructura vigente de precios relativos.

6 Back to the basics La política tributaria de un país es uno de los ejemplos más claros de un problema de Acción Colectiva, en donde los individuos, de manera voluntaria, deberían financiar la producción de bienes públicos, en donde el beneficio social supera al privado. La deficiente provisión de bienes públicos por parte del Estado, el despilfarro de recursos, la corrupción, la presencia de privilegios fiscales y la baja posibilidad de ser detectado en caso de evasión, es que lo incentiva la presencia de free riders. En este caso, se colapsa la cooperación para el pago de impuestos.

7 Cambios importantes al sistema fiscal mexicano Misceláneas fiscales anuales

8 Evolución histórica de las finanzas públicas En todo este tiempo, nuestro país ha tenido avances en materia fiscal, principalmente en lo que se refiere a la contención del déficit fiscal y al tamaño de la deuda pública.

9 El menor costo de la deuda permitió que se destinara parte del gasto público a gasto programable

10 Pero la tarea no ha concluido En octubre del 2009 nos encontramos nuevamente discutiendo una nueva Reforma Fiscal. Después de tantos análisis, discusiones, investigaciones y recomendaciones nos encontramos ante un sistema fiscal que se caracteriza por lo siguiente: Por la parte tributaria: Dependiente de ingresos no recurrentes Cambiantes reglas de juego (No institución) Complejo y costoso Distorsionante de la actividad económica Gran cantidad de exenciones y regímenes especiales de tributación

11 Estructura fiscal basada en fuentes no recurrentes

12 México tiene un sistema tributario y costoso Fuente: OECD (2007) Tax information in OECD and non-oecd countries. Comparative Information Series (2006). February 2007.

13 Caída en la inversión y producción petrolera El crecimiento de la demanda interna de petróleo esta reduciendo los excedentes de exportación petrolera. La falta de inversión en PEMEX provocará que en pocos años (2013) nos convirtamos en importadores de petróleo y complicará aún más la situación de Fuente: Pemex Junio 2009

14 Por la parte de gasto público: Comprometido en subsidios y transferencias elevados Con una creciente participación de compromisos derivados de deudas contingentes (sistemas de pensiones de empresas públicas) Enfocado en rubros en donde el gasto destinado no equivale a logros específicos (educación, salud y combate a la pobreza) Con una mayor participación en la asignación del mismo a Estados y municipios, reduciendo la posibilidad de rendición de cuentas.

15 Fuente: SHCP

16 Alrededor del 40% del gasto público es inflexible y el 85% esta comprometido por Ley Fuente: SHCP

17 Planteamiento del paquete fiscal 2010 Ante este escenario de severa caída en los ingresos del sector público, y ante la nula flexibilidad del gasto público para ajustarse, el gobierno federal esta proponiendo el incremento en diversas tasas impositivas y la creación de nuevos impuestos. Los ajustes al gasto público, principalmente por parte de la estructura administrativa del gobierno federal, son insuficientes para compensar la parte del gasto público que crece de manera inercial (pensiones)

18 Paquete Económico 2010 Gasto Público Presupuestario 2010: Gasto Público Proyecto PEF2010: $3,172 mmp Gasto Público Proyecto PEF2009: 3, 050 mmp de 2009 Gasto Público Aprobado PEF2009: 3, 045 mil millones de pesos de 2009 Ingresos Públicos Presupuestarios 2010: Ingresos Tributarios y No Tributarios PEF2010: $2,823 mmp Financiamientos y otras fuentes PEF2010: $ 349 mmp

19 Paquete Económico 2010 Paquete Económico 2010 Las Propuestas del Ejecutivo Déficit de 60 mil millones de pesos para 2010, de 40 mil millones de pesos para el 2011, alcanzando el equilibrio en Para la cerveza un incremento en la tasa impositiva de 25 a 28% durante , reduciéndose en el 2013 a 27% y en 2014 a 25%. Para bebidas alcohólicas un cuota de 3 pesos por litro de más de 20 GL. Para el tabaco, una cuota de 80 centavos por cajetilla, hasta llegar a una cuota de 2 pesos para el 2013 e imprimir un código de seguridad en cajetillas. Para los juegos y sorteos aumentar la tasa de 20 a 30%. Un impuesto de 4% a los servicios que se prestan a través de una red pública de telecomunicaciones, exentando telefonía pública y rural y servicios de interconexión. Impuesto del 2% a las ventas de todos los bienes y servicios, exceptuando exportaciones y los ingresos por este impuesto se usarían en programas para combatir la pobreza. Hacer exigibles los saldos acumulados con antigüedad mayor a cinco años del ISR diferido (en cada ejercicio se entere el 60% y el 40% restante a 4 años). Incrementar ISR de empresas y personas físicas a 30% ( ), 29% en 2013 y 28% en Incrementar la tasa del sector primario a 21%. Aumentar la tasa del IDE a 3% y reducir el límite exento a 15 mil pesos.

20 La propuesta del ejecutivo va en línea del sistema fiscal ideal? Hace el pago de impuestos más sencillo? ISR+IETU+IDE+2% en ByS + IVA diferenciado+ carga de la prueba al contribuyente = NO Amplía la base gravable? Lo hace marginalmente con el impuesto del 2% en bys Impulsa la competitividad en la economía? México es el único país que incrementa la tasa del ISR, cuando otros países la reducen y hasta devuelven impuestos

21 La propuesta del ejecutivo va en línea del sistema fiscal ideal? Impulsa el ahorro interno de tal manera que fomente la inversión productiva? Elevando la tasa de ISR (+IETU) y gravando el componente real de los intereses desincentiva el ahorro y por ende la formación bruta de capital Reduce la dependencia de los ingresos públicos a los ingresos no recurrentes? En teoría lo hace. Sin embargo, la caída en la actividad económica tiene más peso en la recaudación que el incremento en las tasas impositivas

22 La propuesta del ejecutivo va en línea del sistema fiscal ideal? Distorsiona sectores económicos en específico? El incremento en el IEPS en cerveza y tabaco tendrán un fuerte impacto en estas industrias. El IEPS del 4% en telecomunicaciones va en contra de la tendencia de reducción de tarifas que había observado este sector en los últimos años, afectando directamente la competitividad del país. Además de que envía la señal que las telecomunicaciones son un bien de lujo

23 Qué falta para una verdadera reforma fiscal? En la parte impositiva: IVA generalizado a todos los bienes y servicios. Desde hace 10 años existen estudios que indican que un IVA generalizado (incluso a tasa menor) aumenta la recaudación, elimina las devoluciones (exentos y tasa cero), mejora la fiscalización y elimina el subsidio que reciben los contribuyentes de mayor ingreso. Un impuesto al ingreso con tasa única y base gravable amplio. Que la política tributaria sea una institución: reglas claras, estables y predecibles para reducir la incertidumbre Eliminar todos los regímenes especiales de tributación. Aumentar la participación de la ciudadanía en la provisión de bienes y servicios que no son públicos (agua, educación superior)

24 Qué falta para una verdadera reforma fiscal? En la parte presupuestaria: Revisar los esquemas de subsidios (Campo, empresas paraestatales) Liquidar empresas públicas ineficientes (LyFC) Mecanismos de ajuste automático al gasto público ante caída de ingresos. Adecuar la estructura administrativa y de prestaciones de los tres poderes de la unión a una realidad fiscal de menores ingresos Ampliar los alcances de la reforma de pensiones del ISSSTE al resto de las empresas paraestatales y gobiernos de los estados. Reducir la vulnerabilidad del gasto público a la captura de grupos de interés y presión

25 Qué falta para una verdadera reforma fiscal? En la parte estructural Permitir la inversión privada en infraestructura, principalmente PEMEX, CFE, etc., para liberar recursos del sector público Análisis costo-beneficio del gasto público destinado a áreas sensibles: Educación, salud, seguridad y combate a la pobreza Esquemas de rendición de cuentas y evaluación del gasto público en Estados y Municipios.

26 Qué nos falta para llegar a esa reforma fiscal ideal? Eliminar los dogmas en política fiscal No es cierto que a mayor gasto público se asegure un mayor crecimiento económico. El efecto del gasto público en la actividad económica es, en el mejor de los casos, neutro: Si se hace por medio de impuestos, estos provienen de los contribuyentes, que ven disminuido su ingreso disponible. Si lo hacen a través de deuda o mayor déficit fiscal, tiene un efecto intertemporal: en el futuro, con mayores impuestos, va a disminuir el ingreso disponible de los contribuyentes. Si se hace a través de inflación, distorsiona las señales que envía el sistema de precio en la asignación de recursos, además de ser el más injusto de los impuestos.

27 Qué nos falta para llegar a esa reforma fiscal ideal? Eliminar los dogmas en política fiscal No es cierto que elevando la carga tributaria, se va a asegurar un mayor crecimiento económico y el bienestar social. No es cierto que somos el país con la menor carga tributaria ni somos el país con menor proporción de gasto público/pib No es cierto que elevando el gasto en educación, salud, seguridad, combate a la pobreza se van a mejorar la situación en estos rubros.

28 Qué nos falta para llegar a esa reforma fiscal ideal? Las políticas fiscales excesivamente procíclicas son la consecuencia inevitable de instituciones fiscales débiles y propensas al déficit Los prestamistas no otorgan financiamiento cuando los tiempos son desfavorables ya que se anticipan a que dichos préstamos no les serán pagados ni siquiera al mejorar la situación económica del país

29 Qué nos falta para llegar a esa reforma fiscal ideal? La conclusión es que la política fiscal no resulta de gran utilidad cuando se pretende utilizar como herramienta contracíclica. Si la política monetaria tampoco puede usarse para esos fines, el país queda impedido para aplicar una política de estabilización. Un primer y simple paso para mejorar tales condiciones consiste en reducir el endeudamiento público. Un segundo paso incluiría una reforma de las instituciones fiscales. Ello, a fin de propiciar un menor comportamiento cíclico del gasto y garantizar el pago de las obligaciones. Una posibilidad sería la conformación de un Consejo Fiscal Nacional (propuesto por Eichengreen et al. [1996]), el cual otorgaría la responsabilidad de definir las estrategias generales en materia de política fiscal a un organismo autónomo, inspirado en la experiencia de los bancos centrales independientes.

30 Cómo afectan las reformas de 2ª generación en el crecimiento económico? Cómo incrementar SI t? Cómo incrementar L y T? Y t = f(k t,l t,t) K t = K t-1 + I t Dep t I t =SI t + SE t Reforma Fiscal Pensiones Reforma educativa Pol tributario promotora ahorro Base fiscal estable No se convierta en riesgo fiscal Inserción exitosa en la globalización Cómo evitar cuellos botella? Cómo bajar costos? Inversión en infraestructura Mayor competencia económica Comunicaciones Energía Respeto derechos de propiedad

31 Perspectivas económicas PERSPECTIVAS MACROECONOMICAS ESCENARIO BASE ( ) PIB (%) 0.8% 1.4% 4.4% 3.6% 4.6% 3.2% 1.9% -7.2% 2.5% 2.8% 3.1% PRODUCCION INDUSTRIAL (%) -0.3% -0.8% 4.5% 4.1% 5.3% 1.9% -0.5% -9.2% 3.0% 3.3% 3.6% INFLACION (DIC) (%) INFLACION (PROMEDIO) (%) INFLACION EUA (PROMEDIO) 2.1% 2.3% 2.4% % 4.1% 2.4% 1.5% 2.2% 2.5% 2.8% TIPO DE CAMBIO (PROMEDIO) (Peso x dolar) % 5.9% -0.9% -2.9% -0.6% 1.9% 22.8% 3.9% 5.2% 2.9% TIPO DE CAMBIO (cierre) % 0.3% 1.2% -1.6% -2.7% 22.5% 2.9% 2.5% 4.8% 4.2% TIEE 28 (cierre) %

32 Perspectivas finanzas públicas Resumen Modelo Finanzas Públicas (Miles de Millones de pesos) ISR IVA Participaciones Federales Nuevo León Aportaciones Federales Nuevo León Total Federalismo , ,080.0 Total Nuevo León (Miles de Millones de pesos 2008) ISR (Var %) 8.2% -17.8% 2.6% 3.0% 3.0% 2.5% 2.4% IVA (Var %) 4.9% -8.6% 3.8% 4.3% 4.3% 3.7% 3.6% Participaciones Federales (Ramo 28) (Var %) 19.5% -9.5% 0.1% 3.4% 3.6% 3.3% 3.2% Nuevo León (Var %) 19.5% -11.4% -0.5% 3.3% 4.9% 3.9% 3.4% Aportaciones Federales (ramo 33) (Var %) 4.2% -12.0% 2.6% 3.8% 3.9% 3.2% 3.0% Nuevo León (Var %) 5.5% -6.6% 2.4% 6.3% 3.9% 3.2% 3.0% Ramo 28 + ramo % -10.7% 1.3% 3.6% 3.8% 3.3% 3.1% Total Nuevo León % -9.5% 0.6% 4.5% 4.5% 3.7% 3.2% Elaboración propia en base a datos de la SHCP y del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

33 Miles de millones de pesos 2008 ** Miles de millones de pesos 2003

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35 Miles de millones de pesos 2008 ** Miles de millones de pesos 2003

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37 Miles de millones de pesos 2008 ** Miles de millones de pesos 2003

38 Conclusiones A pesar de los avances en materia fiscal, México enfrenta muchos factores de riesgos que hacen vulnerable a las finanzas públicas. Se requiere una Reforma Fiscal integral de fondo que promueva el ahorro e impulse el crecimiento económico.

39 Conclusiones El paquete económico propuesto por el Ejecutivo busca resolver las necesidades inmediatas de recursos por parte del gobierno. Sin embargo, no resolverá, incluso podrá agravar, las deficiencias de nuestro sistema fiscal. A pesar de las deficiencias del paquete económico del Ejecutivo, éste será más congruente que cualquier iniciativa que pueda salir del Congreso, en donde dominará la visión partidista, electoral y clientelar. La búsqueda de la Reforma Fiscal Integral, CONTINUARA