Informe de la Pre Inversión en el Sector Público Año 2016 SECRETARÍA DE FINANZAS

Transcripción

1 Durante el año 2016 el Gobierno de Honduras otorgó viabilidad técnica para nuevos programas y proyectos a través de las Notas de Prioridad Emitidas por un monto total de L.5,579.7 millones, concentrándose en los Gabinetes Sectoriales de Infraestructura Productiva, Desarrollo Económico, y Desarrollo e Inclusión Social. La mayor parte de las instituciones presentaron durante el año 2016 aún debilidades en desarrollar mucho más análisis, resultando un limitado esfuerzo en materia de formulación de estudios de Preinversión que aseguren la ejecución de inversiones públicas debido a la necesidad de incrementar el nivel técnico en la estructuración y formulación de documentos de Proyectos por parte de todas las Instituciones Públicas que participan en el programa de Inversiones; la Dirección General de Inversiones Públicas a través de la Unidad de Pre Inversión propone cambios en los aspectos vinculados a la Formulación, logrando la eficiencia, eficacia, equidad y transparencia en la inversión pública. Informe de la Pre Inversión en el Sector Público Año 2016 SECRETARÍA DE FINANZAS Sub Secretaría de Crédito e Inversiones Públicas Dirección General de Inversiones Públicas Unidad de Pre Inversión 28 de Agosto 2017

2 SECRETARÍA DE FINANZAS Sub Secretaría de Crédito e Inversiones Públicas Dirección General de Inversiones Públicas Unidad de Pre Inversión Índice del Informe de la Pre Inversión en el Sector Público Marco Normativo del Informe de la Pre Inversión... 2 Priorización de la Inversión Diagnóstico de la Pre Inversión Mejora de los Procesos de la Unidad de Pre Inversión Anexos Página 1 de 10

3 Marco Normativo del Informe de la Pre Inversión El presente documento está enmarcado en la ley Orgánica de Presupuesto en los Artículos 55 al 63, en lo referente a: Conceptos de Inversión Pública; Atribuciones de la Dirección General de Inversiones Públicas; Conformación del Programa de Inversión Pública; Notas de Prioridad para Proyectos Nuevos y Registro en el Banco Integrado de Proyectos; además de los Procesos, Requerimientos, Condiciones, y Limitaciones dictaminadas por las Disposiciones Generales de Presupuesto del año 2016, en sus Artículos del 82 al 85 y del 93 al 100 en materia de Inversión Pública. Asimismo el documento tiene carácter Técnico, fundamentado estrictamente en los lineamientos establecidos en los instrumentos y metodologías presentadas en la Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Programas y Proyectos de Inversiones Públicas, propuesta por la Dirección General de Inversiones Públicas de la Secretaría de Finanzas, misma que tiene carácter de cumplimiento obligatorio dentro de los Artículos mencionados en el párrafo anterior. Igualmente se toman los Planes Estratégicos Nacionales como referencia para la enunciación de Objetivos, Metas e Indicadores en los que la Inversión Pública Institucional debe estar orientada y sirvan de medio comparativo con la realidad nacional aplicada en el año En ese mismo marco y en forma complementaria el Art 62 de la LOP, las Normas Técnicas de Inversión y las Disposiciones Generales de Presupuesto vigentes, dictan que la SEFIN a través de la DGIP, emitirá la respectiva Nota de Prioridad, para lo cual las Instituciones del Sector Público solicitantes, deberán presentar el documento de proyecto de acuerdo a las guías metodológicas aprobadas para tal efecto. La Nota de Prioridad, es un dictamen técnico legal mediante el cual se determina si un proyecto de inversión pública es viable, económica, social, ambiental, legal y técnicamente; analiza y aprueba el diseño lógico (Matriz de Marco Lógico) del Proyecto de Inversión. El análisis completo del diseño lógico del proyecto se realiza con base a la coherencia interna de los medios y fines (actividades, componentes, propósito y fin). Así mismo, verifica la vinculación del fin del proyecto con los planes estratégicos institucionales y sectoriales, así como el Plan de Nación, Visión de País y Plan de Gobierno. Sin inversión pública de calidad no hay desarrollo. De la intensidad y de la calidad de la inversión pública depende la capacidad del país para avanzar en sus metas de desarrollo, focalizadas en la disminución de la pobreza, el mejoramiento del ambiente, la reducción de los riesgos de desastres, el bienestar de la población y el crecimiento económico. Página 2 de 10

4 Priorización de la Inversión 2016 Durante el año 2016 la Dirección General de Inversiones Públicas de la Secretaría de Finanzas, a través de la unidad de Pre Inversión, sostuvo comunicaciones con 22 Instituciones del Sector Público en atención a 89 solicitudes realizadas por parte de las mismas 1 (Ver Gráfico No.1). Estas solicitudes tuvieron diferentes objetivos, entre ellos se encuentran las 39 Solicitudes de Nota de Prioridad, 31 Solicitudes de Enmienda a las Notas de Prioridad de proyectos en ejecución, y 19 solicitudes de gestiones varias (solicitud de información general, capacitaciones, opiniones técnicas, entre otros). De las 39 solicitudes de Notas de Prioridad, se emitieron 31 (79%), mismas que totalizan L.5,579.7 millones. De estas solicitudes, cuando el documento de proyecto presenta vacíos de información técnica que impiden una valoración y verificación de aspectos que son esenciales para la viabilidad, pertinencia, eficiencia, efectividad y sostenibilidad del proyecto se dictamina No Admisible (devueltos) para que sean subsanados a través de ajustes o reformulaciones pertinentes. Fuente Propia, Control Interno de la Unidad de Pre Inversión Con respecto a la distribución de las Notas de prioridad en los Gabinetes Sectoriales, se puede observar en el Gráfico No.2 que la mayor parte de las Notas de Prioridad emitidas tanto en número como en monto, durante dicho año fue el Gabinete de Infraestructura con el 50% de la inversión, mimos que incluye las instituciones de INVEST-H, con una participación del 47%, INSEP con 32% y HONDUTEL con el 21% en relación al total de la inversión de L.2, millones de dicho Gabinete. 1 Ver Anexo 1: Listado de Solicitudes recibidas por la Unidad de Pre Inversión DGIP/SEFIN por Institución y Proyecto Página 3 de 10

5 Es importante mencionar que algunos proyectos se suscriben en US Dólares por lo que el costo total plasmado, es indicativo. El Gabinete que ocupó el segundo lugar en relación al monto priorizado en ese mismo año fue Desarrollo Económico, representando un 22% del total priorizado, siendo la SAG quien realizó la solicitud respectiva de 2 notas de prioridad que sumaron L.1, millones. El 28% restante fue distribuido en los Gabinetes de Desarrollo e Inclusión Social (SEDIS 86%, UPNFM 11% y SEDUC 3%) y la Instituciones Sin Adscripción a Ningún Gabinete Sectorial (SCGG 83% y UNAH 17%) con los montos de L millones y L millones respectivamente. Al hacer el análisis de las 31 Notas de Prioridad emitidas distribuidas entre las 8 Instituciones del Sector Público se observa que 20 (64.5%) les fueron otorgadas a la Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos (INSEP), mismas que acumulan un valor de L millones, ocupando la tercera posición en lo que respecta al monto de Notas de Prioridad emitidas por institución. Con respecto a las 11 (35.5%) Notas de Prioridad restantes fueron distribuidas a otras 8 Instituciones del Sector Público, dentro de las cuales se encuentra INVEST-H (Cuenta del Milenio MCA-H), la cual es una institución desconcentrada, adscrita a la Secretaría de la Presidencia. A esta Institución le fue otorgada una (1) Nota de Fuente Propia, Control Interno de la Unidad de Pre Inversión Prioridad durante el año 2016, misma que representa un valor de L.1,303.4 millones a utilizarse en el Proyecto Rehabilitación y Ampliación Carretera CA-5 Norte, Tramo III, La Barca - Pimienta, en el marco del Programa de Integración Vial Regional II, ocupando el primer lugar en lo que respecta al monto de Notas de Prioridad emitidas por institución. Analizando el Grafico No.4, se observa que de las 31 Notas de Prioridad emitidas, 5 de ellas fueron orientadas a Macro Proyectos, siendo 3 de ellos orientados a la Construcción, Ampliación y/o Rehabilitación de obras y los 2 restantes orientados a Nutrición y Desarrollo Humano. Las Instituciones Página 4 de 10

6 cuyos Macro proyectos fueron Priorizados para el año 2016 fueron INVEST-H, SAG, SCGG y SEDIS. En casi la misma proporción, fueron emitidas 6 Notas de Prioridad en los Proyectos de Mediana categoría, sin embargo la diversidad en esta fue mayor siendo orientados los proyectos en las siguientes naturalezas: 1 Instalación y Equipamiento (UNAH); 1 Fortalecimiento Institucional (SCGG); 3 Construcciones (INSEP); y 1 prestación de Servicios de Comunicación (HONDUTEL). En el caso de la categoría de Proyectos Pequeños o Micro Proyectos, las Notas de Prioridad otorgadas fueron significativamente más elevadas, superando en cantidad incluso las dos categorías antes mencionadas, sumando un total de 20 emisiones, de las cuales 17 de ellas fueron otorgadas a INSEP con proyectos orientados a la Construcción; 1 se otorgó a la Secretaría de la Presidencia en un proyecto orientado a fortalecimiento y las 2 restantes se otorgaron a la universidad UPNFM, para la construcción y equipamiento en las diferentes instalaciones de Francisco Morazán y el Valle de Sula. Es importante resaltar que para el año 2016 los proyectos ingresados al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIPH) y los documentos de proyectos recibidos por la Unidad de Pre Inversión, emitidos por las Instituciones del Sector Público, ya incluían dentro de su análisis de primer orden las evaluaciones de riesgos y las consideraciones al cambio climático. Dichos análisis incluían Histogramas para la evaluación de suelos, para la evaluación de cuencas y cuerpos de agua; además de incluir los costos de las obras de mitigación al presupuesto del Proyecto. Sin embargo a pesar que se otorgaron un elevado número de Notas de Prioridad, al evaluar los documentos de proyectos presentados por parte de las diferentes Instituciones, se encontró que todos ellos presentaban debilidades en más del 70% de los criterios de formulación según lo establecido en la metodología de la DGIP/SEFIN. Estos criterios van desde la composición del Nombre del Proyecto, hasta la calidad de la información en lo que respecta a la Problemática, Objetivos, Soluciones propuestas, Alineamiento Estratégico, enfoque a los Beneficiarios, Localización, Análisis Financieros, Indicadores de Línea base, Indicadores de Marco Lógico, detalle del presupuesto a nivel de Componente y/o Actividad, estructuración detallada de la incidencia en la reducción de la brecha de género, inclusión de los grupos vulnerables, adaptación al Cambio Climático, Mitigación de Riesgos por Desastres Naturales y/o Antropogénicos. La Preinversión, es la fase en que se formula y evalúa un documento de proyecto para resolver un problema y lograr un objetivo específico. El objetivo de la Preinversión es apoyar la toma de Página 5 de 10

7 decisiones sobre la asignación de recursos al proyecto mismo; comprende la identificación del problema, la formulación, la programación y la asignación de los recursos; consolidándose con estudios y diseños para su ejecución. Diagnóstico de la Pre Inversión 2016 Después de la revisión de los perfiles recibidos para la solicitud de la Nota de Prioridad, realizada por el personal técnico de la Unidad de Pre Inversión de la DGIP/SEFIN, se encontró que la mayoría de las instituciones presentaron debilidades en desarrollar mucho más análisis durante el año 2016 aun cuando se les ha impartido 14 talleres, capacitaciones y asistencias técnicas puntuales, resultando un limitado esfuerzo en materia de formulación de estudios de Preinversión que aseguren la ejecución de inversiones públicas asociadas a diferentes propósitos que hagan frente a las necesidades de la población más necesitada, fortalecer la prestación de servicios públicos, así como corresponder a posiciones estratégicas relacionadas con la dotación de mayores niveles de competitividad. Es de resaltar que aun cuando las diferentes Instituciones presentaron debilidades en los documentos de proyectos con los que solicitaron la emisión de Notas de Prioridad, como se mencionó anteriormente, solamente el 21% de las solicitudes fueron devueltas para subsanación. Sin embargo los documentos presentados, además de no cumplir con los criterios técnicos y metodológicos, tampoco cumplieron con otros criterios de planificación estratégica del Gobierno, es decir, los documentos de proyecto no contaban con los pre-requisitos en apego al marco legal establecido; por lo cual fueron devueltos hasta subsanar dichos aspectos metodológicos, estratégicos y técnicos hasta que logren: o Contar con Espacio Fiscal para la inclusión en el Presupuesto Vigente. o Ser avalado por el Gabinete Sectorial, asegurando el alineamiento de cada propuesta a las prioridades sectoriales y nacionales. o Contar con la emisión de alineamiento estratégico por parte de la Dirección Presidencial de Planificación Estratégica, Presupuesto e Inversiones, asumiendo que estas propuestas fueron las mejor alineadas a las metas establecidas en el Plan Estratégico de Gobierno. Lo anterior refleja que las Instituciones involucradas y rectoras del proceso para la conformación del Programa de Inversión Pública, están priorizando Inversiones, Convenios de Crédito y Compromisos gubernamentales, tomando en poca consideración los diferentes criterios establecidos para un adecuado enfoque Nacional, Regional, Sectorial e Institucional. Probablemente esto se podría justificar tomando en consideración los factores externos y completamente influyentes sobre la SEFIN y demás instituciones, como ser: Página 6 de 10

8 o o o o Limitada capacidad para priorizar a lo interno de las Instituciones y/o Sectores o Gabinetes, aquellas inversiones que tienen más valor para el país, y que generarán mayor desarrollo económico a los territorios; Alta rotación del Personal a lo interno de cada Institución, haciendo que los esfuerzos de capacitación se desvanezcan año con año; Asignación para recibir capacitaciones a empleados no vinculados con los procesos de planificación o ejecución de proyectos, por lo que disminuye el interés y a su vez la medición de las consecuencias de una débil Pre Inversión. Cumplimiento de compromisos ante organismos internacionales; La priorización de inversiones influidas por los factores antes mencionados, trae consecuencias evidentes en las ejecuciones de los Programas y Proyectos nacionales, dado que la planificación previa (la Pre Inversión) autoriza el inicio de obras con debilidades en todos los criterios, la calidad de estos se ve afectado ya sea por el Costo, el Tiempo o el Alcance. Prueba de esto es que las Instituciones solicitan año a año Enmiendas a las Notas de Prioridad en repetidas ocasiones, tratando de ajustarse a las realidades no consideras durante su planificación. Grafico No. 6 Distribución de Enmiendas Acumuladas del 01 de Enero al 31 de Diciembre, % 3% Fuente Propia, Control Interno de la Unidad de Pre Inversión Emitidas Devueltas Para el año 2016 la DGIP/SEFIN recibió 31 solicitudes de Enmienda a la Nota de Prioridad, de las cuales 30 (97%) de ellas fueron emitidas, cumpliendo con las modificaciones por aspectos técnicos como ampliación de cobertura, ajustes o cambios de la localización, inconsistencias en el nombre, cambio de unidad ejecutora o coejecutora, nuevo financiamiento, cambio de la matriz de indicadores, reorientación de los beneficiarios, ampliación de tiempo, entre otros aspectos. Es importante mencionar que en muchas de las ocasiones estas solicitudes de Enmienda no han sido por primera vez para cada proyecto, encontrando incluso hasta 4 enmiendas al mismo proyecto, es decir, se vuelve parte de la ejecución la realización de cambios sustanciales y ajustes a los proyectos bajo la gerencia de las Instituciones Públicas. Aunque las Enmiendas a las Notas de Prioridad pudieran representar una segunda oportunidad a todas las instituciones involucradas en la inversión pública para revisión y adecuación de la información del documento de proyecto, considerando los criterios técnicos y metodológicos, así como los alineamientos estratégicos, las Enmiendas no están exentas a los factores externos influyentes mencionados anteriormente. Página 7 de 10

9 Mejora de los Procesos de la Unidad de Pre Inversión 2017 Debido a la necesidad de incrementar el nivel técnico en la estructuración y formulación de documentos de Proyectos por parte de todas las Instituciones Públicas que participan en el programa de Inversiones, la Dirección General de Inversiones Públicas a través de la Unidad de Pre Inversión propone fortalecer el proceso previo a la priorización, que incluye en los aspectos vinculados a la Formulación: 1. Continuar a lo interno de la Unidad de Pre Inversión con la homologación de criterios técnicos en materia de Admisibilidad de documentos de Programas y Proyectos solicitantes de Notas de Prioridad y/o Enmiendas a la nota de prioridad durante el año 2017, dando respuesta oficial inmediata, dentro de los primeros 16 días después de recibida la información correspondiente, dejando claramente especificado las debilidades técnicas, administrativas y estratégicas identificadas en dichos documentos. 2. Brindar de forma programada y focalizada por sector capacitaciones sobre la Metodología para la Formulación de los Documentos de Programas y Proyectos, considerando un análisis profundo sobre la Problemática, los Objetivos, las propuestas de Solución, el Alineamiento Estratégico, el enfoque a los Beneficiarios, la Localización, el Análisis Financieros, Indicadores de Línea base, Indicadores de Marco Lógico, el detalle del presupuesto a nivel de Componente y/o Actividad, la estructuración detallada de la incidencia en la reducción de la brecha de género, inclusión de los grupos vulnerables, adaptación al Cambio Climático, Mitigación de Riesgos por desastres Naturales y/o antropogénicos; con el objetivo de asegurar la sostenibilidad de los servicios brindados a la población; obteniendo al cabo del año 2017 al menos 20 instituciones fortalecidas en materia de planificación y formulación de proyectos. 3. Mejorar para el 2018 los instrumentos metodológicos (Guías y Herramientas) de manera que sean mayormente aceptados por parte de las Instituciones Públicas, sin sacrificar la calidad de información, pero disminuyendo esfuerzos repetitivos e innecesarios, a la vez que se orienta a cada uno de los sectores al momento de la estructuración del documento de proyecto. 4. Asistencia técnica para procurar que las Instituciones Públicas registren y provean indicadores de Línea Base comparables durante la ejecución y operación del Proyecto, evidenciando consistencia en la información registrada, a la vez que permite una medición de resultados en el corto, mediano y largo plazo, una vez se realicen las mediciones después de ejecutado el proyecto. 5. Revisar y sugerir cambios en las normativas y sanciones al incumplimiento de los requerimientos de ley en lo que respecta a los lineamientos brindados para una Pre Inversión de Calidad dirigidas a las Instituciones del Sector Público. Página 8 de 10

10 6. Revisión, ajuste y mejoramiento de los Dictámenes Técnicos proporcionados por la Unidad de Pre Inversión, siendo estos emitidos con una rigurosa evaluación técnica para la Viabilidad de los Programas y Proyectos, incluyendo información relevante en el documento de Nota de Prioridad y/o Enmiendas a la misma, que permitan un seguimiento de indicadores de costo, alcance y tiempo, para la medición de resultados. 7. Coordinar con las Unidades de Planificación Estratégica Institucionales, los Gabinetes Sectoriales, la Dirección Presidencial de Planificación Estratégica, Presupuesto e Inversiones y la Secretaría de Finanzas, la definición de criterios para la priorización y asignación de recursos a las inversiones públicas para los años Página 9 de 10

11 Anexos Página 10 de 10

12 Secretaría de Finanzas Sub Secretaría de Crédito e Inversiones Públicas Dirección General de Inversiones Públicas - Unidad de Pre Inversión Programa de Capacitaciones GMG Segundo Trimestre meses de abril - junio de 2017 N Institución 1 Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos (DGOP - INSEP) 2 Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos (DGC - INSEP) 3 Inversión Estrategica de Honduras (COMRURAL-INVEST-H) 4 Empresa Nacional de Energía Electrica (ENEE) 5 Alcaldía Municipal del Distrito Central (AMDC) 6 Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) 7 Inversión Estratégica de Honduras (INVEST-H) Abril Mayo Junio Secretaría de Finanzas Sub Secretaría de Crédito e Inversiones Públicas Dirección General de Inversiones Públicas - Unidad de Pre Inversión Programa de Capacitaciones GMG Tercer Trimestre meses de julio - septiembre de 2017 N Institución 1 Secretaría de Educación (SEDUC) 2 Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán (UPNFM) 3 Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) 4 Secretaría de Salud (SESAL) 5 Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social (SEDIS) 6 Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) 7 Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) 8 Comisión para la Promoción de Alianza Público Privadas (COALIANZA) 9 Comisión Permanente de Contingencias (COPECO) 10 Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA) 11 Secretaria de Seguridad (SS) 12 Instituto Hondureño de Turismo (IHT) 13 Instituto Hondureño de Antropología e Historia (IHAH) Julio Agosto Septiembre Secretaría de Finanzas Sub Secretaría de Crédito e Inversiones Públicas Dirección General de Inversiones Públicas - Unidad de Pre Inversión Programa de Capacitaciones GMG Cuarto Trimestre meses de octubre - diciembre de 2017 N Institución Octubre Noviembre Diciembre Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal (ICF) 2 Fondo Hondureño de Inversión Social (IDECOAS - FHIS) 3 Empresa Hondureña de Telecomunicaciones (HONDUTEL) 4 Secretaría de la Presidencia 5 Secretaría de Energía, Recursos naturales, Ambiente y Minas (MiAMBIENTE) 6 Secretaria de Relaciones Exteriores (SER) 7 Secretaría de Trabajo y Seguridad Social (STSS) 8 Tribunal Superior de Cuentas (TSC) 9 Instituco Hondureño de Turismo (IHT) 10 Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos (UPEG - INSEP) 11 Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) 13 Alcaldia Municipal del Distrito Central (AMDC) 14 Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH)