Requisitos Legales para Sistemas de Gestión y RUC. Asesoría Jurídica para Licitaciones durante Trámites de Ingeniería

Transcripción

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2 Este texto nace como una iniciativa de Activo Legal, respaldado por la Cámara de Comercio Colombo Nórdica con el motivo de dar a conocer la situación actual de la legislación colombiana en cuanto a temas de exploración y explotación offshore, y qué conocimiento se pueden aprender de otros Estados que se han caracterizado por su experticia y experiencia en este sector. En momentos que la exploración de hidrocarburos está tomando cada vez más importancia en el país, es necesario conocer las diferentes experiencias de otros Estados que tienen un desarrollo avanzado en el sector y que se dedican a la extracción de hidrocarburos en sus mares.

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4 Prólogo Este texto académico se ha elaborado por especialistas de la firma Activo Legal Ltda., con el apoyo de la Cámara de Comercio Colombo Nórdica, ya que se vio la necesidad de explorar a fondo las necesidades legales de Colombia en cuanto a exploración y explotación offshore por ser esta una actividad que apenas inicia en el país y que no está contemplada por el gobierno colombiano según su magnitud, riesgo e impacto. Dado que una de las experticias de Activo Legal es la legislación en materia de Medio Ambiente y Seguridad y Salud en el Trabajo para el sector petrolero y la Cámara de Comercio Colombo Nórdica representa los intereses de unos de los países lideres en temas de exploración y explotación offshore en el mundo, Noruega, este libro se enfoca en tres aspectos siempre bajo la rigurosa mirada de los abogados expertos: como primera medida se hace un balance de la legislación vigente en Colombia; en segundo lugar se presenta un resumen de la legislación vigente en los países que ya tienen experiencia en este tipo de exploración y explotación y por último un balance general sobre la seguridad y la salud en el trabajo y sus deficiencias a la hora de aplicarlos a un trabajo en plataforma petrolera marítima. Otra de las coyunturas importantes es el vínculo que nace recientemente entre Activo Legal y la Cámara de Comercio Colombo Nórdica donde esta institución, en reconocimiento a la calidad y la experticia de la firma procede a respaldar este tipo de iniciativas, para generar así materiales académicos y de consulta donde se demuestre uno de los pilares del bufete: la Educación y la Conceptualización Legal.

5 Introducción Estamos viviendo un muy importante momento para el sector de la minería y de los hidrocarburos en Colombia. Este es el sector de la economía que más ha venido creciendo en los años recientes y una de las cinco locomotoras de desarrollo del gobierno nacional, lo que lleva a entender que la importancia de su crecimiento y mantenimiento se da desde las más altas esferas, es más, esta puede ser considerada, sin intención alguna de crítica, la política de desarrollo sectorial más adelantada y que más beneficios a dado a nivel nacional y local por parte del gobierno. Varias de las principales políticas, reformas y leyes que se han venido adelantando desde el comienzo de la presidencia de Juan Manuel Santos y que han tenido éxito, esan relacionadas con el tema de la inversión, el sector minero y el de hidrocarburos. La reforma constitucional a las regalías y la reglamentación de estas que según cuentas del exministro de Minas, Mauricio Cárdenas, se giraron en el 2011 más de 3,8 billones de pesos en regalías que en el También se está viendo el aumento de la demanda en capacitación de operadores en este sector, lo que lleva a que se disminuya poco a poco el grave desempleo y el trabajo informal que vive el país. Al existir un incremento de producción en el sector, se está generando al mismo tiempo mayor demanda de estas materias primas como, por ejemplo, el aumento drástico en demanda de gas para uso del hogar. Por último, este gobierno ha trabajado para la reserva de más de 20,5 millones de hectáreas que se están utilizando para la producción sostenible de minería e hidrocarburos, sin mencionar que se ha procurado acabar y castigar la minería ilegal y se ve como una necesidad nacional la protección de los principales pozos y minas por parte de la fuerza pública colombiana. Parecía una realidad a comienzos del siglo XXI, que Colombia dependiera definitivamente de la importación de hidrocarburos y buscara volver competitivo el país haciendo frente a otros sectores, tales como el de servicios, el agro o la tecnificación. Justamente en estos tiempos todavía se hablaba del café como el producto colombiano de exportación por excelencia y el producto, después de la coca, por el que éramos recordados a niveles mundiales. Esta dependencia a la importación de petróleo y gas comenzó a evidenciarse a finales de la década de los 80, no por falta de descubrimiento de yacimientos sino por la falta de exploración de estos y por falta de administración por parte de Ecopetrol. Es por ello que en la década de los 90 solo se encontraban en el país 8 pozos y se daba por descontado el fin de la autosuficiencia. En nuestra mentalidad no había

6 posibilidad de que alguna vez pudiéramos llegar a niveles tales que no solo dejaríamos de importar y que llegáramos a ser un país que remplazara el café por el petróleo como principal producto de exportación. Esto comienza a darse después del 2003 con el decreto 1760 que crea la Agencia Nacional de Hidrocarburos y transforma a Ecopetrol en una empresa comercial del Estado con dedicación exclusiva a las actividades de la industria petrolera, exploración, producción, transporte, refinamiento y comercialización. La Agencia entonces adquiere la labor de administrador y regulador. De esta manera comienza Colombia a administrar los recursos de hidrocarburos del subsuelo de manera mucho más responsable y efectiva, a tal punto que por ejemplo actualmente estamos a unos pocos cuantos miles de barriles de crudo para producir el millón diario. Con el gran crecimiento de Colombia en un momento en que la mayoría de los Estados occidentales atraviesan por una crisis económica y enfocando su política cada vez más hacia la economía de la inversión extranjera y la extracción de los minerales e hidrocarburos del subsuelo, es que llegan a ser interesantes y necesarias las modalidades de extracción, que son totalmente nuevas en Colombia, entre ellas se encuentra la modalidad de extracción de hidrocarburos offshore (costa afuera). En el país este tipo de exploración solo se ha dado en muy pocos y contados lugares, sin definirla ni llevarla hacia el proceso de explotación. Este tipo de explotación hasta ahora ha comenzado a ser interesante para los inversionistas extranjeros y nacionales. Desde finales del año 2003, comienzan a hacerse nuevos estudios del subsuelo del mar caribe con el objetivo de encontrar materias primas que puedan ser extraídas de manera segura con el medio ambiente, pero solo a comienzos de este año es que se comienza por fin la exploración y explotación de hidrocarburos costa afuera con la plataforma Mischief, en los pozos Mapalé 1 y Mapalé 2, adjudicado a Equión Energy, y que se encuentran ubicados a más de 50 kilómetros hacia el norte de Cartagena. Inicia a partir de este año una nueva fase de la denominada locomotora minera. Es importante aprovechar el interés de los diferentes inversionistas que tienen la capacidad y el capital para hacer extracciones de este nivel. De la misma manera es importante para el gobierno regular las especificidades que implican este tipo de extracción: la seguridad, las licencias ambientales, la cultura de HSE (health, safety, environment) que se maneja, la salud de los trabajadores y los riesgos de accidentalidad que asumen cuando se encuentran en una plataforma costa afuera. Por ello es necesario ver las diferentes experiencias de países que han sido líderes en este sector como por ejemplo, Noruega y localmente Brasil.

7 La explotación de hidrocarburos offshore es un tema en el que el Estado colombiano tiene muy poca experiencia y no tiene una normatividad específica que regule este tipo de extracción y explotación. Es por ello que, considerando todo esto, se publica este texto. Aprovechando la gran apertura de inversión, la expansión en el sector de hidrocarburos y la cada vez más atractiva economía colombiana, debemos aprovechar el conocimiento de los líderes en esta actividad, su normatividad, procedimientos y controles, para la seguridad, la salud y la protección del medio ambiente y del recurso humano que hace parte de la exploración y la explotación Offshore. En otras palabras, para desarrollar una actividad petrolífera de manera sostenible. Para poder iniciar la descripción y análisis del tema objeto del presente estudio, es preciso aclarar cuál es la legislación existente dirigida a la protección del medio marino en cuanto a un posible daño ambiental por contaminación causada por derrame de hidrocarburos, para lo cual debemos partir del desarrollo normativo nacional que pretende proteger los ecosistemas marinos, para después finalizar con la descripción de los compromisos internacionales de protección al mismo.

8 Capítulo 1: INSTITUCIONES COLOMBIANAS RELACIONADAS CON EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN OFFSHORE Antes de iniciar un recuento del desarrollo normativo del objeto del presente texto es necesario hacer la descripción de nuestra organización sobre las entidades reguladoras de estas actividades: ENTIDADES DE REGULACION: Ministerio de Minas y Energía. Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible. Ministerio del Interior Manejo de Comunidades. Ministerio de la Salud y la Protección Social. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG. Unidad de Planeación Minero Energética UPME. ENTIDADES DE CONTROL: Ministerio de Minas y Energía. Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH. Autoridades del Sistema Nacional Ambiental. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Dirección General Marítima y Portuaria. ENTIDADES PARA EL CONTROL DE EMERGENCIAS

9 Autoridades involucradas dentro del Sistema Nacional Riesgo de Desastres. de Gestión del Instituciones de Apoyo Técnico y de Investigación (Invemar, Ideam, Sinchi, Von Humboldt). Dirección General Marítima y Portuaria. Autoridades del Sistema Nacional Ambiental. Todas las autoridades antes nombradas intervienen de alguna manera en los diferentes aspectos del control de las actividades de exploración, explotación y comercialización de hidrocarburos, tanto en el Up Stream como en el Down Stream, y en consecuencia, dichas autoridades están involucradas en la protección del medio marino y la prevención de la contaminación por derrame de hidrocarburos costa afuera, pero en particular las autoridades que actúan de manera directa son las siguientes: Ministerio de Minas y Energía. Dirección General Marítima y Portuaria. Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH. Autoridades del Sistema Nacional Ambiental. Autoridades involucradas del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Instituciones de apoyo técnico y de investigación.

10 Capítulo 2: LEGISLACIÓN Y ANTECEDENTES LEGALES EN COLOMBIA Para poder seguir con nuestro análisis debemos hacer una breve descripción de cuáles han sido las disposiciones legales aplicables que han regulado la protección del medio ambiente marino en cuanto a la prevención de la contaminación ambiental por derrame de hidrocarburos. Las disposiciones que a continuación se relacionan las hemos seleccionado bajo el criterio específico de normas aplicables directamente a las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en los contratos Offshore. El Decreto 1895 de 1973, derogado por el Decreto 3274 de 2009, hacía referencia a la exploración costera y submarina. En el artículo 2, Capítulo XI, este contenía una serie de condiciones referentes a la prevención de la contaminación en el medio marino y exigía a los exploradores y explotadores de petróleo o gas tomar todas las medidas necesarias para prevenir contaminación; advertía que dichas medidas serían vigiladas por funcionarios de la División de Petróleos del Ministerio de Minas y Petróleo de ese entonces. De igual manera el mencionado Decreto prohibía el desagüe de petróleo o de sus derivados en aguas del mar territorial, así como exigía ciertas condiciones técnicas dentro de las plataformas de perforación para la recolección donde confluyan los drenajes de las plataformas y se recojan los residuos producidos por derrames de materiales líquidos considerados como contaminantes. Otra de las exigencias era que los tanques de almacenamiento de petróleo, colocados en plataformas o en el lecho del mar, debían tener instrumentos de cierre automático que eliminaran los derrames de petróleo y también estipulaba que la responsabilidad era de los operadores si se presentaba cualquier tipo de contaminación y que los costos derivados de la misma estaban bajo su responsabilidad. Otro de los apartes importantes del mismo Decreto fijaba las condiciones técnicas para la exploración geológica o geofísica marina contenidas en el capítulo III, artículo 7. Es importante aclarar que las disposiciones del Decreto en cuanto a las actividades de control y seguimiento en materia ambiental, han sido asumidas por las autoridades que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental y la DIMAR. Por último es importante resaltar que las normas técnicas de exploración y producción que determinaba el Decreto, se encuentran desactualizadas teniendo en cuenta que el avance tecnológico en la exploración y explotación de hidrocarburos es mayor y el Decreto en mención es del año 1973.

11 El Decreto 1876 de 1979 le otorga al Ministerio de Minas y Energía, la facultad de adoptar la Política Nacional de Exploración, Explotación, Transporte, Procesamiento y Comercialización de los recursos naturales no vivos que se encuentren en el lecho o en el subsuelo del mar territorial, en la zona económica adyacente y en la plataforma continental de Colombia. El Decreto 1877 de 1979 determina que el Gobierno puede intervenir en la producción, utilización y consumo de los bienes de las áreas marítimas a que se refiere la Ley 10 de 1978, entendida esta frente a la administración de los recursos vivos y no vivos dentro del medio marino que hacen parte del territorio nacional, a fin de conservar los recursos naturales y aportar a su desarrollo integral. El Decreto 1875 de 1979 dicta las normas para la prevención de la contaminación del medio marino, para lo cual exige a los propietarios de la nave, artefacto naval o la construcción que realice este tipo de actividades en el mar o que se dedique a la exploración, explotación o al transporte de hidrocarburos o sus derivados, que constituyeran una póliza hasta por un millón de dólares para el pago de los daños que podría ocasionar por su actividad. Esta disposición se considera uno de los primeros antecedentes en cuanto a la preocupación del Estado Colombiano por exigir garantías con miras hacia los posibles daños ambientales a los ecosistemas marinos por contaminación con hidrocarburos. El Decreto 2811 de 1974, es el que dicta el Código de Recursos Naturales. En su artículo 164 establece que el Estado tiene el deber de protección del ambiente marino, y que es su responsabilidad generar la reglamentación debida para la exploración y explotación de hidrocarburos en ecosistemas marinos. En su coordinación, estará a cargo el Ministerio de Minas y Energía, lo cual es importante evaluar si se pretende generar una reglamentación técnica para la exploración y explotación Offshore. El Decreto 1594 de 1984, derogado por el Decreto 3930 de 2010, contenía unas disposiciones dirigidas a la protección del recurso hídrico frente a las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos tales como: que ante la existencia de algún tipo de vertimiento, como el petróleo por causa de un caso fortuito o fuerza mayor, se debía establecer y coordinar todos los procedimientos para el control de dicha emergencia a través del Ministerio de Salud; ahora es claro que tal función la cumple en este momento los organismos estipulados dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres junto con las demás autoridades estatales de control.

12 De la misma manera se exigía un plan de contingencia a los que exploren, exploten, manufacturen, refinen, transformen, procesen, transporten o almacenen hidrocarburos, el cual luego de la aparición del Decreto 3930 de 2010 debe contar con la aprobación de la autoridad ambiental competente. El Decreto 321 de 1999, aprueba el Plan Nacional de Contingencias contra derrames de hidrocarburos y sustancias nocivas, que fue aprobado por el Comité Nacional para la Prevención de Atención de Desastres (autoridad para este tipo de regulaciones en este periodo) mediante Acta 09 del 5 de julio de 1998, donde se encuentran todas las disposiciones a través de los comités técnicos y operativos para la atención de derrames de hidrocarburos en aguas marinas. La Resolución 1023 de 2005, por medio de la cual se aprueban las guías ambientales, nace con la función de convertirse en documentos de consulta para la autoridad ambiental y para quienes realizan actividades de gran impacto (como las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos). Cabe resaltar que frente a las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos costa afuera no se encuentran disposiciones claras que describan la manera técnica cómo debería darse estas actividades a fin de prevenir cualquier daño ambiental. La Ley 99 de 1993, crea el Sistema Nacional Ambiental en donde fija entre otras cosas, las autoridades competentes para administrar los recursos naturales con el fin de lograr la protección al medio ambiente. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales, las Autoridades de Grandes Centros Urbanos, instituciones que son las encargadas de la construcción de la Política Ambiental en Colombia y el control y seguimiento de actividades de gran impacto ambiental, para lo cual deben actuar de manera coordinada y armónica entre ellas y cumplir con todos los fines que pretende el Estado y con los demás derechos constitucionales involucrados en la protección del medio ambiente de la Nación. Ahora es importante concluir que la autoridad ambiental tiene sus competencias bien definidas, pero es claro también que no existe una centralización en el asesoramiento técnico en la manera en que se deben ejecutar las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos costa afuera de manera segura, ya que lo que siempre se ha buscado es la protección del medio ambiente y para el caso que nos ocupa, la protección del medio ambiente marino. Pero a pesar de ello, no se encuentra debidamente reglamentada tal actividad costa afuera, porque todas las disposiciones existentes van dirigidas a proteger el medio ambiente, a través de principios y prohibiciones, tales como el caso del antiguo Código de Petróleos frente a la exploración sísmica y no existe una legislación

13 clara que reglamente las condiciones técnicas de la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos en el mar. Ahora vale la pena preguntarse cuál es la responsabilidad del Estado sobre la regularización de estas actividades para fijar estándares de seguridad de las actividades que son de alto riesgo e impacto. A pesar de que se les impone a quienes ejecutan estas actividades ciertos requerimientos técnicos dentro de la licencia ambiental, la reglamentación no es completa, ya que se debería desarrollar una reglamentación de contenido técnico que apunte a fijar las condiciones técnicas de exploración y explotación en el mar que eviten la ocurrencia de un desastre por el derrame de hidrocarburos, en virtud de que en la mayoría de los casos de desastres por contaminación la causa básica son la fallas técnicas en la seguridad de la operación y que en el contexto nacional, no existe una regulación técnica actualizada, exigible a los operadores para las actividades de exploración y explotación, a pesar que dentro de los contratos de Exploración y Producción se exige condiciones técnicas para el desarrollo de esas actividades. El Decreto 2820 de 2010 que derogó el Decreto 1220 de 2005 y referente a Licencias Ambientales, mediante el cual se exige la autorización por parte de la autoridad ambiental para la realización de actividades de gran impacto como lo es la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos, así mismo se autoriza el aprovechamiento y uso de los recursos naturales para el desarrollo de la actividad, aunque la presente disposición no se refiere en particular a exploración y explotación costa afuera. El Decreto 2324 de 1984, que reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria, es de vital importancia para el tema tratado en el presente estudio, por ser este el encargado de ejecutar la política en materia marítima y además debe regular, dirigir y controlar las actividades marítimas y dentro de las cuales se encuentran las actividades de exploración y explotación de los recursos naturales del medio marino. Ahora en consecuencia de lo anterior, se le asignan funciones tales como la aplicación y coordinación de medidas tendientes a hacer cumplir las obligaciones nacionales e internacionales dirigidas a la preservación y protección del medio marino, regular, autorizar y controlar la construcción de estructuras en las áreas de su jurisdicción y conocer acerca de los accidentes o siniestros marítimos. El mencionado Decreto se refiere a las exploraciones marinas y costeras, dejando la posibilidad de reglamentar los requisitos, procedimientos y medidas de seguridad que se exigirán para autorizar las exploraciones costeras y submarinas; por último se exige a quienes estén realizando la exploración sísmica y

14 submarina, la obligación de presentar los informes del desarrollo de las operaciones y sus resultados al Ministerio de Minas y Energía y a la Dirección General Marítima Portuaria y por último la presente norma, determina la obligación de los operadores de indemnizar a la Nación o a los particulares por los perjuicios que ocasione en razón a sus trabajos. La Resolución 295 de 2005, adopta la Norma Nacional de Gestión de la Seguridad Operacional y Protección de Embarcaciones y de Prevención de la Contaminación Norma Nacional de Gestión de la Seguridad (NGS), la cual es de vital importancia ya que se establece con el fin de que las embarcaciones apliquen procedimientos preventivos para su protección y evitar la contaminación del medio ambiente marino, pero a pesar de encontrarse dicha disposición, esta no se enfoca en las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, ya que se enfoca en la seguridad de las embarcaciones. Ya habiendo realizado una breve descripción de las normas de carácter nacional dirigidas a la protección del ecosistema marino y a la prevención de la contaminación del medio, es necesario describir cuáles son los compromisos internacionales de la protección de los ecosistemas marinos por daños ocasionados por la contaminación con hidrocarburos. Dentro de la Ley 45 de 1985, se aprueban los siguientes Convenios: Convenio para la Protección del Medio Marino y la Zona Costera del Pacífico Sudeste, el Acuerdo Sobre la Cooperación Regional para el Combate Contra la Contaminación del Pacífico Sudeste por Hidrocarburos y otras Sustancias Nocivas en Caso de Emergencia, Protocolo Complementario del Acuerdo sobre la Cooperación Regional para el Combate Contra la Contaminación del Pacífico Sudeste por Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas y el Protocolo para la Protección del Pacífico Sudeste Contra la Contaminación Proveniente de Fuentes Terrestres. Las partes de este Tratado se comprometieron de manera individual o conjunta a prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino y la zona costera del Pacífico Sudeste y asegurar la adecuada gestión ambiental de los recursos naturales. Así mismo este indica que las partes establecerán planes y programas de contingencia para combatir la contaminación marina por hidrocarburos y otras sustancias nocivas. Además, el mismo obliga a los Estados que hacen parte del convenio a mantener un sistema jurídico que permita obtener y entregar las indemnizaciones o compensaciones pertinentes para cubrir las consecuencias de la contaminación del medio ambiente marino y la zona costera. Es importante

15 señalar que este Tratado es uno de los primeros antecedentes en materia regional en el cual se busca la protección del ecosistema marino por la contaminación de hidrocarburos. El Decreto 1470 de 2002, el cual promulga el Protocolo de 1992, que Enmienda la Convención Internacional sobre Responsabilidad Civil nacida de daños debidos a contaminación por hidrocarburos, 1969 y el Protocolo de 1992, que Enmienda el Convenio Internacional sobre la Constitución de un Fondo Internacional de Indemnizaciones de Daños Debidos a Contaminación por Hidrocarburos, el cual fue aprobado por la Ley 523 de El convenio de Responsabilidad Civil estipula para los propietarios de los buques la responsabilidad por el daño al medio ambiente marino por la contaminación con hidrocarburos persistentes; además, crea para los propietarios de los buques, un sistema de seguro de responsabilidad civil obligatorio. El convenio del Fondo de 1992, complementa el convenio de responsabilidad civil de 1992 en los casos que las indemnizaciones pagadas en virtud del Convenio de Responsabilidad Civil de 1992 sean insuficientes para indemnizar a las víctimas del desastre. Los daños de los que habla el convenio de responsabilidad civil de 1992, abarca los ocasionados en el territorio, mar territorial o la zona económica exclusiva. Estos daños ocasionados se refieren a los daños ambientales al medio marino y la indemnización se limita al valor de las medidas de restauración del medio ambiente marino. En los daños por el derrame de la carga o de su combustible, el propietario del buque tiene a su cargo una responsabilidad objetiva, la cual únicamente se podrá eximir en virtud de que el hecho se haya generado por actos de guerra, por desastre natural grave, por sabotaje de terceros o por negligencia de las autoridades gubernamentales por la falta de mantenimiento de las luces y/o ayudas de navegación. Así mismo el Convenio del Fondo de 1992 otorga las indemnizaciones a las víctimas de la contaminación que no obtuvieran la indemnización, en virtud del Convenio de Responsabilidad Civil de 1992 cuando se presentaban casos como que el propietario del buque sea financieramente insolvente y su póliza resulte insuficiente para atender la indemnización, o que el propietario del buque se encuentre exento de responsabilidad en consonancia con las causales que eximen de responsabilidad del Convenio de Responsabilidad Civil de Para concluir, este tratado es de gran importancia ya que fija las pautas económicas de indemnización para la restauración del medio ambiente marino y la prevención de la contaminación que deben seguir todos los Estados que hacen parte de este, pero es claro que no le aplica de manera directa a las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos costa afuera por tratarse de daños ambientales al medio marino generados por el derrame de hidrocarburos de los buques.

16 La Ley 885 de 2004 por medio de la cual se aprueba el Convenio Internacional Sobre Cooperación, Preparación y Lucha Contra la Contaminación por Hidrocarburos, hecho en Londres en 1990, y el Protocolo sobre Cooperación, Preparación y Lucha Contra los Sucesos de Contaminación por Sustancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas, 2000, hecho en Londres en el año Es claro que este tratado internacional tiene su aplicabilidad a las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en el mar, tal como aparece dentro de sus definiciones contenidas en el artículo 2 del convenio, el cual define como Unidad de Mar Adentro a toda instalación o estructura mar adentro, fija o flotante, dedicada a actividades de exploración, explotación y producción de gas o hidrocarburos, o a la carga o descarga de hidrocarburos. De tal manera que la presente ley tiene plena aplicabilidad a las instalaciones para la exploración y explotación de hidrocarburos en el medio marino, en donde se les exige tener su plan de contingencia por derrame de hidrocarburos, pero no contiene mayores disposiciones que las que les exige el protocolo, anteriormente mencionado, a los Estados firmantes y que están por desarrollarse tales como el programa para las entidades que luchan contra la contaminación por hidrocarburos y la capacitación a su personal. De otro lado, también es importante destacar que los Estados firmantes deben tener los recursos necesarios para la educación y formación para fomentar la creación de espacios para la preparación de la lucha contra la contaminación por hidrocarburos, obtener los servicios técnicos para enfrentar la contaminación por hidrocarburos en el medio marino, etc. Colombia tiene poca experiencia en la manera de desarrollar dicha actividad costa afuera, por lo que se hace necesario el cumplimiento aun mayor de las obligaciones en materia internacional, porque a pesar de que existan ciertas instituciones, no se cuenta claramente con una organización dedicada a la prevención del riesgo que implica desarrollar esta actividad en el medio marino y la cual está vinculada no sólo a la protección de los recursos naturales de la Nación, sino también, al compromiso de cooperación internacional en la prevención de la contaminación que pueden presentarse en virtud de esta actividad. Ahora después de haber hecho una breve descripción de la legislación frente a la protección del medio ambiente marino y en particular a la legislación que nos interesa: la correspondiente a las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en el medio marino para prevenir la contaminación del mismo, es claro que existen otros tratados internacionales tales como la Ley 12 de 1981 que aprueba el Convenio Internacional para la prevención de la contaminación por buques (dado en Londres en 1973), y la Ley 253 de 1996, por medio de la cual

17 se aprueba el Convenio de Basilea sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, la Ley 356 de 1997 por medio de la cual se aprueba el Protocolo relativo a las áreas de flora y fauna silvestres especialmente protegidas por el convenio para la protección y el desarrollo del medio marino de la región del Gran Caribe. Para el caso del estudio no aplican de manera directa y aunque se han tenido en cuenta, el análisis se ha centrado en la legislación aplicable frente a la exploración y explotación de hidrocarburos costa afuera.

18 Capítulo 3: DERECHO COMPARADO FRENTE A PAÍSES CON EXPERIENCIA OFFSHORE Debido a la falta de cimentación jurídica para las actividades offshore en Colombia, es importante realizar un acercamiento a otros países que ya cuentan con gran experiencia en este tipo de exploración y explotación, ya que podremos aprender algo de ellos por estar nosotros apenas comenzando esta actividad en el medio marino. De acuerdo a lo anterior, se han tomado los siguientes países como referencia: NORUEGA El Ministerio de Petróleo y Energía (actualmente dirigido por el doctor Ola Borten Moe), tiene el objetivo de asegurar los recursos energéticos de Noruega, con gestión eficiente y respetuosa del medio ambiente y logra la coordinación de una política integrada de energía. Esta política busca garantizar la mejor utilización de los recursos energéticos frente a límites aceptables con el medio ambiente y los recursos naturales. Para el cumplimiento de estos fines, el Ministerio cuenta con un Departamento de Petróleo y Gas (OG), encargado del desarrollo, producción y desmantelamiento de campos de petróleo y gas en la plataforma continental de Noruega, además del análisis económico y de las cuestiones jurídicas vinculadas a la actividad petrolera. El Ministerio cuenta con cinco secciones: Sección para la Exploración, Sección de Desarrollo y Producción, Sección de Gas e Infraestructura, Sección de Análisis y Mercados y Sección de Derecho del Petróleo y de Asuntos Jurídicos. La Dirección Noruega del Petróleo (DNP), es una agencia asesora del Ministerio de Petróleo y Energía en cuanto a la dirección, exploración y producción de los yacimientos petroleros; promulga y aplica las regulaciones para la actividad petrolera, contribuye a crear el mayor valor posible para la industria del petróleo y el gas a través de la administración racional de los recursos, la preparación para emergencias y el cuidado del medio ambiente. Además tiene la responsabilidad de manejar los recursos del petróleo en la plataforma continental noruega. Originalmente era parte del Ministerio de Industria pero en el año 1978 pasó a formar parte del Ministerio de Petróleo y Energía.

19 En virtud de la facultad de preparación de emergencias, la Dirección Noruega de Petróleo es receptora de los informes que los operadores de las plataformas hagan cuando hay un imprevisto con relación a la perforación o algún hecho que afecte la producción. Con relación a la gestión sostenible en el mar, el gobierno prepara planes integrales de gestión, en los que participa la DNP. Hoy en día ya existe el plan de gestión integrada del medio marino para la parte que corresponde a Noruega del Mar de Barents y el Mar de Noruega y se encuentra en curso la creación del mismo para el Mar del Norte. El objetivo de estos planes es establecer el marco para las empresas de la zona, para que los efectos de la actividad no excedan la capacidad del medio ambiente. Estos planes también describen cómo las actividades de pesca, transporte marítimo y petróleo deben diseñarse para coexistir. El Estado Noruego tiene además la empresa gubernamental STATOIL con el fin de cuidar sus intereses comerciales en el sector petrolero y asegurar la presencia nacional en la actividad de exploración y explotación en la plataforma continental de Noruega, sin embargo, el Estado Noruego no es un ente monopolizador del sector, por el contrario, adopta medidas para atraer petroleras extranjeras. En cuanto al acceso a la ejecución de la actividad existen dos sistemas de concesión de licencias que efectúa el Ministerio de Petróleo y Energía: Los premios en las zonas predefinidas (APA) que se realizan de forma anual, donde se da el acceso a las partes maduras de la plataforma continental y asegura el sistema de Rondas de concesión ordinaria, celebrada cada dos años sobre áreas de frontera en la plataforma donde el potencial petrolero es menor. El Ministerio de Ambiente de Noruega (dirigido actualmente por Bård Vegar Solhjell) es el encargado de la realización de la Política de Medio Ambiente en once áreas de responsabilidad, entre las cuales se encuentra la contaminación por fertilizantes e hidrocarburos, y a través de su Departamento para el Cambio Climático y Control de la Contaminación vela por el cumplimiento de todas las legislaciones de parte de las compañías que explotan hidrocarburos. Frente al control de las emergencias ambientales, la salud y la seguridad de los trabajadores (HSE) en la plataforma continental de Noruega, existe Petroleumstilsynet (Petroleum Safety Authority Norway), que es un organismo que se encuentra dentro de la rama del Departamento del Trabajo, Ambiente y Seguridad (Working, Environment and Safety Department) del Ministerio de Petróleo y Energía. Esta es la autoridad responsable de la seguridad técnica y

20 operativa para la preparación de emergencias y el medio ambiente frente a las instalaciones de petróleo y oleoductos. Petroleumstilsynet se enfoca en cuatro acciones principales: la supervisión de las compañías gasíferas y de hidrocarburos; la revisión de las competencias profesionales tales como el recurso humano, desarrollo de la experticia y la calidad y el crecimiento del recurso humano; se encarga de los asuntos legales y regulatorios, como, garantías de calidad o acuerdos de colaboración y también de los temas referentes al desarrollo y soporte interno. El modelo noruego resulta interesante puesto que su exploración y explotación es totalmente en costa afuera (offshore), ya que el recurso se encuentra en las tres zonas marinas mencionadas. El Ministerio de Ambiente es el encargado del control de la contaminación producida por la actividad y es apoyado por el organismo independiente Petroleumstilsynet. BRASIL Para el caso de Brasil, la autoridad ambiental competente en la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos es el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA), órgano dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, ejecutor de la política medioambiental, responsable del control y concesión de licencias ambientales para proyectos de infraestructura que abarquen impactos en más de un Estado y las licencias en actividades de petróleo y gas en la plataforma continental. De igual manera, IBAMA es el órgano encargado de la asistencia y apoyo operativo a las Instituciones Públicas y la sociedad en temas de accidentes y emergencias ambientales. El IBAMA toma un doble papel en el Estado Brasilero, pues otorga el licenciamiento ambiental de la actividad petrolífera y asiste las emergencias ambientales que se produzcan por la actividad. El IBAMA cuenta con el Departamento de Licenciamiento Ambiental, encargado de expedir la correspondiente autorización. Ahora bien, en el licenciamiento ambiental de las actividades petroleras costa afuera, es responsabilidad del IBAMA otorgar los permisos, pero estos se ejecutan a través de la Coordinación General de Licenciamiento de Petróleo y Gas (CGPEG). Los procedimientos de esta concesión están regulados en la Resolución No. 237/97 CONAMA, No. 23/94 y No. 350/04. Las licencias que otorga el IBAMA para la actividad petrolífera son: la Licencia de Estudios Sísmicos, la Licencia Preliminar de Perforación, la Licencia Preliminar

21 para la Producción de Investigación, la Licencia de Instalación y la Licencia de Funcionamiento. La labor del IBAMA no termina con la concesión de la Licencia Ambiental, ni con la Supervisión del cumplimiento perfecto de las condiciones autorizadas y concedidas, sino con la asistencia en caso de contaminación causada por hidrocarburos, puesto que ejerce la vigilancia sobre todas la actividades y acontecimientos que generen un impacto en el medio ambiente. Dentro de las funciones de asistencia y apoyo, se encuentra la vigilancia de la contaminación causada por hidrocarburos y otras sustancias nocivas o peligrosas en el agua bajo la jurisdicción nacional y la preparación y respuesta rápida a emergencias ambientales con estas sustancias. Para lograr esta última función, el IBAMA cuenta con el Departamento de Protección Ambiental (DIPRO), con un Comité General de Emergencias Ambientales (CGEMA) y dos Coordinaciones: la Coordinación de Prevención de Emergencias Ambientales y la Coordinación de Asistencia a Emergencias Ambientales. El IBAMA entiende por emergencia ambiental, cualquier amenaza súbita para el bienestar del medio ambiente debido a la liberación de cualquier sustancia nociva o peligrosa, cuya causa incluso provenga de un desastre natural, abarcando de esta manera cualquier tipo de derrame de petróleo en el lecho marino, situación que puede ser generada por la explotación offshore. El deber del IBAMA en estos casos tiene 4 frentes: a) Apoyo Técnico, entendido como el asesoramiento a las Instituciones, a los voluntarios y a la comunidad afectada en los trabajos de mitigación. b) Control Ambiental, entendido como la prevención del accidente y sus consecuencias inmediatas y mediatas, Plan de Evaluación e Impacto y las correspondientes sanciones a los responsables. c) Articulación Institucional entendido como la integración entre los organismos implicados y la participación de éstos en el Plan de Contingencia. d) Difusión de la Información, entendido como el hecho de proporcionar los datos del suceso. Otra entidad que juega un papel importante en el tema de hidrocarburos en Brasil, es la Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles (ANP), ente dependiente del Ministerio de Minas y Energía; la ANP se encarga de promover la regulación, la contratación y supervisión de las actividades económicas en la industria petrolera. La ANP como regulador del sector, promueve estudios dirigidos a delimitar los bloques de exploración y explotación, celebra contratos de concesión para la exploración, desarrollo y producción de estos contratos y supervisa su ejecución.

22 Para la Agencia, el impacto ambiental de la actividad petrolífera resulta de vital importancia y cuidado, por lo cual el desarrollo de las directrices medioambientales en el proceso de licenciamiento es el resultado del trabajo conjunto de esta y el IBAMA. Con el mismo fin, tiene acuerdos de cooperación con el Ministerio de Medio Ambiente, La Armada, La Industria Petrolera y todas las entidades que están involucradas con el tema. La Agencia y el IBAMA, realizan estudios conjuntos para determinar las restricciones ambientales que sean aplicables a las áreas incluidas en las rondas de licitación, donde se asignan a las diferentes empresas los derechos de explotación; es decir, que la búsqueda del equilibrio entre las actividades industriales y la preservación de los ecosistemas es compartida entre estas dos entidades. Sin embargo, la Agencia tiene la Coordinación de Medio Ambiente (CMA), quien es la encargada de los aspectos medioambientales derivados de las decisiones y acciones de la entidad, como son la aplicación de mejores prácticas de conservación y el uso racional del petróleo, el gas natural, los biocombustibles y sus derivados, además de la preservación del medio ambiente. El sistema Brasilero nos muestra que en materia de explotación offshore, dos entidades juegan un rol importante en materia de control ambiental frente a los efectos de la actividad; por una parte el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables a través de su Comité General de Emergencias Ambientales y por otra parte la Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles con su Coordinación de Medio Ambiente. Este modelo resulta organizado y minucioso frente al tema de los efectos de la actividad petrolífera en el mar, pues la autoridad ambiental competente tiene dentro de sus funciones el apoyo técnico y asistencia frente a emergencias medioambientales. Dentro de este departamento varias divisiones están a cargo tanto de la parte de prevención como de control. Además la Autoridad Minera - ANP- consciente del impacto ambiental de la actividad del sector de los hidrocarburos, asume el cumplimiento de las normas ambientales y los riesgos de la actividad que abarca los efectos de la explotación costa afuera, a través de su Coordinación de Medio Ambiente (CMA). Por último, se destaca de este modelo, la coordinación y labor conjunta tanto de la autoridad ambiental como de la autoridad petrolífera, frente a los mecanismos de protección del medio ambiente y de los recursos naturales. Labor que se ve reflejada en la aplicación de buenas prácticas ambientales en el sector y en el desarrollo de guías entre las cuales se encuentra la Guía Ambiental paso a paso-

23 de las actividades marítimas de exploración y producción de petróleo y gas natural y la Guía Moldeado de Derrames de aceites en el Mar (Modelagem de Derramamento de Óleo no Mar). Plataforma petrolera Troll A, Noruega. Trabajador en Spleiner, la plataforma más grande en Noruega.

24 En Noruega el HSE se conoce como SHE (Safety, Health and Environment) según sus prioridades.

25 PERÚ En el caso de Perú, la autoridad ambiental competente en el tema de hidrocarburos es la Dirección General de Asuntos Ambientales Energéticos del Ministerio de Energía y Minas. Este órgano técnico normativo es el encargado de promover la ejecución de actividades orientadas a la conservación y protección del medio ambiente con respecto al desarrollo de las actividades energéticas, de promover las relaciones armoniosas de las empresas sectoriales con la sociedad civil, involucradas en las actividades del sector y quien evalúa y aprueba los estudios ambientales que se presenten al Ministerio de Energía y Minas. Este organismo produce su propia legislación ambiental energética y sus propias guías ambientales, entre las cuales se encuentra la guía de operaciones ambientales Costa Afuera, publicada en el año Esta guía fue adaptada con base en las normas divulgadas por la Organización Asistencia Reciproca Petrolera Estatal Latinoamericana ARPEL; éste documento propone que el estudio de impacto ambiental entregado por el operador incluya ítems como el planteamiento y respuesta para el derrame de petróleo y químicos donde se deberán considerar derrames hipotéticos, la evaluación del riesgo, los elementos de un plan de contingencia para derrames de petróleo, los métodos de prevención de derrames en alta mar, entre otros desastres que se puedan generar por el desarrollo de este tipo de actividades. Estas funciones de protección de ecosistemas marinos también son compartidas con la Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú, cuya misión es ejercer la autoridad marina, fluvial y lacustre, velar por la seguridad de la vida humana, la protección del medio ambiente y sus recursos naturales, a través de la vigilancia de las actividades que se realizan en el medio acuático. Así mismo, el ente rector de la Política Ambiental en Perú, es el Ministerio de Ambiente, quien también garantiza el cumplimiento de las normas ambientales en el sector de los hidrocarburos y ejerce la potestad sancionatoria en esta materia. Por otra parte, el estado peruano otorga la propiedad de los hidrocarburos a la empresa estatal de derecho privado del sector de energía y minas denominada PETROPERÚ S.A., dedicada al transporte, refinación, distribución y comercialización de combustibles y de otros productos derivados del petróleo, quien podrá celebrar los contratos de exploración y explotación de estos, bajo el cumplimiento de las disposiciones sobre medio ambiente. La supervisión del cumplimiento de las normas legales y ambientales por parte de Petroperú S.A. y de las empresas extranjeras dedicadas a la actividad, está a cargo de OSINERGMIN, a través de su Unidad de Medio Ambiente, quien también

26 es la encargada de la investigación y prevención de incidentes ambientales en las empresas del sector y supervisa el cumplimiento de los compromisos contraídos por estas empresas con el Estado peruano. Del modelo peruano se destaca el control previo de los efectos del sector de hidrocarburos en el mar, llevado a cabo en el proceso de licenciamiento, cuando se exige al operador que dentro del estudio de impacto ambiental, prevea derrames y por tanto establezca el correspondiente plan de contingencia que se llevaría a cabo en esta situación para posterior aprobación por la autoridad ambiental competente, es decir la Dirección de Asuntos Ambientales Energéticos del Ministerio de Energía y Minas. Este modelo carece de un ente neutro administrador de los recursos petrolíferos de Perú, pues continúa con la figura de empresa estatal propietaria del recurso, aquella que administra las concesiones de rondas para exploración y explotación, en la que participa activamente en conjunto con empresas extranjeras en representación de los intereses del Estado peruano. Esto no permite que tome atribuciones en el control ambiental de las operaciones de todas las entidades involucradas con la actividad. MÉXICO En México la autoridad ambiental es la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), cuyas funciones son la protección, restauración y conservación de los ecosistemas, recursos naturales y bienes y servicios ambientales, propiciar su aprovechamiento de desarrollo sostenible, conducir la política nacional en materia de recursos naturales, administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento de los recursos naturales con excepción del petróleo y los carburos de hidrógenos líquidos, sólidos y gaseosos así como minerales radioactivos, expedir las autorizaciones para las obras o actividades competencia de la Federación, entre otras. Si bien no es ésta la entidad encargada de administrar el uso del recurso petrolífero, si lo es de controlar su impacto ambiental a través de la licencia ambiental única. Para el caso de la explotación y exploración offshore, la Subsecretaria de Gestión para la Protección Ambiental juega un rol importante, a través de su Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas y su Dirección General de Zona Federal Marítimo-Terrestre y Ambientes Costeros. La Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas (DGGIMAR), es una unidad administrativa encargada de aplicar la política general sobre materiales, residuos peligrosos, sitios contaminados por estos dos y

27 actividades altamente costosas. Esta división es la encargada de expedir las autorizaciones para el almacenamiento, transporte, tratamiento, disposición final de residuos peligrosos, la remediación de sitios contaminados con esto y lo más importante, recomendar sobre estudios de riesgo ambiental y aprobar los programas para la prevención de accidentes de las actividades riesgosas en su operación. De igual forma, presta el apoyo técnico en la atención de emergencias ambientales por derrame de materiales peligrosos, por lo cual se sobre entiende que es uno de los entes de actuación inmediata en caso de derrame de hidrocarburos en ecosistemas marinos. La DGGIMAR entiende como emergencia ambiental cualquier evento o circunstancia indeseado o inesperado que ocurra repentinamente y que traiga como resultado la liberación no controlada, incendio o explosión de uno a o varios materiales o residuos peligrosos que afecten la salud humana y/o el ambiente de forma inmediata, definición en la que cabe un derrame de hidrocarburos en aguas marítimas. La Dirección General de Zona Federal Marítimo-Terrestre y Ambientes Costeros (ZOFEMAT) es la encargada de la administración y control de las actividades que se desarrollan en las áreas objeto de su competencia, entre las cuales se encuentran obras de servicio público, desarrollo turístico, portuario, pesquero, así como instalaciones petroleras, navales y eléctricas, donde la entidad busca no solamente la protección y conservación del ambiente, sino que fomenta estas actividades productivas bajo la idea del desarrollo sostenible. Con respecto al control de los derrames de hidrocarburos la Secretaria de Marina Armada de México, es la autoridad rectora del Plan Nacional de Contingencia para combatir y controlar derrames de hidrocarburos y otras sustancias nocivas en el mar (PNC).Dentro de las funciones de la Armada se encuentra, ser la ejecutora de los Convenios Internacionales en materia de protección marítima, búsqueda y rescate dentro del cual se destaca el Convenio Internacional para Prevenir y Controlar la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras Materias (DUNPING/72). Para el cumplimiento de estas obligaciones se expidió el Reglamento para prevenir y controlar la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias. La Armada cuenta con la Dirección General Adjunta de Oceanografía, cuya Dirección de Protección al Medio Ambiente Marino, se encarga de intervenir en la prevención y control de la contaminación marina y proteger el medio marino dentro del área de responsabilidad de la Secretaría de Marina Armada Mexicana. La Armada cuenta también con buques de investigación encargados de cruceros de estudios de la dinámica y contaminación marina en el mar territorial y zonas