INFORME N DFOE-EC-IF de septiembre, 2018

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1 INFORME N DFOE-EC-IF de septiembre, 2018 INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS NORMATIVOS, TÉCNICOS Y MECANISMOS DE CONTROL EN LAS ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO QUE REALIZA POPULAR VALORES, PUESTO DE BOLSA, S.A de Costa Rica División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Fiscalización de Servicios Económicos P3-01-GE-01 V5

2 CONTENIDO RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIÓN...5 ORIGEN DE LA AUDITORÍA... 5 OBJETIVO DE LA AUDITORÍA... 5 ALCANCE DE LA AUDITORÍA... 5 CRITERIOS DE AUDITORÍA... 6 METODOLOGÍA APLICADA... 6 ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA... 6 GENERALIDADES ACERCA DEL OBJETO AUDITADO... 6 COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA... 7 SIGLAS RESULTADOS...8 TEMA 1: CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA APLICABLE AL PROCESO PRESUPUESTARIO... 8 HALLAZGO 1.1: DEBILIDADES EN LA NORMATIVA INTERNA QUE REGULA EL SUBSISTEMA DE PRESUPUESTO INSTITUCIONAL, EN LAS FASES DE APROBACIÓN, EJECUCIÓN, CONTROL Y EVALUACIÓN...8 TEMA 2: MECANISMOS DE CONTROL DE LA INFORMACIÓN DEL PROCESO PRESUPUESTARIO HALLAZGO 2.1: DEBILIDADES EN LA CONFORMACIÓN Y RESGUARDO DE LOS EXPEDIENTES QUE CONTIENEN LOS PRODUCTOS PRESUPUESTARIOS HALLAZGO 2.2: DEBILIDADES EN EL ESTABLECIMIENTO DE LINEAMIENTOS Y ACCIONES DE CONTROL, EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO TEMA 3: EVALUACIÓN GENERAL DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA PRESUPUESTARIA TÍTULO DEL HALLAZGO 3.1: LA GESTIÓN DE POPULAR VALORES, PUESTO DE BOLSA S.A., EN CUANTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS NTPP, PRESENTA OPORTUNIDADES DE MEJORA CONCLUSIONES DISPOSICIONES A LA LICENCIADA MÓNICA ULATE MURILLO EN SU CALIDAD DE GERENTE GENERAL A.I. DEL PUESTO DE BOLSA DEL BANCO POPULAR O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO RECOMENDACIÓN A LA LICENCIADA MÓNICA ULATE MURILLO EN SU CALIDAD DE GERENTE GENERAL A.I. DEL PUESTO DE BOLSA DEL BANCO POPULAR O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO CUADRO CUADRO N 1 POPULAR VALORES: ÍNDICE DE CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA PRESUPUESTARIA. AÑO

3 Resumen Ejecutivo QUÉ EXAMINAMOS? La Auditoría de Carácter Especial realizada en Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., tuvo como propósito verificar el cumplimiento normativo y técnico aplicable a las fases de formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación presupuestaria; así como la existencia y aplicación de los mecanismos de control efectivos para la ejecución de dichas fases. El periodo analizado fue el comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de POR QUÉ ES IMPORTANTE? El presupuesto como expresión financiera del plan institucional, se constituye en una herramienta esencial que le permite a las entidades públicas asignar y priorizar los recursos con que se cuenta y tomar decisiones que le permitan concretar los objetivos y metas trazados para un periodo económico; es decir, establece el límite máximo de gasto para realizar las actividades requeridas y dar cumplimiento a sus fines de creación. Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., percibió en el año 2017, ingresos por 7.613,5 millones, lo cual hace importante conocer el cumplimiento de los requisitos normativos, técnicos y mecanismos de control utilizados por la citada Sociedad en cada una de las etapas del proceso presupuestario. QUÉ ENCONTRAMOS? En la auditoría realizada se determinó al aplicar la herramienta diseñada con el fin de verificar el cumplimiento de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público (NTPP), que Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., obtuvo para el año 2017 un puntaje de 80,8 el cual es inferior en 3,4 puntos al promedio de las sociedades administradoras de valores para el mismo periodo (84,2 puntos). El puntaje obtenido, según los criterios de riesgo establecidos, implica que la gestión de la Sociedad en materia de cumplimiento de las NTPP, requiere de acciones inmediatas de mejora en las fases de Aprobación y Control presupuestario y en la normativa referente a las responsabilidades del jerarca y titulares subordinados; asimismo, presenta oportunidades de mejora en aspectos específicos del componente de Generalidades de la herramienta antes mencionada. Consecuentemente, se espera que las medidas que se adopten, conlleven a mejorar no solo la gestión presupuestaria como tal, sino también los productos que de ésta se generen. Lo anterior, por cuanto Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., presenta debilidades a nivel de políticas y lineamientos internos oficiales que orienten el accionar de los actores que intervienen en las distintas fases del proceso presupuestario y que permitan - 3 -

4 garantizar razonablemente el resguardo, la exactitud y confiabilidad de la información presupuestaria. Del mismo modo, esta Sociedad presenta vacíos normativos de carácter procedimental que podrían incidir en la gestión del Subsistema de Presupuesto, en términos de su establecimiento, mantenimiento, funcionamiento, control, perfeccionamiento y su evaluación, en apego a lo establecido en las NTPP. La ausencia de este tipo de normativa, genera un riesgo operativo que podría afectar tanto el alcance de los objetivos institucionales, como el proceso de rendición de cuentas. QUÉ SIGUE? Con el propósito de solventar las debilidades encontradas en el presente estudio, se giraron disposiciones a la Gerencia General de Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., con el fin de que se ajuste, apruebe, divulgue e implemente, la normativa interna de carácter procedimental que regule las fases de aprobación, ejecución, control y evaluación y se cumpla con los requerimientos establecidos en las NTPP. Asimismo, se le dispuso que elabore, apruebe, divulgue e implemente los lineamientos y mecanismos de control para que la documentación digitalizada producto del proceso presupuestario, se archive de manera sistemática, integral y ordenada, con el fin de garantizar la disponibilidad, conservación, organización, accesibilidad y salvaguarda de la información; así como para realizar evaluaciones periódicas y ajustes en los controles presupuestarios, asegurar de manera razonable el cumplimiento de los principios presupuestarios, la correcta clasificación de ingresos y gastos, asignar numeración propia y consecutiva a las modificaciones y establecer mecanismos de alerta para identificar irregularidades o desviaciones en las fases del proceso presupuestario y sus productos. Finalmente, se emite una recomendación a la Gerencia General, con el objeto de que se valoren los resultados de los estimadores considerados en el indicador denominado Índice de cumplimiento de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público por parte de esa Sociedad, con la finalidad que puedan ser utilizados como un insumo para el mejoramiento y perfeccionamiento continuo de su gestión en lo que respecta al proceso presupuestario

5 INFORME N DFOE-EC-IF DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS NORMATIVOS, TECNICOS Y MECANISMOS DE CONTROL EN LAS ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO QUE REALIZA POPULAR VALORES, PUESTO DE BOLSA, S.A. 1. Introducción ORIGEN DE LA AUDITORÍA 1.1. El presupuesto como expresión financiera del plan institucional, se constituye en una herramienta esencial que le permite a las entidades públicas asignar y priorizar los recursos con que se cuenta y tomar decisiones que le permitan concretar los objetivos y metas trazados para un periodo económico; es decir, establece el límite máximo de gasto para realizar las actividades requeridas y dar cumplimiento a sus fines de creación En razón de lo anterior, es relevante que las gestiones presupuestarias se apeguen a la normativa técnica y jurídica vigente, generando información confiable y congruente entre los distintos documentos de carácter presupuestario que se emiten, para favorecer la toma de decisiones. Lo anterior cobra mayor relevancia, al considerar que Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., percibió en el año 2017, ingresos por 7.613,5 millones El estudio se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a la los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica N 7428, así como en cumplimiento del Plan Anual Operativo 2018 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa y la cartera de proyectos del Área de Fiscalización de Servicios Económicos. OBJETIVO DE LA AUDITORÍA 1.4. El propósito de la auditoría de carácter especial fue verificar en Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., el cumplimiento normativo y técnico aplicable a las fases de formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación presupuestaria; así como la existencia y aplicación de los mecanismos de control para la ejecución de dichas fases. ALCANCE DE LA AUDITORÍA 1.5. El estudio contempló la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa vigente para las diferentes fases del proceso presupuestario (formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación), así como en la definición de sus productos - 5 -

6 (modificaciones presupuestarias, informes de ejecución, informes semestrales de evaluación y liquidación presupuestaria) por parte de Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de CRITERIOS DE AUDITORÍA 1.6. La comunicación de criterios de auditoría fue realizada a esa Sociedad mediante oficio DFOE-EC de fecha 4 de mayo de 2018, dirigido al Máster Juan Francisco Rodríguez Fernández, Gerente General. METODOLOGÍA APLICADA 1.7. La auditoría se realizó de conformidad con las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, con el Manual General de Fiscalización Integral de la CGR y el Procedimiento de Auditoría vigente, establecido por la DFOE Para el desarrollo del estudio se elaboró y aplicó una herramienta de auditoría denominada Verificación Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, que tiene como objetivo principal determinar el cumplimiento de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, así como de otras fuentes de normativa, en las diferentes fases del proceso presupuestario y en lo que se refiere a los Productos Presupuestarios (modificaciones presupuestarias 1, informes de ejecución presupuestaria, liquidación presupuestaria e informes semestrales acumulativos) correspondientes al periodo De igual forma, se realizaron sesiones de trabajo, comprobaciones, inspecciones físicas, análisis documental, pruebas analíticas, validaciones de los resultados con la administración y la correspondiente comunicación de resultados. ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA 1.9. Como parte de los aspectos positivos que favorecieron la ejecución de la Auditoría, es importante mencionar la colaboración prestada por parte de la Administración de Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., situación que coadyuvó con el cumplimiento de los objetivos de la misma. GENERALIDADES ACERCA DEL OBJETO AUDITADO La Ley Reguladora del Mercado de Valores N 7732 del 27 de enero de 1998, en su artículo 55 autoriza a cada uno de los bancos públicos y al Instituto Nacional de Seguros, la constitución de sociedades con el fin de operar su propio puesto de bolsa cuyas actividades, de acuerdo con lo establecido en el artículo 56 de la precitada ley, se dirigen a comprar y vender por cuenta de sus clientes, valores en la bolsa y por cuenta propia, cuando cumpla con los niveles mínimos de capital adicional Asimismo, éstas sociedades pueden obtener créditos y otorgar a los clientes créditos, siempre que estén directamente relacionados con operaciones de compra y venta de valores, incluida la prefinanciación de emisiones; asesorar a los clientes, en materia de inversiones y operaciones bursátiles; prestar servicios de administración individual de carteras y realizar las demás actividades que autorice la Superintendencia General de Valores, según el reglamento emitido para estos efectos. 1 Para el año 2017, Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A. realizó 5 modificaciones presupuestarias

7 1.12. Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., fue creada con fundamento en el artículo 55 de la Ley N 7732 antes citada y constituida al amparo del Decreto DE Reglamento para la constitución de los Puestos de Bolsa, Sociedades Administradoras de Fondos y Operadoras de Pensiones Complementarias de los Bancos Públicos y del Instituto Nacional de Seguros, publicado en la Gaceta N 245 del 17 de diciembre de En el año 2017, para cumplir con sus fines de creación Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., presupuestó ingresos y egresos por un monto de 6.821,8 millones, no obstante el monto total percibido durante el periodo fue de 7.613,5 millones 2, del cual se ejecutó el 76,8% de los recursos ( 5.843,8 millones) La formulación del presupuesto inicial, así como la elaboración de las modificaciones, los presupuestos extraordinarios y el seguimiento a la ejecución, está a cargo del Departamento Servicios Administrativos, Gerencia de Operaciones y Gerencia General La jefatura del Departamento Servicios Administrativos, es la responsable de preparar la información de la ejecución presupuestaria, así como de incorporar en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos Públicos (SIPP), los datos financieros y la documentación relacionada con el presupuesto inicial, los presupuestos extraordinarios, las modificaciones, los informes trimestrales de ejecución presupuestaria, los informes de evaluación presupuestaria, la liquidación presupuestaria. Mientras que la incorporación de los objetivos, metas y recursos del plan operativo institucional lo realiza directamente la Gerencia de Operaciones, la cual, a su vez, valida la información registrada en dicho Sistema. COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA La comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y disposiciones, producto de la auditoría que alude el presente informe, se efectuó el 5 de septiembre de 2018, en las instalaciones de la. Se contó con la presencia de los siguientes funcionarios: Máster Mónica Ulate Murillo, Gerente General a.i., Lic. Carlos H. Cortés Hernández, Auditor Interno y el Lic. Ricardo Hernández Agüero, Jefe de Servicios Administrativos; actividad a la que se convocó mediante el oficio N (DFOE-EC- 0611) del 31 de agosto de Al término de dicha reunión y en cumplimiento de la normativa vigente, vía correo electrónico, se remitió el oficio N (DFOE-EC-0630), en el cual se adjuntó copia digital del borrador del presente informe. Lo anterior, a efecto de obtener las observaciones y sustento documental que Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A. tuviera al respecto. SIGLAS Lista de siglas utilizadas en este informe: SIGLA CGR Significado 2 3 El 49,9% de ingresos se registran en la cuenta Intereses sobre títulos valores, producto de los intereses generados por la cartera propia de la Sociedad. Los principales gastos ejecutados corresponden a las partidas de Remuneraciones e Intereses y comisiones, los cuales representan el 52,5% y el 29,9%, respectivamente

8 NTPP Normas Técnicas sobre Presupuesto Público POA Plan Operativo Anual SIPP Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos 2. Resultados TEMA 1: CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA APLICABLE AL PROCESO PRESUPUESTARIO HALLAZGO 1.1: DEBILIDADES EN LA NORMATIVA INTERNA QUE REGULA EL SUBSISTEMA DE PRESUPUESTO INSTITUCIONAL, EN LAS FASES DE APROBACIÓN, EJECUCIÓN, CONTROL Y EVALUACIÓN 2.1. Las NTPP, integran el marco normativo que la CGR ha emitido para regular el funcionamiento del Subsistema de Presupuesto Público, el proceso presupuestario y sus fases, así como los requisitos e información a suministrar al Órgano Contralor Las citadas NTPP establecen, entre otras regulaciones, las siguientes: TEMA 1: CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA APLICABLE AL PROCESO PRESUPUESTARIO Debilidades en la normativa interna que regula el subsistema de presupuesto institucional, en las fases de aprobación, ejecución, control y evaluación. El Subsistema de Presupuesto Institucional comprende los principios, las técnicas, los métodos y procedimientos empleados, así como los órganos participantes en el proceso presupuestario institucional y que uno de sus objetivos es que las instituciones logren que el proceso presupuestario, en cada una de sus fases, se cumpla en el tiempo y la forma requeridos. (Normas y inciso b). Es responsabilidad del jerarca garantizar la aplicación efectiva de la normativa técnica que rige en general el Subsistema de Presupuesto, así como emitir los lineamientos y las políticas que orienten el establecimiento, mantenimiento, funcionamiento, control, perfeccionamiento y la evaluación del Subsistema de Presupuesto. (Norma 2.1.3, apartado a), incisos i) y ii). Es responsabilidad del titular subordinado emitir, divulgar y poner a disposición para consulta y mantener actualizados los manuales de procedimientos de operación del Subsistema de Presupuesto, así como dar seguimiento y realizar evaluaciones periódicas sobre el funcionamiento del mismo para adoptar las acciones correctivas que procedan y brindar los informes que requiere el jerarca. (Norma 2.1.3, incisos iv) y viii). Los titulares subordinados y funcionarios de las entidades deben preparar, divulgar y propiciar el conocimiento de manuales que definan con claridad los procedimientos, la participación, las responsabilidades de los actores y las unidades que intervienen en el desarrollo coordinado e integrado del proceso presupuestario. (Norma 3.4) En la auditoría realizada se evidenció, que si bien Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., dentro de su estructura normativa cuenta con el procedimiento denominado Gestión del - 8 -

9 trámite presupuestario 4, el cual tiene como objetivo normalizar las tareas asociadas a las fases de formulación, aprobación y ejecución de la gestión presupuestaria institucional; así como el documento denominado Instructivo Gestión trámite presupuestario 5, en el cual se describe, en líneas generales, el proceso de formulación del Presupuesto Inicial y su remisión a la CGR; el proceso de elaboración y remisión de los informes de ejecución y liquidación presupuestaria; y el trámite asociado a las modificaciones presupuestarias y presupuestos extraordinarios; se determinó la ausencia de normativa interna específica 6, según se detalla a continuación: a) Fase de Aprobación: verificación del cumplimiento de bloque de legalidad; procedimientos que regulen la aprobación presupuestaria interna, acorde a la normativa aplicable; y la revisión de los documentos presupuestarios, previo a ser remitidos al Órgano Contralor para su respectivo análisis. b) Fase de Ejecución: utilización de criterios de legalidad, economía, eficiencia, eficacia y calidad en la gestión de ingresos y gastos; y procedimientos que permitan llevar a cabo la congruencia de la información de la contabilidad presupuestaria con la patrimonial. c) Fase de Control: Procedimientos que permitan controlar la ejecución del presupuesto con apego al bloque de legalidad y de manera transparente, eficaz, eficiente, económica y de calidad. d) Fase de Evaluación: Procedimientos que consideren en la evaluación presupuestaria los hechos relevantes de la realidad socioeconómica y las orientaciones establecidas para el corto, mediano y largo plazo en los planes institucionales; normativa que garantice que en el proceso de evaluación se consideran las desviaciones financieras de mayor relevancia y los requerimientos de información de las instancias competentes (rectorías, reguladoras y de control) Las debilidades antes mencionadas, se explican por cuanto el Procedimiento y el Instructivo precitados, códigos PRO y INT , respectivamente, si bien hacen referencia al proceso presupuestario institucional y sus productos, no contemplan normativa procedimental específica sobre los aspectos señalados Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., dado el tamaño de su estructura organizacional y la cantidad de funcionarios (2) directamente involucrados en la generación de la información del proceso presupuestario, ha optado por priorizar a nivel de su normativa interna, la inclusión de procedimientos e instructivos relacionados con la actividad operativa del Puesto y en consecuencia, simplificar varios de los aspectos contenidos en las NTPP, al considerar que estas son lo suficientemente extensas y específicas Lo anterior repercute directamente en que el contenido de la normativa interna que rige el Subsistema de Presupuesto Institucional, aun no cuente con el nivel de detalle que le permita ajustarse satisfactoriamente a lo dispuesto en las NTPP, específicamente en aspectos procedimentales relativos a las fases de Aprobación, Ejecución, Evaluación y Control presupuestario Código PRO , emitido en mayo de 2009 y cuya última actualización data de abril de Código INT , emitido en noviembre de 2009 y cuya última actualización data de agosto de Formalmente establecida, documentada, aprobada y comunicada

10 2.7. En términos generales, la ausencia de manuales y procedimientos formales y específicos que regulen las fases del proceso presupuestario, genera debilidades en el establecimiento, mantenimiento, funcionamiento y evaluación del Subsistema de Presupuesto de Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., lo que se traduce en incumplimientos del bloque de legalidad en cada una de las fases referenciadas y en consecuencia, debilidades en los productos generados; como por ejemplo las que se detallan a continuación: a) Los informes de ejecución presentan omisiones de carácter informativo en el contenido de las notas de remisión; en el detalle correspondiente a la gestión de los ingresos recibidos y los gastos ejecutados en cada periodo (la información se presenta de manera acumulada); en cuanto al salario único para cargos fijos y servicios especiales, y en el detalle correspondiente a las dietas que se cancelan en la institución. b) El contenido de los informes de evaluación semestral (principalmente en el Informe del II Semestre) no incluye el análisis de los siguientes aspectos: resultado de la ejecución presupuestaria parcial o final (en términos del superávit o déficit); desviaciones de mayor relevancia que afectan el cumplimiento de los objetivos, metas y resultados del periodo, situación económico-financiera global de la institución; y la elaboración de propuestas sobre medidas correctivas y acciones a seguir, en procura de fortalecer el proceso de mejora continua de la gestión institucional. c) En el Informe de Liquidación, la nota de remisión no hace referencia a la inclusión de los datos del POA en el SIPP, ni incluye un listado de los archivos que se anexan junto al documento. A nivel de contenido, el Informe no contempla el detalle de la clasificación económica de los gastos ejecutados, tal y como lo establece la norma Así las cosas, la ausencia o insuficiencia de procedimientos y normativa interna oficializada, genera un riesgo operativo en la gestión del Subsistema de Presupuesto Institucional, lo cual podría incidir negativamente en el proceso de toma de decisión de los jerarcas y potencialmente, generar errores estratégicos de gestión que afecten tanto el alcance de los objetivos institucionales, como el proceso de rendición de cuentas. TEMA 2: MECANISMOS DE CONTROL DE LA INFORMACIÓN DEL PROCESO PRESUPUESTARIO HALLAZGO 2.1: DEBILIDADES EN LA CONFORMACIÓN Y RESGUARDO DE LOS EXPEDIENTES QUE CONTIENEN LOS PRODUCTOS PRESUPUESTARIOS 2.9. Los expedientes documentales representan un aspecto fundamental para las instituciones, ya que correctamente organizados, se constituyen en una herramienta que refleja el historial y el accionar de la institución en sus distintas facetas. Un expediente correctamente estructurado, garantiza el flujo y disposición de la información en forma ágil y oportuna, simplifica trámites, evita la acumulación o inclusión de información innecesaria, facilitando de esta forma el proceso de toma de decisiones de los jerarcas y la rendición de cuentas. TEMA 2: MECANISMOS DE CONTROL DE LA INFORMACIÓN DEL PROCESO PRESUPUESTARIO Debilidades en la conformación y resguardo de los expedientes que contienen los productos presupuestarios. Debilidades en el establecimiento de lineamientos y acciones de control, en el proceso presupuestario La Ley del Sistema Nacional de Archivos, N 7202,

11 en los artículos 39 y 40, establece que los archivos de gestión son los archivos de las divisiones, departamentos y secciones de los diferentes entes encargados de reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar la documentación producida por su unidad y que deba mantenerse técnicamente organizada; así como, que la documentación que se encuentre en gestión debe organizarse con los principios de procedencia y orden original En cuanto a la gestión y conservación de documentos electrónicos, el artículo 6 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, N 8454, señala que los documentos pueden conservarse en soporte electrónico, para lo cual se debe garantizar, medidas de seguridad, inalterabilidad, se posibilite su acceso y se preserve la información relativa a su origen Por su parte, los artículos 15, inciso b) y 16 de la Ley General de Control Interno N 8292, establecen como deberes del jerarca y titulares subordinados, el diseño y uso de documentos y registros que coadyuven en la anotación apropiada de las transacciones, la realización de conciliaciones para verificar la exactitud de la información; así como de controles a los sistemas de información computadorizados para el procesamiento de datos; y contar con sistemas de información que permitan tener una gestión documental institucional En las normas inciso m) y de las NTPP, se establecen, en su orden, tanto el principio de claridad, relativo a que el presupuesto debe ser comprensible para las diferentes personas que utilizan la información presupuestaria, como el deber del jerarca institucional, de regular el manejo y custodia de los expedientes relacionados con modificaciones presupuestarias En la auditoría realizada en el Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A.se evidenció para el período 2017, lo siguiente: a) Los documentos presupuestarios se encuentran en formato digital y físico, siendo ambas modalidades oficiales a nivel del Subsistema de Presupuesto Institucional. En el caso de los documentos digitales, se resguardan en carpetas electrónicas ubicadas en el servidor Web institucional, cuyo acceso se restringe en función del nivel jerárquico y operativo de los funcionarios. Lo anterior produce la existencia de subcarpetas que comparten una misma temática, pero cuyo contenido difiere según el rol de los usuarios. b) Para el caso de los documentos físicos, el Puesto de Bolsa dispuso de dos clases de expedientes: uno para modificaciones presupuestarias, a cargo de la jefatura del Departamento de Servicios Administrativos; y el segundo bajo la custodia de la Gerencia General, para el resguardo de la información correspondiente a los productos presupuestarios y su remisión a la Contraloría General. c) No se conformaron expedientes para cada uno de los productos del proceso presupuestario. Los productos finales se archivaron en carpetas de carácter general según la temática, que no necesariamente se ajustan a las características que debe tener un expediente presupuestario, ya que carecen de: Información de respaldo que sustenta el producto correspondiente. Insumos utilizados para la generación del producto final (metodología de cálculo aplicada)

12 Evidencia documental de las revisiones a las que fue sometido el producto previo a su aprobación, por parte de las instancias competentes. Foliatura en los documentos que integran las carpetas. Índices de contenido en las carpetas. Uniformidad en cuanto a los documentos que deben incluirse en cada carpeta, según la temática presupuestaria y la normativa aplicable Lo anterior se evidencia particularmente, en las carpetas correspondientes a las cinco modificaciones presupuestarias gestionadas durante el periodo En estas se observa una disparidad entre la cantidad y tipos de documentos incluidos en cada carpeta Asimismo, se identificaron inconsistencias en cuanto a la inclusión de la certificación del bloque de legalidad, evidencia documental de la solicitud de modificación presupuestaria por parte de las dependencias, guías de verificación de cumplimiento de requisitos previos a la presentación a Junta Directiva para su aprobación, y evidencia de la consulta sobre la existencia de contenido presupuestario para realizar los movimientos Las debilidades comentadas se deben a que los mecanismos y controles con los que contó Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., durante su gestión presupuestaria del periodo 2017, no le permitieron garantizar razonablemente la seguridad, exactitud y completitud de los expedientes digitales de los diferentes documentos presupuestarios, de manera tal que respondiesen a una pieza documental, acorde con el bloque de legalidad en ese momento vigente La ausencia de tales mecanismos y controles, no permite garantizar la trazabilidad o seguimiento entre las diferentes carpetas y sus contenidos, ni la inalterabilidad y consistencia documental de los expedientes, ya que existe el riesgo de incluir u omitir documentos, afectando de esta manera la integralidad de la información del proceso presupuestario institucional y su eventual remisión a sedes judiciales u otros usuarios, cuando así corresponda. HALLAZGO 2.2: DEBILIDADES EN EL ESTABLECIMIENTO DE LINEAMIENTOS Y ACCIONES DE CONTROL, EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO Los lineamientos y las acciones de control institucional, constituyen el conjunto de medidas, directrices y objetivos internos que orientan y circunscriben el accionar de la organización, en función de su naturaleza constitutiva y la consecución de sus objetivos de gestión Al respecto, la norma 2.1.3, inciso a), apartado i), de las NTPP, estipula que es responsabilidad del jerarca emitir los lineamientos y las políticas que orienten el establecimiento, mantenimiento, funcionamiento, control, perfeccionamiento y la evaluación del Subsistema; y en el inciso b), apartado viii), se señala que le corresponderá al titular subordinado, según su competencia, dar seguimiento y realizar evaluaciones periódicas sobre el funcionamiento del Subsistema para adoptar las acciones correctivas que procedan y brindar los informes y reportes que requiere el jerarca Por su parte, Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., emite en mayo de 2008 el Manual de Buenas Prácticas y Conflictos de Interés (código POL ), el cual tiene como objetivo principal establecer las prácticas y políticas que deben regir las actuaciones de la

13 Sociedad. El apartado IV del Manual de referencia, establece que en cumplimiento de sus funciones, le corresponde al Jerarca y titulares subordinados, cumplir, entre otros, con los siguientes deberes: Velar por el adecuado desarrollo de la actividad de Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A. Tomar de inmediato las medidas correctivas, ante cualquier evidencia de desviaciones o irregularidades. Analizar e implantar, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la Auditoría Interna, la Auditoría Externa, la Superintendencia General de Valores y las demás instituciones de control y fiscalización en ejercicio de sus competencias En línea con lo anterior, el Manual de Políticas Institucional de Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., código POL , establece en el apartado 2.5.5, que al Departamento de Servicios Administrativos le corresponde, entre otros aspectos, desarrollar e implementar controles que garanticen que el procedimiento empleado en la gestión presupuestaria institucional, genere información confiable y oportuna, en procura de la protección y conservación del Patrimonio contra pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal En la auditoría realizada en Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., se determinó la omisión de lo siguiente: a) Lineamientos y políticas que establezcan sanciones específicas por eventual incumplimiento de la normativa que regula el Subsistema de Presupuesto Institucional. (Norma a) vi)) b) Herramientas que aseguren el cumplimiento del marco normativo y técnico, relacionado con: clasificadores presupuestarios, estructura programática y principios presupuestarios. (Norma j)) c) Un sistema de contabilidad presupuestaria para el registro exacto y oportuno de las transacciones y operaciones financieras, que implica la ejecución del presupuesto. (Norma c)) d) Mecanismos que aseguren que a las modificaciones presupuestarias se les asigne una numeración propia y consecutiva, en procura de un mejor manejo y custodia de los expedientes respectivos. (Norma g)). e) Mecanismos de alerta formalmente establecidos que identifiquen irregularidades o desviaciones importantes en las fases del proceso presupuestario y en sus productos. (Norma 4.4.5) f) Evaluaciones periódicas y ajustes sobre los controles presupuestarios, con el propósito de procurar su efectividad y contribución para mejorar el presupuesto como instrumento de gestión. (Norma 4.4.6) Las omisiones antes mencionadas, responden a la brecha existente entre los lineamientos y mecanismos de control internos de la Sociedad y la normativa aplicable, específicamente las NTPP Este tipo de desajuste, podría producir inconsistencias en cuanto a los parámetros y líneas de actuación que deben seguir los funcionarios a cargo de las distintas fases del

14 proceso y en consecuencia, un mayor margen de error en la gestión presupuestaria institucional. TEMA 3: EVALUACIÓN GENERAL DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA PRESUPUESTARIA TÍTULO DEL HALLAZGO 3.1: LA GESTIÓN DE POPULAR VALORES, PUESTO DE BOLSA S.A., EN CUANTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS NTPP, PRESENTA OPORTUNIDADES DE MEJORA La Administración activa, como componente orgánico del sistema de control interno, tiene entre otras, la responsabilidad de diseñar y ejecutar acciones que le permitan cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico, según se establece en los artículos 8 y 9 de la Ley General de Control Interno, N En ese mismo cuerpo normativo, en el Capítulo III, Sección I, se establecen los deberes del Jerarca y los titulares subordinados, entre ellos, velar por el adecuado TEMA 3: VERIFICACIÓN GENERAL DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA PRESUPUESTARIA La gestión de Popular Valores, Puesto de Bolsa S.A. en cuanto al cumplimiento de las NTPP presenta oportunidades de mejora. desarrollo de la actividad del ente y tomar de inmediato medidas correctivas ante cualquier evidencia de desviación o irregularidad Las NTPP tienen como parte de sus propósitos, brindar mayor seguridad jurídica en el manejo del presupuesto público, favoreciendo su consolidación como herramienta esencial de gestión y constituyen el marco de referencia de carácter general para que los sujetos pasivos y la Contraloría General emitan indicaciones, instrumentos y guías dirigidas a facilitar su aplicación; todo lo anterior, en procura del efectivo uso de los recursos públicos, el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales y la eficacia y eficiencia de las operaciones En este apartado se presenta el resultado obtenido de aplicar la herramienta diseñada para valorar el cumplimiento de la normativa aplicable en materia presupuestaria, la cual se compone de un indicador integrado que permite estimar el grado de cumplimiento de las NTPP por parte del Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., en cada una de las fases del proceso presupuestario (formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación), así como el grado de aplicación de esas normas para la generación de los productos respectivos (modificaciones presupuestarias, informes de ejecución, informes semestrales y liquidación presupuestaria) En el siguiente cuadro se presentan los resultados obtenidos de aplicar la herramienta diseñada. Al respecto, debe indicarse que dicha Sociedad obtuvo un puntaje de 80,8 7 puntos, lo que según los criterios de riesgo establecidos 8, significa que la gestión de Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A. en esta materia, presenta oportunidades de 7 8 Para obtener el índice de cumplimiento se asigna un porcentaje del 45% al cumplimiento de las Fases y Generalidades, 45% al cumplimiento de los denominados Productos y el 10% restante corresponde a la calificación obtenida por la entidad en el Índice de Gestión Institucional (IGI) para el año evaluado Si el indicador es mayor o igual a 85 puntos, se considera que la gestión es Razonable; si es menor a 85 pero mayor o igual que 70 puntos, la gestión presenta Oportunidades de Mejora y si es menor a los 70 puntos, la gestión requiere de Acciones Inmediatas de Mejora

15 mejora. Además, se determinó que dicha calificación es inferior al promedio de las Sociedades (84,2) 9, en 3,4 puntos. CUADRO N 1 POPULAR VALORES: ÍNDICE DE CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA PRESUPUESTARIA. AÑO 2017 Detalle Popular Valores Promedio Cumplimiento Índice de Cumplimiento 80,8 84,2 OM Fases del Proceso Presupuestario y Generalidades 78,0 79,8 OM Generalidades 82,5 87,4 OM Formulación 92,5 86,7 R Aprobación 57,0 73,2 AIM Ejecución 92,0 84,2 R Control 50,0 66,7 AIM Evaluación 94,0 80,8 R Productos 81,0 86,8 OM Modificaciones 86,1 91,5 R Informes de Ejecución 67,7 78,7 AIM Informes Semestrales 82,7 89,4 OM Informes de Liquidación 87,5 87,5 R Índice de Gestión Institucional 10 92,6 92,7 N.A. (IGI) Definiciones: R: Razonable, OM: Oportunidades de Mejora, AIM: Acciones Inmediatas de Mejora, NA: No Aplica. Fuente: CGR con información del resultado de la aplicación de la herramienta y del IGI En línea con lo anterior, se observa que la calificación que obtiene la Sociedad en las fases de Aprobación, Control y en el componente de Generalidades, se ubican por debajo del promedio de la industria; mientras que las fases de Formulación, Ejecución y Evaluación se ubican por encima del respectivo promedio Con respecto a las Fases del Proceso Presupuestario y Generalidades, se tiene que Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A. obtuvo una calificación general de 78,0 puntos, mientras que el promedio de las Sociedades es de 79,8 puntos. Al analizar los resultados obtenidos en cada una de las fases, se tiene que esa Sociedad en las fases de Aprobación y Control requiere Acciones Inmediatas de Mejora ; en Formulación, Ejecución y Evaluación, el cumplimiento es Razonable y en lo correspondiente a las Generalidades establecidas en las NTPP, tiene Oportunidades de Mejora. 9 El promedio de los Puestos de Bolsa de naturaleza pública se calcula sumando los índices de cumplimiento de cada una de las entidades estudiadas, a saber: BN Valores Puesto de Bolsa, S.A.; BCR Valores, S.A. - Puesto de Bolsa; INS Valores Puesto de Bolsa, S.A. y Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A. y se divide entre 4. Con dicho resultado se determina el grado de cumplimiento de las NTSPP por parte de esas instituciones. 10 El IGI constituye un instrumento de autoevaluación y verificación posterior del cumplimiento de una serie de aspectos formales que debe cumplir una institución pública, de acuerdo con el marco normativo aplicable, cuyos resultados fueron validados en su momento por la Auditoría Interna institucional

16 2.32. En este sentido, como se comentó en los hallazgos 1.1 y 2.2, Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., presenta debilidades en cuanto a políticas y lineamientos internos que orienten el establecimiento, mantenimiento, funcionamiento, control y evaluación del Subsistema de Presupuesto, así como en procedimientos formales que regulen aspectos específicos en las Fases del proceso presupuestario La fase de Control es la que presenta el menor puntaje, con un cumplimiento de la normativa presupuestaria de 50,0 puntos, siendo el promedio de las Sociedades de 66,7 puntos. El puntaje asignado se debe a que Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., presenta carencias en cuanto a normativa interna formalmente definida que asegure razonablemente una gestión óptima del Subsistema de Presupuesto, en términos de la elaboración, implementación y seguimiento de mecanismos de alerta que identifiquen irregularidades o desviaciones relevantes en los procedimientos establecidos para cada una de las fases del proceso presupuestario y la determinación del valor agregado del control en la gestión institucional En relación con los denominados Productos (las modificaciones presupuestarias, los informes de ejecución presupuestaria, la liquidación presupuestaria y los informes semestrales acumulativos del periodo 2017), Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., obtiene una calificación de 81,0 puntos, suma inferior al promedio de las Sociedades (86,8 puntos) en 5,8 puntos, lo que resulta en Oportunidades de Mejora en cada uno de los productos de referencia, con excepción de los Informes de ejecución, que con un puntaje de 67,7, se ubican en Acciones Inmediatas de Mejora La calificación obtenida por la Sociedad en los productos, se debe a que, tal y como se mencionó anteriormente, Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., presenta debilidades en cuanto al establecimiento de procedimientos que regulen las fases del ciclo presupuestario, deficiencias que inciden directamente en la calidad de los resultados generados, situación que se comentó en el hallazgo A nivel general, la calificación obtenida por la Sociedad evidencia que la normativa interna con la que contó el Puesto de Bolsa durante el periodo 2017, no se ajustaba de manera satisfactoria a los lineamientos establecidos en las NTPP. 3. Conclusiones 3.1. El plan anual operativo y el presupuesto institucional, son herramientas fundamentales para que Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., formule, discuta, apruebe, ejecute, controle y evalúe los resultados obtenidos en cada periodo, así como asegurar el cumplimiento de la normativa vigente en el uso de los recursos que dispone y propicie una mejora en la rendición de cuentas Los resultados de la aplicación de la herramienta diseñada con el fin de evaluar el cumplimiento de las NTPP, indican que Popular Valores, Puesto de Bolsa, S.A., obtiene un puntaje de 80,8 puntos, el cual es inferior al promedio de las sociedades de valores (84,2 puntos), en 3,4 puntos; lo que según los criterios de riesgo establecidos, significa que la gestión de la Sociedad en esa materia presenta oportunidades de mejora

17 3.3. Así las cosas, se requiere que esa Sociedad defina, oficialice e implemente normativa interna que regule el establecimiento, mantenimiento, funcionamiento, control, perfeccionamiento y la evaluación del Subsistema de Presupuesto, para que se cumpla con el bloque de legalidad que incluye los requerimientos técnicos y legales, especialmente lo dispuesto en las NTPP. 4. Disposiciones 4.1. De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, N 8292, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo o en el término conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad Para la atención de las disposiciones incorporadas en este informe deberán observarse los Lineamientos generales para el cumplimiento de las disposiciones y recomendaciones emitidas por la CGR en sus informes de auditoría, emitidos mediante resolución N R-DC , publicados en La Gaceta N 242 del 14 de diciembre de 2015, los cuales entraron en vigencia desde el 4 de enero de Este Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones. A LA MÁSTER MÓNICA ULATE MURILLO EN SU CALIDAD DE GERENTE GENERAL A.I. DEL PUESTO DE BOLSA DEL BANCO POPULAR O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO 4.4. Ajustar, aprobar, divulgar e implementar la normativa interna de carácter procedimental, que regule las fases de aprobación, ejecución, control y evaluación; específicamente en los aspectos comentados en el Hallazgo 1.1 punto 2.3, y se cumpla con los requerimientos establecidos en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 31 de enero de 2018, una certificación en que conste que se ha ajustado, aprobado y divulgado la normativa interna de carácter procedimental correspondiente y otra certificación, a más tardar el 30 de abril de 2019, en donde conste que se ha implementado en los productos presupuestarios emitidos de enero a abril 2019 (Presupuestos extraordinarios y modificaciones presupuestarias si los hubiese-, liquidación presupuestaria 2018 e informe de ejecución presupuestaria del I trimestre 2019). (Ver Hallazgo 1.1, párrafos 2.1 al 2.8) Elaborar, aprobar, divulgar e implementar los lineamientos y mecanismos de control que la administración estime más convenientes para que la documentación digitalizada producto del proceso presupuestario, se archive de manera sistemática, integral y

18 ordenada, a fin de facilitar la disponibilidad, conservación, organización, accesibilidad y salvaguarda de la información. Para el cumplimiento de esta disposición, remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 21 de enero de 2019, una certificación en donde conste que se elaboraron, aprobaron y divulgaron los lineamientos y mecanismos de control y otra certificación a más tardar el 30 de abril de 2019, en donde conste que se implementaron los lineamientos y mecanismo de control en los productos presupuestarios emitidos de enero a abril 2019 (Presupuestos extraordinarios y modificaciones presupuestarias si los hubiese-, liquidación presupuestaria 2018 e informe de ejecución presupuestaria del I trimestre 2019). (Ver Hallazgo 2.1, párrafos 2.9 al 2.18) 4.6. Elaborar, aprobar, divulgar e implementar los mecanismos de control que la administración estime más convenientes para la realización de evaluaciones periódicas y ajustes en los controles presupuestarios, asegurar de manera razonable el cumplimiento de los principios presupuestarios, la correcta clasificación de ingresos y gastos, asignar numeración propia y consecutiva a las modificaciones y establecer mecanismos de alerta para identificar irregularidades o desviaciones en las fases del proceso presupuestario y sus productos. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 21 de enero de 2019, una certificación en que conste que se han elaborado, aprobado, y divulgado los mecanismos de control y otra certificación, a más tardar el 30 de abril de 2019, en donde conste que se han implementado. (Ver Hallazgo 2.2, párrafos 2.19 al 2.25). 5. Recomendación A LA MÁSTER MÓNICA ULATE MURILLO EN SU CALIDAD DE GERENTE GENERAL A.I. DEL PUESTO DE BOLSA DEL BANCO POPULAR O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO 5.1 Se recomienda valorar los resultados obtenidos de los estimadores considerados en el Índice de Cumplimiento de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público por parte de Popular Valores S.A., con el fin de que se tome como insumo para el mejoramiento y perfeccionamiento de la gestión de esa Sociedad en lo que respecta al proceso presupuestario. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General a más tardar el 14 de diciembre de 2018, una certificación que acredite los resultados de la valoración realizada. (Ver Hallazgo 3.1, párrafos 2.26 al 2.36) Gerente de Área Asistente Técnica Fiscalizador-Coordinador