NUEVOS DOCENTES, NUEVAS CARRERAS

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1 NUEVOS DOCENTES, NUEVAS CARRERAS EL DEBATE POR LA REFORMA DE LA CARRERA PROFESIONAL EN AMÉRICA LATINA Autores: Gustavo F. Iaies, Alejandra De Los Santos Junio, 2010

2 INDICE 1. INTRODUCCIÓN NUEVOS DESAFÍOS EN LA AGENDA EDUCATIVA LOS MODELOS DE CONTROL POR RESULTADOS LA CARRERA DOCENTE EN AMÉRICA LATINA LOS CASOS MÉXICO: LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y LA CARRERA MAGISTERIAL CHILE: UNA NUEVA CARRERA DOCENTE EN LA BÚSQUEDA DE UNA MEJORA DE LA CALIDAD EDUCATIVA COLOMBIA: EL MÉRITO ACADÉMICO COMO EJE SAN PABLO: UN PORTAFOLIO DE INCENTIVOS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD EN SÍNTESIS La formación y los incentivos para los maestros son claves para mejorar la experiencia del aula 2

3 1. INTRODUCCIÓN 1.1. NUEVOS DESAFÍOS EN LA AGENDA EDUCATIVA La irrupción de la calidad educativa en el debate de las políticas educativas hacia fines del siglo XX, abrió un abanico de discusiones que aún no han sido saldadas, y dejan pendientes de resolución los modos de establecer mecanismos que permitan asegurar desde el Estado, educación de calidad para todos los niños. Luego de décadas de políticas educativas de corte cuantitativo, que entendían el mejoramiento de la educación a partir de la existencia de más alumnos, más escuelas, más libros, más docentes, los ministerios de educación se encuentran ante el desafío de lograr cambios cualitativos, que mejoren la calidad de los aprendizajes de los alumnos. La constatación de la insuficiencia de los mecanismos tradicionales para lograr dichas mejoras en los aprendizajes de los alumnos, reclama nuevas estrategias de política que no se limiten a un aumento en los insumos, sino que incentiven nuevos modos de gestión las prácticas en las escuelas. Bajo la premisa que mejores docentes hacen mejores sistemas, o al menos que ningún sistema puede ser mejor que los docentes que lo integran, surgen iniciativas políticas que tienden a operar sobre los modos de mejorar los procesos de enseñanza. Las políticas docentes junto a los esquemas de financiamiento, evaluación, modelos de asistencia a las escuelas, producción y selección de recursos didácticos, aparecen como las iniciativas ponderadas en las estrategias de política de los gobiernos. Las nuevas miradas han optado por esquemas alternativos a los tradicionales, y en el caso de las políticas docentes, las mismas han pasado de los modelos de regulación y control sobre los procesos, a aquellos que se centran en los resultados. Los ministerios de educación toman conciencia de las dificultades de pretender controlar las prácticas cotidianas de los docentes, para pasar a centrarse en los resultados de las mismas. El debate entre modelos de regulación de resultados y modelos de regulación de procesos, no se circunscribe solamente a la discusión educativa, sino que puede enmarcarse en un contexto más amplio, relacionado con las políticas de regulación laboral en general, y con los procesos de fijación y evaluación de objetivos vinculados con una tarea específica. La profundidad de un cambio de concepción como el enunciado, implica necesariamente una revisión de la carrera docente, de los modos 3

4 de incentivar a quiénes llegan y permanecen en ella, y de vincularla con los propios objetivos del sistema. Esta área aparece como una de las políticas estelares en la región. La importancia de la reforma de la carrera docente, radica tanto en la prioridad estratégica asignada a los docentes como actores centrales de los dispositivos de mejoramiento de la calidad educativa, pero también en los altos niveles de conflictividad que generan estas intervenciones, especialmente con los actores sindicales. Muchos países de la región han avanzado, en los últimos años, en políticas de transformación de la carrera docente y en algunos casos, esos procesos han generados importantes movilizaciones sociales. Las experiencias de Perú, Ecuador, Colombia, entre otras, han provocado importantes conmociones sociales. Dentro de los modelos de implementación de este tipo de políticas pueden reconocerse aquellos en los que los cambios han sido realizados a partir de dispositivos de negociación y consenso como en el caso chileno, y otros que han implicado altos grados de confrontación, como son los casos de Ecuador, Colombia y Perú. En todos los casos, es preciso reconocer diferentes motivaciones que han sido priorizadas por los ministerios de educación, algunas de carácter más propiamente pedagógico y otras de tipo político, en el sentido de la medición de fuerzas entre gobiernos y organizaciones sindicales LOS MODELOS DE CONTROL POR RESULTADOS El eje de los cambios en las políticas docentes en la región pasa por el intento de articular los objetivos del sistema con los de la propia carrera docente. Se trata de buscar el modo en que para los docentes sea mejor lo que es mejor para el sistema. En los modelos originales, los incentivos se centraban en la antigüedad en el cargo, el trabajo en las zonas más desfavorables, aquellas en las que el sistema buscaba el modo de expandirse. Los nuevos modelos intentan buscar la mejora de los resultados de calidad educativa, la retención de los alumnos, y mayores niveles de equidad como principales objetivos. La intención es trasladar esos objetivos al modelo de incentivos de las carreras, procurar que los docentes los vivan como propios. Otro de los debates, es el establecimiento de incentivos colectivos, es decir, premiar a los equipos docentes más que a cada uno de ellos, como profesionales individuales. La idea de que el modelo de incentivos debe fortalecer a la escuela, como unidad 4

5 productora de mejoramiento, se opone a aquellos que consideran que debe ser ponderada la condición individual del profesional docente, estimulando su esfuerzo y compromiso. Los modelos de carrera docente están fuertemente marcados por la introducción de los denominados mecanismos de promoción horizontal, en contraposición con el tradicional ascenso vertical que rigió históricamente en la región. La promoción horizontal refiere a la existencia de posibilidades de jerarquizaciones, a partir de ocupar otros puestos de trabajo dentro de la escuela, sin que sea necesario dejar de ejercer como docente de aula. En general, los planteos se centran en fuertes incentivos al desempeño, con la intención de que los esfuerzos para el logro de dichos mejores desempeños, se trasladen a una mejora en la calidad de los aprendizajes de los alumnos. La estructura de incentivos trae aparejada una reconfiguración del salario, que crecientemente empieza a estar más vinculado con los resultados del trabajo y/o con instancias de evaluación y /o capacitación. Así, los docentes con buen desempeño podrían alcanzar salarios más elevados o un mayor reconocimiento en términos no necesariamente económicos: administrativos, simbólicos, entre otros. De aquí se desprende la necesidad de establecer un sistema de evaluación que permita no solo identificar los desempeños sino también, las variables asociadas que serán tomadas en consideración por el modelo de incentivos. En este trabajo presentaremos cuatro experiencias de transformación de la carrera docente en América Latina, que introducen nuevos criterios y tecnologías en su regulación, y que pueden aparecer como ejemplos del tipo de reformas que se están desarrollando en los diferentes países de la región. Los casos analizados proponen cambios en los criterios de movilidad e integración al sistema, a la vez que incentivan el ingreso de nuevos perfiles de docentes al sistema educativo. En el caso de México, la propuesta de Carrera Magisterial, una de las primeras innovaciones desarrollada en el comienzo de la década de los noventa, introduce un sistema de promoción horizontal, articulado con un Programa de Formación Continua y Superación Profesional. En el caso de Chile, si bien aún no ha sido implementada la Nueva Carrera, analizaremos la propuesta oficial presentada por el gobierno de Michelle Bachelet, fruto de un extenso debate al interior de la comunidad educativa chilena. Aquí se propone una reformulación profunda basada en un sistema de evaluaciones e incentivos-, que se espera redunde en nuevas culturas docentes y por lo tanto en las prácticas de enseñanza que los mismos desarrollan. Por otro lado, la reforma del Estatuto Docente en Colombia implementada por el gobierno de Álvaro Uribe, abre el camino a un nuevo perfil de carrera, asociado a una estructura salarial basada en un sistema de evaluación que pone sus centro en las capacidades 5

6 académicas de los profesionales, en la evaluación de saberes y competencias de los mismos. Finalmente, presentaremos el programa de Valorización por Mérito implementado en San Pablo, Brasil, por el gobierno del actual gobernador José Serra. Este programa propone un sistema de premios al mérito, entregando beneficios a los docentes con mejor desempeño, y a las escuelas cuyos alumnos obtengan los mejores resultados en sus evaluaciones. Si bien se trata de una política a nivel estatal, lo hemos incluido por las dimensiones del estado de San Pablo en términos de la escala del programa y por su carácter innovador en la línea del control de resultados. Si bien cada caso presenta sus particularidades, tanto con respecto al contexto en el que se incorporaron (situación política en general y sistema educativo vigente en particular), como con relación al foco de la reforma, es posible observar una tendencia hacia modelos basados en nuevos mecanismos de evaluación, y nuevos criterios de reconocimiento profesional. La demanda de nuevos perfiles docentes, nuevas competencias y modos de ejercer la tarea, parece estar en consonancia con los nuevos requerimientos a los sistemas educativos a los que los estados intentan responder. 2. LA CARRERA DOCENTE EN AMÉRICA LATINA El régimen de carrera docente podría ser conceptualizado como el conjunto de lineamientos que orientan y regulan el desarrollo profesional de los docentes: ingreso, permanencia, capacitación, ascenso y retiro. Éste debería permitir la continuidad y progreso de los desempeños, a la vez que satisface las necesidades del sistema educativo. Históricamente en América Latina, los sistemas de carrera docente privilegiaron la antigüedad como principal variable a la hora de definir avances en la carrera, con el consecuente aumento salarial que implicaba el mayor período de permanencia. Asimismo, estos regímenes prevén un sistema de ascensos que se asocia a salir del aula, es decir que los profesionales son estimulados a cumplir funciones directivas o de supervisión, perdiéndose muchos de los mejores perfiles en la tarea de enseñanza a alumnos. Esta situación, sumada al ya de por sí desgastado prestigio que la profesión ha empezado a tener en algunos sectores de las sociedad, abre en la región el debate en torno al modo en que los sistemas de carrera docente favorecen el mejoramiento de 6

7 los perfiles profesionales docentes, de modo de alcanzar los mejores estándares posibles de enseñanza. En este sentido, se plantean los siguientes interrogantes que resultan cruciales para la definición de carreras docentes que respondan a las actuales necesidades de los sistemas educativos: - Cómo estimular el ingreso y permanencia de los mejores perfiles a la carrera docente? - Cómo incentivar a los docentes a la capacitación continua y la superación profesional? - Cómo asociar el mejoramiento de los desempeños docentes con el mejoramiento del propio sistema educativo? - Cómo incentivar a los docentes más capacitados a trabajar en las zonas con población vulnerable? Estas cuestiones son los ejes de la reflexión sobre la reforma de la carrera docente en Latinoamérica. Sin embargo, el nivel en que éstas efectivamente han sido tenidas en cuenta e incluidas en la nueva regulación, es muy dispar y está vinculado con las tradiciones de los propios países, la capacidad y voluntad de transformación de los gobiernos, las características de las organizaciones sindicales docentes, y el nivel de demandas de la sociedad civil, entre otros elementos. Por otro lado, las iniciativas encuentran aún debilidades, en el hecho de que parece complejo distinguir los mejores docentes de aquellos de menor condición, a partir de las herramientas de evaluación existentes, tanto por cuestiones metodológicas, como por la propia definición conceptual de la condición de buen docente. De todos modos, la sola definición de establecer incentivos se constituye en un mensaje hacia los docentes y hacia el conjunto de la sociedad. 3. LOS CASOS 3.1. MÉXICO: LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y LA CARRERA MAGISTERIAL El Programa Nacional de Carrera Magisterial fue suscripto el 14 de enero de 1993 luego de 108 reuniones entre la Secretaría de Educación Pública de México y los representantes sindicales, lo que permite observar las dificultades que existieron para el logro de los acuerdos y su implementación. Se trata de un sistema de promoción docente horizontal. En otras palabras, se establecen categorías de ascenso e incentivos 7

8 económicos, basadas principalmente en criterios de mérito, independientes de la categoría en que el docente se encuentra en el escalafón. Según las funciones desempeñadas, el sistema prevé tres vertientes para el desarrollo del docente en la Carrera Magisterial: primera vertiente, docentes frente a grupos; segunda vertiente, docentes en funciones directivas; y tercera vertiente, docentes en actividades técnico-pedagógicas. Para cada una de éstas se reconocen cinco categorías, a cada una de las cuales le corresponde un nivel de estímulo. La carrera magisterial es una de las primeras transformaciones conceptualmente distintas de la carrera docente en la región, y fue producto del intento de modernización general que el gobierno del presidente Salinas de Gortari proponía para México. La idea de transformar la carrera docente, darle mayor dinamismo, instalar modelos de incentivos y asociar los mismos a la mejora de la calidad, era parte de la presentación general del programa de transformación del estado mexicano propuesto por dicha gestión presidencial. En la actualidad, el programa se encuentra en revisión dentro del programa de acuerdos establecidos entre la Secretaría de Educación Pública de México y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Ingreso El ingreso a la Carrera Magisterial es optativo, y está permitido a todos los docentes de educación básica que cumplan con las funciones de alguna de las vertientes, y tengan la antigüedad y grado académico requerido según la función 1. Los requisitos de antigüedad varían según el tipo y grado de formación del docente y de la zona donde ejerce su actividad. Asimismo, para ingresar a la carrera magisterial, los docentes deben cumplir con una evaluación, que comprende seis factores desarrollados más adelante. El ingreso, así como la promoción dentro de la carrera, está sujeto al puntaje obtenido en la evaluación. Movilidad Para ascender, es decir, para pasar de un nivel a otro dentro de una vertiente, los docentes deben tener cumplida la antigüedad mínima en el nivel en el que se encuentran y cumplir con la evaluación correspondiente. La cantidad de años requeridos varía según el nivel de que se trate y la zona de actividad del docente. Así, para llegar a la meta fina, el nivel más alto de rendimiento escolar e incentivo (Nivel E), 1 Los requisitos de antigüedad y grado para cada función están especificados en los Lineamientos Generales de Carrera Magisterial, 8

9 los docentes deberán ejercer dentro de la carrera magisterial un mínimo de 14 años si trabajan en zona urbana y rural, y 8 años si ejercen en una zona de bajo desarrollo. Evaluación Anualmente hay una etapa de evaluación en la cual todos los docentes que cumplan con los requisitos pueden optar por participar. La carrera magisterial considera seis factores de evaluación por vertiente, determinando el puntaje máximo posible para cada uno de ellos. Esto permite ponderar la incidencia de los factores en el puntaje total, que determina el ingreso o promoción, o no, de los docentes. En las tres vertientes se evalúan los siguientes factores: Preparación profesional (28 puntos), cursos de actualización y superación profesional (17 puntos), grado académico (15 puntos), antigüedad (10 puntos) y desempeño profesional (10 puntos). Además, según la vertiente se evalúa un sexto factor: primera vertiente, aprovechamiento escolar; segunda vertiente, desempeño escolar; tercera vertiente, apoyo educativo. La determinación del ingreso o promoción de los docentes en la carrera es un proceso con instancias a nivel nacional y local, en base a los resultados de la evaluación global que realiza la Secretaría de Educación Pública (organismo nacional que centraliza la administración de la Carrera Magisterial). Ésta informa los puntajes obtenidos a las autoridades educativas provinciales, quienes a su vez, cotejan los resultados, informan a los docentes, y transmiten la información a las comisiones paritarias estatales. Son estas últimas quienes deben dictaminar la línea de corte por vertiente, es decir, los puntajes mínimos necesarios para ingresar o ascender, tarea que se realiza conforme al presupuesto que les es asignado por las autoridades estatales a tal fin, y las plazas vacantes. En ningún caso podrá ingresar o promocionar un docente que haya obtenido menos de 70 puntos en su evaluación. En caso de un ascenso vertical, que implicaría un cambio de vertiente dentro de la carrera magisterial, el docente puede mantener su nivel, aunque debe cumplir la antigüedad en la nueva función, para solicitar una nueva promoción. Estructura salarial e incentivos La estructura de incentivos permite a los docentes percibir, en el nivel más alto de la carrera hasta un 197% del sueldo inicial, independientemente de los incrementos y prestaciones propias de su categoría CHILE: UNA NUEVA CARRERA DOCENTE EN LA BÚSQUEDA DE UNA MEJORA DE LA CALIDAD EDUCATIVA. 9

10 El estatuto docente actualmente vigente en Chile rige para todos los docentes de establecimientos públicos del país. Aquellos que trabajan en institutos privados, ya sean subvencionados o no, están regulados por el convenio colectivo de los trabajadores de comercio. De acuerdo a la explicitación que el propio documento hace para el cambio, los profundos cambios en la sociedad que requieren nuevas competencias de los docentes, los cambios en la constitución del gobierno chileno y en la estructura del propio sistema educativo (Chile ha aprobado en los últimos años una nueva ley orgánica que modifica la estructura del sistema educativo), requieren un nuevo estatuto que contemple y dé respuesta a esta nueva situación. En este sentido, hay un consenso en toda la comunidad educativa sobre la necesidad de este cambio. Como resultado de un extenso y prolongado debate entre los diferentes actores de la comunidad educativa, que incluyó a gobierno, sindicatos, docentes, legisladores y ciudadanía en general, el gobierno realizó una propuesta que implica no solamente un nuevo estatuto laboral, sino una nueva concepción de la carrera docente. La propuesta de la Carrera Profesional Docente ofrece nuevos tipos de incentivos, basados en criterios que se agregan a los actualmente vigentes -antigüedad (experiencia) y formación. La puesta en práctica de esta propuesta implica una reformulación de la estructura salarial, vinculada con nuevos mecanismos de ascenso. En su estructura, la propuesta de carrera docente prevé 5 tramos de desarrollo profesional: inicial, temprano, medio, superior y experto. Ingreso El ingreso a la carrera está permitido a todos los docentes de las escuelas públicas (municipales) y de las privadas subvencionadas por el estado chileno, y sujeto a una evaluación inicial. Para el caso de los docentes principiantes, antes de la primera evaluación, deben cumplir un año de inducción y un año de ejercicio profesional. El período de inducción, estaría enmarcado en una Política Nacional de Inducción de Profesores a su Primera Experiencia Docente, que tiene por objetivo ayudar al nuevo docente a asumir los desafíos del ingreso a la profesión y a adaptarse a culturas y contextos escolares específicos que son, por naturaleza, complejos. Transcurridos el proceso de inducción y el primer año de ejercicio, el docente principiante estaría en condiciones de participar de la evaluación, tras la cual, de obtener los resultados correspondientes, ingresaría en la carrea en el nivel de desempeño Básico. En el caso de los docentes en ejercicio, actualmente regulados por el sistema de carrera vigente, éstos deberían ser traspasados al nuevo régimen sin que esto implique en ningún caso una disminución en sus ingresos. Se les atribuiría un nivel dentro de la 10

11 carrera según los últimos resultados obtenidos en la última evaluación de desempeño individual 2 o, en caso de no haber participado de la evaluación, ingresarían al primer nivel. La propuesta prevé una excepción para los docentes que se encuentran en el último tramo de su carrera profesional, prontos al retiro, permitiéndoles permanecer en el régimen anterior. Movilidad Los criterios de movilidad dentro de la carrera docente propuesta, son el resultado de un cruce de variables, medidas a través de nuevos mecanismos. En términos generales, se trata de un cruce entre antigüedad los docentes deben permanecer en cada tramo al menos cuatro años-, resultados obtenidos en una prueba escrita de conocimientos disciplinarios y pedagógicos, y resultados obtenidos en una evaluación de desempeño. La estrecha correlación entre estos tres factores hace que sea necesario, para obtener un ascenso, cumplir con los requisitos desde los tres criterios. El criterio de movilidad aquí establecido impacta en ambos sentidos, lo que implicaría que si un docente obtiene resultados insatisfactorios para el tramo de la carrera en el que se encuentra, este podría retroceder al tramo inmediatamente anterior. No obstante, cuando un docente ratifique su posición en un determinado tramo por segunda vez consecutiva, esto actuaría como un reaseguro, de manera que si en la siguiente evaluación el docente obtiene un resultado inferior, puede mantenerse en el mismo tramo por los siguientes cuatro años a la espera del resultado de la evaluación siguiente. Evaluación Si bien el ingreso al nuevo modelo de carrera docente y por lo tanto la primera evaluación- sería de carácter obligatorio, la participación en las evaluaciones para eventuales ascensos es optativa, ya que el sistema está basado en principios de incentivos al mejoramiento. Como se dijo, los criterios de movilidad son el resultado del cruce de diferentes variables en relación con, principalmente, el buen desempeño del docente y sus conocimientos. Para ello, se propone un esquema de requisitos mínimos que los docentes deben cumplir para acceder a cada uno de los tramos. 2 La estructura salarial actualmente vigente en Chile, contempla una Asignación Variable de Desempeño Individual, cuyo monto es determinado por los resultados obtenidos en la evaluación de desempeño individual, de carácter optativo y anual (muy poco significativa en el monto de incentivo). Esta asignación sería reemplazada por la Asignación por Tramo de Desempeño Individual. 11

12 Estructura salarial e incentivos Con relación a la estructura salarial, la propuesta intenta ofrecer salarios iniciales atractivos y con posibilidades de crecimiento a lo largo de la carrera. Para eso, plantea una serie de asignaciones fijas en las remuneraciones por tramo de la carrera, a la que se suman nuevos reconocimientos a partir del tercer tramo de la carrera (medio): por ejercicio en áreas prioritarias, por responsabilidades directivas y técnico pedagógicas, y por posgrados y postítulos. Así, el sistema ofrece posibilidades de desarrollo profesional, alcanzando condiciones salariales superiores que las que ofrece el actual estatuto de educación básica. En definitiva, se trata de priorizar el reconocimiento al mérito por sobre el reconocimiento a la antigüedad, que en el modelo actual implica hasta un 100% del aumento salarial. En el nuevo sistema, la antigüedad incidiría en hasta un 50% del aumento, mientras que el otro 50% estaría dado principalmente por buen desempeño. La propuesta chilena entiende que los incentivos son necesarios, pero en muchos casos, no suficientes para alentar a los docentes a la auto-superación. En este sentido, se incorporan como mecanismos de incentivo, la asignación de nuevas funciones y responsabilidades, pero también la distribución de becas y distinciones honoríficas COLOMBIA: EL MÉRITO ACADÉMICO COMO EJE El gobierno de Álvaro Uribe implementó una reforma denominada Revolución Educativa que se centró en una reingeniería del sistema, tanto en los dispositivos de financiamiento, de gobierno, como en el modelo de carrera docente. En un esquema de ordenamiento del estado, fortalecimiento de las instancias nacionales y pacificación del país, la reforma de la carrera profesional docente apareció como uno de los ejes de la política educativa. Luego de un arduo proceso de discusión política en torno a las modalidades de regulación docente en Colombia, en 2002 fue implementado el Estatuto de Profesionalización Docente, que modificó estructuralmente el concepto de la carrera, basándose en criterios de evaluación al mérito, y el perfil del docente de estado; trazado en función de sus competencias en lugar de su titulación formal como el anterior. La creación del estatuto implicó asimismo la creación de una nueva estructura escalafonaria. El nuevo esquema está organizado en tres grados definidos por la formación: Nivel 1, Normalista Superior o Tecnólogo en Educación; Nivel 2, Licenciado o Profesional no Licenciado; y Nivel 3, Licenciado o Profesional no Licenciado con Maestría o Doctorado. 12

13 A la vez, se distinguen cuatro niveles para cada grado (A, B, C, y D) a cada uno de los cuales le corresponde una asignación salarial específica. Ingreso El ingreso a la carrera docente, según el nuevo estatuto es estrictamente por concurso, y está permitido a todos los docentes con títulos Normalista Superior o Tecnólogo en Educación, y a Licenciados en Educación o título universitario diferente a Ciencias de la Educación. El título de Normalista Superior solo acredita para ejercer en los niveles preescolar y básico, y el título de nivel universitario acredita para los niveles superior y medio. Esta propuesta es profundamente innovadora en términos de regulación del ingreso a la carrera, por el hecho de que plantea una lógica de selección docente en función de las propias capacidades demostradas en una evaluación y fundamentalmente, porque abre el ingreso a la carrera, a profesionales que no tienen título docente. El ingreso por concurso marca un piso en el nivel de competencias exigidas a los docentes que inician el ejercicio de la actividad. Además, se prevé un período de prueba de un año, luego del cual cada docente será evaluado. Esta evaluación es excluyente, por lo que si el docente no la aprueba, no podrá ingresar al nuevo escalafón, y ante reiteraciones en la desaprobación puede perder su puesto de trabajo. Si bien para los docentes ingresantes, es obligatorio ajustarse al régimen del Estatuto de Profesionalización Docente, aquellos que ya estaban ejerciendo al momento de implementación de éste, pueden optar por mantenerse bajo la égida del régimen anterior o del nuevo. El nuevo estatuto, más allá de las mayores exigencias, permite alcanzar mejores remuneraciones que en el original. Movilidad El ascenso de nivel es determinado por una evaluación de competencias y requiere una permanencia mínima de al menos tres años en el nivel actual. Con respecto a la movilidad entre grados, el ingreso es por concurso, o sea que está sujeto a las plazas disponibles, y requiere la acreditación del título correspondiente y una permanencia mínima de tres años en el grado actual. Se trata en definitiva de una estructura de ascensos basada principalmente en las competencias y el desempeño docente, y asociada directamente a la remuneración salarial. Evaluación El núcleo del Estatuto de Profesionalización Docente es la implementación de un sistema de evaluación permanente, que atraviesa todos los niveles de la carrera y aspectos del ejercicio de la actividad docente. 13

14 El sistema se ancla en tres evaluaciones centrales: Evaluación del período de prueba, evaluación anual de desempeño y evaluación de competencias. La primera comprende desempeño y competencias y permite, como se dijo, la inscripción en el escalafón. La evaluación anual de desempeño se entiende como la ponderación del grado de cumplimiento de las funciones y responsabilidades inherentes al cargo, y al logro de los resultados. Si un docente no obtiene los resultados esperados en esta evaluación por dos años consecutivos, éste puede ser excluido del escalafón. Finalmente, la evaluación de competencias es de carácter voluntario para los docentes que pretendan ascender de grado o nivel. Estructura salarial e incentivos Como se ha dicho, el Estatuto de Profesionalización Docente introduce un nuevo escalafón para la carrera docente, que implica una escala salarial única para los docentes de establecimientos públicos 3. Los criterios aplicados para la movilidad marcan un perfil fuertemente asociado a la evaluación al desempeño y el reconocimiento al mérito, que permite a los docentes con buenos resultados alcanzar remuneraciones salariales más elevadas que el estatuto anterior. Asimismo, el estatuto prevé la distribución de incentivos al mejoramiento profesional, buen desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, y ejercicio en áreas de especialización específicas, aunque aún no han sido implementados. La decisión del modelo colombiano fue ponderar los conocimientos de los docentes como variable principal de ascenso, considerando que la idea del mérito académico debía ser traslada al conjunto del sistema SAN PABLO: UN PORTAFOLIO DE INCENTIVOS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD. La Secretaría de Educación del estado de San Pablo se propuso implementar políticas tendientes al mejoramiento de la calidad educativa, a través de la asignación de recursos asociados a los resultados de las evaluaciones de calidad educativa. En este sentido, puso en marcha dos programas que funcionan complementariamente: por un lado un premio entregado a las escuelas que alcanzan las metas acordadas; y por otro, el programa de Promoción por Mérito que permite a los docentes con buen 3 Si bien, aún hay un 30% de docentes regulados por el estatuto anterior, la aplicación del nuevo estatuto para los docentes que se inician es obligatoria. 14

15 desempeño aumentar su salario hasta un 240% respecto del salario inicial a lo largo de su carrera. En el primer caso, se trata de un reconocimiento al trabajo colectivo de las escuelas que obtengan buenos resultados en sus evaluaciones. La consideración de los puntajes obtenidos no es entre escuelas, sino de cada escuela en relación contra las metas propuestas y sus resultados anteriores. Esto significa que no establece una competencia entre escuelas, sino una política de incentivos hacia la auto-superación de cada establecimiento, reconociendo las particularidades y situaciones contextuales que pudieran tener. El Programa de Promoción por Mérito está destinado directamente a los docentes, y prevé cinco franjas para cada carrera (maestros, directores y supervisores), y un aumento porcentual del salario con cada promoción de una a la otra. Ingreso Ambos programas se aplican a todo el sistema educativo del estado de San Pablo, por lo que participan todas las escuelas, y todos los docentes, directores y supervisores. No obstante, se ha instalado una etapa de prueba para los docentes ingresantes. Asimismo, la participación de las evaluaciones de promoción por mérito es optativa para aquellos docentes que quieran participar del programa. Movilidad Según el Programa de Promoción por Mérito, para ascender de una franja a la otra es necesario cumplir satisfactoriamente con dos clases de requisitos: una evaluación anual de la Secretaría de Educación; y una evaluación de la vida funcional escolar, que comprende un análisis de asistencia y del tiempo de permanencia en la institución escolar. El programa establece puntajes mínimos para ingresar a cada franja, y prevé que en cada evaluación promocione el 20% de los docentes que obtuvo mejores resultados y superaron ese mínimo 4. Evaluación El programa de incentivos a las escuelas plantea un sistema de evaluación escolar basado en la fijación de metas de evolución. Para ello, se ha creado el índice IDESP, que considera dos criterios: los resultados del índice SARESP (Sistema de Evaluación del Rendimiento Escolar de San Pablo), y el flujo escolar (que cruza a su vez tasas de 4 La Secretaría de Educación de San Pablo estima que en 25 años tendría una estructura donde el 75% de los docentes, directores y supervisores estarían en la franja 5, de cumplir con los requisitos de asistencia, permanencia y resultados satisfactorios en las evaluaciones. 15

16 aprobación, repitencia y deserción). Como resultado de este cruce de variables, se establecen metas y objetivos para cada escuela, necesarios para la evaluación. El programa es, en gran medida, una contextualización del Programa Nacional de Desarrollo de la Educación, que implica incentivos a las escuelas por sus desempeños, medidos de un modo muy similar al planteado por el estado de San Pablo. Estructura salarial e incentivos Los dos programas implementados en San Pablo ofrecen fuertes incentivos al buen desempeño escolar. Tanto en un caso como en el otro, los resultados satisfactorios implican un reconocimiento económico. En el caso del Programa de Promoción por Mérito, supone un aumento progresivo de la amplitud de la estructura salarial, donde el docente puede llegar a obtener a lo largo de su carrera un aumento de hasta el 240% del sueldo inicial. 4. EN SÍNTESIS En las últimas dos décadas se ha instalado el debate sobre los modos de regulación docente en las agendas de gobierno de los ministerios de educación de la región, y ese hecho tuvo por resultado la implementación de esquemas de carrera profesional asociados a la fijación de metas y la evaluación de desempeños, tal como señalan los cuatro casos analizados en este trabajo. En los últimos años, esta matriz ha cobrado especial dinamismo y centralidad en los debates de política educativa en los países de la región. Con mayor o menor nivel de consenso, países como Chile, Brasil, Colombia, Perú, Ecuador, México, El salvador, Paraguay han avanzado o se encuentran avanzando en modificaciones de la carrera de los docentes. En todos los casos el paradigma sobre el que se avanza es definir por encima de un piso salarial, sumas que se asocian a productos o resultados; lo que implica la medición de saberes, de competencias de los docentes Y/ o de rendimiento de los alumnos. Podemos decir que la mayoría de ellos trabajan en modelos de regulación por resultados en reemplazo de los viejos modelos que regulaban los procesos. Los nuevos estatutos son mayoritariamente optativos para los docentes en ejercicio al momento de la reforma, y obligatorios para los ingresantes. No obstante, la estructura de incentivos propuesta y los atractivos salariales que se generan para estimular la 16

17 adhesión al nuevo modelo, alientan a los docentes en ejercicio a pasarse al nuevo modelo, aunque eso no ocurre en todos los casos. Sobre las formas de movilidad implementadas en los casos analizados, es importante destacar que se introducen instancias de ascenso, pero también de descenso e incluso expulsión si los docentes no cumplen con los resultados mínimos establecidos. El caso chileno es el único en la región que contempla reconocimientos académicos y simbólicos además de las retribuciones económicas. Esta particularidad se debe a las características específicas del proceso de elaboración de esta propuesta, que recogió aportes de investigaciones y estudios sobre el tema que dan cuenta de reclamos docentes de nuevas formas de incentivos. Los procesos de implementación de modelos de regulación de la carrera profesional a partir de los resultados, han surgido por iniciativa de los poderes ejecutivos, y fueron objeto de fuertes disputas, con altos niveles de conflictividad. El caso de Chile es una excepción en este punto, ya que la propuesta fue sometida a diversas instancias deliberativas, y aún está siendo trabajada para arribar a un consenso general en la comunidad educativa. En todos los casos, aún en el de la Carrera Magisterial en México que es el de mayor antigüedad en la región, esta disputa política fue seguida de acuerdos políticos que dieron lugar a la implementación de los programas, con ajustes en muchos casos. Lo cierto es que la instalación y puesta en práctica de políticas de regulación de resultados requiere necesariamente el fortalecimiento de las capacidades del Estado, ya sea capacidad política para llevar adelante las instancias de negociación que sean necesarias para su implementación, como aquellas de evaluación y manejo eficiente de la información hacia la mejora de la enseñanza en particular y del sistema educativo en general. En muchos casos, las iniciativas demuestran debilidades conceptuales y, desde ese punto de vista, denotan la intención de un recupero de poder y control por parte de los ejecutivos, sin producir avances en la eficiencia del sistema. Uno de los elementos de mayor conflictividad es la apertura del ingreso a la carrera a perfiles que no provienen de una formación docente específica. Otra de las dificultades es, en algunos casos, el hecho de la falta de consideración de los docentes que se encuentran en el sistema, que cuentan con una importante experiencia, y que los modelos los someten a cambios de reglas o de reconocimientos de un modo arbitrario e inconsulto. En tal sentido, parece importante no producir rupturas que lleven a los actores a crisis extremas. Otra debilidad es que muchas propuestas se sostienen que la evaluación del desarrollo profesional es un requisito de ascenso y/o permanencia en el cargo, pero los mismos estados que la proponen, a la hora de implementar las diversas 17

18 formas de evaluación anunciada se encuentran con limitaciones teóricas y practicas para poder llevarla a cabo, dado que alrededor de este tipo de evaluación existen aún niveles importantes de debate y poco saber construido. Por encima de logros y objeciones, el objetivo de este informe es poner en situación el hecho de que las regulaciones de la carrera profesional docente se encuentran en un momento de discusión, debate e implementación en la región, y que parece haberse iniciado una búsqueda que asocia las competencias y estrategias docentes, a mejoras en los resultados de calidad y equidad de los sistemas educativos de la región, sin dejar de considerar otros factores. El debate de las regulaciones a la carrera profesional docente, es parte de una nueva agenda que empieza a orientar las políticas educativas en la región. 18