Modernización de las aduanas en México. Daniela Desales Islas Jesus Guadalupe Rosales Alamilla Estudiantes en la Licenciatura en Comercio Exterior.

Transcripción

1 Modernización de las aduanas en México. Daniela Desales Islas Jesus Guadalupe Rosales Alamilla Estudiantes en la Licenciatura en Comercio Exterior. Eje temático: México: Nuevos Retos en el Comercio Internacional. Resumen: El constante aumento del tráfico de mercancías en México exige la evolución de las aduanas para poder satisfacer las necesidades delos usuarios, un aduana de primer nivel es aquella que cuanta con todas las herramientas necesarias, como lo es la alta seguridad en ella para que ninguna mercancía ilícita pueda pasar por la aduana y ser detectada a tiempo, la logística en la aduana es un punto importante ya que de no tener una logística adecuada puede haber un congestionamiento de mercancías y provocar pérdidas a nuestros usuario, por ello es necesario la constante evolución de las adunas. Palabras clave: Evolución, Seguridad, Aduanas

2 Introducción: la evolución de las aduanas inicia cuando entra en vigor el tratado de libre comercio entre Estados Unidos de América, Canadá Y México el 1 de enero de 1994, una vez que entra en vigor este tratado México tuvo que iniciar nuevos proyectos en las aduanas ya establecidas, de no hacerlo las aduanas quedarían obsoletas ante el inminente aumento de tráfico de mercancías en las aduanas, los proyectos que se iniciaron fueron ante todo de seguridad para evitar que el narcotráfico aumentara y pasara por las aduanas, la logística al igual fue un punto muy importante ya que las aduanas se tenían que acondicionar para agilizar el despacho de las mercancías dentro de la aduana y no se saturaran es por ello que la Secretaria de Hacienda y Crédito Público en conjunto con el SAT y SE trabajan día a día en proyectos nuevos para mejorar las aduanas mexicas, Se dará a conocer a los ciudadanos mexicanos y a los países con los que contamos con tratados la constante evolución de las aduanas y se determinara la importancia de la logística y las principales herramientas en las aduanas para evitar la saturación de mercancías en proceso de despacho.

3 La evolución de las aduanas en México El proceso de creciente apertura e integración del comercio internacional emprendido por nuestro país, principalmente durante la última década, demandó modernizar y transformar la Administración General de Aduanas (AGA) en una institución dinámica y adaptable a los nuevos retos. Haciendo un recuento histórico, durante los años ochenta la política económica tenía un marco proteccionista y la operación aduanera y recaudatoria se llevaba a cabo en forma manual con la revisión de 100% de las mercancías. Entre 1990 y 1997, en México se inició la apertura de mercados mediante la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994, que se reflejó en un incremento sustancial de las operaciones de comercio exterior. A pesar de que a principios de los años noventa el presupuesto para modernizar los sistemas de información y la infraestructura de las aduanas era muy limitado y se tenían procesos de adquisiciones sumamente lentos, la operación del despacho aduanero respondió razonablemente a los retos presentados. De 1997 a 2012, la modernización del sistema aduanero registró avances importantes en la mejora de infraestructura y equipamiento: se rediseñó el Sistema Aduanero Automatizado Integral (SAAI-M3); se inició la automatización del análisis de riesgo; se otorgaron diversas facilidades a los sectores productivos y se crearon los padrones sectoriales, entre otros. Asimismo, entraron en vigor tratados de libre comercio con más de 30 países. Hacia el futuro se plantea una modernización proactiva en las aduanas, con una visión de largo plazo basada fundamentalmente en la gestión profunda del riesgo mediante una mejor utilización de la información. Se requiere una reingeniería de los procesos que, junto a la reestructuración del marco normativo y a herramientas informáticas más robustas y modernas, simplifique la actividad de comercio exterior. Adicionalmente, se fortalecerán los sistemas de revisión no intrusiva y se realizará una mayor fiscalización posterior al despacho, utilizando todas las herramientas y facultades del Servicio de Administración Tributaria (SAT). La globalización de la economía mundial y la apertura comercial han sido detonante en el intercambio de bienes y servicios entre los países lo cual, aunado a la privilegiada ubicación geográfica de México, ha permitido que en los últimos años las importaciones y exportaciones mantengan un continuo crecimiento. Aduana Modelo Con la finalidad de brindar un servicio eficaz, transparente y de calidad, el proyecto de la Aduana Modelo fue diseñado para crear un prototipo de la aduana tipo, tanto en su infraestructura, equipamiento, automatización de procesos, como para la definición de su estructura organizacional e interacción con el entorno. Todo ello, con el objetivo de que la calidad en el servicio se traduzca en la competitividad que

4 requiere el comercio exterior, amén de facilitar y controlar de manera eficiente la entrada y salida de mercancías. Los objetivos principales del proyecto fueron: Mayor transparencia. Calidad en el servicio a los usuarios. Mejorar la facilitación al comercio exterior. Mejorar el control del despacho aduanero. Las aduanas que fueron seleccionadas son: aduanas marítimas ubicadas en Veracruz y Manzanillo, y dos aduanas fronterizas; Ciudad Reynosa y Nuevo Laredo; la última es la más grande del país. En conjunto, las aduanas seleccionadas participan con 46% de la recaudación de comercio exterior y despachan 25% de las operaciones de comercio exterior del país, según cifras de Es importante resaltar la naturaleza interinstitucional del proyecto Aduana Modelo, ya que contribuyeron de manera relevante las secretarías de Comunicaciones y Transportes y de la Función Pública, los gobiernos estatales y municipales y las Administraciones Portuarias Integrales (API) correspondientes. Por parte del SAT, intervinieron en adición a la Administración General de Aduanas, las administraciones generales de Innovación y Calidad, de Evaluación y su Órgano Interno de Control. La implementación del proyecto Aduana Modelo incorporó las mejores prácticas del SAT para análisis de procesos, selección, evaluación y capacitación de personal. A continuación se resumen los logros del proyecto, desde la perspectiva de los atributos de las iniciativas desplegadas. Aduana de Veracruz Se amplió la capacidad del andén de primer reconocimiento de 20 a 40 posiciones para vehículos de transporte carretero, mejorando la distribución de espacios, la infraestructura de las oficinas de reconocedores y las áreas de reconocimiento y maniobras. Se reubicaron los módulos de selección automatizada, se construyeron dos módulos adicionales y un carril para transporte carretero vacío. Se le dotó de cinco equipos de inspección de transportes por rayos Gamma, seis básculas de pesaje dinámico para camiones, un equipo de inspección de equipaje de pasajeros aéreos internacionales, un sistema de supervisión de video digital, cinco patrullas equipadas con GPS y seis vehículos de uso rudo para el personal. Se seleccionaron y contrataron 66 servidores públicos adicionales a la plantilla original de 131 personas, resultado de un análisis completo de tiempos y movimientos.

5 Aduana de Nuevo Laredo Se le dotó de un andén y oficinas administrativas para realizar el reconocimiento aduanero de mercancías transportadas por ferrocarril, ubicado en el patio de maniobras ferroviarias para evitar entorpecer el flujo vial en la ciudad de Nuevo Laredo. Adicionalmente, se fortaleció la infraestructura y control del puesto fronterizo Nuevo Laredo III y se amplió la Garita del km 26, lo que reduce los tiempos de espera en el despacho de vehículos ligeros y de carga. Se asignaron cuatro equipos de inspección de transportes por rayos Gamma, un equipo de inspección de equipaje de pasajeros aéreos internacionales, siete patrullas equipadas con GPS y seis vehículos de uso rudo para el personal. Se seleccionaron y contrataron 102 servidores públicos adicionales a la plantilla original de 325 personas. Aduana de Manzanillo Se ampliaron los carriles de acceso al andén de reconocimiento aduanero, separando los flujos de vehículos particulares y de servicios al puesto de los transportes de carga, para evitar congestionamientos y agilizar su flujo. Se amplió el andén de primer reconocimiento, lo que incrementó la capacidad y calidad de servicio en dicho proceso. Se acondicionó el edificio de servicios múltiples del puerto como una medida temporal que ha permitido acercar las áreas administrativas de la aduana y se obtuvo un predio en el recinto fiscal del puerto para la posterior construcción de un nuevo edificio administrativo. Se le dotó de cuatro equipos de inspección de transportes por rayos Gamma, un equipo de inspección de equipaje de pasajeros aéreos internacionales, dos patrullas equipadas con GPS y seis vehículos de uso rudo para el personal. Se seleccionaron y contrataron 34 servidores públicos adicionales a la plantilla original de 103 Aduana de Ciudad Reynosa El proyecto de infraestructura integral Aduana Modelo ha permitido mejorar el control en el acceso y el flujo de vehículos y personas; ha provisto de áreas adecuadas para maniobras, almacenamiento, servicios y oficinas; y ha mejorado la funcionalidad de las estaciones de rayos Gamma, la modulación (selección automatizada) y los andenes de reconocimiento. Asimismo, el proyecto ha contribuido a eficiente los flujos vehiculares en Ciudad Reynosa; a la vez, se aprovechó gran parte de la vialidad e infraestructura existentes en el recinto fiscal original.

6 Se dotaron dos equipos de inspección de transportes por rayos Gamma, un sistema de supervisión que utiliza cámaras de video digital, cinco patrullas equipadas con GPS y seis vehículos de uso rudo para el personal. Se seleccionaron y contrataron 46 servidores públicos adicionales a la plantilla original de 172. Mejoras desplegadas en las cuatro aduanas seleccionadas El personal de nuevo ingreso participó en programas de inducción y capacitación desarrollados para el proyecto; a la vez, el personal original participó en programas de capacitación y certificación de competencias para los puestos operativos clave. Adicionalmente, el aumento en las plantillas de personal fue acompañado por dotaciones adicionales de recursos materiales y financieros. Mejoras desplegadas a nivel nacional Se incorpora la validación en línea de los programas y fracciones arancelarias para empresas PITEX y Maquila (actualmente IMMEX), de los certificados fitozoosanitarios de importación y sus cupos, así como programas de Promoción Sectorial (PROSEC), lo que reduce la posibilidad del uso de certificados o permisos falsos, así como el sobreuso de un certificado o permiso; todo esto incrementa el control sin aumentar la duración del despacho de mercancías. Se incorpora el intercambio de información por vía electrónica con transportistas y concesionarios de recintos fiscalizados, lo que permite mejorar la programación y el control del despacho de mercancías por ferrocarril y transporte marítimo. Los resultados de los proyectos terminados han sido, en general, satisfactorios. Las encuestas de percepción llevadas a cabo al finalizar los trabajos en las aduanas de Veracruz, Nuevo Laredo y Manzanillo (Ciudad Reynosa se concluyó recientemente) en general han mostrado una mejora. A partir de esta experiencia, se buscará desplegar las mejoras probadas en el resto de las aduanas del país y corregir en aquellos aspectos que aún lo requieran. Situación actual El entorno en el que se desarrollan las actividades de la aduana mexicana es complejo y requiere de una respuesta especializada. Los temas a los que se integran las aduanas mexicanas se presenta a continuación:

7 Actores del comercio exterior El número de actores que participan en las operaciones de comercio exterior y los diferentes objetivos que cada uno de ellos requiere le sea atendido, hacen que la función y respuesta de las aduanas deba ser equilibrada y atendida con la mayor eficiencia y eficacia posibles. En ocasiones el atender a alguno de los actores provoca el perjuicio de otros, lo que hace más compleja la toma de decisiones Recursos humanos Actualmente la Administración General de Aduanas cuenta con 5,730 empleados, contratados de la siguiente forma:

8 3,973 contratados con plaza presupuestal 1,727 contratados bajo el régimen de honorarios 66 contratados de manera eventual De los trabajadores contratados bajo el esquema de honorarios, 230 son personal verificador y aproximadamente 1,000 de inspección fiscal y aduanera. Dicho personal no cuenta con prestaciones de ley, como son seguridad social, prima vacacional, reparto de utilidades y aguinaldo. El horario laboral de los inspectores fiscales es de 24 por 24 horas, en tanto que el de los verificadores se establece en atención a los horarios de servicio de las aduanas. Este esquema de contratación tiene el enorme inconveniente de no otorgar seguridad en el empleo, por lo que no crea lealtad a la institución. Todo lo anterior, junto con la exposición normal que la función aduanera tiene por su propia naturaleza, facilita el que estas personas sean susceptibles de cometer actos de corrupción. Por lo anterior, se modificará la política de contratación para que dichos empleados sean contratados con plazas presupuestales y se considere una nueva percepción salarial acorde con el riesgo, responsabilidad y la rotación geográfica que sus funciones exigen. Asimismo, se requiere equilibrar las estructuras de las aduanas a fin de que tengan suficientes recursos para atender los crecientes volúmenes, horarios y necesidades que la operación les está exigiendo. Sin duda, el capital humano es uno de los campos con mayores desafíos para la organización. Su instrumentación deberá hacerse con urgencia, pero asegurando los mecanismos que generen en el personal un sentido de pertenencia a la institución. Como parte de estos esfuerzos, se modificarán los procesos de reclutamiento para asegurar la incorporación de personal con los perfiles adecuados, basados en pruebas técnicas, psicológicas y de confiabilidad predefinidas. Adicionalmente, se promoverán esquemas de desarrollo que permitan al personal evolucionar en los diferentes niveles de la organización mediante la gestión de planes de carrera. Para esto se pensó en la creación de una Escuela Tributaria, misma que deberá convertirse en el soporte para la creación de habilidades específicas para el personal del Servicio Fiscal de Carrera. En muchos casos, la formación del personal estará apoyada por instituciones extranjeras que se han distinguido en áreas específicas. Se impartirá además una sólida formación en valores e integridad.

9 De igual forma, se establecerá la evaluación del desempeño como eje del desarrollo en la organización, a fin de promover la mejora continua del funcionario y de la institución, a través de valorar el cumplimiento de los objetivos individuales y su alineación con los objetivos estratégicos. Lo anterior permitirá reducir la discrecionalidad en las promociones y crear un sistema completo de incentivos. Contrabando y piratería El incentivo fundamental que provoca el contrabando es la evasión de los impuestos. Las conductas con las que se llevan a cabo estas acciones pueden ser variadas, pero fundamentalmente son las siguientes: Omitir el pago total o parcial de cuotas compensatorias mediante la modificación del certificado de origen (triangulación de origen) o la declaración incorrecta de la fracción arancelaria. Este fenómeno se concentra, sobre todo, en las industrias de confección, textil y de calzado, y generalmente se detecta con apoyo de los servicios de verificación en el origen. Asimismo, la declaración incorrecta de una fracción arancelaria ha sido utilizada para introducir mercancías ilícitas. La utilización del análisis de laboratorio debe de ser una herramienta fundamental para combatir estas conductas.

10 Omitir el pago parcial o total de impuestos al comercio exterior al subvaluar la mercancía o utilizar programas de fomento de manera irregular. Es una práctica de difícil identificación en el momento del cruce de la mercancía, por lo que se combate vía impuestos internos y glosa a posteriori de pedimentos, al hacer un análisis estadístico de precios de mercancías similares y de los volúmenes de producto retornados al extranjero. Obtener de forma irregular una devolución de IVA mediante una exportación simulada o sobrevaluando la mercancía. Con la información que recientemente se recibe de la aduana estadounidense se ha podido identificar, evitar y combatir la práctica. Al usar permisos apócrifos de otras autoridades, o clasificando en forma errónea la mercancía para evitar el permiso. Para evitar esta práctica se están fortaleciendo los mecanismos de comunicación electrónica con las diferentes entidades emisoras de permisos. Omitir el pago total de contribuciones (contrabando hormiga). Se presenta vía el cruce de pasajeros al no declarar la mercancía al ingreso al territorio nacional. Generalmente se lleva a cabo en pequeñas cantidades pero en forma frecuente. Omitir el pago total de contribuciones (contrabando bronco). Es utilizado por la delincuencia organizada, que atraviesa las mercancías por brechas, aviones y embarcaciones ilegales, y en los cruces oficiales bajo amenazas al personal o corrompiéndolos. La piratería, por su parte, conlleva el uso, producción, comercialización o importación de mercancías con marca o producidas en alguna región especial sin el consentimiento del titular de los derechos. El comercio informal no necesariamente deriva del contrabando; hay otras fuentes de abastecimiento como el robo de mercancía, piratería fabricada en México o mercancía importada legalmente, pero que al momento de su comercialización generalmente evade el pago de impuestos internos. La Administración General de Aduanas realiza importantes esfuerzos para colaborar en el combate al contrabando, la piratería y en la protección de los derechos de autor. Aun cuando las aduanas de México no tienen facultades expresas para atacar el problema relacionado con las infracciones causadas a la propiedad intelectual, las aduanas representan un importante actor en los esfuerzos que realiza el gobierno mexicano para el combate a este ilícito. Para combatir ambos delitos se realizan intercambios de información con diferentes países y otras autoridades federales, que han permitido prevenir y descubrir este tipo de operaciones. Asimismo, se realizan investigaciones y operativos conjuntos con otras autoridades para confiscar mercancía cuando ésta ya logró entrar de manera ilegal al país.

11 También se han promovido casos penales en contra de las personas y empresas que han cometido este tipo de ilícitos. La Administración General de Aduanas incrementará los recursos asignados a combatir estos delitos mediante la inversión en tecnología e infraestructura que disminuya la discrecionalidad de los funcionarios, así como con el uso inteligente de la información. Objetivos y líneas estratégicas Para el Plan de Modernización de la AGA se alinearon los objetivos con los del SAT, existiendo así congruencia entre todos los planes, programas y proyectos. Los cuatro objetivos generales del SAT son: 1. Facilitar y motivar el cumplimiento voluntario. 2. Combatir la evasión, el contrabando y la informalidad. 3. Incrementar la eficiencia de la administración tributaria. 4. Contar con una organización integrada que sea reconocida por su capacidad, ética y compromiso. Conforme a estos objetivos, se desarrollaron las líneas estratégicas de la AGA que se presentan a continuación: Servicio Conocer mejor a los contribuyentes y actores del comercio e Identificar y analizar el comportamiento de los diferentes actores que participan en el comercio exterior a fin de lograr estrategias efectivas de servicio, atención y control.

12 Facilitación del Comercio Exterior Promover proyectos y acciones dirigidas a eficiente la operación aduanera mediante la mejora del marco jurídico, la unificación de criterios operativos, la profundización de los esquemas de facilitación y la simplificación de trámites y procedimientos. Fortalecer el control integral a través de la cadena productiva. Transparencia de servicios de Comercio Exterior Proporcionar a los usuarios de la Aduana toda la información relacionada con los trámites y servicios de comercio exterior que permita el fácil cumplimiento, inhiba la discrecionalidad y haga que la aduana mexicana sea predecible. Comunicación Fortalecer la comunicación de la estrategia, las políticas y lineamientos en el interior de las aduanas y frente a la opinión pública, así como difundir las acciones en materia de facilitación y transparencia de los servicios a fin de mejorar la imagen de la Aduana. Integración de Aduanas con el SAT Integrar las funciones de fiscalización, evaluación y las administrativas al resto del SAT. Iniciar la consolidación de las áreas de riesgo junto con la Administración General de Planeación y Administración de Riesgos. Solución integral de Aduanas Realizar la reingeniería de los procesos de Aduanas, bajo el esquema de la Arquitectura Institucional. Control Profundizar el análisis de riesgo en Comercio Exterior Fortalecer el análisis de riesgo mediante el diseño de un sistema de análisis basado en una segmentación de usuarios conforme al riesgo, al tipo de mercancías, así como de todos los regímenes y todas sus fases operativas, incorporando todas las unidades de análisis de las aduanas para su retroalimentación. Definir la estrategia para la utilización del muestreo de laboratorio, fiscalización y glosa.

13 Estructura Robustecer y profesionalizar a los funcionarios de las aduanas Diseñar y ejecutar un esquema riguroso de reclutamiento y selección de personal, una estructura organizacional alineada a la estrategia e incentivos asociados a la obtención de resultados. Fomentar la integridad y capacitar al personal de acuerdo con las necesidades de la operación aduanera. Adecuar el Servicio Fiscal de Carrera a las necesidades de la Aduana. Conformar un equipo de trabajo profesional y honesto, capaz de administrar adecuadamente el cambio. Comunicar adecuadamente y con claridad los objetivos de las nuevas formas de trabajo. Mejorar las capacidades de ejecución. Seguridad Contribuir al fortalecimiento de la Seguridad Nacional Fortalecer los esquemas de intercambio de información y la estrecha colaboración con otras dependencias de gobierno, así como con las autoridades aduanales de otros países, para tener un comercio exterior seguro.

14 Definir la estrategia de seguridad para la frontera sur, puertos marítimos y operación aduanera. Infraestructura y tecnología Modernización tecnológica e infraestructura para Comercio Exterior Ampliar el alcance de la modernización, el uso de tecnología e infraestructura de punta a todas las aduanas del país, así como renovar los sistemas de operación Mapa Estratégico de la Administración General de Aduanas Servicio Los objetivos estratégicos apoyarán todo lo relacionado con la interacción de los involucrados en el comercio exterior con la AGA, y por lo tanto con el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y de comercio exterior. Por medio de un mejor conocimiento del usuario, la modernización tecnológica y la infraestructura, se

15 ofrecerá un servicio que facilite la interacción con la institución, apoyada por un marco jurídico adecuado que permita simplificar y transparentar, disminuir el costo al contribuyente, simplificar los trámites para cumplir con sus obligaciones fiscales y fortalecer el civismo fiscal. Control Los objetivos estratégicos fortalecerán el control realizando acciones para la identificación de la evasión, el fraude aduanero y el contrabando, así como la corrupción, de tal manera que permita saber a los usuarios que todo ello es de alto riesgo. Con base en una administración de riesgos en comercio exterior, la AGA busca identificar y enfocar acciones específicas y proactivas hacia los contribuyentes y sectores de alto riesgo, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Identificar los perfiles y conductas de riesgo de los usuarios de las aduanas, así como la interrelación en cada uno de los procesos y las funciones, además con los servidores públicos de la institución para eliminar la discrecionalidad y abatir la corrupción. Asimismo, se seguirán buscando esquemas específicos de facilitación para aquellos contribuyentes que son cumplidos y que su comportamiento demuestre que son de bajo riesgo. Gente y estructura Los objetivos estratégicos deberán apoyar todo lo relacionado con la calidad y eficiencia que requieren los recursos humanos y la estructura organizacional para que la AGA brinde los servicios de acuerdo con su misión. Esto incluye robustecer y profesionalizar a los funcionarios de las aduanas, el diseño y ejecución de un esquema riguroso de reclutamiento y selección de personal y planes de desarrollo junto con el Servicio Fiscal de Carrera que promuevan el crecimiento y permanencia de los funcionarios honestos y eficientes. Asimismo, es necesario contar con una cultura institucional que permita impulsar el profesionalismo, la honestidad, integridad y el compromiso de su personal. Seguridad Los objetivos estratégicos en este rubro estarán encaminados a la protección del interés fiscal y del cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias en beneficio del país, a fin de fortalecer los esquemas de intercambio de información y la estrecha colaboración con otras dependencias de gobierno, así como con las autoridades aduanales de otros países, para tener un comercio exterior seguro. Adicionalmente, deben realizarse acciones que garanticen la seguridad de las instalaciones aduaneras, así como del personal que trabaja en las mismas. El Plan de Modernización de la Administración General de Aduanas se desglosa en los rubros de resultados, clientes, procesos, organización e infraestructura; cada una de las iniciativas, los programas y proyectos que sustentarán el éxito y

16 garantizarán los resultados que los usuarios y pasajeros de la aduana demandan. Se presentan los objetivos e iniciativas, los programas y proyectos, y líneas de acción que lo sustentan. Infraestructura y tecnología Se requiere mejorar la infraestructura tecnológica (hardware, software y comunicaciones) y física de la AGA para que la institución brinde los servicios de acuerdo con su misión, con lo cual se facilitará el tránsito de las mercancías y se producirá una reducción de los costos del comercio exterior. (Publico, )

17 Conclusión: Con la firma de los tratados y acuerdos de México con el mundo el tráfico de mercancías aumenta día con día, es por ello que las aduanas se encuentran en constante evolución para poder atender la demanda del tráfico de las mercancías y que sean despachadas de una manera más rápida y segura por ello se tiene que desarrollar tanto en la logística y los candados aduaneros. Bibliografía Publico, S. d. H. y. C., Plan de Modernizacion de aduanas, Mexico, DF.: SHCP.