Estudios y propuestas para el actual modelo de Educación Municipal. Análisis preliminar

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1 Estudios y propuestas para el actual modelo de Educación Municipal. Análisis preliminar El presente documento aborda la discusión experta y académica en torno a los análisis y cambios propuestos al sistema escolar de gestión local en Chile. Para esto se consideran las tres propuestas de cambio generadas el año 2006, 2010, y Éstas congregan a los expertos más destacados en área de estudios sobre educación. A su vez, se realiza un intento por complementar sus diagnósticos con opiniones fundadas de otros destacados autores. Este informe sumario arroja las siguientes conclusiones: existe gran consenso entre los expertos tanto en el diagnóstico del problema como en las propuestas de solución, no obstante existen énfasis respecto de los niveles de descentralización, y de la importancia atribuida al diseño institucional versus la gestión; se prefieren altos grados de descentralización versus un mayor control del nivel central; hay pleno consenso respecto de la importancia del vínculo con el ámbito local, la rendición de cuentas efectiva, la clara definición de responsabilidades y una mirada de largo plazo respecto a la política educacional. Tabla de contenido Introducción... 2 I. Aspectos introductorios... 2 II. Debate y propuestas... 3 III. Panel de expertos... 5 Referencias... 9 Biblioteca del Congreso Nacional. Luis Castro Paredes, Carlos Palacios. Asesoría Técnica Parlamentaria. lcastro@bcn.cl, Equipo de trabajo: Políticas Sociales. Agosto de 2014.

2 2 Introducción El presente documento aborda la discusión experta y académica en torno a los análisis y cambios propuestos al sistema escolar de gestión local en Chile. Para esto se consideran las tres propuestas de cambio generadas el año 2006, 2010, y Éstas congregan a los expertos más destacados en área de estudios sobre educación. A su vez, se realiza un intento por complementar sus diagnósticos con opiniones fundadas de otros destacados autores. I. Aspectos introductorios El debate vinculado a la educación ha tenido fuerte presencia en la esfera pública hace aproximadamente ocho años atrás. Desde su génesis más evidente a partir de la protesta social y estudiantil del año 2006, han sucedido una serie de eventos: surgimientos de diferentes movimientos sociales, un cambio de la coalición política gobernante después de veinte años, una evidente presión hacia los actores políticos para asumir un rol central en la discusión sobre la educación pública, convocatorias para generar comisiones asesoras presidenciales y paneles de expertos en la materia, y el resurgimiento de un potente debate académico que ha desembocado en múltiples propuestas de solución al problema. El año 2006, en plena protesta estudiantil, la presidenta Michelle Bachelet convocó a un Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (CAPE). Esta instancia asesora, compuesta por destacados expertos, contribuyó a la generación de una serie de medidas de arreglo institucional que al día de hoy estructuran el sistema educativo nacional. La Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP), la Ley General de Educación (LGE), y la Ley de Aseguramiento de la Calidad (Bellei, Contreras & Valenzuela, 2010). Esta última norma legal crea y regula el funcionamiento de dos instituciones adicionales: la Agencia de Calidad de la Educación, y la Superintendencia de Educación (escolar). Además, el CAPE impulsó una ley de fortalecimiento de la educación pública que aspiraba a trasladar a los establecimientos educacionales a corporaciones de giro único cuyos consejos directivos estarían integrados por alcaldes (Beyer, 2009), cuestión que como sabemos no se concretó. Excepto lo último en mención, a modo general, lo anterior constituye el marco regulatorio y normativo de la educación escolar. Sin embargo, el sucesivo descontento social y estudiantil de los últimos años ha mantenido los esfuerzos por superar el estado actual del modelo.

3 3 Este informe presenta las principales discusiones y propuestas académicas referentes a la institucionalidad de la educación pública, abordando diferentes diagnósticos hechos por expertos en la materia. De esta manera, se intenta reflejar el debate académico actual y las visiones comunes y divergentes respecto a la organización de la educación escolar en Chile. II. Debate y propuestas El debate académico ha considerado uno de sus focos de atención en los grados de (des)centralización adecuada de la institucionalidad educativa. Sin embargo, existe cierto consenso en el círculo de los expertos que la administración y gestión de los establecimientos debe estar radicada en las organizaciones de carácter local (Alvarado, Arellano, Aylwin, Beyer, Brunner, Krebs, Matte, Molina, Pavez, Romaguera, Rosso & Zalaquett, 2011), de manera de no perder el vínculo con éstas (PUC, 2011). Es decir, la descentralización del sistema es una materia de acuerdo. La descentralización en educación como en otras materias, presenta ventajas respecto de la economía de los recursos y de la gestión de éstos, las cuales revelan los méritos propios de la localidad (Galilea & Letelier & Ross, 2011). En este sentido, un tamaño más bien pequeño de las unidades administrativas y la dotación de más capacidades de gestión a los establecimientos educacionales generará un mejor desempeño (Beyer, 2009). Las escuelas públicas fueron traspasadas a las municipalidades con el ánimo de generar una descentralización efectiva, en donde ingresaron a una competencia directa con los colegios particulares subvencionados (PS) por los recursos del Estado (Puga, 2011). Cuestión que por diferentes motivos resulta en una carrera en desigualdad de condiciones porque: existen importantes desigualdades territoriales (geográficas) que determinan a la unidad política básica (municipalidades), cuestión que afecta negativamente al proceso educativo (Muñoz & Muñoz, 2013). La alta heterogeneidad de las comunas respecto del tamaño de sus poblaciones (Larrañaga, Peirano & Falck, 2009), como también aquella que dice relación con los recursos que los gobiernos locales poseen. Estos, con el pasar del tiempo debilitaron al sector municipal de la educación. No obstante, la atomización de los municipios y de su gestión (Alvarado, et al., 2011), el debate se ha focalizado en la estructura del sistema educativo. En modelos de administración de organismos intermedios que reglamenten y regulen a los establecimientos, junto a la agregación de las municipalidades de organismos supra-institucionales (Galilea, et al, 2011).

4 4 Al respecto, el segundo informe del Panel de Expertos (2011) -convocado por el Presidente Sebastián Piñera y coordinado por Harald Beyer- menciona que el Consejo Asesor Presidencial para una Educación de Calidad (2006) 1 llegó a acuerdo sobre las características generales que deberían satisfacer las entidades administradoras de la educación de gestión pública, pero no pudo concordar una institucionalidad específica y planteó cuatro formas de organización alternativas, defendida cada una por un grupo distinto de Consejeros: municipios o asociaciones de municipios, gobiernos regionales, servicios educacionales regionales y servicio nacional dependiente del Ministerio de Educación (Alvarado, et al., 2011). No obstante, se aprecia consenso sobre la importancia de la administración local de la educación. El año 2009, el Gobierno de Michelle Bachelet envió al Congreso Nacional el Proyecto de Ley destinado a modificar la organización del sistema escolar 2. Al cual sirvió como insumo el informe entregado por el CAPE (2006). De esta manera, el gobierno optó por un modelo cercano a la opción de unidades municipales o agrupaciones de éstas. El modelo que se planteaba consistía en la creación de Corporaciones Locales de Educación Pública (CLEP), las que operarán en una comuna o en una agrupación de éstas. Las cuales estuvieran encabezadas por un Consejo Directivo; integrado por los alcaldes, dos personas designadas por el MINEDUC y cierto número de concejales. Se pretendía un financiamiento directo y sus principales funciones suponían: aprobar el presupuesto y la apertura, cierre o fusión de establecimientos. Al mismo tiempo se propuso la creación de un Servicio Nacional de Educación, poniendo cierto énfasis en el nivel central, a cargo de ejecutar políticas, planes y programas del MINEDUC para los sostenedores que reciban subvención del Estado, como también prestarles asesoría técnico - pedagógica. Finalmente, dicho proyecto terminó siendo retirado de tramitación en enero del 2010 (Cox, Ditzel, Henríquez, Irarrázabal, Jara, Medina, Raczynski, Sepúlveda & Tello, 2011). 1 Disponible en: %20bibliograficos/articulos%20relacionados/consejoasesorpresidencialparalacalidaddelaeducacion(2006)i nformefinal.pdf (Agosto, 2014) 2 Proyecto de Ley que fortalece la educación pública. Boletín Visto desde el análisis del mismo hecho por el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica, disponible en: (Agosto, 2014)

5 5 III. Panel de expertos Ya durante el gobierno de Sebastián Piñera, el Informe del Panel de Expertos (2011) realiza un análisis y una propuesta que se enfoca fundamentalmente en los colegios de gestión pública, no obstante plantea, algunas de las medidas pueden afectar a los colegios subvencionados de gestión privada (Alvarado, et al, 2011). Del diagnóstico efectuado se desprende que el sistema de educación escolar padece de una descentralización poco efectiva, más bien corresponde solo a una desconcentración de funciones (Beyer, 2009). La existencia de establecimientos educacionales que no cuentan con las capacidades de administración y gestión suficientes, y no contemplan funciones de carácter técnico-pedagógicas. Cuestión que si se le suma el tamaño pequeño y funcionamiento aislado de la mayoría de las escuelas (tanto de gestión privada como pública) genera un cuadro de importantes falencias que desembocan en una mala calidad de la educación (Alvarado, et al, 2011). El Panel reconoce la carencia de procedimientos democráticos, y un desconocimiento de la realidad municipal del país al momento en el que se produjo la descentralización de la educación en Chile. Indicando múltiples puntos críticos respecto a la gestión municipal- que contribuyeron al empeoramiento de los establecimientos de gestión pública. Los cuales coindicen plenamente con el diagnóstico hecho por el Consejo Asesor Presidencial (2006): la inexistencia de diferenciación de funciones que debe desarrollar un municipio, la dificultad de generar asociaciones de municipalidades para aprovechar recursos en objetivos comunes (trabajo en red), alta variación en la calidad de los servicios entregados muchas veces condicionado por personalismos y no por una institucionalidad adecuada, dependencia de recursos financieros externos, y una alta sensibilidad al ciclo político. Sumadas a las otras falencias indicadas en el párrafo anterior éstas suponen un diagnóstico negativo respecto a la gestión de los municipios. Por otra parte, las características estructurales de las comunas estiman los autores- no son tan determinantes, a excepción de la estructura socioeconómica de éstas (Alvarado, et al, 2011). Este escenario ha contribuido a la acelerada caída de la matrícula de los establecimientos municipales apreciada en los últimos años. Así entre 2004 y 2009 se produjo un descenso de un 18% de los alumnos enrolados en escuelas de gestión pública (Alvarado, et al, 2011). El Panel de Expertos, en términos generales y en primer lugar, propone reorganizar las instancias formales de responsabilidad. Argumentando que los alcaldes no son agentes adecuados para llevar a cabo los cambios (a diferencia del proyecto tratado

6 6 anteriormente donde los alcaldes componían las corporaciones) en cuanto responden más a incentivos vinculados a lógicas electorales. En segundo lugar, sugiere que la gestión no debe alejarse del nivel local, si no que deben subsanarse las debilidades mencionadas mediante una organización vinculada a la realidad comunal y a sus políticas. En términos más específicos, el Panel propone un tamaño mínimo de 500 alumnos por establecimiento subvencionado como requisito para ser aceptados por la autoridad. Esto para hacerse cargo de la ineficiencia de un alto número de colegios pequeños que no cumplen estándares mínimos de calidad. Respecto a la organización de la educación pública, el segundo informe del Panel propone la creación de Agencias Locales de Educación (ALE). Éstas tendrán giro único y estarán gobernadas por un Consejo Directivo y un Director Ejecutivo escogido por éste. Las ALE debieran tener suficientes competencias técnicopedagógicas y administrativas (agrupadas en divisiones separadas). Volviendo a la cuestión del tamaño ideal de una unidad descentralizada, las Agencias solo podrán estar compuestas por una comuna, mientras la matricula estima el Panel- no sea inferior a alumnos. En el caso contrario, las ALE deberán ser entidades supra-comunales, con el objetivo de aprovechar mejor los recursos como se planteó en el diagnóstico- en la lógica de economías de escala. En cuanto a cuestiones más normativas, el documento sugiere que tanto los integrantes del Consejo Directivo como los profesionales se regirán por el Código del trabajo, mientras que los últimos serán escogidos mediante concurso público. Es posible apreciar, tanto en el diagnóstico como en la propuesta sugerida, que el Panel de Expertos coordinado por Harald Beyer ha puesto el foco en la gestión de la educación. Haciendo uso de cambios en la organización para potenciar las capacidades que las unidades locales tienen para proveer servicios, en este caso, educativos. Diagnóstico en línea con el propuesto por el CAPE (2006). Y como se verá más adelante, dicha óptica no dista mucho de aquellas que han planteado otros expertos en la materia. En este sentido, el Centro de Estudios de Políticas y Prácticas en Educación (CEPPE) y el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica convocaron a una mesa de trabajo 3 con el objetivo de en sus palabras-: analizar el diagnóstico del Panel 3 Informe de la Mesa de Trabajo disponible en: unto.b1760b2f85c0b10e f f20636f6e5f6c615f c3b36e5f4d756e c5f e PDF (Agosto, 2014).

7 7 y sistematizar propuestas de cambio que incorporarán principalmente una mirada de quienes han debido administrar la educación municipal. (Cox & Irarrazabal, 2010: 10) Además de utilizar la base del diagnóstico y la propuesta del Panel (2011), se toman ideas del Proyecto de ley enviado por el gobierno de Michelle Bachelet ( ). Cox (et al., 2011) entrega elementos adicionales al análisis de la situación actual del sistema escolar. Los autores mencionan que los colegios municipales una vez que se controla por origen socioeconómico- obtienen similares resultados a los colegios particulares subvencionados. No obstante, los resultados desde un punto de vista global son insatisfactorios. También menciona la marcada heterogeneidad inter e intra municipal, cuestión fundamentalmente influida por el financiamiento. Al respecto, considera al Estatuto Docente como una traba para la gestión municipal. Al igual que el panel de expertos, proporciona relevancia a la cantidad de alumnos por unidad educativa, sin embargo, discrepa respecto de la utilidad de las economías de escala por ausencia de evidencia. El resto de los problemas mencionados toman la misma línea que los otros análisis expuestos: escases de capacidades técnico pedagógicas, responsabilidades diluidas, dependencia del tipo de alcalde, etc. Así la Mesa de Trabajo (Cox, et al., 2011) plantea el siguiente modelo de gestión y administración escolar: Creación de Corporaciones Educacionales Locales (CEL) con similares características a las unidades administrativas aludidas por las otras propuestas. Para las cuales se proponen elementos algo más novedosos, como que éstas sean capaces de generar un trabajo cooperativo y coordinado con las políticas de los órganos de nivel local. Debiendo considerar para esto los elementos de la planificación municipal expresados en el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO), el presupuesto municipal, entre otros. Como también sugiere entregar grados de autonomía a los establecimientos dependiendo de sus tamaños y matrículas, cuestión también planteada por el Panel para aquellos establecimientos que han demostrado buenos desempeños. Otro aspecto particular dice relación con la voluntariedad de este esquema, en tanto serán los alcaldes y el Consejo Municipal los encargados de decidir la formación de las CEL. Siendo obligatorio para aquellos municipios con más del 50% de establecimientos con un nivel deficiente, según la Agencia de la Calidad. En tanto, La Mesa no se mostró de acuerdo con la constitución de CEL supra-comunales como sí lo planteó El Panel (2011) aludiendo a la dudosa efectividad de las economías de

8 8 escala en organización escolar. En este sentido el documento desarrollado pone énfasis en la convivencia de diferentes estructuras organizativas (CEL, Municipalidades, etc) justificada en la heterogeneidad de las comunas. Para mantener el vínculo con la localidad (como uno de sus principios) además de considerar el PLADECO- los alcaldes podrán participar en el nombramiento del Consejo Directo de las CEL. Pretendiendo incluir en estas decisiones a los apoderados y al sector productivo. Así, el modelo y el diagnóstico planteado por Cox (et al., 2011) supone una base común a los expuestos en los párrafos anteriores. Enfatizando en organizaciones capaces de generar eficaces y eficientes links entre los espacios locales y la suficiente regulación desde el nivel central. Bajo estas perspectivas se desprende una importante atención a los diseños institucionales, no obstante los matices que los expertos ha puesto sobre la mesa. En este sentido, para Harald Beyer (2009) y el Panel (2011) los arreglos institucionales y estructuras comunales guardan distancia con la calidad de la educación, estando esta última más relacionada con la capacidad de gestión de los sostenedores. No obstante, para otros especialistas las reformas institucionales son clave para asegurar una buena educación (Ruiz-Tagle, 2010), aunque se reconoce que tienen un enorme riesgo de quedarse atrapadas en su propia efervescencia y no llegar al aula sino como un imperceptible susurro. (Bellei, Contreras & Valenzuela, 2010: 11). En síntesis, en un sistema de educación pública fuerte las entidades de nivel intermedio cumplen las siguientes condiciones: tienen giro único, son especialistas en educación, cumplen las funciones de acercar las políticas nacionales a la realidad territorial, social y cultural de establecimientos y estudiantes; apoyan y fortalecen en los aspectos técnico-pedagógicos; asumen la administración de la educación; operan en un esquema que permite generar visión y proyectos de largo plazo (principio relevado por Cox, et al., 2011); y priorizan criterios técnicos para escoger a sus autoridades menos vinculados al ciclo político. Entre otras características mencionadas en este informe.

9 9 Referencias Alvarado, Arellano, Aylwin, Beyer, Brunner, Krebs, Matte, Molina, Pavez, Romaguera, Rosso & Zalaquett (2011). Panel de Expertos para una Educación de Calidad, Fortalecimiento de la Institucionalidad Pública. Informe Final. Bellei, Contreras & Valenzuela (2010). Viejos dilemas y nuevas propuestas en la política educacional chilena, en Bellei, Contreras & Valenzuela. (Eds.), Ecos de la revolución pingüina: avances, debates y silencios de la reforma educacional. Beyer (2009) Qué hacer con la educación pública?, Centro de Estudios Públicos, 114. Cox, Ditzel, Henríquez, Irarrázabal, Jara, Medina, Raczynski, Sepúlveda & Tello, (2011). Qué hacer con la educación municipal? Recomendaciones y desafíos para un nuevo sistema. Centro de Estudios de Políticas y Prácticas en Educación, Cetro de Políticas Públicas UC. Septiembre. Galilea, Letelier & Ross (2011). Descentralización de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México en salud, educación, residuos, seguridad y fomento. ILPES. Larrañaga, Peirano & Falck (2009). El sector municipal en el sistema educacional chileno en Marcel & Raczynski. (Eds.), La asignatura pendiente: claves para la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile. Corporacion de Estudios para Latinoamerica (CIEPLAN). Santiago. Muñoz & Muñoz (2013). Desigualdad territorial en el sistema escolar: la urgencia de una reforma estructural a la educación en Chile. Documento de trabajo N 8. Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP). Puga (2011). Escuela y estratificación social en Chile: cuál es el rol de la municipalización y la educación particular subvencionada en la reproducción de la desigualdad social?. Estudios Pedagógicos XXXVII, N 2: