Exposición de Motivos

Transcripción

1 QUE REFORMA EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, A CARGO DEL DIPUTADO URIEL LÓPEZ PAREDES, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD El suscrito, Uriel López Paredes, diputado a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción V, inciso d), del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Exposición de Motivos En doscientos años de vida independiente, México no ha podido construir un Estado social, un Estado del bienestar. Las causas son múltiples. El hecho es que quienes nos antecedieron no diseñaron un orden estatal con estas características. Ni las condiciones económicas, sociales, culturales y políticas lo permitieron, ni su construcción ha formado parte de los proyectos que han impulsado las élites que han gobernado y dirigido a este país. A cambio de ello, en el siglo veinte se logró que se reconociera en nuestro ordenamiento constitucional, el derecho de todos los trabajadores mexicanos y sus familias a la seguridad social. Este reconocimiento no es gratuito, es fruto de la gesta revolucionaria vigesémica y de las posteriores luchas sociales por la conquista de derechos. En la actualidad, la seguridad social forma parte de las realidades constitucionales y políticas de las sociedades occidentales. La seguridad social es la protección que la sociedad otorga a sus miembros contra las contingencias económicas y sociales derivadas de la pérdida de ingresos, a consecuencia de enfermedades, riesgos de trabajo, invalidez, vejez y muerte, incluyendo la asistencia médica. En algunos países se considera que todos sus habitantes tienen derecho a la seguridad social, en otros ésta sólo se otorga a los trabajadores de la economía formal y a sus familias. En México, el artículo 123 constitucional señala cuáles son los derechos de los trabajadores. En este artículo está consagrado el derecho al trabajo digno y socialmente útil, el derecho a la asistencia médica, el derecho a obtener un crédito para vivienda, el derecho a tener un seguro que proteja a los trabajadores y a sus familias contra diversos riesgos o contingencias de la vida: accidentes y enfermedades profesionales y no profesionales, maternidad, servicios de guardería, invalidez y muerte; y el derecho a una pensión que proteja contra las inclemencias de la vejez. Las pensiones constituyen uno de los elementos centrales de la seguridad social en cualquier país del mundo. El debate sobre el futuro de las pensiones adquirió relevancia en nuestro país hasta finales del siglo XX. La crisis de la deuda de los ochentas, la crisis financiera de mediados de los noventas, el crecimiento acelerado de la población mexicana, los cambios observados en su estructura demográfica, así como el agotamiento de las reservas monetarias del IMSS y el ISSSTE, detonaron las reformas a los sistemas públicos de pensiones federales. Sin embargo, estas reformas no atendieron la difícil problemática que enfrentan las instituciones de seguridad social de las entidades federativas, de los municipios y de las universidades públicas, en particular de las áreas encargadas de administrar las pensiones. Los sistemas pensionarios basados en un régimen de reparto deben contar con un respaldo de reservas suficiente para solventar sus compromisos futuros, situación que ya no es posible sostener en la actualidad, pues las reservas se usaron para otras cosas. Los cambios demográficos también se encargaron de hacer su parte, pues cuando se

2 crea el IMSS (en 1943) y el ISSSTE (en 1959), no se prevé que el envejecimiento de la población traería en el futuro grandes presiones financieras a los servicios de salud y pensionarios. La crisis de los sistemas de pensiones en los estados se detonó por la insuficiencia de recursos financieros para constituir reservas suficientes para solventar los compromisos futuros. Las causas de ello son múltiples, como apuntamos en al penúltimo párrafo. Los cambios en la estructura demográfica es una de las principales. La tendencia al envejecimiento de la población y el incremento en la esperanza de vida contribuyeron a la generación de un grave impacto en los sistemas de pensiones, ya que éstos no se actualizaron conforme fue cambiando la estructura demográfica. A continuación mostramos gráficamente los cambios que ha experimentado en su demografía la sociedad mexicana: Esperanza de Vida Esperanza de vida a nacimiento según sexo en México Año Hombres Mujeres Fuente: Inegi. Indicadores Sociodemográficos de México ( ). Conapo. Indicadores demográficos básicos ( ) Comportamiento de la Tasa de Natalidad y Mortalidad por mil habitantes ( ) Año Natalidad Mortalidad Fuente: Inegi. 1er Informe de Gobierno, 1º Septiembre 2001, Anexo, México, páginas 10 y datos de Raúl Benítez Zenteno, citados en Hernández Laos (1993:15) Conapo: Indicadores demográficos básicos ( )

3 El número de nacimientos ha ido disminuyendo año con año, al igual que el número de defunciones, de suerte que cada día existe una cantidad mayor de personas a las que el Estado mexicano y sus agentes visibles, el gobierno federal, los gobiernos de las entidades federativas y los gobiernos municipales, están obligados a suministrarles bienes y prestarle servicios. También es importante considerar que la proporción de trabajadores jubilados con respecto a los trabajadores activos aumenta considerablemente todos los días. Según datos de la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (Consar), mientras que en 1943 existían 26 trabajadores en activo por cada pensionado, en 2010 existen 5 personas trabajando por cada pensionado. En el año 2035 se prevé que habrá dos trabajadores en activo por cada pensionado. Esta situación se agudiza en las instituciones estatales de pensiones, ya que las prestaciones generalmente se otorgan en función de la antigüedad y no de la edad. Según algunas estimaciones, el déficit actuarial de los sistemas de pensiones de los estados, estimado a diciembre de 2009, es superior a un billón de pesos a grupo cerrado, sin embargo si consideramos que diariamente ingresan nuevos afiliados, el déficit se incrementa cotidianamente. A la fecha, únicamente 10 institutos o direcciones de pensiones locales han efectuado modificaciones a los sistemas de pensiones de sus respectivos estados. Con excepción del estado de Aguascalientes, en todas las instituciones o direcciones estatales de pensiones se agota el periodo de suficiencia en el corto o mediano plazo, según se muestra en el siguiente cuadro: Fuente: Estudio realizado con cifras de 29 entidades federativas (5 de ellas estimadas), realizado por Valuaciones Actuariales, SC. También es importante considerar que en el momento en que se crearon las leyes de pensiones de las entidades federativas, las prestaciones se establecieron en función del acuerdo al que llegaron las autoridades locales y las representaciones sindicales, por lo que no existe un sistema de pensiones y prestaciones contingentes igual a otro. En la iniciativa de reforma del artículo 19, fracción V, inciso d), de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que se presenta, se señala la necesidad de que los recursos acumulados en el Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones (FARP), que son 59 mil 342 millones de pesos al 30 de junio de 2010, se utilicen para apoyar la reforma a los sistemas de pensiones de las entidades federativas, tanto las de quienes ya efectuaron sus reformas como de quienes las emprendan en el futuro. En 2007, 2008 y 2009 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tomó 41 mil millones de pesos del Fondo, de los cuales se usaron 25 mil millones para atender la insuficiencia en la presupuestación original del rubro de pensiones y jubilaciones del ISSSTE, para contar con recursos adicionales y como un mecanismo de ajuste presupuestal. El Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones (FARP) es un fondo nacional, cuyos recursos deben apoyar las reformas de los sistemas pensionarios públicos de los tres órdenes de gobierno y de las universidades públicas, no sólo las modificaciones que se han hecho en el orden federal, sin embargo hasta ahora sus recursos al parecer únicamente han sido utilizados por el ISSSTE, pues no hay evidencia de que se haya apoyado con recursos a otro sistema pensionario. Esta situación muestra que el dinero acumulado en el FARP no se ha utilizado para apoyar la reforma de los sistemas públicos de pensiones de las entidades federativas que, como se ha evidenciado, son quienes más lo necesitan en este momento, por lo que es necesario impulsar una modificación a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para que estos recursos sirvan para el propósito original, que según el cuarto de los Lineamientos del Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones (FARP),... tendrá por finalidad apoyar la reestructuración de los sistemas públicos de pensiones,...

4 Los sistemas públicos federales ya fueron reformados, aunque es justo reconocer que también pasan por serias dificultades financieras. Los de las universidades públicas sufrieron modificaciones, pero igualmente se justifica revisar su sostenibilidad financiera, buscando apoyar la transición y ver cómo se dota de recursos a sus fondos de pensiones. Los compromisos que tienen los municipios no son tan amplios como los de los estados, aunque habrá que analizar las proyecciones actuariales a futuro. En consecuencia, en este momento lo que se requiere es apoyar la reestructura de los sistemas de pensiones de los estados. La propuesta de cambio que se presenta intenta que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público libere en lo que resta de 2010 y durante 2011, los recursos que tiene acumulados el FARP, a efecto de apoyar las reformas en las entidades federativas; y que a partir de 2012 se realice nuevamente el análisis para determinar qué reformas de qué instituciones debe apoyar el dinero que para entonces se acumule en el fondo Es importante continuar construyendo el sistema nacional de pensiones, pero es necesario flexibilizar los criterios para que los estados lleven a cabo sus reformas, urgentes en el actual contexto de crisis económica y astringencia financiera. Se considera necesario incentivar las reformas mediante un fondo concursable, pues éste ha probado ser un caso de éxito, ejemplo de ello son las universidades públicas estatales, ya que se han logrado reformar prácticamente todos los sistemas de pensiones, generando ahorros 50 veces superiores a los recursos destinados a los fondos correspondientes. Para la entrega de los recursos, es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere que las instituciones estatales de pensiones pueden ser divididas en cuatro grupos: Grupo Uno: Las instituciones de pensiones afiliadas al IMSS o al ISSSTE. Éstas hacen frente a las cotizaciones de la institución de seguridad social y a los pagos únicos. Grupo Dos: Las instituciones de pensiones que cuentan con un sistema formal bajo su responsabilidad parcial, es decir, complementario al de alguna institución de seguridad social. Estas áreas hacen frente a las cotizaciones de la institución de seguridad social, a las pensiones parciales a su cargo y a los pagos únicos. Grupo Tres: Las instituciones estatales de pensiones que cuentan con un sistema formal bajo su responsabilidad total. Éstas hacen frente a las pensiones totales a su cargo y a los pagos únicos. Grupo Cuatro: Los organismos de pensiones que cuentan con un sistema formal bajo su responsabilidad total y además sus trabajadores reciben pensiones de otra institución de seguridad social. Este tipo de organismos hacen frente a las cotizaciones de la institución de seguridad social, a las pensiones totales a su cargo y a los pagos únicos. Con el propósito de estar en condiciones de mejorar su rendimiento futuro y así cumplir con los compromisos adquiridos con los beneficiarios de los sistemas de pensiones, los sistemas de los cuatro grupos necesitan que se les proporcione el apoyo financiero para concertar y ejecutar su reforma; y para pagar los costos de la transición, en el caso de los que ya realizaron sus modificaciones. Los recursos deben ser tomados de los excedentes mencionados en el artículo 19 fracción V, inciso d), de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, acumulados en el Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones (FARP), que administra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Este apoyo financiero debe tener como finalidad únicamente la transición de los sistemas pensionarios y no una subrogación de las obligaciones patronales de tales instituciones.

5 En consecuencia, se indica en el cuerpo de la iniciativa que se presenta la prohibición expresa de que tales recursos a favor de las instituciones beneficiarias sean utilizados para pagar aportaciones que por ley correspondan como patrones a los gobiernos federal, de las entidades federativas, municipales o de las universidades públicas estatales. Con la finalidad de llevar a buen fin el espíritu de la iniciativa que se pone a consideración de esta H. Soberanía, se señala en el texto de los artículos transitorios los criterios mínimos que ha de aplicar la autoridad ejecutora para que las instituciones de seguridad social de las entidades federativas tengan acceso a tales fondos, evitando de esta manera que los recursos destinados para fortalecer estos sistemas terminen utilizándose como un relevo de obligaciones. Es importante que la entrega de los recursos concursables se haga mediante evaluaciones actuariales estandarizadas, que midan el ahorro generado por la reforma, de acuerdo con la disminución del costo para el erario público a valor presente, haciendo la distinción de su procedencia: Incremento en cuotas de los trabajadores actuales y futuros. Modificación de requisitos, condiciones y monto de las prestaciones de la generación actual de trabajadores. Modificación de requisitos, condiciones y monto de las prestaciones de las nuevas generaciones de trabajadores. Diseño de mecanismos que hagan posible en el futuro cercano la portabilidad de beneficios entre los sistemas de pensiones. Se deberán crear cuatro fondos iguales, asignados a cada uno de los incisos anteriores. En el caso de los tres primeros incisos, éstos deberán distribuirse proporcionalmente al monto de los ahorros del patrón a valor presente, generados por la reforma, con respecto a la suma del ahorro de todos los patrones. En el caso del fondo para el último inciso, los recursos deberán utilizarse para financiar la portabilidad de beneficios de los cotizantes o de sus beneficiarios, pudiendo extenderse la portabilidad a cualquiera de los sistemas de pensiones existentes en México. El propósito es que los institutos estatales de pensiones o sus equivalentes analicen e impulsen cambios legislativos que incluyan la portabilidad de beneficios. Considerando que cada sistema de pensiones tiene sus particularidades y que establecer tiempos para concluir con el mecanismo de portabilidad representaría un obstáculo adicional a la reforma, no se mencionan plazos fatales. Sin embargo, la creación del fondo destinado a apoyar la puesta en marcha de la portabilidad constituye en sí mismo un incentivo para que los sistemas públicos de pensiones, sea el federal, el de los estados, los municipales o de las universidades públicas, incluyan a la portabilidad de beneficios como parte de los proyectos que impulsen al respecto. Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma la fracción V, inciso d), del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Único: Se reforma la fracción V, inciso d), de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue: Artículo 19. I.... II....

6 III.... IV.... V.... a)... b)... c)... d) En un 25 por ciento para el Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones, con la finalidad de apoyar las reformas a los sistemas públicos de pensiones de las instituciones de seguridad social federales, de las entidades federativas, municipales y de las universidades públicas, para consolidar un sistema nacional de pensiones más equitativo y con mayor cobertura. Estos recursos no podrán destinarse para pagar aportaciones que por ley correspondan como patrones a los gobiernos federal, de las entidades federativas, municipales y universidades públicas. Las erogaciones adicionales a que se refiere este artículo se autorizarán en los términos del Reglamento y sólo procederán cuando éstas no afecten negativamente el equilibrio presupuestario o, en su caso, no aumenten el déficit presupuestario. El Ejecutivo federal reportará en los informes trimestrales y la Cuenta Pública, las erogaciones adicionales aprobadas en los términos del presente artículo. Transitorios Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Segundo. El apoyo financiero a las reformas de los sistemas de pensiones que al efecto realicen o hayan realizado las instituciones federales, de las entidades federativas, municipios y universidades públicas, se realizará de conformidad con lo señalado en los nuevos Lineamientos del Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones, que al efecto expida el Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría, en un plazo no mayor a treinta días naturales, contados a partir de la publicación de esta reforma, lineamientos que necesariamente deberán considerar lo señalado en la fracción V, inciso d) del artículo 19 de la ley y en los artículos transitorios siguientes. En caso de que los nuevos lineamientos no estén publicados en el plazo señalado, los estados podrán presentar sus solicitudes de recursos ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con base en lo señalado en la fracción V, inciso d), del artículo 19 de la Ley y en estos artículos transitorios. Tercero. Durante lo que resta del ejercicio fiscal de 2010 y durante todo el ejercicio fiscal de 2011, los recursos con que cuente el Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones se utilizarán exclusivamente para apoyar las reformas que se realicen o se hayan realizado en las entidades federativas, a través de un Fondo Concursable, recursos que serán liberados por la Secretaría de Hacienda a las instituciones de seguridad social locales que cumplan con lo señalado en la fracción V, inciso d), del artículo 19 de la Ley, y en estos artículos transitorios, en un plazo no mayor a 15 días naturales, contados a partir de que se reúnan todos los requisitos. El dinero radicado en el Fondo no podrá ser utilizado para fines distintos a lo señalado en este artículo transitorio, y deberá considerar también lo indicado en los artículos transitorios siguientes. Cuarto. Las reformas a los sistemas de pensiones que realicen las instituciones de seguridad social federales, de las entidades federativas, municipales o las universidades públicas estatales, podrán optar por el sistema de cuentas

7 individuales, sin que tal cambio sea obligatorio. Las instituciones de seguridad social de los estados deberán considerar los criterios siguientes en sus reformas: I. Deberán garantizar la disminución del monto del pasivo actuarial. II. Incrementarán el periodo de suficiencia. III. Podrán establecer mecanismos para la portabilidad de beneficios. IV. Podrán establecer mecanismos que permitan a los nuevos trabajadores la migración al sistema de pensiones basado en cuentas individuales del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como a otros sistemas de pensiones. V. Podrán establecer mecanismos que permitan a los trabajadores activos la migración al sistema de pensiones basado en cuentas individuales del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como a otros sistemas de pensiones, sin perder su antigüedad y derechos. VI. Reducirán el valor presente de las obligaciones totales de pensiones de los trabajadores activos y de nuevo ingreso. Quinto. El Ejecutivo federal, por conducto de la secretaría, liberará los recursos acumulados en el Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones (FARP), a los institutos o fideicomisos que administren los sistemas de pensiones, o a las áreas de finanzas de las instituciones federales de seguridad social, entidades federativas, de los gobiernos municipales o universidades públicas, que estén reformando o hayan reformado su sistema de pensiones, de acuerdo a los criterios señalados en la fracción V, inciso d) del artículo 19 de la ley y en estos artículos transitorios; y sólo podrán aplicarse para financiar las reformas a sus sistemas de pensiones, en cuanto a lo siguiente: I. Cubrir los gastos de su operación. II. Apoyar las obligaciones de los gobiernos federal, de las entidades federativas, municipales y de las universidades públicas derivadas de pensiones en curso de pago de sus trabajadores. III. Apoyar las obligaciones de las entidades de la Administración Pública Federal que resulten de los programas de apoyo a la reestructuración de los sistemas de pensiones de sus trabajadores, y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, con sus derechohabientes, que resulten de su programa de apoyo a la reestructuración del sistema de pensiones. IV. Apoyar las obligaciones de los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, municipales, así como de las universidades públicas, que resulten de los programas de reestructuración a los sistemas de pensiones públicos, incluyendo el costo en que se haya incurrido por la realización de estudios actuariales y técnicos relacionados a la elaboración de los programas. Sexto. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregará los recursos a las instituciones de seguridad social de las entidades federativas, bajo el mecanismo de Fondo Concursable, previa evaluación actuarial estandarizada, que mida el ahorro generado por la reforma realizada o por realizar, de acuerdo con la disminución del costo para el erario público a valor presente, haciendo la distinción de su procedencia: I. Incremento en cuotas de los trabajadores actuales y futuros. II. Modificación de requisitos, condiciones y monto de las prestaciones de la generación actual de trabajadores.

8 III. Modificación de requisitos, condiciones y monto de las prestaciones de las nuevas generaciones de trabajadores. IV. Diseño de mecanismos que hagan posible en el futuro la portabilidad de beneficios entre los sistemas de pensiones. Se crearán cuatro fondos iguales, asignados a cada uno de los incisos anteriores. En el caso de los tres primeros incisos, éstos deberán distribuirse proporcionalmente al monto de los ahorros del patrón a valor presente, generados por la reforma, con respecto a la suma del ahorro de todos los patrones. En el caso del último fondo, los recursos deberán utilizarse para financiar la portabilidad de beneficios de los cotizantes o de sus beneficiarios, coadyuvando a la creación de un sistema nacional de pensiones. Las características y el mecanismo específico para que las instituciones de seguridad social de las entidades federativas accedan a los recursos del Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones, serán incluidos en los nuevos Lineamientos del Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones ; dicho mecanismo deberá considerar lo señalado en este artículo transitorio. Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 5 días del mes de octubre del año dos mil diez. Diputado Uriel López Paredes (rúbrica)