GESTIÓN TERRITORIAL Y PALMA ACEITERA: DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA EN LA REGIÓN LORETO

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1 GESTIÓN TERRITORIAL Y PALMA ACEITERA: DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA EN LA REGIÓN LORETO Roxana Barrantes Elena Borasino Manuel Glave Miguel Angel La Rosa Karla Vergara

2 Contenido CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN... 5 CAPÍTULO 2. DÓNDE ESTAMOS EN GESTIÓN TERRITORIAL DE CARA A LAS PRESIONES POR EXPANDIR LA PALMA ACEITERA? La gestión territorial en el Perú Breve revisión histórica Nuevo marco normativo El ordenamiento territorial en Loreto El proceso de ordenamiento territorial en la provincia de Alto Amazonas A modo de conclusión CAPÍTULO 3. EL CULTIVO DE PALMA ACEITERA : DEL MUNDO HASTA EL ALTO AMAZONAS Estándares internacionales El cultivo de palma aceitera en el Perú y en la región Loreto Discusión ambiental, legal y social Palma en la región Loreto La palma aceitera en Alto Amazonas CAPÍTULO 4. NOTAS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS La dimensión territorial desde las ciencias humanas y sociales Qué se entiende por territorio? Desarrollo territorial Ordenamiento y gestión territorial El Sistema de Información Territorial Aportes de un SIT en el desarrollo territorial Del SIT a las decisiones de localización Metodologías para la localización óptima de cultivos de palma aceitera Valores de conservación de los ecosistemas Conclusiones

3 Apéndice: Componentes fundamentales del diseño, construcción, implementación y mantenimiento de un SIT CAPÍTULO 5. APORTES PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL EN LA AMAZONÍA: PROPUESTA DE UN SISTEMA DE INFORMACIÓN TERRITORIAL EN LA PROVINCIA DE ALTO AMAZONAS Identificación de actores y potenciales usuarios del SIT Alto Amazonas Identificación de la información básica a incluir en el SIT Alto Amazonas Utilidad y potencialidad del SIT Alto Amazonas para la elaboración de instrumentos de gestión territorial CAPÍTULO 6. DILEMAS DE LA EXPANSIÓN DEL CULTIVO DE PALMA ACEITERA: UN MODELO DE LOCALIZACIÓN ÓPTIMA EN LA PROVINCIA DE ALTO AMAZONAS Mapa de Aptitud Adaptación de las capas de información para el modelo de localización óptima para la Amazonía peruana Nivel ecosistémico Nivel agroecológico económico Nivel legal Nivel social Clases de aptitud Aplicación metodológica en la provincia de Alto Amazonas Resultados Resultados por nivel Mapas de aptitud bajo escenarios Los productores de palma en Alto Amazonas Discusión y conclusiones CAPÍTULO 7. BALANCE FINAL: LA PALMA ACEITERA COMO MODELO DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN LA AMAZONIA PERUANA REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXOS

4 LISTA DE ANEXOS ANEXO 1: Estado del diseño de instrumentos para el ordenamiento territorial ANEXO 2: Lineamientos y Criterios RSPO ANEXO 3: Principios RSB ANEXO 4: Mapa de actores relacionados con el cultivo de palma aceitera en Loreto ANEXO 5: Palma Aceitera en la provincia Alto Amazonas (Loreto) - Trabajo de campo 4

5 CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN Uno de los debates de política pública más polémicos de los últimos años en el Perú ha estado asociado a los avances en la implementación y el futuro de los diferentes instrumentos de gestión territorial. Diversos estudios (Glave, 2012; Barrantes y Glave, 2014) han mostrado desde diferentes perspectivas la fragilidad del proceso de gestión y ordenamiento territorial en el Perú, el cual avanza lentamente, con indefiniciones en los roles de los diferentes niveles de gobierno, y cuya implementación no pareciera producir mayores cambios en la dinámica de degradación ambiental, uso desordenado del espacio, y conflictos entre diversos actores sociales por el uso del territorio, más aún cuando estos usos son excluyentes. Sin embargo, también es indudable que este mismo proceso impulsado en el país para implementar instrumentos de ordenamiento del territorio ha traído consigo importantes oportunidades, en particular por la información que está siendo generada en los Estudios Temáticos que forman parte del proceso de Zonificación Ecológica Económica (ZEE), y, para aquellos espacios donde se ha ya completado la ZEE, en los nuevos Estudios Especializados en camino a la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Es en este contexto donde nuestra investigación se posiciona y presenta aportes teóricos y aplicados para mejorar el diseño e implementación de los instrumentos de gestión territorial. El punto de partida para ello ha sido el caso de la Provincia de Alto Amazonas en la Región Loreto, única Provincia de la Región, a la fecha, donde se ha logrado consolidar el proceso de ZEE. La investigación se centró en dos áreas temáticas inter relacionadas. En primer lugar, a partir de un balance de los avances en los estudios temáticos para la ZEE de la Provincia, y en un contexto donde se iniciarían los Estudios Especializados previos al Plan de Ordenamiento Territorial, proponemos el diseño de un Sistema de Información Territorial (SIT) que articule al conjunto de instrumentos de gestión territorial (desde los Estudios Temáticos requeridos para la ZEE, la misma ZEE, los Estudios Especializados, el Diagnóstico Integral Territorial, el Plan de Ordenamiento Territorial, y otros), y, de manera estratégica, a todos ellos con el Plan de Desarrollo Concertado. La propuesta del SIT se basa en una revisión conceptual y teórica de lo que entendemos por gestión territorial, y se presenta de tal manera que pueda servir 5

6 de plataforma para el diseño de los instrumentos de gestión territorial para cada nivel de gobierno territorial (Región, Provincia, o Distrito). Y, en segundo lugar, analizamos el caso de la expansión del cultivo de palma aceitera en la Provincia, con el objetivo de ilustrar, a manera de un ejercicio piloto, cómo es que se puede combinar información biofísica con información socio económica en un modelo de localización óptima del cultivo de palma aceitera, y aportar en la aplicación de instrumentos de gestión territorial. De esta manera la investigación combina aportes tanto teórico conceptuales con otros más metodológicos y aplicados. Es importante aquí recordar que uno de los mitos de la Amazonía que más prevalece sigue siendo la idea de una Amazonía como una frontera despoblada y homogénea, cuya principal importancia territorial radica en la provisión de recursos y su gran potencial para ser ocupada por peruanos o por grandes emprendimientos de explotación de recursos naturales. No existe una estrategia integral de desarrollo de infraestructura ni de promoción en proyectos de inversión productivos. Ejemplo de esta falta de planificación son los problemas sociales y medioambientales que enfrentan estos proyectos de inversión (centrales hidroeléctricas, carreteras y proyectos de hidrovías, y el proceso de cambio de uso del suelo para promover el cultivo de palma aceitera), lo que ilustra los desafíos que tienen los instrumentos de gestión territorial. Es por ello que estudios como el que aquí se presenta son importantes ya que a partir de un análisis crítico del proceso de implementación de mecanismos de gestión territorial que deben coadyuvar a la conservación de ecosistemas estratégicos en la Amazonía peruana, específicamente en la Región Loreto como un espacio piloto, podemos integrar a la inversión privada como socio estratégico de una visión territorial sostenible de largo plazo, de tal manera que la generación de empleo, inversión y crecimiento económico forme parte de esta visión basada en la sostenibilidad territorial. A partir del caso de la palma aceitera en Alto Amazonas, la pregunta a responder es: Cómo es que los instrumentos de gestión territorial pueden ayudar a que una cadena de valor con gran capital sea sostenible? El análisis de localización óptima del cultivo de palma aceitera es un buen ejemplo y un excelente punto de partida para otras decisiones de política acerca del uso del suelo. 6

7 El libro se divide en siete capítulos. Luego de esta introducción, en el capítulo 2 se presenta el estado de avance en el diseño e implementación de los instrumentos de gestión territorial tanto a nivel nacional como en la Región Loreto. La dinámica de la cadena de valor del cultivo de la palma aceitera tanto a nivel global como nacional, con énfasis en la situación actual en la Región Loreto constituye el capítulo 3. A partir de este contextualización los aportes teóricos y metodológicos se presentan el capítulo 4, incluyendo tanto un balance conceptual y teórico alrededor de los instrumentos de gestión territorial así como también en relación a los criterios para la localización óptima del cultivo de palma aceitera en ecosistemas de bosques tropicales. Aquí se delinea la propuesta del Sistema de Información Territorial (SIT), como un aporte al debate de políticas sobre gestión territorial tanto a nivel nacional como regional, y el marco analítico del modelo de localización óptima del cultivo de palma aceitera. Luego de esta revisión teórica y conceptual, en el capítulo 5 se presentan las aplicaciones tanto en el diseño de un SIT a nivel Provincial en Alto Amazonas, así como la identificación de las áreas aptas para la expansión del cultivo de palma en la misma Provincia. Esto se hace de manera tal que se pueda integrar el debate sobre la viabilidad económica y ambiental del cultivo de palma aceitera en la Amazonía en el marco de los dilemas metodológicos que se enfrenta para implementar los instrumentos de gestión territorial. El modelo de localización óptima del cultivo de palma aceitera para el caso de la Provincia de Alto Amazonas, que constituye el capítulo 6, puede ser adaptado con diferentes supuestos por lo que se presentan dos escenarios alternativos, uno más restrictivo y sostenible y otro más flexible y expansionista, y en ambos se localiza y cuantifica las hectáreas con mayor o menor aptitud para el cultivo de palma aceitera. El método empleado permite un rápido análisis de la localización óptima del cultivo de palma aceitera a través de la identificación de áreas potencialmente aptas para su desarrollo, tomando en cuenta criterios ecosistémicos, agroecológicos - económicos, legales y sociales. Hay que anotar que en el modelo se toman en cuenta los estándares internacionales de producción sostenible de palma y biocombustibles (RSPO, RSB y RES-D), las leyes nacionales y las estrategias propuestas de REDD+ para cultivar palma aceitera en tierras intervenidas sin afectar los bosques actuales. El análisis realizado nos permite 7

8 comprender mejor las condiciones en las que se puede desarrollar cultivos como la palma aceitera en la Amazonía peruana, teniendo en cuenta que el objetivo principal es evitar la deforestación a través del uso de tierras ya intervenidas para dicho desarrollo. El ejercicio presentado con la espacialización de los dos escenarios, el sostenible y el expansionista, debe servir para promover un debate sobre las políticas de localización de proyectos productivos similares en los ecosistemas de la Amazonía peruana. Finalmente, el capítulo 7 contiene un balance de la investigación. En última instancia, esperamos que esta investigación permita abrir nuevas puertas en el diálogo y debate de política a nivel nacional sobre la viabilidad de los instrumentos de gestión territorial, y por supuesto aspiramos a que sea un aporte para el fortalecimiento y consolidación de las capacidades de gestión tanto del Gobierno Regional de Loreto (GORE Loreto) así como de los gobiernos provinciales de la Región. Todo esto con miras a garantizar, entre otros, los objetivos de conservación de los ecosistemas frágiles y las áreas protegidas como parte del proceso de planificación del desarrollo regional en la Amazonía peruana. 8

9 AGRADECIMIENTOS Esta publicación es resultado de una investigación colaborativa entre el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y Derecho, Ambiente y Recursos (DAR), en el marco del estudio Fortalecimiento de la Gobernanza Ambiental para Contribuir a la Sostenibilidad del Ecosistema Amazónico Loretano que DAR ha implementado en coordinación con el Gobierno Regional de Loreto desde el año 2013 con apoyo de la Fundación Gordon y Betty Moore. Nuestro primer agradecimiento es para la Fundación Gordon y Betty Moore, quienes hicieron posible la investigación dando continuidad a una línea de trabajo conjunto sobre las inversiones de gran escala y el desarrollo a largo plazo en la Amazonía Peruana (ver Barrantes y Glave, 2014; y Dourojeanni, 2013). En diferentes momentos de la investigación, desde la Fundación Gordon y Betty Moore, el apoyo de Paulina Arroyo, Marina Campos y Avecita Chicchón, fueron invalorables para avanzar. La investigación no hubiera sido posible sin la coordinación y apoyo de parte del equipo de investigadores y profesionales de DAR, de manera especial Asunta Santillán, Pilar Camero, Patricia Patrón, Diandra Torres e Isabel Gonzales, quienes facilitaron el trabajo conjunto con los funcionarios del Gobierno Regional de Loreto. A todos ellos nuestro agradecimiento por compartir varias reuniones de discusión así como por su disponibilidad para conversar y discutir con nosotros los diferentes avances de investigación. Una vez más tanto GRADE como el IEP siempre brindaron el espacio ideal para llevar adelante la investigación. Y, como siempre, errores y omisiones son de nuestra entera responsabilidad. 9

10 CAPÍTULO 2. DÓNDE ESTAMOS EN GESTIÓN TERRITORIAL DE CARA A LAS PRESIONES POR EXPANDIR LA PALMA ACEITERA? Las políticas públicas de ordenamiento territorial contienen lineamientos en un nivel macro, que van aterrizando a decisiones que afecta a una superficie y a un agente económico determinado, sea este un agricultor, una familia o una empresa transnacional. En este primer capítulo, centramos la atención en estas grandes decisiones a nivel macro, y presentamos cómo han ido influyendo en un espacio determinado: la región Loreto y, todavía más específicamente, la provincia de Alto Amazonas. Quedará al final claro las grandes brechas y grandes vacíos que se están generando en el proceso. 1. La gestión territorial en el Perú 1.1. Breve revisión histórica Las políticas relacionadas al territorio tienen su origen en los años sesenta cuando el Instituto Nacional de Planificación (INP) estableció una serie de planes de desarrollo regional y departamental con un enfoque territorial. Su extinción en 1992 generó que la planificación del desarrollo del territorio en el Perú no volviera a ser formulada a través de un organismo público que orientara el desarrollo del país (Chiarella, 2010). Debido a problemas de deterioro ambiental, un crecimiento urbano acelerado y desordenado, y la disparidad del desarrollo regional, se plantearon nuevas estrategias para la gestión territorial (Bernaola, 2012). El 2001 marca un año importante, al declararse de interés nacional el ordenamiento territorial ambiental y crearse la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial a través del DS Nº /PCM. A esta, le siguieron un conjunto de normas regionales y sectoriales que regularon la elaboración de planes de desarrollo, planes urbanos y rurales, planes de acondicionamiento territorial, zonificación económica ecológica, etc., que presentamos brevemente en la Tabla 1. Entre ellas, la Ley General del Ambiente (2005) fue la primera en definir el ordenamiento territorial como: uno de los instrumentos de gestión ambiental. Es un proceso técnico-político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de 10

11 usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio. La planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. Tabla 1: Antecedentes normativos gestión y ordenamiento territorial Año Normatividad 1997 Ley No Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Por primera vez establece que la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) es parte del ordenamiento territorial y tiene como fin evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados DS No PCM. Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial. Se declara de interés nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el país, y se constituye la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental Ley No Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Son funciones del Gobierno Regional: formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar, y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial. Ley No Ley Orgánica de Municipalidades. Es su función la planificación de manera integral del desarrollo local y del ordenamiento territorial a nivel provincial. D.S. No VIVIENDA. Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano DS No PCM. Reglamento de ZEE Define la ZEE como un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado. Es instrumento técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. Ley No Ley Marco del SNGA Señala la necesidad del establecimiento de la política, criterios, metodologías y directrices para el Ordenamiento Territorial Ambiental Ley No Ley General del Ambiente. El ordenamiento territorial ambiental es uno de los instrumentos de gestión ambiental. Es un proceso te cnico-poli tico orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio. La planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. Resolución Presidencial No CONAM/PCD. Primer Plan Operativo 11

12 Bianual para la Zonificación Ecológica y Económica (Agosto-2005-Julio-2007). Considera procesos de ZEE a formularse en el periodo que serán ejecutados por las instituciones nacionales, regionales y locales, con el seguimiento del CONAM. Se aprueba la propuesta de Lineamientos de Política de Ordenamiento Territorial DS No CONAM/CD. Directiva Metodología para la ZEE. Con la finalidad orientar los procesos de ZEE en los diferentes ámbitos territoriales; y establecer la metodología a seguir para la ZEE el cual incorpora criterios físicos, químicos, biológicos, sociales, económicos y culturales que permitirá contar con una herramienta flexible y accesible que servirá de base al diseño y formulación de políticas, planes, programas y proyectos orientados al desarrollo DL No Creación del Ministerio del Ambiente. Entre sus funciones esta establecer la política, los criterios, las herramientas y los procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinación con las entidades correspondientes, y conducir su proceso DS No MINAM. Política Nacional Ambiental. Menciona entre sus objetivos alcanzar el ordenamiento del uso y ocupación del territorio nacional, mediante la ZEE en un marco de seguridad jurídica y prevención de conflictos RS No MINAM. Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial. Acuerdo Nacional. Política de Estado No 34. Ordenamiento y gestión territorial. RS No PCM. Plan Nacional de Demarcación y Organización Territorial MINAM. Orientaciones básicas sobre Ordenamiento Territorial en el Perú Ley N Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país 2015 RS N MINAM. Procedimiento técnico y metodológico para la elaboración del Estudio Especializado de Normativa y Políticas con Incidencia Territorial. Elaboración: GRADE-IEP. Sin embargo, la sectorialidad de estas normas sin una política nacional de ordenamiento territorial que las contenga, imposibilita la articulación y armonización de sus instrumentos de planificación y de gestión (Bernaola, 2012), permitiendo que los problemas territoriales subsistan en el país. Esto no significa que el proceso de ordenamiento no funcione, sino que su función de regulación de la ocupación del territorio y el aprovechamiento sostenible de los RRNN (MINAM, 2012) sea cumplida de manera parcial, por decir lo menos. 12

13 La visión sobre la gestión territorial se ha dado dentro de un proceso de evolución de las nociones a nivel del Estado. Aproximadamente desde el año 2012, los problemas territoriales evidenciaron la falta de planificación estratégica en el territorio y la necesidad de un nuevo enfoque para lograr el desarrollo sostenible. Es así, como la gestión del territorio pasó a ser la meta y el ordenamiento una herramienta de ella (ver Ilustración 1). Ilustración 1: Nuevo enfoque: Gestión del territorio Fuente: MINAM 2014a La dimensión territorial ha sido muy poco explorada e investigada en el Perú. El concepto de territorio tiene un rango amplio de definiciones. A nivel nacional, la Constitución del Perú, en el artículo 54 establece que el territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre. En esta concepción, el territorio es utilizado como sinónimo de espacio al abarcar diversas dimensiones físicas del espacio peruano y no toma en consideración la acción de las sociedades en este espacio. Desde esta perspectiva del territorio como medio físico es que se tiene problemas para comprender otros conceptos relacionados al ordenamiento territorial y a la gestión territorial, como iremos viendo a lo largo de este libro. La falta de una concepción integral del territorio y de una institución con visión holística del territorio, ha permitido el desarrollo de una multiplicidad de instrumentos: planes de acondicionamiento territorial, planes de desarrollo, planes de adecuación, planes de ordenamiento territorial, entre otros. En un 13

14 contexto de descentralización, la obligatoriedad de la implementación de estos planes es interpretada de múltiples maneras en los diversos niveles de gobierno responsables de su aplicación (regional, provincial y distrital). El resultado es que los esfuerzos públicos contribuyen poco al desarrollo del territorio, y todavía menos a generar confianza en la población, cuyas expectativas se frustran en la confusión. Actualmente, existe un elemento clave a favor de la adopción de la gestión del territorio como política nacional, y es el trabajo desarrollado por el Acuerdo Nacional, en concordancia con un mandato Presidencial, de definir la nueva Política de Estado sobre Gestión del Territorio. La Política de Estado número 34 muestra el compromiso por impulsar un proceso basado en el conocimiento y la investigación de la diversidad del territorio y la sostenibilidad de sus ecosistemas; en la articulación intergubernamental e intersectorial; en el fomento de la iniciativa pública y privada; y en la promoción del diálogo, la participación ciudadana y la consulta previa a los pueblos originarios. Otro instrumento de gestión territorial vigente es el Plan Nacional de Demarcación y Organización Territorial , impulsado por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Este instrumento busca avanzar en tres cuestiones fundamentales: Ser eficiente en resolver la situación de retraso en el proceso de demarcación territorial existente en el Perú. Desarrollar una propuesta de modelo de organización territorial, con miras hacia una gestión eficiente del territorio que posibilite el desarrollo sostenible y permita poner freno al proceso de fragmentación territorial existente. Establecer las bases para avanzar hacia la configuración de un Sistema Nacional Institucional de Gestión del Territorio como instrumento clave de la gobernanza territorial necesaria. A manera de resumen, se puede observar los diferentes instrumentos de ordenamiento territorial, promovidos por el MINAM, y otros instrumentos de gestión territorial, promovidos por otros sectores (Ilustración 1), en la siguiente tabla (Tabla 2). 14

15 Tabla 2: Instrumentos de ordenamiento y gestión territorial Instrumentos de ordenamiento territorial Ente rector Otros instrumentos o elementos de gestión territorial Ente rector Zonificación Ecológica Económica Estudios Especializados Diagnóstico Integrado del Territorio Plan de Ordenamiento Territorial Elaboración: GRADE-IEP. MINAM MINAM MINAM Planes de Acondicionamiento Territorial Planes de Desarrollo Concertado Plan de Demarcación u Organización Territorial Vivienda; Gobiernos Regionales y Locales Gobiernos Regionales y Locales Presidencia del Consejo de Ministros MINAM Otros MINAGRI, SERFOR, SERNANP, Municipalidades, etc Nuevo marco normativo El Ministerio del Ambiente, al tener la rectoría en cuanto al establecimiento de políticas, criterios, herramientas y procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorial nacional (Decreto Legislativo 1013), ha diseñado una serie de instrumentos técnicos, financieros y una guía metodológica que establecen los pasos y mecanismos para realizar el proceso de ordenamiento territorial (ver Ilustración 3). Esto ha permitido la culminación de la ZEE en 10 regiones y la continuación con los otros instrumentos técnicos que proporcionan información relevante para la toma de decisiones en el territorio. En este contexto, el MINAM estableció la obligatoriedad de un nuevo instrumento, los Estudios Especializados (EE) como documento sustentatorio del OT. En mayo del 2013, el Ministerio del Ambiente mediante la resolución ministerial N MINAM aprobó la Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial. Se implementa así un cambio trascendental en el proceso de ordenamiento territorial, ya que la obligatoriedad de la realización de EE implica que, una vez culminada y aprobada la ZEE y sus estudios temáticos, éstos tendrán que ser evaluados y complementados con los estudios especializados (Ver Anexo 1 para mayor detalle). 15

16 El MINAM señala que el requerimiento de EE surgió frente a las limitaciones encontradas en las diversas ZEE ya realizadas que no permiten efectuar un diagnóstico adecuado del territorio que oriente las subsiguientes etapas de prospectiva, planificación (Plan de Ordenamiento Territorial), instrumentación y ejecución. Además, indica que, dadas las limitaciones institucionales de los gobiernos locales para elaborar las ZEE, muchas veces éstas no han podido ser utilizadas para la toma de decisiones. Ilustración 2: Instrumentos técnicos del Ordenamiento Territorial Zonificación Ecológica Económica. Instrumento técnico de caracterización del territorio a través de la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible. ZEE EE Estudios especializados. Estudios de carácter estratégico que generan infromación sobre las dinámicas y la funcionalidad del territorio. Diagnóstico integrado del territorio. Es un instrumento técnico que integra y analiza la información de los ZEE y los EE. DIT POT Plan de Ordenamiento Territorial. Es un instrumento de planificación y gestión del territorio que orienta su ocupación en forma sostenible. Fuente: MINAM. Elaboración: GRADE-IEP. Los siete Estudios Especializados ahora requeridos enfatizan el análisis de dinámicas, relaciones y funcionalidad que se evidencian en el territorio analizado y su articulación con otros territorios. La elaboración de estos estudios dependerá de la información que presente la ZEE, de los contextos geográficos, sociales y económicos, así como de las dinámicas territoriales propias de cada espacio analizado (MINAM, 2013). De acuerdo con el MINAM, estos estudios permitirán, con mayor certeza y rigurosidad, gestionar el territorio al dinamizar la ZEE. La elaboración de estos EE ciertamente permite tener una perspectiva más dinámica del territorio y, por ende, un análisis más preciso hacia la prospectiva territorial. Sin embargo, también implica una prolongación del proceso de ordenamiento a nivel de estudios, puesto que su elaboración puede iniciarse una vez aprobada la ZEE. Esto no significa que no se puede tomar decisiones hasta contar finalmente con un Plan de Ordenamiento Territorial; la idea es que se pueda ir generando información relevante a través de la elaboración de estos estudios 16

17 para que ya puedan ser utilizados en la toma de decisiones del correspondiente nivel de gobierno. A la fecha sólo dos EE poseen documentos específicos que indican los procedimientos y metodologías a ser empleados para su desarrollo. Uno es el Informe Final del Proyecto: Análisis de las Dinámicas de Cambio de Cobertura de la Tierra en la Comunidad Andina (MINAM, 2014b), el cual proporciona los lineamientos para el EE de las Dinámicas de Cambio de la Cobertura y Uso de la Tierra. El otro documento es la Resolución Ministerial N MINAM Procedimiento técnico y metodológico para la elaboración del Estudio Especializado de Normativa y Políticas con Incidencia Territorial. 2. El ordenamiento territorial en Loreto El proceso de ordenamiento territorial fue impulsado por el Gobierno Regional de Loreto en el 2008 mediante la Ordenanza Regional Nº GRL-CR, en la cual se declara de Interés Regional el Ordenamiento Territorial y se señala como encargado de dicho proceso a la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial en coordinación con la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente y la Gerencia Regional de Desarrollo Económico del Gobierno Regional de Loreto. La Gerencia forma parte de la Comisión Técnica Regional de Zonificación Ecológica Económica para el Ordenamiento Territorial de Loreto. El objetivo primordial del Gobierno Regional de Loreto es elaborar una Zonificación Ecológica Económica (ZEE) que facilite el Ordenamiento Territorial (OT) en el ámbito del Departamento de Loreto. Dicha institución considera como principales aliados de este proceso a los Gobiernos Locales y al Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana (IIAP), entre otras instituciones regionales y organizaciones civiles. De acuerdo a una auditoría realizada hasta junio del 2010 por la Gerencia de Control del Medio Ambiente y del Patrimonio Cultural de La Controlaría General de la República al Gobierno Regional de Loreto, 1 el Gobierno Regional de Loreto no 1 Gerencia de Control del Medio Ambiente y del Patrimonio Cultural de La Controlaría General de la República (2010). Gobierno Regional de Loreto GOREL: Auditoría de Gestión Ambiental para la protección y conservación de los recursos naturales en la Región de la Amazonía. 17

18 había formulado estudios de ZEE para dicha región ni había aprobado propuestas elaboradas por diversas instituciones técnicas que comprendían un total de 67,33% del territorio de Loreto. En dicho informe también se indica que, a comparación del año 2008, en el 2009 se había reducido el presupuesto para el Proyecto de Inversión Pública (PIP) Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el departamento de Loreto y que dicho PIP no había sido considerado en el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) de apertura del año Para la CGR, esto indicaba que no se priorizaba el proceso de ordenamiento territorial y que se estaba actuando en contra de la Ley n Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales-, el Reglamento de ZEE, y de la Ley n Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Con respecto a los estudios de ZEE, la CGR indicó que, de acuerdo al Gerente General de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial (GRPPAT), existían 19 estudios que comprenderían aproximadamente el 67,33% del territorio de Loreto. 2 Asimismo, se señala que, a junio del 2010, no habían sido validados ni aprobados por la Comisión Técnica Regional de ZEE de Loreto. Por último, se señala que la mayoría de estos estudios fueron elaborados antes de la promulgación del Reglamento de ZEE, pero que el Gobierno Regional de Loreto debió iniciar un proceso de adecuación de dichos estudios a los requerimientos del Reglamento de ZEE, pues son aportes significativos para el proceso de ordenamiento territorial. No obstante, de acuerdo al Resumen del Estado de Avance de los Procesos de ZEE a nivel nacional (DGOT, 2010), se identificó el nivel de los procesos de macro, meso y micro zonificación en la Región Loreto, sus provincias y distritos. A continuación, la Tabla 3 detalla los procesos de OT que la DGOT identificó en el año 2010 en las diversas escalas para Loreto. 2 Los estudios fueron elaborados por instituciones como el INADE, el PEDICP, el IIAP, Profonanpe, entre otros. 18

19 Tabla 3: Avances de la ZEE a diversas escalas en la Región Loreto Ámbito Territorial Región Provincia Distrito Cuenca Otros % avance Nivel de ZEE LORETO Loreto Fuente: DGOT, Elaboración: Propia. Datem del Marañón Cuencas de los ríos Pastaza y Comunidades Nativas Wambis, Achuar, Candoshi y Quechua de Pastaza. Morona y Andoas. 35 Macro 90 Meso 5 Micro Loreto 5 Meso Ramón Castilla 5 Meso Ucayali Contamaná Pampa Hermosa Los Caseríos: Tres Unidos, San Luis de Charashmana, Manco Capac, La Cumbe. Las Comunidades Nativas de Isolaya y La Libertad 90 Micro 90 Micro El 15 de marzo del 2013 bajo ordenanza regional N GRL-CR, el Gobierno Regional de Loreto dispuso que 17 de los 19 estudios de Zonificación Ecológica Económica señalados anteriormente, junto con otros dos estudios realizados por el Centro de Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Naturales (CIMA) en el año 2010 (ver Ilustración 3), constituyeran documentos técnicos de uso obligatorio para el ordenamiento territorial y proyectos de inversión pública y privada dentro del territorio regional. De acuerdo al Gobierno Regional de Loreto (enero, 2013), a nivel provincial 78,31% del territorio de Loreto posee una ZEE. Este porcentaje comprende también la Zonificación Ecológica Económica de la Provincia de Alto Amazonas (ver Ilustración 4). 19

20 Ilustración 3: Estudios de ZEE a diferentes niveles de detalle realizados en la Región Loreto Fuente: Elaboración: PDCOTDL-SIG-GOREL 20

21 Ilustración 4: Provincias con ZEE en la Región Loreto a enero 2013 Fuente: Elaboración: PDCOTDL-SIG-GOREL. 21

22 3. El proceso de ordenamiento territorial en la provincia de Alto Amazonas La Zonificación Ecológica Económica de la Provincia de Alto Amazonas fue elaborada por el equipo técnico comprendido por especialistas de las instituciones del Gobierno Regional de Loreto, la Municipalidad Provincial de Alto Amazonas y el Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP) junto con otras instituciones que conforman la Comisión Técnica Provincial de ZEE y OT de la Provincia de Alto Amazonas. Cuando el equipo técnico finalizó en el 2012 la propuesta de ZEE de la provincia de Alto Amazonas, esta fue presentada a diversos gobiernos locales y a la sociedad civil, obteniendo el respaldo de todos estos actores y aprobándose de manera participativa. En consecuencia, a finales de octubre 2012, se presentó el Mapa de la ZEE de la provincia de Alto Amazonas y se remitió dicha propuesta a la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) del MINAM. A fines del mismo mes, el GOREL, el IIAP y la Municipalidad Provincial de Alto Amazonas firmaron el Convenio Específico de Cooperación Interinstitucional para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de la provincia de Alto Amazonas, que debía seguir el contenido de los oficios múltiples enviados por el MINAM con fecha 23 de octubre de En dichos oficios se indicaba que los Gobiernos Regionales que hayan elaborado la ZEE, deberán complementarla con los Estudios Especializados como paso previo al Plan de Ordenamiento Territorial. El 15 enero de 2013, el IIAP y la Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCAN) firmaron la adenda N 1 del Convenio de subvención para el proyecto Fortalecimiento del Ordenamiento Territorial en la Amazonía Peruana en la cual se precisa que el área de intervención será la provincia de Alto Amazonas para la aplicación de la ZEE. Dada esta situación, el IIAP, el GOREL, la Municipalidad Provincial de Alto Amazonas y la DGOT del MINAM revisaron conjuntamente la ZEE de la provincia de Alto Amazonas los días 4 y 5 de marzo de En esta revisión se firmó un acta en la cual se plasmaron los resultados de la revisión de los avances de la ZEE respecto a la documentación entregada por el GOREL para la revisión del proceso y 22

23 respecto a los resultados de la revisión del mapa base y estudios temáticos. 3 Es recién aquí que el MINAM emite el DS requiriendo los EE. Posteriormente, el 28 de mayo de 2013, el GOREL remitió a la DGOT el estudio de la ZEE de Alto Amazonas con la respectiva base de datos SIG y otros documentos para su aprobación. El 19 de junio de 2013 el MINAM remitió al GOREL los resultados de la evaluación de dichos estudios señalando que en la información que GOREL remitió a la DGOT el 28 de mayo, no se había levantado la totalidad de recomendaciones realizadas en el acta de reunión de revisión conjunta. Existe un vacío de comunicación o transmisión de información entre junio y noviembre del Al parecer no hubo respuesta por parte del GOREL o del IIAP a las observaciones realizadas por la DGOT a la ZEE de Alto Amazonas, por lo que el 22 de noviembre de 2013, la DGOT reitera la propuesta de llevar a cabo un taller de asistencia técnica con el objetivo de orientar al equipo técnico del proceso de Ordenamiento Territorial en Alto Amazonas en lo que respecta a la corrección de las recomendaciones realizadas en los Informes de Revisión. El 9 de diciembre del mismo año, el Gobierno Provincial de Alto Amazonas remite una propuesta de fecha para la realización de dicho taller. Finalmente, el taller se llevó a cabo los días 30 y 31 de enero de 2014 y contó con la participación de la DGOT, el GOREL, el Gobierno Provincial de Alto Amazonas y el IIAP. Se acordó que el IIAP enviaría a GOREL el 12 de febrero de 2014 las observaciones cartográficas corregidas y el producto del mosaico satelital junto con un Informe Técnico. También señaló que el MINAM emitiría una opinión técnica sobre los productos tres días después de su recepción. Sin embargo, cuando el equipo de la presente investigación entrevistó a los representantes del IIAP, el día 5 de marzo, se indicó que hasta el momento no habían recibido respuesta y consideraban que el proceso era muy lento, pues aún faltaba la revisión de los estudios temáticos y el modelo de ZEE propuesto por parte del MINAM para la aprobación definitiva de la ZEE. Otra preocupación por parte del equipo técnico encargado del proceso de ordenamiento territorial de la provincia de Alto Amazonas es la inexistencia de 3 Acta reunión de trabajo Revisión Conjunta Zonificación Ecológica Económica Provincia Alto Amazonas Iquitos 04 y 05 marzo

24 metodologías estandarizadas que permita homogenizar los procedimientos para realizar todos los estudios especializados en la Amazonía Peruana, con las implicancias que conlleva la recolección de información a nivel de selva baja y selva alta. Si bien es cierto que la Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Desarrollo Territorial, elaborada por el MINAM, presenta las pautas para el desarrollo de los componentes de dichos estudios, no se indica la metodología a ser empleada, ni cuáles son las opciones de fuentes de información para niveles de detalle provincial y distrital, ni el tiempo y presupuesto que estos estudios deberían demandar. Frente a esta problemática, el 13 de marzo de 2014, el GOREL envió una carta al MINAM en la cual le solicita la metodología detallada y los formatos para la elaboración de los estudios especializados necesarios para la aprobación del proceso de Ordenamiento Territorial en Alto Amazonas. Dicha solicitud evidenció el fuerte interés del equipo técnico del GOREL por avanzar con el proceso de ordenamiento territorial. No obstante, el GOREL cuestiona los EE, al no quedar claro sus propósitos, y al no ser consultados cuando las metodologías fueron elaboradas. Se percibe que la elaboración de estas metodologías no se dio de manera concertada ni descentralizada, por lo que sus pautas y requerimientos pueden no ser claras para sus ejecutores generando dudas sobre estas metodologías, fuentes de información según escala, el tiempo y presupuesto que estos estudios deberían demandar, así como el producto final esperado por el MINAM para su aprobación. En respuesta a las demandas del GOREL, el 28 de octubre de 2014, se reunieron en Lima los representantes de la Alcaldía de Alto Amazonas junto con especialistas del IIAP, GOREL y DGOT, con el propósito de revisar los avances de la propuesta de la ZEE. En la reunión se realizó una revisión técnica de los submodelos que evalúan el potencial de recursos naturales, y el MINAM cumplió con dar asistencia técnica para garantizar el cumplimiento del marco normativo y de la metodología establecida. Los últimos avances en el proceso de Ordenamiento Territorial consistieron en la emisión de la aprobación, por parte del MINAM, de los 11 mapas temáticos el 29 de octubre de 2014, y, en mayo del 2015, luego que GOREL cumpliera con levantar las 24

25 observaciones realizadas a la ZEE, la DGOT del MINAM finalmente emitió su opinión favorable por lo que se pudo oficializar la ZEE de la Provincia de Alto Amazonas mediante la Ordenanza Municipal Nº MPAA-A. De acuerdo a los resultados, la provincia tiene una superficie de hectáreas, de las cuales el 50,34% se han clasificado como zonas productivas; el 39,24%, como zonas de protección y conservación ecológica; el 8,02%, como zonas de recuperación; y el 2,4%, como zonas de vocación urbana e industrial. 4. A modo de conclusión Sin contar el tiempo que tomó realizar los estudios, previos a 2012, la aprobación de la ZEE ha tomado más de tres años. En un país en desarrollo, estos son muchos años para tomar decisiones de inversión. Por otro lado, ante la posible degradación ambiental ante decisiones de posible cambio de uso del suelo tomadas sin información completa, es recomendable seguir esperando. El problema es que la indefinición genera oportunidades para quienes actúan fuera de la legalidad, trayendo como consecuencia degradación ambiental sin control de las autoridades. Es en este contexto en el que se han aprobado los lineamientos para el aprovechamiento de los recursos naturales de la Provincia de Alto Amazonas donde debemos entender la importancia de la identificación de las posibles áreas de expansión del cultivo de palma aceitera. A pesar de los avances que se han dado en el Perú en lo que se refiere al diseño e implementación de instrumentos de gestión territorial, lo cierto es que en este proceso de aprendizaje (iniciado hace casi veinte años, en el año 1997, con la promulgación de la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales), la información socio económica no se ha integrado adecuadamente en la elaboración de estos instrumentos, especialmente en la ZEE, dejando así de lado las nociones de territorio discutidas, y que lo conciben como una construcción social. La espacialización de información social y económica suele estar ausente y solamente el mapa de uso actual es utilizado de manera parcial para la configuración de las unidades (ecológicas) homogéneas. Esta limitación se arrastra hacia los otros instrumentos de gestión regional, como son los Planes Regionales Sectoriales y otros. Así, el Plan de Desarrollo Concertado (PDC), que se construye 25

26 sobre los otros instrumentos, no logra incorporar de manera adecuada esta información clave para la toma de decisiones. Este desafío debe ser enfrentado de manera concertada a lo largo del proceso de elaboración de los nuevos Estudios Especializados en camino a la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, de tal manera que efectivamente aproveche la información técnica ya sistematizado en los estudios previos (los temáticos y la ZEE). 26

27 CAPÍTULO 3. EL CULTIVO DE PALMA ACEITERA : DEL MUNDO HASTA EL ALTO AMAZONAS. La Elaeis Guineensis o palma aceitera (palma, en adelante) es una palmera propia de África Occidental. Su desarrollo ocurre de forma óptima entre los 20 de latitud norte y 20 de latitud sur (Ilustración 5), en zonas con temperaturas mensuales entre 25 C y 28 C en promedio y en las que la precipitación se distribuye de forma regular durante el año en un rango entre 1800 mm y 1200 mm (Sáenz, 2006). Ilustración 5: Latitudes aptas para el cultivo de palma en el mundo Elaboración: Mingorance (2011). El cultivo de la palma se lleva a cabo principalmente para obtener aceite de sus frutos. Estos crecen en racimos de frutos frescos (RFF) que tardan alrededor de tres años en aparecer (inicialmente son pocos y de baja calidad) y luego son procesados para obtener aceite crudo de palma (ACP) (MINAG, 2010), el cual es insumo para la elaboración de una gran variedad de productos comestibles y no comestibles (FAO, 2006; y MINAG, 2012). Los productos elaborados con el ACP también pueden ser elaborados con aceites de otros cultivos oleaginosos. Sin embargo, el rendimiento de aceite por hectárea de palma (de 3 a 5 Tm/ha) es mucho mayor que el de los otros cultivos oleaginosos como la soya (0.6 Tm/ha), canola o colza (1 Tm/ha), girasol (0.6 Tm/ha), algodón (0.5 Tm/ha) y jatropha o piñón (1.5 a 2 Tm/ha) (MINAG, 2012; y Palmas, 2012). 27

28 Millones de ha En la actualidad, Indonesia y Malasia son los países con mayores extensiones de cultivos de palma a nivel mundial (a partir del año 2006 Indonesia supera a Malasia en extensión), habiendo pasado por un rápido incremento de sus tierras de cultivo desde los años 60 (Ilustración 6). Ilustración 6: Extensión del área cosechada de palma por países ( ) Indonesia Malasia Nigeria Tailandia Ghana Fuente: FAOSTAT. Elaboración: GRADE-IEP. Los cultivos oleaginosos, como la palma, se han expandido en los últimos tiempos, debido principalmente al incremento de su demanda para la elaboración de productos alimenticios. Este incremento, a su vez, responde al aumento de la población mundial, y además para la producción de biocombustibles, en relación con los esfuerzos para reducir las emisiones de carbono (MINAG, 2012) 4. Actualmente, la palma es el principal cultivo oleaginoso del mundo y la soya se encuentra en segundo lugar. En el año 2006, debido al incremento de la demanda mundial de aceites y el alto rendimiento de aceite por hectárea de la palma, la participación de este cultivo sobrepasó la de la soya (Ilustración 7). 4 No obstante, existen dudas sobre la eficiencia energética (EE) de los biocombustibles, es decir, la relación entre la energía obtenida de alguna fuente en particular y la energía que se emplea para obtener dicha fuente (Jiménez, 2013). Para el caso de la palma, Palmas del Espino (2008) señala, en base a la energía gastada en el proceso productivo, el biocombustible de palma tiene una EE de 14.65; mientras que, sobre la base de datos relacionados a la energía gastada para la elaboración de fertilizantes de hidrocarburos, Jiménez (2013) calcula, para el caso del Ecuador, una EE de 4.82 (al agregar otros gastos energéticos el valor del indicador sería menor). Este autor señala que valor es menor incluso al de chacras de maíz de pequeños productores en Guatemala y México. 28

29 Millones Tm Ilustración 7: Producción de aceites según cultivo oleaginoso ( ) Palma Soya Colza Girasol Semilla de palma Maní Otros 0 Fuente: FAOSTAT. Elaboración: GRADE-IEP. Indonesia y Malasia son los principales productores de ACP (con Tm y Tm, respectivamente, de las Tm de producción mundial al 2012), al mismo tiempo que son los principales productores de aceites vegetales del mundo; siendo estos dos países los que soportan el actual incremento en la producción de este aceite, basados principalmente en el cultivo de palma. 29

30 Tabla 4: Principales países productores de aceites vegetales y ACP (2012) Producción mundial Principal aceite en el país ACP mundial País Participación Participación Participación Puesto Insumo Puesto (%) (%) (%) Indonesia ACP Malasia ACP China Soja E.E.U.U Soja Argentina Soja Brasil Soja India Colza Alemania Colza Rusia Girasol Ucrania Girasol Fuente: FAOSTAT. Elaboración: GRADE-IEP. Se espera que en América Latina se destinen mayores extensiones de tierra al cultivo de palma, con lo se incrementaría la producción de ACP (MINAG, 2012), como ya se ha visto en Colombia, el cuarto productor de ACP a nivel mundial. La producción mundial de aceite vegetal puede aumentar alrededor del 30% al 2020, principalmente por al aumento poblacional de China e India y por las políticas de promoción de biocombustibles (con un aporte de los aceites vegetales del 16%, 6% más que en la actualidad), relacionadas con los esfuerzos para reducir las emisiones de CO2 (OCDE-FAO, 2011). Por lo tanto, es de esperar que el cultivo palma siga expandiéndose. América del Sur y Central, por las características de sus bosques, son regiones idóneas para tal expansión. El cultivo de palma, para la posterior elaboración de ACP, se relaciona con importantes impactos ambientales y sociales negativos, entre ellos la emisión de gases de efecto invernadero (GEI); la contaminación de suelos y cuerpos de agua por el uso de fertilizantes y agroquímicos; afectaciones a las poblaciones locales, tanto en términos de salud como de derechos humanos, laborales y de propiedad; entre otros (Hai Teoh, sin fecha; Plenjai et al, 2004; Grain, 2007; Soraya et al, 2012; y Obidzinski, et al. 2012). El incremento de la demanda de aceites vegetales y sus derivados ha propiciado el aumento de las plantaciones de palma en África Occidental, América Latina y en el Suroeste Asiático, trayendo consigo una mayor demanda de tierras de cultivo y como consecuencia un incremento en el cambio de uso, y muchas veces 30

31 reemplazando bosques primarios (Amigos de la tierra et al, 2008). Con relación a los GEI, Doug Parr, del Greenpeace, menciona que la elaboración de biocombustibles en base a ACP, puede generar 10 veces más emisiones de CO2 por tonelada que si se elaboraran combustibles a base de hidrocarburos (Dourojeanni, Barandiarán y Dourojeanni, 2009, p 74). La deforestación y las consecuencias que ésta trae son una de las principales amenazas para los bosques tropicales lluviosos y sus servicios ecosistémicos, ya que las zonas óptimas para el cultivo de palma se superponen a los bosques tropicales (Ilustración 8). Ilustración 8: Bosques tropicales lluviosos del mundo con relación a las zonas para el cultivo de palma Nota: al mapa original se le añadieron líneas rojas a los 20 norte y sur. Elaboración: Mongabay. Además, la expansión de la palma puede propiciar conflictos sociales asociados a las poblaciones y la tenencia de la tierra (Hai Teoh, sin fecha; y Grain, 2007). Un estudio de Obidzinski et al (2012), en tres provincias de Indonesia, encontró que el cultivo de palma ha beneficiado principalmente a aquellos que contaban con suficiente capital para emprender cultivos grandes y a los trabajadores de los grandes proyectos. Para el caso de Indonesia, se ha evidenciado problemas con la adquisición de tierras por falta de regulaciones, los pobladores locales están descontentos al ver reducidos sus terrenos o ser despojados de estos por vías legales dudosas, pues las 31

32 empresas cuentan con herramientas para soborno y falsificaciones (Amigos de la tierra et al, 2008, y Greenpeace, 2013). Estos problemas también han afectado a las comunidades indígenas, perdiendo éstas las zonas de las cuales éstas obtienen su alimento y lo que requieren para vivir (Grain, 2007). La expansión del cultivo de palma también puede afectar la seguridad alimentaria. Incrementos en la demanda de ACP pueden aumentar la demanda de tierras para el cultivo, lo que llevaría a una menor disponibilidad de tierras para cultivar alimentos y a un aumento del precio de estos. Además, en el caso que aumente la demanda de biocombustibles, no sólo podrían reducirse las tierras de cultivo, sino la disponibilidad de ACP para la elaboración de productos alimenticios (Dammert et al., 2012) Estándares internacionales Las evidencias sobre los impactos ambientales y conflictos sociales relacionados al cultivo de palma, propiciaron distintas campañas dirigidas por organizaciones como Greenpeace, que llevaron a las grandes transnacionales consumidoras de ACP, como Nestlé, L Oréal, Unilever y Procter & Gamble, a tomar la decisión de comprar sólo aceite de palma proveniente de fuentes sostenibles (Greenpeace, 2013 y 2014). Ante esta situación y la dificultad de las empresas compradoras de ACP para verificar que el aceite provenga de fuentes sostenibles, es que se establece Mesa Redonda sobre Palma Aceitera Sostenible (RSPO) 6 el año Certificación de la RSPO En este sentido, la RSPO establece una certificación que comprende ocho principios, con los que se busca promover la producción sostenible de aceites derivados de la palma, con estándares globales creíbles y bajo compromisos con los actores involucrados (RSPO, sin fecha). Estos son: (1) compromiso y transparencia, (2) conformidad con leyes y regulaciones aplicables, (3) compromiso con la viabilidad económica y financiera en el largo plazo, (4) uso de las prácticas más apropiadas por los cultivadores y productores de aceite, (5) 5 Estudios realizados por el Banco Mundial indican que entre el 70% y 75% del aumento del precio de las materias primas alimentarias está directamente relacionado con la producción de biocombustibles (Dammert et al, 2012). 6 Roundtable on Sustainable Palm Oil. 32

33 responsabilidad ambiental y conservación de los recursos naturales y la biodiversidad, (6) consideración responsable de los empleados y de las personas y comunidades afectadas por plantaciones y plantas de procesamiento, (7) desarrollo responsable de nuevas plantaciones y (8) compromiso para mejorar continuamente en áreas clave de la actividad (Ver Anexo 2 para mayor detalle). Esta certificación constituye un requisito importante para quienes quieren comerciar dentro de grandes mercados, cuyos precios son más altos (RSPO, sin fecha). Otros lineamientos internacionales Por un lado, la Mesa Redonda sobre Biocombustibles Sostenibles (RSB) 7, aunque no regula específicamente la producción de biocombustibles basados en ACP, cuenta con principios, 12 en total, y criterios para promover las mejores prácticas y la sostenibilidad en la producción de biocombustibles, lo que involucra a los insumos empleados (Ver Anexo 3 para mayor detalle). Entre estos criterios destacan aquellos relacionados con la conservación de ecosistemas y la protección de la biodiversidad y funciones de los ecosistemas, evitar la degradación de los suelos, protección de los recursos hídricos, la protección de los derechos de las poblaciones locales y asegurar la seguridad alimentaria (RSB, 2010). Estos principios son similares a los propuestos por la RSPO. Por otro lado, la Directiva de Fuentes de Energía Renovables (RES-D) 8 del Parlamento Europeo establece lineamientos para la producción de energías renovables dentro de la UE y para las importaciones relacionadas, que incluyen a los biocombustibles y los insumos para su fabricación, de esta forma, al ACP y a las plantaciones de palma (Jennings, Nussbaum, Jedd y Evans, 2003). En su Artículo 17, la RES-D (Criterios de sostenibilidad para biocombustibles y biolíquidos), señala que los biocombustibles destinados a cumplir con las metas nacionales no deben provenir de fuentes que hayan requerido la eliminación o perturbación de bosques primarios, humedales, zonas de alta biodiversidad y 7 Roundtable on Sustainable Biofuel. 8 Renewable Energy Sources Directive. 33

34 listadas por organizaciones internacionales, entre otros; aquellos que se hayan mantenido en este estatus hasta enero de 2008, aunque ya no lo estén más (UE, 2009). La adopción, por parte de las empresas compradoras, de lineamientos que propicien la sostenibilidad en la elaboración de ACP; como los de la RSPO, la RSB y la RES-D; puede ayudar de forma indirecta a la protección de los bosques y de otros ecosistemas importantes para el bienestar de la sociedad, mediante la presión de los grandes compradores internacionales de aceite de palma a los productores de éste. 2. El cultivo de palma aceitera en el Perú y en la región Loreto En 1969, a solicitud del Gobierno Peruano, llega al Perú desde Francia una misión del Institut de Recherches pour les Huils et Oleagineux, con. la finalidad de evaluar las posibilidades de cultivar palma en el territorio nacional. La misión concluyó que la Amazonía peruana cuenta con las condiciones adecuadas para este cultivo (MINAG, 2001). En 1973, la Empresa para el Desarrollo y Explotación de la Palma Aceitera S.A. (ENDEPALMA) instaló las primeras plantaciones de palma en el Perú en la Provincia Tocache, región San Martín e inició la producción de ACP en 1976, con una planta con capacidad para procesar 20 Tm de racimos de palma por hora. Por otro lado, ENDEPALMA, en 1980, ya contaba con ha y producía en Tm de ACP anuales. El éxito de ENDEPALMA en sus inicios motivó al Grupo Romero a iniciar sus operaciones en 1981 con la constitución de Palmas de Espino S.A. (6 400 ha de plantación) (MINAG, 2001). El mismo grupo inició las actividades de Palmas del Shanusi en 2008 (6 000 ha en producción actualmente) 9. Por otro lado, con el apoyo de Naciones Unidas (MINAG, 2012). Estos son los actuales casos de asociatividad y cooperativas en los departamentos de Ucayali, Loreto y San Martín. Dado el potencial para el cultivo de palma con el que cuenta la Amazonía peruana, a fines de la década del 90, en el marco de la lucha contra el narcotráfico y los cultivos ilícitos, el Estado Peruano, a través de la Comisión Nacional para el 9 Fuente: Trabajo de Campo (2014). 34

35 Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) y con el apoyo del Programa de Desarrollo Alternativo de las Naciones Unidas (PNUFID/UNOPS) impulsó la palma como cultivo alternativo. La primera experiencia se llevó a cabo en Neshuya (Ucayali). Este programa comenzó con la instalación de Ha en 1991 y, posteriormente, en 1997, prosiguió con la construcción y acondicionamiento de una planta de transformación para la elaboración de ACP. La inversión total fue de 4.2 millones de dólares 10, financiados por el Gobierno de Perú, el Fondo Contravalor Perú- Canadá y la PNUFID/UNOPS. Este proyecto buscó basarse en pequeños productores de la zona, para constituir una asociación sin fines de lucro que permitiera aliviar los costos de transacción de la asistencia técnica en el campo. Es así que nace Oleaginosas Amazónicas S.A. (OLAMSA). Esta empresa es propiedad de los productores asociados al Comité Central de Palmicultores de Ucayali (COCEPU) y de asociados individuales. En Perú, las hectáreas destinadas al cultivo de palma (entre crecimiento, producción y las empleadas como viveros) han aumentado rápidamente en poco más de una década (lustracción 9). Según la información colectada a través del IV Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO), en 2012, los pequeños y medianos agricultores sumaron ha de palma, que se ubicaba en su mayoría en las regiones Ucayali y San Martín (Tabla 5). El IV CENAGRO no recogió información sobre las grandes plantaciones de palma, por lo que a la información presentada deben sumarse cuatro unidades de cultivos más: dos de empresas pertenecientes al Grupo Romero, ha de Palmas del Espino, en la provincia de Tocache, región San Martín, y ha de Palmas del Shanusi, en la provincia Alto Amazonas, región Loreto; y dos más en la región Ucayali de ha y ha (Palmas; MINAG, 2012; y Dammert, 2013). Por lo tanto, en Perú se han identificado ha de palma. De este total, Romero posee el 40%, con la mayoría en la región San Martín, región que contiene el 41% del total nacional. 10 La inversión pudo ser menor. Ésta fue la primera experiencia en el Perú y en adelante pueden considerarse aprendizajes que permitan mejorar la ejecución de proyectos similares. 35

36 Ilustración 9: Extensión de cultivos de palma en el Perú, hectáreas de palma aceitera Fuente: Dammert et al (2012) y MINAG (2012). Elaboración: GRADE-IEP. Tabla 5: Productores de palma según superficie cosechada en el Perú (2012) Departamento / Provincia Hasta 5 ha Hasta 20 ha Hasta 100 ha Más de 100 ha Total Total ha San Martín ,95 El Dorado ,5 Lamas ,5 San Martín ,35 Tocache ,6 Ucayali ,95 Coronel Portillo ,99 Padre Abad ,96 Huánuco ,12 Leoncio Prado ,12 Marañón ,0 Puerto Inca ,0 Loreto ,1 Maynas ,0 Alto Amazonas ,6 Loreto ,0 Ucayali ,5 Total ,12 Fuente: IV CENAGRO. Elaboración: GRADE - IEP. A nivel nacional, los cultivos de palma tienen un rendimiento promedio de 18,3 Tm/ha/año de RFF, siendo San Martín la región con mayor rendimiento (20 Tm/ha/año de RFF) y Huánuco la de menor (8 Tm/ha/año de RFF) (MINAG, 36

37 2012). Estos rendimientos son menores al promedio esperado en este tipo de cultivos, entre 20 y 30 Tm/ha/año de RFF (MINAG, 2010). La distribución de las plantas de procesamiento de ACP guarda relación con la distribución de la extensión de cultivos. La región San Martín, en cuyo territorio se han instalado tres de las siete plantas procesadoras que existen en el Perú, que poseen el 73% del total de la capacidad instalada a nivel nacional; de este total, el Grupo Romero acumula el 68% (Tabla 6). El rendimiento de la extracción de ACP por tonelada métrica de RFF es 0.2 Tm a nivel en Loreto y Ucayali y llega a 0,23 Tm en San Martín, principalmente porque allí se encuentra la planta más grande del país (Palmas del Espino, con el 54% de la capacidad instalada) y que cuenta con un rendimiento de 0,25 Tm de ACP por tonelada métrica de RFF 11. Tabla 6: Plantas de procesamiento de ACP en el Perú Titular Palma del Shanusi Palmas del Espino Olpesa Palmas Bolívar Indupalsa Olamsa Ubicación Distrito Yurimaguas, provincia Alto Amazonas, región Loreto Distrito Uchiza, provincia Tocache, región San Martín Distrito Tocache, provincia Tocache, región San Martín Distrito Tocache, provincia Tocache, región San Martín Distrito Caynarachi, provincia Lamas, región San Martín Distrito Campo Verde, provincia Coronel Portillo, región Ucayali RFF ACP Capacidad (Tm/año) (Tm/año) utilizada (%) , , , , , ,1 Olpasa Distrito Aguaytia, provincia Padre Abad, región Ucayali ,7 Total ,8 Fuente: MINAGRI (2012), Palmas (sin fecha). Elaboración: GRADE-IEP. 11 En base a información de MINAG (2012). 37

38 2.1. Discusión ambiental, legal y social La experiencia de Indonesia y Malasia por la expansión del cultivo de palma, la rápida expansión de este cultivo en la Amazonía Peruana y las crecientes denuncias por deforestación de bosques primarios, han motivado la preocupación de diferentes actores, mayormente ambientalistas, por los posibles impactos ambientales y sociales que esta expansión pueda traer. Sobre las competencias estatales, específicamente del MINAGRI, la SPDE señala que: es un supuesto previo a la autorización de las instalaciones para cultivos de palma aceitera, higuerilla, piñón y otros agroenergéticos que el Ministerio de Agricultura [y Riego] determine las áreas deforestadas en la Amazonia peruana que cuenten con potencial para el desarrollo de las plantaciones de palma aceitera, esto es, a reas con capacidad de uso mayor para el establecimiento de dichas plantaciones, así como con los requerimientos óptimos del cultivo, sin que ello signifique una contradicción interna en las Políticas del Sector Agricultura que al promover los cultivos agroindustriales genera incentivos a la deforestación de bosques primarios, toda vez que el Ministerio de Agricultura [y Riego] es el ente rector del Sector Forestal, y por tanto responsable de la conservación y protección de los bosques tropicales y su biodiversidad en un escenario de cambio climático (SPDE 2013, página 53 y 54). El marco normativo actual es cuestionado, ya que existen vacíos legales que evidencian las contradicciones señaladas por la SPDE y que permiten el cultivo de palma aún en contra de la obligación del MINAGRI de proteger y conservar los bosques primarios. A continuación, explicamos algunos de ellos. Para emprender cultivos de palma, se requiere únicamente un estudio de la Capacidad de Uso Mayor (CUM) del suelo y un estudio de impacto ambiental, ambos sometidos a la aprobación de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios (DGAAA) del MINAGRI, sin que la opinión del SERFOR-AG sea vinculante (Dammert et al, 2012), así como tampoco la del MINAM. La CUM, por su parte, puede no haberse establecido o puede cambiarse en cuanto se compruebe la capacidad agrícola. Luego de esto se procede a realizar el cambio de uso, es decir, 38

39 solicitar que la situación actual del terreno cambie. Por ejemplo, si se cuenta con un terreno de capacidad agrícola con cubierta boscosa, la solicitud de cambio de uso es para aprobar el desbosque del terreno, bajo el único criterio de dejar el 30% como reserva forestal. No obstante, debe señalarse que estas consideraciones sufren cambios por lo señalado en la Ley Nº 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, aprobada en 2011, y que espera la aprobación de su reglamento para entrar en vigencia 12. En esta ley se establece la necesidad de que la adjudicación de tierras depende, además del EIA y los estudios de suelos, de ser consistente con la ZEE (si la hubiera) y requiere de la opinión vinculante del MINAM. Asimismo, la Ley señala que el cambio de uso de las tierras debe seguir los más altos estándares de sostenibilidad ambiental (se presume que son estándares nacionales). A modo de promover la conservación de los bosques, el Plan Nacional de Promoción de la Palma Aceitera (PNPPA) recomienda llevar a cabo el cultivo de palma sobre tierras deforestadas o degradadas (MINAG, 2001) y la Ley Forestal vigente (Ley N 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre) indica que la palma puede emplearse para reforestar. Sin embargo, en la actualidad el marco normativo peruano no define tierra deforestada ni tierra degradada y tampoco se conoce la ubicación de las tierras degradadas 13 o deforestadas en las que se puede cultivar palma. Lo mencionado por el PNPPA y la Ley Forestal (emplear tierras deforestadas y reforestar) sugiere ver a la palma como un cultivo forestal, en vez de como uno con características agroindustriales. Esto también cambiaría con la Ley N 29763, ya que ésta excluye a la palma de la categoría forestal. El artículo 11 de la citada ley (Plantaciones forestales) indica lo siguiente: [las plantaciones forestales] Son ecosistemas forestales constituidos a partir de la intervención humana mediante la instalación de una o más especies forestales, nativas o introducidas, con fines de producción de madera o productos forestales diferentes a la madera, de protección, de 12 El proceso está alargándose, debido a las dimensiones del texto que busca reglamentarse y a la necesidad de realizar un proceso de consulta previa. 13 A nivel mundial tampoco existe una definición de amplia difusión que permita reconocer este tipo de tierras (Gingold et al, 2012, y Harmen Smit et al, 2013). 39

40 restauración ecológica, de recreación, de provisión de servicios ambientales o cualquier combinación de los anteriores. No son plantaciones forestales los cultivos agroindustriales ni los cultivos agroenergéticos. Sobre esto, Dammert et al (2012) señala cuáles son las características por las que el cultivo de palma es considerado un cultivo agroindustrial o agroenergético: La especie no es nativa y ha sido domesticada, por lo que contiene una estructura genética diferente a la del hábitat original y puede generar pérdidas en las funciones principales de las especies silvestres. La intervención del hombre es necesaria para llevar a cabo las prácticas agronómicas intensivas que el cultivo requiere. Un monocultivo, que no permite el establecimiento de otras especies, y que es considerado dentro del campo de la agroindustria. Al no generar procesos ecológicos ni la continuidad de las especies, no se le considera como una especie forestal. Esta clasificación oficial de la palma permitirá el ordenamiento de sus extensiones y su promoción. Por ejemplo, ya no podrá ser empleada para reforestar o forestar. Sin embargo, el esclarecimiento de la clasificación del cultivo de palma no resolverá por sí solo el problema de su localización. Es necesario emplear herramientas para la gestión territorial, algo que no sólo es válido para el caso de la palma, sino para las diferentes actividades productivas que se quiera realizar, especialmente en espacios ambientalmente vulnerables como la Amazonía peruana. Tres problemas son percibidos para la gestión territorial: (i) la demanda por identificar áreas potenciales para el cultivo de palma (entre otros cultivos agroenergéticos), (ii) los posibles impactos negativos relacionados al cultivo de palma y su rápida expansión, y (ii) el proceso de ordenamiento territorial aún implementándose, cuyos alcances han sido reducidos mediante la aprobación de la Ley Nº 30230, coloquialmente llamado paquetazo ambiental. Concretamente, de considerarse un proyecto de interés nacional y participe el Gobierno Nacional o ProInversión en su desarrollo, se podrán emitir medidas legales extraordinarias que no necesariamente incluyan objetivos de sostenibilidad para la adjudicación de predios a los titulares de los proyectos. 40

41 2.2. Palma en la región Loreto La región Loreto tiene una participación pequeña en los cultivos de palma a nivel nacional (poco más del 2%), correspondiendo la mayoría de la extensión a la provincia de Alto Amazonas (casi 60% del total) (Tabla 7). No obstante, hacia fines de 2013 en la Región se habían registrado solicitudes de terrenos para cultivar más de ha de palma, una extensión mayor que el total nacional. Si sólo se concretara el 50% de estas solicitudes, Loreto pasaría a ser la primera región palmicultora del país 14. Tabla 7: Cultivos de palma pequeños y medianos en la región Loreto (2012) Provincia Hasta 5 ha Hasta 20 ha Hasta 100 ha Más de 100 ha Total Total ha Maynas Indiana ,5 San Juan Bautista ,5 Alto Amazonas ,6 Yurimaguas ,6 Loreto Nauta Ucayali ,5 Contamana Inahuaya Pampa Hermosa ,5 Sarayacu Total ,1 Fuente: IV CENAGRO. Elaboración: GRADE-IEP. Tabla 8: Solicitudes de terrenos para el cultivo de palma aceitera en Loreto Titular Empresa Agrícola La Carmela S.A. Empresa Desarrollos Agroindustriales Sangamayoc S.A. Proyecto Extensión (ha) Tierra Blanca Santa Catalina Ubicación Distrito de Sarayacu, provincia de Ucayali, región Loreto Distrito de Sarayacu, provincia de Ucayali, región Loreto 14 Es de esperar que las autorizaciones correspondientes demoren algunos años más en ser expedidas, ya que es necesaria la elaboración de los estudios correspondientes. 41

42 Titular Proyecto Extensión Asociación de Palmicultores, (ha) Certificados de agricultores y ganaderos de Tierra posesión, en Blanca (106 asociados) trámite para obtener la titulación Palmas del Espino S.A. cedido su derecho en el presente procedimiento a Palmas del Amazonas S.A. Plantaciones del Manití SAC Santa Cecilia Plantaciones del Manití SAC Ubicación Tierra Blanca, Sarayacu, Provincia de Ucayali Distrito de Indiana, provincia de Maynas, región Loreto Caserío Santa Cecilia, distrito de Indiana, provincia de Maynas, región Loreto. Islandia Energy S.A. Manití Distrito de Indiana, provincia de Maynas, región Loreto Plantaciones de Tamshiyacu Plantaciones de Tamshiyacu Caserío Santa Cecilia, distrito de Indiana, provincia de Maynas, región Loreto. Plantaciones del Perú Este SAC Plantaciones de Loreto Este SAC Plantaciones de San Francisco SAC Plantaciones de Marín SAC Plantaciones de Loreto Sur SAC Plantaciones de Loreto Sur SAC Plantaciones de Perú Este SAC Plantaciones de Loreto Este SAC Plantaciones de San Francisco SAC Plantaciones de Marín SAC Plantaciones de Loreto Sur SAC Instalación de cultivos bioenergéticos Total Tomado de: SPDE (2013) Carretera Tamshiyacu, distrito de Fernando Lores- Indiana, provincia de Maynas, región Loreto. Carretera Tamshiyacu, distrito de Fernando Lores- Indiana, provincia de Maynas, región Loreto. Quebrada Tamshiyacu, distrito de Fernando Lores- Indiana, provincia de Maynas, región Loreto. Carretera Tamshiyacu, distrito de Fernando Lores- Indiana, provincia de Maynas, región Loreto. Quebrada Tamshiyacu, distrito de Fernando Lores- Indiana, provincia de Maynas, región Loreto. Sector Sapuena - Yaquerana, distrito de Jenaro Herrera, provincia de Requena, región Loreto 42

43 El desarrollo de la palma en Loreto y su posible expansión suscita el interés de diversos actores locales, regionales y nacionales (ver Anexo 4). Tanto privados como públicos pueden verse beneficiados o perjudicados con la rápida expansión que este cultivo viene experimentando en los últimos años La palma aceitera en Alto Amazonas Sobre la base de la experiencia obtenida en Neshuya, el PNUFID/UNOPS promueve, en 2000, la ejecución de un proyecto de promoción del cultivo de palma en la zona del bajo Huallaga, específicamente en la zona comprendida por el pongo de Caynarachi y los poblados a las afueras de Yurimaguas, en las regiones San Martín y Loreto, respectivamente. Ambas zonas se unen por el eje carretero Tarapoto- Yurimaguas. El proyecto planteó la instalación de ha de palma aceitera y de una planta de transformación para la elaboración de ACP. De estas hectáreas correspondieron la mitad a cada región y la planta se ubicó en el distrito Caynarachi, San Martín. Este proyecto finalizó en el año 2006 con la instalación del área total proyectada y de la planta de extracción de aceite. Para la ejecución del proyecto en la región Loreto, el Gobierno Regional (GOREL) firmó en 2002 un convenio de cooperación técnica con el PNUFID/UNOPS y la Asociación de Palmicultores Jardines de Palma (JARPAL), que reúne a los palmicultores de Caynarachi y de las afueras de Yurimaguas. Bajo este acuerdo, el GOREL asume el financiamiento de la implementación de las ha de palma correspondientes a su jurisdicción y la gestión queda a cargo de Dirección Regional Agraria (DRA) de Loreto sede Yurimaguas. Entre 2002 y 2006 se instalaron 1 000ha de palma, distribuidas en los comités Pampa Hermosa, Grau y San Juan de Pamplona y, luego, en Santo Tomas y Mariano Melgar. Dado que la primera cosecha de frutos de palma demora tres años, esta parte de la producción es un proceso difícil para los palmicultores. En este caso la dificultad fue mayor porque la instalación de la planta de procesamiento demoró más de lo establecido, más de cuatro años. Esto significó que no estuviera lista para la primera cosecha, sino un año después, implicando pérdidas para los productores. 43

44 La planta de JARPAL es administrada actualmente por Industrias de Palma S.A. (Indupalsa). Esta empresa fue creada el 12 de julio de Las acciones de Indupalsa están distribuidas entre JARPAL, OLAMSA y otros productores. JARPAL posee el 80,19%; OLAMSA el 17,87% y 244 productores de palma el 1,94%. Posteriormente a la instalación de la planta, las condiciones de producción cambiaron, y las expectativas de la población llevaron a realizar una etapa más de proyecto. Se instalaron 500 ha adicionales hasta finales de En la actualidad, si se consideran algunas otras iniciativas privadas de pequeña escala, en la zona se llega a las ha de palma aceitera, de las cuales casi todas son propiedad de miembros de la Asociación de Productores de Palma Aceitera de Alto Amazonas (APROPADALA), que reúne alrededor de 180 asociados y forma parte de JARPAL 15. Ser asociado de JARPAL permite recibir los beneficios, financiados con las ganancias obtenidas por las ventas del ACP: mejores precios para la compra de plantones (S/. 11 contra S/. 15 para los no asociados), asistencia técnica para el cuidado de las plantaciones y determinación de un paquete de fertilizantes, así como entrega de fertilizantes a crédito. En contraste, la situación es bastante más difícil para los no asociados. Estos enfrentan principalmente altos montos de inversión para iniciar el cultivo de palma (Tabla 9). La inversión inicial es aún más considerable si se toma en cuenta que es necesario esperar tres años para obtener la primera cosecha del cultivo. 15 Para formar parte de APROPADALA los palmicultores asociados en cada comité es necesario realizar un pago único de S/. 320 y S/. 300 más para unirse a JARPLA, también un pago único. 44

45 Tabla 9: Costos para el cultivo de palma aceitera (referencial) Actividades del cultivo de palma aceitera Costos/ha Observación Siembra Poseo 105 Plantones Compra * Depende de ser asociado de JARPAL Transporte ** Por camión Carga y descarga 105 Sembrar 105 Crecimiento Interlinear 245 Platear 105 Fertilización Aplicación 70 Insumos Producción Desde el segundo año, cada seis meses. Depende de la tierra Extracción 70 Costo sin caballo Transporte Fuera de la plantación No se especifica. Depende de la tenencia de caballos A la planta ** Por transporte de 2 TM Mantenimiento Interlinear 140 Cada seis meses Platear 105 Cada seis meses Fertilizar Depende del tipo de tierra. Cada seis meses * Costo calculado en base a 143 plantones por hectárea (colocados a una distancia de 9x9 metros). **No se cuenta con información por hectárea en estos rubros. Fuente: Trabajo de campo Yurimaguas (setiembre 2014). Elaboración: GRADE-IEP. En la actualidad, el comercio de los frutos de la palma, aunque con precios fluctuantes, ha permitido que los pobladores locales obtengan ganancias significativas 16. Si se considera una producción promedio de kg/ha/mes y un precio de S/. 400/TM 17, las ganancias (sin descontar posibles créditos previos por la fase de instalación) están alrededor de los S/. 380/ha/mes. Un palmicultor con cinco hectáreas de palma podría obtener S/. 1900/ha/mes. Estas ganancias 16 Estas ganancias, según refieren los participantes del Trabajo de Campo, permiten la compra de mejores vestimentas, la construcción de viviendas de material noble y el equipamiento de las casas con electrodomésticos e incluso antenas de cable. 17 Estas cifras fueron obtenidas en el taller de Yurimaguas (setiembre 2014). 45

46 pueden incrementarse con mejoras en las prácticas productivas, como el uso de fertilizantes. Tal situación ha generado un mayor interés por la expansión del cultivo de palma. Los palmicultores de las tres etapas del proyecto que inició en 2002, en muchos casos, se han expandido, hasta el punto que algunos han dejado atrás otros cultivos (como el arroz, la yuca o el palmito) y se han especializado en la palma. También se conoce el caso de pobladores que, a pesar de las limitaciones financieras, han logrado instalar parcelas con este cultivo. Además, la DRA Yurimaguas continúa buscando financiamiento para una cuarta etapa del proyecto mencionado. El cultivo de palma en Alto Amazonas no se limita a los pequeños agricultores. En esta provincia también opera el Grupo Romero, un importante grupo económico peruano, a través del Grupo Palmas. Éste cuenta con Palmas del Shanusi, empresa que inició actividades en 2008 y que dispone de ha para el cultivo de palma (en total son ha, pero existe la obligación de mantener el 30% del predio como bosque) 18. Shanusi tiene actualmente tiene ha en producción y se espera sumar ha más al finalizar Además cuentan con una planta de procesamiento de derivados de la palma y una de tratamiento de residuos que les permite producir biogás. 18 Las palmas más antiguas de la plantación datan de 2006, ya que estaban plantadas en terrenos que fueron adquiridos por Romero (Trabajo de Campo, 2014). 46

47 CAPÍTULO 4. NOTAS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS Una aproximación al desarrollo territorial desde las ciencias sociales requiere construir un marco de conceptos que facilite luego la construcción de modelos y aplicaciones empíricas. Estos, a su vez, serán el fundamento de las recomendaciones de política. En este capítulo, construimos este marco conceptual deductivamente. Partimos de la comprensión de la dimensión territorial en las ciencias humanas y sociales. Concebir el territorio como una construcción social da el sustento para la discusión sobre la información necesaria para la toma de decisiones en el territorio, y que se puede ordenar en un Sistema de Información Territorial, a lo que se dedica la sección 2. Este, a su vez, es un insumo para construir herramientas analíticas que permitan tomar decisiones y diseñar políticas para la gestión territorial. Una de estas herramientas es el modelo de localización óptima de cultivos, cuyos componentes conceptuales son discutidos en la sección 3, poniendo a los cultivos de palma como caso de ilustración. El capítulo cierra con conclusiones. 1. La dimensión territorial desde las ciencias humanas y sociales 1.1. Qué se entiende por territorio? Existen diversos conceptos de lo que se entiende por territorio. No sólo desde las diferentes ramas de la geografía, sino también desde otras disciplinas dentro de las ciencias sociales. Las relaciones sociales se encuentran en constante cambio, por lo que el concepto de territorio, a su vez, ha ido adaptándose continuamente. A lo largo de la historia, los diversos aportes al concepto de territorio fueron desarrollados de acuerdo a la perspectiva del autor o de un contexto específico en el que se intentaba explicar o controlar un espacio determinado (González, 2011a). El territorio ha pasado de entenderse como el concepto que permite definir los límites y las fronteras, caracterizar la superficie terrestre, y establecer la riqueza natural de los estados emergentes (determinismo geográfico o reduccionismo fisiográfico); a ser asumido como el vínculo que relaciona el entorno natural con la acción social de los individuos que viven en él (determinismo económico, bajo el término región). En la actualidad, la literatura recoge un resurgimiento y nuevo entendimiento de la dimensión territorial. El territorio constituye un concepto 47

48 teórico y un objeto empírico que puede ser analizado desde la perspectiva interdisciplinaria. A diferencia de las regiones, el territorio no tiende a la homogeneidad, por el contrario, explora la diferencia, la particularidad (Llanos- Hernández, 2010). De los aportes conceptuales, se destaca el de Sack (1986) que, al tener una perspectiva humana, entiende al territorio como el resultado de la acción humana de manera dinámica a través de estructuras concretas para ejercer poder. Además, Sack utiliza el concepto de territorialidad para describir la tentativa, o estrategia, de un individuo o de un grupo para alcanzar, influenciar o controlar recursos y personas a través de la delimitación y del control de áreas específicas los territorios (Sack, 1986). Lefevbre (1991) describe el espacio social como el espacio donde las relaciones sociales residen, el cual es producido, y reproducido, por diferentes actores sociales. No existe un solo espacio social, sino muchos, que se superponen. El espacio social está compuesto por tres dimensiones: el espacio físico, la representación del espacio (concebido o representado) que es normalmente el dominante, y el espacio de representación, directamente vividos por los usuarios, que son espacios alternativos, de resistencia o contraespacios. La posición crítica de David Harvey es reconocida en el debate del espacio como producto social. Harvey crítica a los marxistas por no incluir la dimensión espacial en su propuesta. Sostiene que sin la reorganización espacial y sin el desarrollo geográficamente desigual, el capitalismo no hubiera podido sobrevivir y consolidarse. Su trabajo se ha centrado en construir una teoría general de la acumulación del capital en espacio y tiempo. En Harvey (2005), el espacio puede entenderse como: (i) espacio absoluto o fijo, (ii) espacio relativo, y/o (iii) espacio relacional. El primero es el espacio que sirve para entender la propiedad privada, y otras designaciones territoriales delimitadas. El segundo implica que el espacio depende de quién y cómo lo defina, y de la localización de cada individuo en el espacio absoluto. El tercero implica entender el espacio como un proceso. Es decir, en el espacio absoluto diferentes influencias externas son internalizadas en procesos específicos a través del tiempo, creando así, un espacio relacional. Para 48

49 las dos últimas concepciones, es imposible entender el espacio independientemente del tiempo. Santos (1994) también comparte este concepto de territorio como espacio vivido y lo define como un sistema de configuraciones de objetos materiales y sociales mediados por relaciones sociales que modifican y transforman la naturaleza lo cual implica su inseparabilidad (Santos, 1994). Además, señala que en la actualidad es necesario abordar al territorio bajo dos tendencias: la tendencia de mundialización, que implica la expansión y su consecuente imposición por todos los lugares del mundo de las relaciones capitalistas de producción; y la tendencia de la globalización, que genera la homogeneización de las costumbres y los usos sobre todo con respecto al consumo individual (González, 2011a). Así, Santos (1994) propone que los territorios actualmente pueden ser territorios horizontales formados por lugares contiguos; o territorios verticales como lugares en red conectados por flujos de información. La interpretación del territorio en sus diferentes escalas de análisis y sus variadas dimensiones complejizan su comprensión si no se tiene en cuenta los múltiples factores y actores sociales que en él intervienen (González, 2011a). Al ser espacios interconectados y dinámicos que dan origen a la nueva configuración territorial mundial, comprender su concepto es esencial para desarrollar una adecuada gestión territorial. Otro autor que comparte este concepto desde la antropología es Damonte (2011). Damonte toma los conceptos de Lefebvre sobre espacios sociales y señala que los territorios son espacios identificables para los grupos sociales que en ellos habitan, en los cuales interactúan sus actividades y se amplían sus redes sociales; por lo tanto, son espacios delimitados socialmente (económica, política y culturalmente) y poseen múltiples dimensiones. Además, agrega que al ser construcciones sociales fijan los límites y definen un determinado espacio físico-social nutriéndose de una o varias narrativas territoriales, entendiendo estas últimas como narrativas que integran discursos y prácticas sociales con dimensión territorial. Entonces, los territorios no sólo constituyen la descripción de un espacio social sino que también suponen la delimitación del espacio a partir de reglas de dominio que forman parte de un proyecto político y que integran las narrativas sociales existentes. 49

50 Galarza (2002) aporta al concepto señalando que el territorio también puede ser visto como un agente del desarrollo y no sólo como un almacén pasivo de recursos de una población. Identifica al territorio como un concepto complejo, el cual engloba un conjunto organizado de potencialidades naturales, institucionales y humanas, y en el cual convergen e interactúan diversos intereses, identidades y culturas. Así, el territorio puede ser visto como elemento catalizador, generador de sinergias y de entornos favorables para el desarrollo. El Ministerio del Ambiente (MINAM) también ha optado por un concepto de territorio dinámico y funcional al definirlo como la interacción del ser humano que lo habita, ocupa, transforma, lo aprovecha y disfruta de acuerdo a sus interés, identidad, cultura, entre otros; con el conjunto de condiciones físicas y biológicas del medio natural que conforman un ecosistema, convirtiéndose así en un concepto ecosistémico. (MINAM 2014a: 8). A partir de esta revisión, el concepto de territorio debe ser entendido no sólo como un espacio definido por límites políticos en el que se ejerce poder, sino como una construcción social en donde residen las interacciones de los actores sociales que habitan en él y es nutrida por sus mismas prácticas. Los territorios están interconectados con otros territorios, son dinámicos y claves para promover un desarrollo sostenible, son reales, vividos, pensados y posibles porque nuestras vidas transcurren, atraviesan y percolan nuestros lugares desde nuestros sentidos, significaciones e intereses generando un sinnúmero de procesos que nuestro conocimiento se encarga de entender y explicar (Bozzano, 2009) Desarrollo territorial Por lo discutido en la sección anterior, ante las transformaciones que se están dando en la economía y la sociedad como consecuencia del aumento de la integración económica, política y cultural, la dimensión territorial es clave en los procesos de desarrollo. Todavía se mantienen altos niveles de pobreza y desigualdad, especialmente en áreas rurales. Por esto, se critica las políticas de desarrollo rural que se vienen implementando. De Janvry y Sadoulet (2004) afirman que los cambios en la problemática del desarrollo rural pueden ser abordados a través de la perspectiva 50

51 territorial. Esta perspectiva puede: (1) vincular y dinamizar las relaciones entre los territorios con mejores condiciones agroecológicas, acceso a mercados y fuentes de empleo, con las áreas con peores condiciones, (2) promocionar un desarrollo multisectorial, relacionando sectores y vinculando áreas rurales con la dinámica laboral que ofrecen centros urbanos cercanos, (3) vincular la agricultura con mercados más dinámicos, (4) vincular las dimensiones rural y urbano dentro de un territorio, entre otros. Además, la dimensión territorial del desarrollo rural ofrece la oportunidad de conectar los temas de la pobreza rural con otros elementos del debate y de la acción pública, como el desarrollo económico local, la competitividad, la descentralización, la modernización del Estado, la pequeña y mediana empresa y la conservación de los recursos y servicios ambientales (Schejtman y Berdegué, 2004). Desde la economía, se viene utilizando el concepto de desarrollo endógeno (Garofoli, 1995, Ray, 1999, Boisier, 2001, Vásquez-Barquero, 2007). Según Vásquez-Barquero (2007) se trata de una aproximación territorial al desarrollo que hace referencia a los procesos de crecimiento y acumulación de capital de territorios que tienen una cultura e instituciones propias, sobre cuya base se toman las decisiones de inversión. Según esta línea de investigación, el desarrollo es un proceso territorial en el que la capacidad emprendedora e innovadora constituye el mecanismo impulsor de los procesos de transformación de la economía y de la sociedad. Asimismo, incluye la noción que cualquier tipo de acción para el desarrollo debe basarse en la participación local en su diseño e implementación; lo que fortalece el sentimiento de apropiación y compromiso con el desarrollo territorial, y provee mecanismos de regulación (Ray, 1999). Otro concepto importante es la dinámica territorial, definida como los procesos de cambio en las estructuras económicas, sociales y ambientales en los territorios, y en los marcos institucionales que soportan a estas estructuras (Berdegué, et al. 2012). Los territorios muestran diferentes tipos de dinámicas. Los territorios con dinámicas de crecimiento con inclusión social y sostenibilidad ambiental son aquellos donde los actores sociales han construido instituciones que favorecen determinadas distribuciones y usos de los activos del territorio. Para lograr este 51

52 tipo de dinámicas, y así, un mayor desarrollo o cohesión territorial, es necesario abrir espacio a la política pública, a la gestión territorial, ya que el mercado por sí solo, no ha logrado resolver estas desigualdades territoriales. 19 En Caballero et al. (2006) se distinguen los siguientes elementos en el enfoque territorial del desarrollo rural: El enfoque territorial es multisectorial: busca promover el desarrollo a partir de actividades económicas diversas y busca aprovechar las sinergias entre distintas actividades y actores para maximizar el potencial económico de los territorios. Construcción de alianzas público-privadas: se trata de que los distintos actores económicos del territorio (actores públicos, privados y sociales) se organicen en una institución que permita construir en conjunto una propuesta de desarrollo del territorio y llevar a cabo acciones de coordinación económica territorial y de movilización de recursos locales y extra-regionales. Noción de competitividad territorial como pilar del enfoque territorial: la visión sectorial del territorio pone atención a los mercados de productos segmentados o cadenas productivas, mientras que la competitividad territorial se refiere a la operación transversal de los mercados de factores del territorio, la existencia de activos específicos territoriales que pueden ser explotados, las posibles sinergias entre las diversas actividades económicas presentes en el territorio y la capacidad de este para atraer inversiones y generar valor agregado. La planificación estratégica del territorio es un instrumento que permite la movilización de recursos de inversión y la formación de conglomerados de actividad productiva. La planificación estratégica implica la construcción de una propuesta consensuada de largo plazo que actúe sobre ejes estratégicos de desarrollo territorial que permitan organizar las inversiones alrededor de dichos ejes identificados como prioritarios. 19 Barrantes, Cuenca y Morel (2012) utilizan este marco conceptual para dar cuenta del desarrollo de dos regiones en el Perú. 52

53 Por lo tanto, el desarrollo territorial se entiende como un proceso de transformación productiva e institucional gestionado concertadamente por organismos públicos y privados, integrando sus diferentes visiones, con el objetivo de reducir la pobreza y promover un desarrollo inclusivo, equitativo y competitivo, en un territorio determinado (Díaz, 2007 y Claverías, 2008). El desarrollo territorial no podrá ser sostenible si no promueve los propios recursos, potencialidades y capacidades locales para el desarrollo económico y humano. El desarrollo territorial se sustenta en la gestión territorial, y este en el ordenamiento territorial. En la siguiente sección se definen y distinguen ambos conceptos Ordenamiento y gestión territorial Conceptualmente, el ordenamiento territorial (OT) se entiende como la expresión física del modelo de desarrollo. Al ordenar un territorio se proyecta en él las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales de una sociedad, y las políticas, a su vez, reflejan los consensos políticos a los que la sociedad ha llegado sobre su estilo de vida. 20 Por eso, es una herramienta indispensable en la gestión pública. El OT, junto a la zonificación ecológica económica (ZEE) y el acondicionamiento territorial (AT), son herramientas que proponen una racionalidad que recoja consideraciones de largo plazo así como de ecología para instrumentalizar la planificación física del territorio y sus usos (Chiarella, 2010). El objetivo principal es alcanzar determinado modelo de desarrollo territorial a través de distintas etapas de intervención. El modelo inspirador es uno que combina objetivos de mayor cohesión territorial, mejorar la calidad de vida y conservar los recursos naturales. El desarrollo sostenible de un territorio implica más que la orientación de la localización y desarrollo de asentamientos humanos, de las actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial. El desarrollo territorial implica no sólo definir el uso, sino también realizar una activa gestión territorial. 20 Stiglitz (1998) distingue con claridad, en lenguaje económico, lo que es una política pública y lo que es una decisión política. Las políticas públicas (policy) son la búsqueda del Óptimo de Pareto, es decir, la situación donde no es posible mejorar a nadie sin que otro agente empeore. La política (politics), por el contrario, es un juego de suma cero, donde lo que gana uno es perdido por otro. 53

54 El OT, como instrumento de gestión ambiental, se define como un proceso técnico, administrativo y político de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio. Considera las condiciones sociales, ambientales y económicas para la ocupación del territorio, para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, y para garantizar un desarrollo inclusivo y sostenible. Este proceso busca gestionar y minimizar los impactos negativos que podrían ocasionar las diversas actividades económicas y procesos de desarrollo que se llevan a cabo en el territorio. (MINAM, 2014a). La gestión del territorio implica la intervención en él, según objetivos claros, de manera ordenada, planificada, sostenible, eficiente e integral. Al ser de manera ordenada, depende de los instrumentos del ordenamiento territorial para determinar una actividad en función al potencial y vocación del territorio. Es planificada porque se proyecta a las posibles situaciones futuras. Es sostenible porque tiene visión de futuro sobre las repercusiones de los diferentes usos que se le asignan al territorio. Es eficiente porque prioriza la productividad teniendo en cuenta el medio físico. Y es integral porque contempla tanto en la esfera pública como privada, y todos los elementos que permiten una buena gestión: el mantenimiento del medio ambiente, mejora de la economía, consolidación de la organización, fortalecimiento de las poblaciones y tiene prospectiva a diversas escalas (González, 2011b) del territorio (distrital, provincial, regional y nacional). El ordenamiento territorial forma parte de la gestión territorial. El MINAM (2014a) define la gestión territorial como el proceso de articulación de políticas nacionales, bajo un enfoque territorial, con la finalidad de garantizar el desarrollo integral de la población, teniendo en cuenta aspectos sociales, económicos, culturales y ambientales. Así, la gestión territorial toma muy en cuenta el ordenamiento territorial, como también otros aspectos relacionados al territorio en términos de gobernanza, visión de desarrollo y mecanismos financieros existentes Ambos conceptos son parte de las políticas del Acuerdo Nacional. Específicamente, la Política de Estado número 34 resalta el compromiso del Estado Peruano por el ordenamiento y la gestión territorial. 54

55 2. El Sistema de Información Territorial El Banco Interamericano de Desarrollo propone como definición de un SIT al conjunto de datos, software, recursos humanos y metodologías de trabajo orientadas a la gestión de un territorio y al apoyo en la toma de decisiones en relación al mismo (BID, 2011). Es importante diferenciar un SIT de un Sistema de Información Geográfica (SIG). Este último corresponde a una herramienta que utiliza bases de datos espaciales o georeferenciadas y las organiza en un conjunto de capas temáticas para obtener una imagen integral de diversos aspectos de un territorio. Un SIT puede incluir un SIG, pero además incluye un modelo de estructura de datos, criterios metodológicos y un conjunto de variables relevantes para el desarrollo de un territorio. Es posible definir un SIT como el conjunto de procedimientos diseñados para capturar, almacenar, sistematizar, analizar, representar y difundir información sobre un determinado territorio, utilizando un SIG para una parte significativa de esta información. Los elementos básicos de un SIT son las personas, los recursos tecnológicos, los datos y los procedimientos. Todo este sistema está apoyado en tecnologías que permiten su visualización efectiva. La siguiente explicación de estos elementos está basada en Jiménez y Vélez (2012): Ilustración 10: Elementos básicos en un SIT Equipo humano Procedi mientos Datos Recursos tecnológi cos SIT Fuente: Jiménez y Vélez, Elaboración: GRADE IEP. Equipo humano: Un diseño y manejo adecuado de un SIT necesita un equipo multidisciplinar suficientemente formado en materias tales como informática, cartografía, bases de datos, análisis de la información, planificación y gestión. Sin este equipo, los datos pueden no actualizarse o manejarse erróneamente. Para el SIT es necesario que el equipo realice las tareas de obtención de la información, carga de datos, localización o georreferenciación de éstos, gestión, análisis de la 55

56 información y generación de productos, que pueden ser mapas, consultas, o informes, por citar algunos. Procedimientos: El SIT debe tener objetivos y prioridades claramente definidos y con un listado de variables de las que hay que recopilar información, tomando como punto de partida los recursos existentes. Además, debe contar con una metodología claramente definida y consensuada entre las partes implicadas para la carga y explotación de la información. Por último, debe establecer quiénes son los responsables de su mantenimiento, y asegurar la accesibilidad a la información por parte de sus usuarios. Datos: Es imprescindible mantener una base de datos en formato digital que cubra todo el territorio del proyecto para el que se implementa el SIT, y que contenga los elementos básicos de éste. Entre estos se pueden señalar la orografía, usos del suelo, límites administrativos, empresas, actores e instituciones territoriales, infraestructuras, construcciones, red hidrográfica, servicios, etc.. Los datos geográficos y alfanuméricos pueden obtenerse a través de recursos propios o conseguirse a través de proveedores de información. Los datos pueden adquirirse mediante la utilización de servicios Web estandarizados (por ejemplo los censos de población). Hay que tener en cuenta que la generación de nueva información que puede proveer un SIT va a depender de la información que se introduzca en la bases de datos definida para ello. La calidad de la base de datos y sus contenidos van a determinar la calidad de los resultados. 22 A manera de ejemplo, en la siguiente ilustración, se muestra un esquema de los niveles de organización de los datos para la elaboración de instrumentos de ordenamiento territorial y otros instrumentos de gestión del territorio. En un primer nivel se tiene la información base que se requiere para entender un territorio. En este nivel encontramos la información física, de los diferentes censos, encuestas, datos espaciales relacionados y las diferentes normas que sean relevantes en los procesos de planificación y gestión del territorio. En un segundo nivel se tiene información elaborada a partir de los datos base. Aquí se incluyen los mapas temáticos y submodelos de la ZEE, índices como el de desarrollo territorial 22 En el apéndice de este capítulo, se ilustra el proceso para construir un SIT. 56

57 propuesto por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), compendio de diversas metodologías que pueden aplicarse y estudios elaborados por la propia entidad, como modelos de localización óptima de usos del suelo o los estudios especializados para el ordenamiento territorial. En un tercer nivel, tenemos los instrumentos finales de gestión territorial y los diversos proyectos de inversión que se han definido como parte de la planificación del territorio. Todos esos productos y sub productos se almacenarán en el Sistema. Ilustración 11: Esquema de los niveles de organización de los datos Nivel 1 Bases de datos, indicadores, variables aplicaciones, etc. Nivel 2 Mapas, estudios, modelos, metodologías índices, ZEE, EE, etc. Nivel 3 Instrum. de gestión territorial, proyectos de inversión pública, planes de desarrollo, etc Elaboración: GRADE-IEP. Recursos tecnológicos: Comprende el software y el hardware. El software es el conjunto de programas de ordenador por lo que se ha optado para realizar las tareas de introducción de datos, relación de los datos espaciales y no espaciales, consulta y análisis de datos, trabajo de datos en diferentes formatos, generación de nuevos datos y elaboración de mapas, consultas e informes. El hardware es el conjunto de ordenadores, equipos centralizados, configuraciones individuales o de red donde se instala el sistema. Comprende los dispositivos de captura, gestión, almacenamiento y de salida de la información Aportes de un SIT en el desarrollo territorial Al entender el territorio no sólo como un espacio definido por límites políticos en el que se ejerce poder, sino como una construcción social en donde residen las interacciones de los actores sociales que habitan en él y es nutrida por sus mismas prácticas, un SIT incluye claramente las variables requeridas para capturar esta visión. 57

58 Los territorios así definidos están interconectados con otros territorios, son dinámicos y claves para promover un desarrollo sostenible. De acuerdo con Jiménez y Vélez (2012), en estos territorios existen un conjunto de recursos ambientales, humanos, institucionales, económicos y culturales que inciden en el desarrollo económico y que son necesarios identificar. Un SIT que disponga de esta información y de herramientas SIG facilitará la implementación de estrategias, proyectos y políticas adecuadas para el desarrollo territorial. Según Jiménez y Vélez (2012), entre las principales funciones que puede cumplir un SIT se encuentran las siguientes: Posibilitar una recopilación sistemática y ordenada de la información para el diagnóstico de la situación base. Capturar y almacenar datos que posteriormente se transformarán en información que permita generar conocimiento. Consultar y analizar los datos almacenados para realizar un seguimiento de las principales variables que pueden influir en el éxito de los proyectos de desarrollo local implementados. Visualizar la información mediante informes, gráficos y mapas, siendo estos últimos la forma más eficaz de comunicar y almacenar la información geográfica. Difundir resultados de acciones emprendidas. El cumplimiento y éxito de estas funciones depende fundamentalmente de la obtención de la información necesaria, fiable y actualizada. Por ello, uno de los elementos principales de los SIT radica en la planificación del tipo de información que se va a recoger en función de lo que posteriormente se desee conocer. Se han definido los temas básicos (ver Ilustración 12) que un SIT debería contener para la elaboración de instrumentos de gestión territorial y otros. Los temas y variables seleccionadas pueden ser modificados de acuerdo a los objetivos del SIT. Un SIT puede ser aplicado para alcanzar los siguientes objetivos: Apoyar la toma de decisiones sobre las estrategias y actuaciones de desarrollo a implementar. Orientar la planificación de programas y actividades. 58

59 Mejorar la gestión estratégica pública y privada. Mejorar el seguimiento y la evaluación de los resultados de los programas. Facilitar la coordinación institucional. Promover el desarrollo económico y la competitividad territorial. Promover la participación de los actores implicados en un territorio. Centralizar y sistematizar la información socioeconómica y de las principales cadenas productivas. El SIT tiene una serie de aplicaciones. En la Tabla 10 se muestran las aplicaciones de un SIT en tres grandes ámbitos: ambiental y manejo de recursos naturales, actividades productivas, social y gestión público-administrativa. 59

60 Ilustración 12: Apartados básicos y elementos de información necesarios en un SIT Adaptado de: Jiménez y Vélez, Elaboración: GRADE-IEP. 60

61 Tabla 10: Aplicaciones de un SIT Ámbitos generales Áreas específicas Aplicaciones Ámbito ambiental y manejo de recursos naturales Planificación agrícola Planificación de usos de suelo, volumen de producción, momento óptimo de recolección, entre otros aspectos. Generación de modelos de impacto-aptitud de suelos. El SIT permite determinar la localización óptima en un territorio de una actividad. Ámbito actividades productivas Ámbito social Ámbito gestión públicaadministrativa Fuente: BID 2011 Elaboración: GRADE-IEP. Planificación de espacios naturales Planificación medioambiental Caracterización productiva Censos y estadísticas de población Planificación y gestión de servicios, infraestructuras y equipamientos públicos Salud pública Instrumentos de gestión territorial Gestión municipal Transporte Delimitación y clasificación de áreas protegidas. Localización óptima de los puntos de observación y vigilancia. Localización óptima de actividades recreativas. Análisis de cambios producidos en el paisaje Vocación productiva del territorio, localización de actividades productivas y de consumo, áreas de influencia, dotación de servicios y de infraestructuras. Información de interés, como estudios técnicos, buenas prácticas, estudios de mercado, legislaciones, entre otros, para los sectores productivos. Distribución, pautas y tendencias espaciales de los datos sociodemográficos. Distribución de la población, patrones de asentamiento y flujos de la población. Localización de servicios públicos (infraestructura y equipamientos) Localización de nuevos centros de salud, educación, deportivos, etc. Localización de focos y zonas de riesgo e identificación de población en riesgo. ZEE, EE, DIT, POT, PAT. Cartografía catastral Políticas, planes 61

62 3. Del SIT a las decisiones de localización Un SIT es una herramienta completa y compleja, pero sus insumos pueden ser utilizados hacer propuestas específicas de OT, a la luz de modelos de localización. En esta subsección, se construye el marco conceptual requerido para implementar un modelo óptimo de localización de cultivos, con énfasis en la palma aceitera Metodologías para la localización óptima de cultivos de palma aceitera Gingold et al (2012) y Smit et al (2013) plantearon metodologías similares con el objetivo de identificar áreas ya intervenidas o sostenibles para la expansión del cultivo de palma en Indonesia. Ambas metodologías se desarrollan sobre la base de información geográfica disponible. Los primeros desarrollaron un estudio para todo el país, por lo que toda su información estuvo basada en datos espaciales georeferenciados. Los segundos localizaron su estudio en una de las fronteras de expansión agrícola, en Kalimantan al oeste de Indonesia, pudiendo emplear información más detallada sobre las características físicas y sociales. Smit et al (2013) emplearon 17 indicadores, distribuidos en seis criterios, englobados a su vez por tres principios: (1) los valores de conservación deben ser mantenidos o mejorados, (2) El bienestar humano es asegurado y los derechos sobre la tierra son respetados y (3) el área es biofísicamente adecuada para el cultivo de palma aceitera (Tabla 11). Por su parte, Gingold et al (2012) trabajaron con 21 criterios, distribuidos en cuatro niveles: (1) ambiental, (2) económico, (3) legal y (4) social (Tabla 12). 62

63 Tabla 11: Principios, criterios e indicadores de Smit et al (2013) Principio Criterio Indicador La biodiversidad valiosa es protegida o incrementada en población, metapoblación y nivel ecosistémico Los valores conservados deben ser mantenidos o incrementados Se asegura el bienestar humano y los derechos sobre la tierra son respetados El área es biofísicamente apropiada para el cultivo de palma aceitera Funciones ecológicas son mantenidas El uso comunitario es respetado Clima apropiado Topografía apropiada Suelo apropiado Fuente: Smit et al (2013) Traducción: Libre del equipo de trabajo Elaboración: GRADE IEP Áreas formales de conservación o protección Distribución de hábitats y de especies amenazadas Ecosistemas amenazados y bosques primarios de larga escala Funciones hidrológicas Riesgo de erosión Zonas de amortiguamiento contra incendios de gran escala Stocks de carbono Provisión de servicios cruciales para la subsistencia o sitios culturales Derechos consuetudinarios sobre las tierras Lluvias Pendiente Elevación Drenaje Textura Profundidad Riesgo de erosión Propiedades químicas 63

64 Tabla 12: Indicadores empleados por Gingold et al (2012) Ambiental Económica Legal Social Consideración Carbón y biodiversidad Protección del suelo y del agua Productividad de la parcela Viabilidad financiera Zonificación Derechos Uso del territorio Intereses locales Indicador Cobertura del suelo Turbera Áreas de conservación y zonas de amortiguamiento Riesgo de erosión Potencial de recarga de acuíferos Zonas de amortiguamiento de recursos hídricos Topografía Clima Características del suelo Tamaño Accesibilidad Clasificación legal Concesiones Plantaciones activas Derechos comunales Dependencia en el uso de la tierra Drenajes artificiales Historia del territorio Percepción de la comunidad sobre el cultivo de palma aceitera Interés de la comunidad en el cultivo de palma aceitera Elaboración: Gingold et al (2012). Traducción: Libre del equipo de trabajo. Elaboración: GRADE IEP. Intereses políticos Ambos estudios tienen una perspectiva común sobre la necesidad de conservar los espacios de gran importancia ambiental y también ponen de relevancia los derechos otorgados sobre la tierra. Es preciso notar que un análisis a través de estos indicadores permitiría localizar áreas potencialmente aptas para el desarrollo de cualquier actividad productiva. Para el cultivo de palma, ambos estudios consideran características agroecológicas específicas para el cultivo de palma, luego de haber considerado los componentes ambiental y legal, lo que les permite seguir con el análisis de características sociales relacionadas con el uso del territorio por las poblaciones locales. Gingold et al (2012), además del uso de información georeferenciada, plantean que las áreas resultantes del análisis de gabinete deben ser evaluadas a través de trabajos de campo, que permitan recoger 64

65 información social específica de las poblaciones cercanas y otras características geográficas que complementen el análisis previo Valores de conservación de los ecosistemas Jennings et al (2003) señalan que los Altos Valores de Conservación (HCV por sus siglas en inglés) 23 son aquellos valores sociales o ambientales que, por su importancia, es necesario mantener, o incluso incrementar. Existen seis tipos de estos, siendo la existencia de al menos uno en un ecosistema, una justificación para la protección de éste. Tabla 13: Altos Valores de Conservación en bosques HCV 1 Concentraciones significativas globales, regionales o nacionales de valores de biodiversidad 2 Paisaje forestal de gran significancia global, regional o nacional 3 Ecosistemas raros, en peligro de extinción o amenazados 4 Los bosques proveen servicios básicos en situaciones críticas 5 Áreas fundamentales para cumplir con necesidades de comunidades locales 6 Los bosques son áreas críticas para la identidad cultural tradicional Fuente: Jennings et al (2013). Traducción: Libre del equipo de trabajo. Elaboración: GRADE-IEP. Elementos 1.1 Áreas protegidas 1.2 Especies amenazadas o en peligro de extinción 1.3 Especies endémicas 1.4 Uso temporal crítico No contiene No contiene 4.1 Bosques críticos para captación de agua 4.2 Bosques críticos para el control de la erosión 4.3 Bosques que proveen barreras para incendios No contiene No contiene El primer HCV hace referencia a aquellos bosques que albergan poblaciones significativas (global, regional o localmente) de especies en peligro de extinción, amenazadas o inusuales. Deben ser considerados además los bosques que son cruciales para el desarrollo de ciertas especies, a pesar que sean hábitats temporales. También los bosques que contienen especies endémicas, amenazadas o en peligro o son críticos para su supervivencia (hotsposts de biodiversidad). El segundo valor de conservación se refiere a bosques que contienen poblaciones de la mayoría (sino todas) de especies naturales del lugar, aunque también pueden 23 High Conservation Values. 65

66 contener sub poblaciones de otras especies con un mayor hábitat, a pesar de que éstas puedan no mantenerse en el futuro. Se consideran los bosques que han sufrido mínimas afectaciones por parte del hombre o se mantienen intactos, pudiendo estar relacionados con otros ecosistemas aledaños, formando un único paisaje, o forman el hábitat de especies cuyo desarrollo ocurre dentro y fuera del bosque, lo que requeriría decidir si se conserva el bosque y, adicionalmente, las áreas colindantes. El tercer HVC toma en cuenta aquellos ecosistemas (o parte de estos) poco frecuentes, en peligro de extinción o amenazados, ya sea por la acción humana o por condiciones climáticas y geológicas que los pongan en peligro. En este caso se considera al ecosistema o parte del mismo como un HCV (un ejemplo en el Perú podrían ser los bosques secos del norte). Mediante el cuarto HCV se busca proteger bosques cuya pérdida puede resultar en impactos catastróficos o acumulativos, debido a la pérdida de servicios cruciales, motivo por el cual deben mantenerse bajo un manejo adecuado. A través del quinto valor de conservación se reconoce la importancia de los bosques para el bienestar de las comunidades locales, tanto para las que viven en el bosque como para aquellas que reciben algún ingreso u otro beneficio básico irremplazable, con la salvedad de que todo beneficio debe ser obtenido de forma sostenible. Este criterio vale aún si es que el área evaluada no genera un beneficio actual, pero cuenta con el potencial. Finalmente, el sexto valor considera los bosques en los que viven las comunidades y aquellos que, aunque no son lugar de residencia, cuentan con importancia cultural o soportan actividades para las que no existe alternativa y sin las que la comunidad tendría cambios culturales obligados (por ejemplo, comunidades extractoras de caucho en Brasil o los ritos que realizan los Maasai antes de llevar su ganado a las llanuras). Los Altos Valores de Conservación, por su naturaleza, contribuyen a la sostenibilidad de los ecosistemas y permiten identificar los espacios en los que el desarrollo de ciertas actividades puede generar pérdidas importantes para la sociedad. En el caso de la palma aceitera, por ejemplo, son considerados en los diversos lineamientos existentes sobre cultivos sostenibles (RSPO, RSB y RES-D), 66

67 contribuyendo a la sostenibilidad en las cadenas productivas de ACP y otros biocombustibles (ver Anexos 2 y 3 para mayor detalle). 4. Conclusiones Al comprender el territorio como una construcción social, la toma de decisiones de uso del territorio requiere de información no solamente física sino social, demográfica y económica. La gestión territorial como instrumento de política pública que, a su vez, recoge decisiones políticas, necesita de sistemas de información territorial, como el propuesto en este capítulo. El gran esfuerzo que requiere diseñar, construir y mantener un SIT para la toma de decisiones de gestión territorial encuentra recompensas cuando se utiliza para identificar información para modelar decisiones de localización de actividades productivas. Tomando como caso ilustrativo el de caso de la palma aceitera, se discuten dos modelos de localización de palma aceitera, que introducen consideraciones de sostenibilidad ambiental, económica y social. Este ordenamiento de conceptos sirve para los dos capítulos siguientes, que los aplican a la provincia de Alto Amazonas, en la región Loreto. 67

68 Apéndice: Componentes fundamentales del diseño, construcción, implementación y mantenimiento de un SIT Diseño e implementación de un SIT Sobre la base de la revisión de Sistemas de Información Territorial ya implementados a nivel internacional, Jiménez y Vélez (2012), proponen un marco secuencial del proceso de construcción de un SIT. Este marco puede ser revisado y adaptado por los responsables y técnicos de encargados del SIT, según la realidad y objetivos para los que será elaborado. A continuación, se presenta de manera esquematizada las distintas fases y etapas del proceso de construcción de un SIT. Ilustración 13: Fases y etapas el proceso de construcción de un SIT Fuente: Jiménez y Vélez, Elaboración: GRADE IEP. La Fase I es el Diseño del SIT, el cual involucra: (i) la formulación de objetivos, funciones y alcances y principales usuarios del SIT, (ii) la definición del equipo de trabajo y estrategias tecnológicas, (iii) la determinación de los datos y elementos a considerar y (iv) los recursos necesarios para su implementación. Dentro de esta fase, un aspecto muy importante es la Identificación de actores clave y potenciales usuarios. Esta etapa implica identificar y contactar a las personas que serán usuarios y/o suministrarán la información que recoge el Sistema, tales como: 68

69 Las entidades de desarrollo territorial y los organismos públicos y privados con competencias en el territorio. Determinados sectores productivos vinculados a un territorio. Instituciones productoras de información. Los responsables de los proyectos de desarrollo económico local. Los organismos públicos y privados involucrados en los proyectos de desarrollo económico local. Las empresas y entidades beneficiarias de los proyectos de desarrollo económico local. Empresas no beneficiarias de los proyectos, comunidad científica, la ciudadanía, entre otros. Para ello es importante hacer reuniones y talleres con las personas involucradas en el proceso. Es necesario priorizar los actores relevantes para el SIT, esto se puede realizar mediante una matriz (Ver Tabla 14). Tabla 14: Matriz de identificación de actores implicados ACTORES Responsables de las áreas dentro del gobierno y/ municipalidad Organismos públicos y privados dentro del ámbito administrativo Empresas e identidades Motivos por los que debe estar implicado en el proceso de construcción del SIT Demandas de información Qué información puede necesitar del proyecto? Oferta de información Qué información puede aportar al proyecto? Relevancia de su participación (de 1 a 3) Entidades de desarrollo territorial Otros actores considerados Adaptado de: Jiménez y Vélez (2012). Elaboración: GRADE IEP. Posteriormente, una vez definidos los objetivos del SIT y sus ámbitos, se procede a la etapa de Identificación de la información básica incluir en el SIT y sus principales fuentes. En el caso de la Municipalidad de Alto Amazonas, las fuentes de 69

70 identificadas deben responder a la búsqueda de información para la elaboración de instrumentos de ordenamiento territorial y otros instrumentos de gestión. Por ejemplo, deben responder a preguntas como: Qué información (mapas, estadísticas, informes, etc.) relacionada con los instrumentos de ordenamiento territorial se necesita para elaborarlos? Cómo se puede utilizar esta información (documento impreso, Internet, programas SIG)? De dónde se obtiene la información? por qué medios la consigo? (Se recibe en papel, correo electrónico o directamente de internet). Qué medios se utilizan para acceder a ella? (soporte analógico, medios electrónicos, contactos personales, etc.) Qué información geocodificada o geocodificable es necesaria para elaborar los instrumentos? (Geocodificada se refiere a que la información posee un atributo que puede ser asociada a un elemento geográfico). Esto implica la revisión de otras plataformas de instituciones nacionales y subnacionales, así como de otros organismos para localizar la información relevante. Los problemas comunes que ocurren con la data identificada es que no se encuentra actualizada o validada, no tienen un formato estándar, hay instituciones que recogen información similar pero bajo diferentes métodos, la información no es totalmente compartida, entre otros. Todo esto puede llevar a duplicaciones de tiempo, costos y datos, etc. Para evitarlas, es necesario iniciar un proceso de identificación de fuentes de información en paralelo a la determinación de las necesidades de información. Esto permitirá contrastar la posible utilidad de la fuente y definir cuál es más apropiada para los fines del SIT. Es necesario también, realizar entrevistas con las instituciones productoras de información identificadas para conocer sus ofertas de información e iniciar acuerdos de colaboración con dichas entidades. Así, dichas instituciones no sólo se convertirán en proveedores de información, sino también en usuarios del SIT. Un inventario simple de fuente de información es aconsejable en este proceso (Ver Tabla 15). 70

71 Tabla 15: Propuesta de inventario de fuentes de información Nombre de la fuente Objetivo de la fuente Entidad que gestiona la fuente INVENTARIO DE FUENTES DE INFORMACIÓN Soporte (shape, dxf, geodatabase, xml, Excel, etc.) Formato (vectorial, ráster y alfanumérico) Sistema de proyección de coordenadas Escala (distrito, provincia, departamento, país) Escala espacial (escala absoluta) Persona responsable (nombre e información de contacto) Serie histórica y periodicidad Disponibilidad (inmediata, a corto, mediano o largo plazo) Accesibilidad (fácil o difícil) Pertinencia (relación con los objetivos del SIT) Relevancia para el propósito de los modelos (alta, media, baja) Elaboración: GRADE IEP. Luego, la Fase I de Diseño del SIT concluye con la elección de la estrategia tecnológica y el plan y cronograma de actividades. Posteriormente continúa la Fase II de Implementación, la cual comprende la Recopilación y almacenamiento de los datos, y la Construcción de la Plataforma SIG. Es aconsejable construir un esquema o proyecto piloto del SIT con datos reales. Esto ayuda a ejemplificar las potencialidades del sistema, comprueba si se ajusta las necesidades para las que fue formulado, en este caso específico, el DEMO del SIT debería demostrar cómo el SIT contribuye a cada etapa del proceso de ordenamiento territorial de la Provincia de Alto Amazonas. Además, permite visualizar el proceso básico de intercambio de información. 71

72 La aplicación tiene que ser sencilla de usar, con una interfaz amigable e intuitiva para el usuario, el sistema utilizado debe estar ajustado a las características del equipo encargado y es necesario la disponibilidad de documentos o tutoriales que indiquen su funcionamiento y utilización para los usuarios. Además, debe cumplir mínimamente con las siguientes funciones: Visualización de información geográfica en formato SIG. Funciones cartográficas (posibilidad de información de mapas temáticos y obtención de cartografía de forma sencilla y rápida por parte del usuario. Realización de búsquedas selectivas, consultas, etc. de la base de datos temática asociada a la información espacial. Dado que el SIT es un sistema dinámico y proyecto vivo debe ser constantemente actualizado y mejorado según las necesidades de información y los instrumentos a elaborar. La plataforma debe estar integrada y enlazada a las plataformas de los proveedores de información para que el SIT pueda recurrir de manera libre y constante al acceso de la información. En el mejor de los casos, las plataformas enlazadas pueden constituir otros SIT; sin embargo, dada la complejidad institucional que esto puede representar para ciertas entidades, los acuerdos de intercambio institucional con los proveedores y/o usuarios pueden asegurar el acceso e intercambio de información para asegurar el éxito el SIT. 72

73 CAPÍTULO 5. APORTES PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL EN LA AMAZONÍA: PROPUESTA DE UN SISTEMA DE INFORMACIÓN TERRITORIAL EN LA PROVINCIA DE ALTO AMAZONAS En el capítulo anterior, se introdujo el concepto de un Sistema de Información Territorial como respuesta a la mayor demanda por información para la elaboración de diferentes instrumentos de gestión pública, especialmente información socioeconómica a nivel territorial la cual se encuentra más ausente tanto en los mismos instrumentos, como en los sistemas de información vigentes. En esta sección se presentará la aplicación de un Sistema de Información Territorial (SIT) para el caso de la provincia de Alto Amazonas. Si bien el alcance geográfico es dicha provincia, el SIT propuesto también puede contener información a otros niveles, tanto regional, nacional o incluso hasta internacional. Siguiendo el proceso descrito en el capítulo anterior, el primer paso para el diseño de un SIT es la definición de su objetivo principal. Para el caso de la provincia Alto Amazonas, el SIT busca integrar toda la información física, ambiental, socioeconómica y legal generada a nivel nacional y subnacional relacionada al territorio de dicha provincia con el fin de tener a disposición esta información integrada para la toma de decisiones en tres principales ámbitos: ordenamiento territorial, políticas de planificación y proyectos de inversión pública. Para ello, pone a disposición las bases comunes de información ya generadas, así como criterios técnicos de uso común para el levantamiento de información, diccionarios de codificación de las variables y software para la gestión de la información. Al mismo tiempo recoge información con criterios y bases territoriales comunes levantadas por otras entidades, y poniendo parte o toda la información a disposición del resto de usuarios. Para el caso de Alto Amazonas, el principal promotor natural vendría a ser la Comisión Técnica Provincial de ZEE y OT de la provincia. Dentro de esta Comisión se destaca el rol de la Municipalidad Provincial de Alto Amazonas, y en específico las Gerencias de Desarrollo Económico, Social, y de Planeamiento y Presupuesto. El diseño del SIT realizado para la provincia de Alto Amazonas se concentró en tres puntos: (i) identificación de actores y usuarios clave, (ii) identificación de información básica a incluir, (iii) la relevancia del SIT para la elaboración de los 73

74 diferentes instrumentos de gestión territorial. A continuación, se explicarán detalladamente cada uno de estos puntos. 1. Identificación de actores y potenciales usuarios del SIT Alto Amazonas Sobre la base del procedimiento señalado en el Apéndice del capítulo anterior, se elaboró una matriz a partir de la información recogida en el mapeo de actores del proceso de ordenamiento territorial. Esta información ha sido complementada con otros actores relevantes y el tipo de información que estos actores proveen y necesitan. La definición de los tipos de actores en la Tabla 16 es una adaptación de la definición de tipos de actores del documento del Jiménez y Vélez (2012) 24. Se han destacado los grupos de actores más importantes, y se ha sumado la Comisión Técnica Provincial de ZEE y OT de la provincia Alto Amazonas, por su liderazgo en el tema de ordenamiento territorial en la provincia del caso de estudio. Tabla 16: Matriz para la identificación de actores clave Tipo de actores Actores clave Demandas de información Qué información puede necesitar del SIT? Marco conceptual Oferta de información Qué información puede aportar al SIT? Elementos básicos Entidades de desarrollo territorial Ministerio del Ambiente, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Educación, Ministerio de Transporte y Comunicaciones, Ministerio de Cultura, Gobiernos regionales (GOREL) y locales (Municipalidad Provincial Alto Amazonas) Información niveles 1 y 2 del SIT para la toma de decisiones Características del territorio, Conservación, Población, Características socioeconómicas, Empleo, Infraestructuras básicas, Servicios básicos, Características sociales, Usos legales, Marco normativo, Instrumentos para la gestión territorial Sectores productivos vinculados al territorio Producción, Comercio, Agricultura, Minería a nivel local. Información niveles 1, 2 y 3 del SIT para la toma de decisiones Características socioeconómicas, Empleo, Usos legales del territorio Comisión técnica Municipalidad Información nivel 1 Marco normativo, 24 El ranking de la relevancia de la participación de estos actores debe ser realizada por los mismos promotores del SIT. 74

75 provincial de ZEE y OT de la prov. Alto Amazonas Provincial de Alto Amazonas, IIAP, Municipales Distritales, Agencia Agraria, Producción, Comercio Exterior, Transporte de Alto Amazonas, Universidad Nacional de la Amazonía Peruana, Cámara de Comercio Alto Amazonas, entre otros para el proceso de ZEE y OT, así como otros instrumentos de gestión territorial, como el Plan de Acondicionamiento Territorial, a nivel municipal. Instrumentos para la gestión territorial Instituciones productoras de información Instituto Nacional de Estadística e Informática, INGEMMET, SENAMHI, IIAP Características del territorio, Conservación, Población, Características sociales Organismos públicos involucrados en los proyectos de desarrollo económico local. Gobiernos regionales y locales Información nivel 1, 2 y 3 del SIT para elaboración de proyectos Marco normativo, Instrumentos para la gestión territorial Entidades beneficiarias de los proyectos de desarrollo económico local. Asociación de productores (JARPAL, Camu camu, Sacha inchi, Arroz, etc.) Información nivel 1, 2 y 3 del SIT para elaboración e implementación de proyectos Instituciones territoriales, Caracterización socioeconómica, Empleo Comunidad científica Universidades públicas (Universidad Nacional de la Amazonía Peruana) Información nivel 1, 2 y 3 del SIT para las aplicaciones que se requiera Instituciones territoriales, Características del territorio, Conservación Otros actores relacionados SERNANP, BCRP, COFOPRI, PNUD Conservación, Características socioeconómicas, Empleo, Usos legales, Características sociales Fuente: Jiménez y Vélez (2012) Elaboración: GRADE-IEP. Los principales usuarios serían los responsables del proceso de ordenamiento territorial en la provincia de Alto Amazonas, y de la región Loreto. Asimismo, la administración pública nacional, regional y local, de los diferentes sectores, y los gobiernos regionales y locales. 75

76 Como se ha podido identificar en la matriz, el usuario principal del SIT, a la vez promotor, es la Municipalidad Provincial de Alto Amazonas. Esto implica que todos sus órganos (gerencias y subgerencias) deben organizarse y ser los primeros en contribuir con la información a los diferentes niveles (ver Ilustración4). Este primer nivel de integración, que se ha denominado Nivel de Usuario Interno, permitirá definir metodologías comunes y optimizar la recolección de datos. También permitirá visibilizar la data e información de las que carecen los órganos de la municipalidad para la elaboración de instrumentos estratégicos y la toma de decisiones. Esto conllevará a la adquisición, solicitud o producción propia de información y datos, y su almacenamiento en dos repositorios: uno de datos espaciales y otro de información no espacial. Un segundo nivel, Nivel de Usuario Externo, involucra el establecimiento de convenios con otras entidades (ministerios, gobierno regional, municipalidades distritales, el SINIA, el Geoservidor, entre otros) (ver Ilustración4). Dado que muchas de las fuentes tienen información a diversas escalas y formatos, e incluso puede encontrarse duplicidad de información, será necesario que el equipo responsable unifique la data y defina cuál es más apropiada, antes de ingresarla al SIT. 76

77 Ilustración 14: Usuarios del SIT e mecanismo de intercambio de información Elaboración: GRADE-IEP. Como se verá más adelante la Infraestructura de Datos Espaciales ha iniciado el proceso para regularizar y estandarizar la información que alimenta los diferentes sistemas de información vigentes. En Loreto, este proceso ha avanzado con la Infraestructura de Datos Espaciales Regional (IDER-Loreto), la cual plantea lineamientos coordinados para un mejor acceso de los datos espaciales existentes, uniformizando criterios técnicos, metadata, estándares, metodologías y protocolos de recopilación, entre otros. La IDER-Loreto cumple un rol importante en el flujo de intercambio de información para alimentar un SIT en Alto Amazonas. Una vez identificados los principales actores y usuarios, y la oferta y demanda de información para alcanzar el objetivo propuesto del SIT, se requiere continuar con la identificación más detallada de la información básica a incluir en el SIT y las principales fuentes de donde se obtiene dicha información. 2. Identificación de la información básica a incluir en el SIT Alto Amazonas El objetivo del SIT Alto Amazonas no es sólo generar mapas, sino también información básica y temática de la provincia, informes digitales, consultas de 77

78 estadísticas e indicadores sobre variables del territorio, y las actividades que se desarrollan. También debe permitir el acceso a diferentes modelos, como localización óptima de usos del suelo, y metodologías, como las establecidas para la elaboración de los diferentes estudios especializados, u otros tipo de índices. Un primer paso para la identificación de información clave es conocer iniciativas alternativas que también centralizan información geográfica, ambiental y territorial en el Perú. Así, se reviso extensivamente las siguientes iniciativas: Infraestructura de Datos Espaciales, Sistema Nacional de Información Ambiental y el Sistema de Información Regional de Loreto, el GeoServidor, el Sistema de Información Regional para la Toma de Decisiones, el Sistema de Información Territorial Regional de Cajamarca y la información en proceso para la elaboración del Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) de la provincia Alto Amazonas, dirigido por la Municipalidad Provincial. Cabe resaltar, que también se revisó la metodología para la elaboración del Índice de Desarrollo Territorial (DIT), promovida por el Ministerio de Economía y Finanzas, la cual se está llevando a cabo en otras regiones. Esta revisión debe ser complementada a través de entrevistas con informantes clave, tanto con representantes de la Municipalidad Provincial de Alto Amazonas, como del Gobierno Regional de Loreto, y del Ministerio del Ambiente. Con esto se busca elaborar una matriz que incluya el tipo de información y las fuentes principales a incluirse en el SIT. Infraestructura de Datos Espaciales La Infraestructura de Datos Espaciales del Perú (IDEP) es un conjunto de políticas, estándares, organizaciones, recursos humanos y tecnológicos destinados a facilitar la producción, uso y acceso a la información geográfica del Estado a fin apoyar el desarrollo socioeconómico y favorecer la oportuna toma de decisiones. Este proceso se desarrolla en el marco de la implementación de la Política Nacional de Gobierno Electrónico y las acciones que está tomando el Gobierno para el cumplimiento del Objetivo N 1 de esta Política: Fortalecer el gobierno electrónico en las entidades de la Administración Pública, garantizando su interoperabilidad y el intercambio de datos espaciales con la finalidad de mejorar la prestación de los 78

79 servicios brindados por las entidades del Estado para la sociedad, fomentando su desarrollo. Los componentes de la IDEP son: políticas y acuerdos inter institucionales, datos georreferenciados producidos y administrados por las entidades públicas, metadatos, estándares, servicios y los usuarios. Existen siete Gobiernos Regionales que están implementando sus Infraestructuras de Datos Espaciales: Loreto, Ucayali, San Martín, Madre de Dios, Ayacucho, Amazonas, Callao. La Infraestructura de Datos Espaciales Regionales Loreto (IDER Loreto) busca centralizar información espacial, que se encontraba dispersa en varias instituciones, en el Geoportal de la IDER Loreto. Esta información se encuentra organizada de acuerdo a estándares establecidos, cuyas características se encuentran unificadas para facilitar el trabajo de ellas, la información es accesibles, y su actualización periódica. La IDER Loreto ha logrado elaborar documentos técnicos y de gestión para el uso y manejo de la información geoespacial, como son el catálogo de objetos de datos fundamentales, catálogo de objetos del Programa Forestal Regional, memoria de elaboración del mosaico de imágenes de satélite 2011 para Loreto, diagnóstico de la información geoespacial del Gobierno Regional y georreferenciación de la Carta Nacional, y la definición de estándares de aplicación de la IDE. El catálogo de objetos de datos fundamentales incluye información relacionada con: límites político administrativos, hidrografía, transporte, relieve, y puntos de control terrestres. Sistema Nacional de Información Ambiental El Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), constituye una red de integración tecnológica, institucional y humana que facilita la sistematización, acceso y distribución de la información ambiental, así como el uso e intercambio de esta siendo soporte de los procesos de toma de decisiones y de la gestión ambiental. El SINIA se desarrolla con la finalidad de servir como herramienta de apoyo a la implementación del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Es un instrumento de Gestión Ambiental señalado en la Ley Nº (Ley General del 79

80 Ambiente) que promueve la consolidación de la información ambiental de los distintos organismos públicos y privados. Los componentes del SINIA son los siguientes: Red tecnológica: hardware, software (SIG, SABD). Red de instituciones. Red de integración humana. Conjunto seleccionado de datos e información. Para el funcionamiento tecnológico, el SINIA se sirve de los sistemas web para mostrar de manera ordenada sistematizada información ambiental compuesta por los siguientes módulos de información: Indicadores ambientales. Información ambiental del tipo cuantitativa que permite medir el estado del ambiente en sus diferentes variables. Mapas temáticos. Banco de láminas y mapas temáticos de acceso público en formato imagen y del tipo interactivo. Biblioteca ambiental. Registro de folletos, revistas, boletines, libros y demás publicaciones ambientales que son parte del Centro de Documentación del MINAM. Informes sobre el estado del ambiente. Nacionales, regionales y locales. Normatividad ambiental. Compendio de instrumentos legales ordenados por temática. Enlaces ambientales. Eventos, noticias, destacados, entre otras secciones de información al ciudadano. El Sistema de Información Ambiental Regional (SIAR) Loreto forma parte del SINIA y se desarrolla con la finalidad de servir como herramienta de apoyo a la implementación del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Tiene los mismos componentes y funcionamiento que el SINIA en el ámbito territorial de la Región. También tiene la función de uso e intercambio de la información como soporte de los procesos de toma de decisiones y de la gestión ambiental. Geoservidor Es un producto desarrollado en la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) por el equipo del Sistema de Información Geográfica del Ministerio del 80

81 Ambiente (SIGMINAM). Su plataforma se usa para la de difusión e intercambio de información geoespacial para sectores de gobierno, gobiernos regionales, gobiernos locales y sociedad civil en general. Brinda los siguientes servicios: Mapas: relacionados a la temática ambiental y territorial en formato PDF diseñados por el SIGMINAM que pueden ser visualizados y descargados. Mapas Interactivos: para consultas de bases de datos sobre la situación de los procesos de ordenamiento territorial y ambiental del Perú, e impresión de mapas de manera interactiva. Repositorio de Datos: para el intercambio de datos en formato vectorial y ráster con instituciones del sector ambiental, tales como el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP), Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI), Instituto Geofísico del Perú (IGP), el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y el Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana (IIAP); e instituciones sectoriales, gobiernos regionales, locales, centros e instituciones de la sociedad civil. La información vectorial disponible de manera libre en el GeoServidor actualmente comprende los límites departamentales, provinciales y distritales, las cuencas hidrográficas, los sistemas ecológicos Andinos y de la Amazonía, los pasivos ambientales mineros, y un enlace a la base sobre las cartas nacionales a escala 1: elaboradas por el Instituto Geográfico Nacional Peruano (IGP) y editadas por el Ministerio de Educación (MINEDU) en el La información ráster es el mapa topográfico ASTER DEM formato GeoTIFF con resolución espacial de 30 metros. En esta área también hay un módulo de intercambio de datos sólo para instituciones registradas. Catálogo de Metadatos: buscador de mapas y documentos en el marco de la IDEP. Este catálogo está apoyado en el software libre GeoNetwork y permite conocer información sobre los datos espaciales que contiene el Geoservidor. Plataforma de la Amazonía Peruana: cuenta con un Visor de Mapas Interactivos, el cual está alimentado con información cartográfica sobre la temática ambiental y la Diversidad Biológica de la Amazonía Peruana. Esta información es proporcionada por asociación entre el IIAP y el MINAM a través de sus Geoservidores. 81

82 Cooperación Institucional: presenta la descripción de los proyectos referidos al manejo de información temática en los que el SIGMINAM participa. Entre estos el Inventario Forestal Nacional (MINAM-MINAG) Convenio MINAM-Carnegie, Monitoreo de Conflictos Socioambientales (MINAM-Defensoría del Pueblo), Proyecto de Análisis de Cambios de la Cobertura de la Tierra (CAN). Documentación: para la consulta y descarga de manuales, guías y documentación técnica que genera el SIGMINAM. Incluso contempla los informes del estado de la ZEE a nivel nacional anualmente desde el Monitoreo Territorial: comprende los mapas y memorias técnicas de los análisis de cuantificación de cobertura de bosque, cambio de bosque a no bosque y deforestación en el ámbito de la Amazonía peruana. Alerts Terra-i: es una herramienta diseñada para la detección de los cambios de la cobertura y uso del territorio, capaz de brindar alertas tempranas sobre el aumento y disminución de la cobertura de la tierra en el Perú. Foro Especializado: donde se atienden consultas en línea. Sistema de Información Regional para la Toma de Decisiones Construido por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) contiene las principales estadísticas demográficas, económicas, sociales, incluyendo el de recursos naturales, de ciencia y tecnología y de medio ambiente a nivel departamental, provincial y distrital. El Sistema incluye un total de series de indicadores estadísticos organizadas en los siguientes grandes temas: estadísticas demográficas, estadísticas sociales, estadísticas económicas, estadísticas de medio ambiente, estadísticas de ciencia y tecnología y estadísticas municipales. Sistema de Información Territorial Regional de Cajamarca El Gobierno Regional de Cajamarca, a través de la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial, ha construido un Sistema de Información Territorial Regional (SITR). El SITR tiene como objetivo principal acercar a los usuarios de la red, gobiernos locales, entidades públicas, privadas, comunidad académica, y público en general, a un mejor conocimiento del territorio de la región Cajamarca, y se considera de suma importancia para la planificación y gestión territorial. 82

83 El SITR integra submodelos de peligros potenciales, valor histórico cultural, valor bioecológico, recursos naturales no renovables, recursos naturales renovables, vulnerabilidad, conflictos de uso, potencialidades socioeconómicas y urbano industrial, saneamiento de los límites de las provincias de la región, aspectos cartográficos catastrales, demográficos, económicos, de infraestructura y equipamiento urbano. Para el Gobierno Regional de Cajamarca, el SITR constituye una herramienta de coordinación, integración, manejo y análisis de la información geográfica relativa a la región. Considera la ZEE como línea de base, incluye además la cartografía general y aspectos relacionados con el DIT, demarcación territorial, información sobre la administración y adjudicación de terrenos estatales, y finalmente, lo relacionado con la Administración territorial por el mismo Gobierno. Índice de Desarrollo Territorial El Perú firmó un préstamo con el BID para desarrollar el proyecto Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial por US$ 20 millones. El objetivo general del proyecto es reducir las brechas de cobertura y calidad en la provisión de bienes y servicios públicos prioritarios para el desarrollo socioeconómico territorial, con énfasis en los Gobiernos Regionales con mayor incidencia de pobreza. El objetivo específico es contar con una adecuada inversión pública territorial, mejorando su calidad, oportunidad y sostenibilidad. Un componente de este proyecto ha sido la aplicación de una metodología para la elaboración de Índices de Desarrollo Territorial en las regiones donde se enfocan los recursos de este proyecto. Esta iniciativa visibiliza la necesidad de contar con información territorial de calidad que pueda ayudar a llevar a cabo proyectos de inversiones públicas. Las variables que incluye este Índice son: pobreza, comprensión lectora, lógico matemático, tasa de alfabetización, mortalidad infantil, mortalidad materna, prevalencia de la anemia, acceso al desagüe dentro de la vivienda, acceso a agua potable dentro de la vivienda, desnutrición crónica infantil, electrificación, acceso a caminos y acceso a agua para riego. Esta metodología puede ser adaptada para otros tipos de territorios. Sería muy relevante desarrollar una propia para la Amazonía peruana. 83

84 Plan de Acondicionamiento Territorial de la provincia Alto Amazonas Según el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (DS Nº ), el Plan de Acondicionamiento Territorial es el instrumento de planificación que permite el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la distribución equilibrada de la población y el desarrollo de la inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural del territorio provincial. En tal sentido, el PAT incluye los siguientes subsistemas: físico-biótico, socio-cultural, económico, funcionamiento espacial y el político administrativo. La información necesaria para el PAT contempla temas como el uso actual del suelo, donde se muestran los derechos adquiridos del territorio a nivel de parcelas, mapa de riesgos, el catastro urbano actualizado con información del estado de construcción y del tipo de material, ubicación exacta de los centros poblados con información a nivel de éstos. En este último caso, un problema es que no hay una capa única, hay hasta cinco diferentes fuentes. Si la información estuviera integrada y actualizada, se podría analizar la relación deforestación y aumento poblacional, y también se podría usar la información para tener una visión a 10 años. También incluye temas de valores bioecológico, donde se ubican las zonas de vida, el clima, temas ecológicos, paisaje y flora y fauna; y socioeconomía, a través de los censos tanto de población y vivienda, como el agropecuario. En Alto Amazonas, los responsables de la elaboración de este Plan, lo consideran como un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), ya que va más allá del ámbito urbano. Sobre la base de las iniciativas revisadas, la información base que un SIT debería contener descrito en la sección anterior (ver Ilustración 12) y los objetivos para los que se plantea el SIT de Alto Amazonas, se procedió a elaborar una matriz (Tabla 17) que a manera de resumen organiza los datos en diferentes bloques temáticos y fuentes de información según el nivel 125 (fuentes de información básicas que debería contener el SIT) y nivel 2 (información elaborada: mapas temáticos, submodelos, de la ZEE, entre otros) descritos en el marco conceptual en la sección anterior. Debe entenderse como una primera propuesta de los diferentes temas que el SIT puede incluir, ya que como el SIT es dinámico, el contenido puede ser 25 Para la mayoría de fuentes de información del nivel 1 se indica entre paréntesis la escala o nivel en el que se encuentra la información, para algunos no fue posible identificarlo. También se han prescindido de aquellos elementos básicos que no están disponibles actualmente. 84

85 actualizado o mejorado a través de la participación de los distintos actores mencionados previamente. También se realizó una primera aproximación de la organización de información del tercer nivel (instrumentos finales). Este nivel concentrará los siguientes elementos: Zonificación Ecológica Económica, Plan de Ordenamiento Territorial, Plan de Acondicionamiento Territorial, proyectos de inversión pública, Plan de Desarrollo Concentrado, Plan Estratégico Institucional, entre otros documentos de gestión y planificación. Para comprender la utilidad y potencialidad del SIT para estos instrumentos, se ha analizado la información socioeconómica necesaria para los Estudios Especializados de dinámica económica regional y la información para el análisis de los cambios de la cobertura y uso de la tierra. 85

86 Tabla 17: Elementos básicos de información existentes y necesarios para el SIT de Alto Amazonas Nivel de información 1 Nivel de información 2 Información Fuentes Información Fuentes Situación y características básicas del territorio: Cartografía nacional (ríos, curvas de nivel, cuerpos de agua, etc.) (1: 100,000) Geología nacional (1:100,000) Sistemas ecológicos (1: 100,000) Relieve DEM (30 metros) Cuencas hidrográficas (1:5 000,000) Límites políticos 2007 Análisis meteorológicos (departamental) Clasificación climática del Perú (1:5 800,000) Boletines hidrometeorológicos (nacional) Boletines hidrológicos en la Amazonía peruana (ríos) Boletines meteorológicos (Selva) Boletines de medio ambiente Datos históricos de estaciones meteorológicas e hidrológicas Cobertura vegetal (1:100,000) Instituto Geográfico Nacional y ESCALE - MINEDU GEOCATMIN - INGEMMET GEOSERVIDOR MINAM GEOSERVIDOR MINAM ANA GEOSERVIDOR - MINAM SENAMHI SENAMHI SENAMHI SENAMHI SENAMHI SENAMHI SENAMHI Situación y características básicas del territorio: Fisiografía Suelos y capacidad de uso mayor Geología Geomorfología Clima Hidrobiología e hidrografía Fauna Vegetación Forestal Uso actual del suelo Peligros potenciales múltiples Conflictos de uso actual del suelo Vulnerabilidad física Servicios ecosistémicos Riesgos Cambios en la cobertura y uso de la tierra Documentos y mapas temáticos de la ZEE de Alto Amazonas Sub Modelos de peligros potenciales múltiples, conflictos de uso y vulnerabilidad de la ZEE Estudio Especializado Estudio Especializado Estudio Especializado Pasivos ambientales (1:2 000,000) MINAM 86

87 Límite del ámbito amazónico (1:8 000,000) GEOSERVIDOR MINAM Imágenes satelitales de buena resolución Cobertura de bosque y no bosque, y deforestación de la Amazonia peruana MINAM GEOSERVIDOR - MINAM Conservación: Conservación: Sub modelos de la ZEE ANPs (1:2 000,000) GEOPORTAL SERNANP Valor bioecológico Valor histórico cultural Zonas de amortiguamiento GEOPORTAL SERNANP Valor histórico cultural Valor bioecológico Zonas prioritarias para la conservación GEOSERVIDOR MINAM Agrobiodiversidad (1:2 000,000) GEOSERVIDOR MINAM Sitios arqueológicos GEOSERVIDOR MINAM Humedales RAMSAR GEOSERVIDOR MINAM Población y sistema de asentamientos humanos en el territorio Población y sistema de asentamientos humanos en el territorio Servicio CCNN referido a información de Comunidades Nativas Reservas territoriales indígenas Registro de municipios distritales IBC Ministerio del Ambiente Densidad poblacional Información poblacional y área de distritos y de la provincia Evolución de la población (provincia) Migraciones (provincia) Distribución de la población según edades, genero y municipios (provincia) Población a nivel de centros poblados y capitales (provincia) Censos nacionales e información estadística (INEI) Censos nacionales e información estadística (INEI) Censos nacionales e información estadística (INEI) Caracterización socioeconómica territorial: Caracterización socioeconómica territorial: Principales actividades productivas locales Mapa temático de uso 87

88 (provincia) Estructura del sector agropecuario (provincia) Valor Bruto de Producción (regional) Información financiera Infraestructura turística (regional) Censos nacionales (INEI) CENAGRO INEI Banco Central de Reserva del Perú Superintendencia de Banca, Seguros (SBS) Dirección Regional de Comercio Exterior y Turismo Tejido local de empresas Cadenas productivas locales Principales mercados para la producción local Valor productivo de RRNN no renovables Valor productivo de RRNN renovables Potencialidades socio-económicas actual del suelo e informe socioeconómico de la ZEE Sub modelos de valor productivo de RRNN no renovables, valor productivo de RRNN renovables, potencialidades socioeconómicas y aptitud urbano-industrial Aptitud urbano-industrial Estudio Especializado Dinámica económica provincial Empleo y mercado de trabajo local Empleo y mercado de trabajo local Población activa según actividades económicas, edad y género (provincia) Censos nacionales e información estadística (INEI) Demanda de trabajo del sistema productivo local Informe socioeconómico de la ZEE Nivel de formación de la población activa Desempleo según edad y género (provincia) Censos nacionales e información estadística (INEI) Oferta territorial de capacitación de recursos humanos Economía informal. Dinámica económica provincial Mapa temático de uso actual del suelo e informe socioeconómico de la ZEE Estudio especializado Usos legales del territorio y catastro: Usos legales del territorio: Catastro minero (1: 100,000) GEOCATMIN -INGEMMET Normativa y política Estudio especializado Lotes petroleros (1:2 000,000) PERUPETRO 88

89 Concesiones forestales ( SISFOR OSINFOR Bosques de producción permanente SISFOR OSINFOR Catastro Urbano en PSAD 56 COFOPRI Catastro Urbano en WGS 84 Catastro PCDPI Catastro Rural PSAD 56 Infraestructuras básicas: Infraestructuras básicas: Infraestructura de abastecimiento de agua y energía (provincia) Infraestructura de transportes (red vial, telecomunicaciones, aeródromos, terminales portuarios, vías férreas, estaciones ferroviarias) (provincia) Infraestructura de saneamiento, alcantarillado, recogida de basura, reciclaje de residuos, tratamiento de aguas residuales (provincia) Censos nacionales y estadísticas (INEI) Ministerio de Transportes y Comunicaciones Censos nacionales y estadísticas. Anuario de estadísticas ambientales (INEI) Índice de Densidad del Estado Infraestructura de saneamiento, alcantarillado, recogida de basura, reciclaje de residuos, tratamiento de aguas residuales Índice de Desarrollo Territorial Metodología PNUD Estadísticas municipales SNIP. Metodología del Ministerio de Economía y Finanzas Equipamientos y servicios básicos colectivos: Equipamientos y servicios básicos colectivos: Equipamientos educativos: Institutos, escuelas y centros de formación profesional. Liceos técnicos y otros centros educativos (provincia) Salud y sanidad (red de asistencia primaria, hospitales, centros de rehabilitación, centros de acogida, etc.). Servicios de Justicia, Seguridad ciudadana, ESCALE MINEDU MINSA Equipamientos y servicios de cultura, deporte y turismo. Otros equipamientos sociales: Viviendas de protección social, Guarderías, Centros para la Tercera Edad, Centros para jóvenes, etc. Universidades y Centros de Enseñanza Superior. 89

90 Protección civil, Urbanismo, Parques, etc. COFOPRI Catastro urbano Principales actores e instituciones territoriales Servicio Inversión, información de proyectos de inversión pública Situación social: Situación educativa (provincia) Información en general (regional) Índice de desarrollo humano, esperanza de vida al nacer, población con educación superior completa, años de educación e ingreso familiar per cápita ( nivel provincial y distrital) Reportes de conflictos sociales (provincia) Marco jurídico y normas legales y regulatorias básicas: Descentralización y competencias de las Administraciones Locales. Municipalidad Provincial Alto Amazonas SNIP Ministerio de Economía y Finanzas Resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes, ECE. MINEDU Sistema de Información Regional. para la Toma de Decisiones - INEI Índice de Desarrollo Humano Perú. PNUD Defensoría del Pueblo Principales actores e instituciones territoriales Situación social: Demografía y salud familiar Datos distribución del ingreso Grupos vulnerables y pobreza Marco jurídico y normas legales y regulatorias básicas: 90

91 Marco jurídico territorial Marco jurídico ambiental Marco jurídico económico Instrumentos estratégicos para la gestión territorial: Planes sectoriales PDC Regional y distrital Elaboración: GRADE-IEP. Ministerios Gobiernos regionales y distritales Instrumentos estratégicos para la gestión territorial: ZEE provincial EE provinciales DIT provincial POT provincial PDC provincial PAT provincial 91

92 3. Utilidad y potencialidad del SIT Alto Amazonas para la elaboración de instrumentos de gestión territorial La Tabla 17 muestra los diferentes temas, mapas y variables que el SIT para Alto Amazonas podría incluir, además de documentos, normas y metodologías. Específicamente, es importante analizar de qué manera este SIT aporta y contribuye en el proceso de elaboración de los diferentes instrumentos de gestión de ordenamiento territorial. Ese análisis se hará a continuación, con énfasis en el aspecto socioeconómico. Subsistema Socioeconómico de la ZEE En este Subsistema se incluyen variables demográficas, salud, educación, pobreza, desarrollo humano, población económicamente activa, uso actual, frentes económicos, pasivos y conflictos socioambientales, acceso a servicios básicos, infraestructura, potencial forestal, minero y petrolero, entre otros. En el nivel de información 1 del SIT se han incluido una serie de estas variables, como por ejemplo: mapa forestal, pasivos ambientales mineros, catastro minero, lotes petroleros, infraestructura en términos de aeródromos, terminales portuarios, vías férreas, estaciones ferroviarias, telecomunicaciones, información demográfica, población económicamente activa, acceso a servicios básicos, niveles de educación y salud, e infraestructura financiera. Las principales fuentes de información son: los censos de población y vivienda, índices de desarrollo humano del PNUD, el Sistema de Información Regional para la Toma de Decisiones del INEI, y conflictos socioambientales a nivel regional, de la Defensoría del Pueblo. Otros mapas como Uso Actual y Frentes Económicos, son resultado del trabajo de campo realizado durante la elaboración de la ZEE y con modelos metodológicos definidos. Estos también deben estar incluidos. Submodelo Potencialidades Socioeconómicas de la ZEE Para la construcción de la estructura de este Submodelo se utilizan diferentes variables e indicadores para cada uno de los tipos de capitales o recursos definidos (natural, financiero, infraestructura, social y cultural). Entre los indicadores de capital natural se tiene: el suelo, el recurso hídrico, recurso turístico, entre otros. La información para estos indicadores también se 92

93 encuentra en el nivel 1 del SIT. Los censos agropecuarios y el Mapa Forestal aportan a definir el recurso del suelo, y los tipos de superficie que se tiene a nivel provincial (bajo riego, secano, pastos y forestal). El Mapa Hidrográfico es la fuente principal para definir el recurso hídrico. La distribución de Áreas Naturales Protegidas, y otras áreas de conservación, muestran el potencial turístico de la provincia. Entre los indicadores de capital financiero se tiene: instituciones financieras, créditos y depósitos a nivel provincial, cuya fuente principal es la Superintendencia de Banca, Seguros (SBS); y activos económicos, principalmente producción ganadera, dicha fuente son los censos agropecuarios. Entre los indicadores de infraestructura se tiene: red vial, aeropuertos, aeródromos y puertos fluviales, telecomunicaciones, infraestructura turística, energía eléctrica e inversión pública. Las fuentes de información de estos indicadores son principalmente el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la Dirección Regional de Comercio Exterior y Turismo, censos de población y vivienda y los Gobiernos Regionales. Finalmente, de manera más general, las fuentes de información para los indicadores de capital social y cultural, también se encuentran en el nivel 1 del SIT, siendo los censos de población y vivienda la principal fuente. Estudio Especializado Dinámica Económica Regional Para desarrollar la parte del estudio sobre Dinámica Económica a nivel de la provincia Alto Amazonas, el principal indicador requerido es la Población Económicamente Activa ocupada de 15 o más años de edad, partir de los datos cuantitativos del IX Censo de Población y IV de Vivienda 1993 y del XI Censo de Población y VI de Vivienda Otras variables que se describen como parte de esta pauta son: acceso a servicios básicos, calidad de la vivienda, salud, educación, población, migración, pobreza, Índice de Desarrollo Humano, donde se utiliza el Índice de Densidad del Estado a nivel provincial, e información censal. Implica también una serie de pasos metodológicos, tales como: determinar la estructura económica territorial; determinar la dinámica económica territorial, 93

94 clasificar económicamente el territorio, realizar un análisis espacial de integración económica y determinar los posibles corredores económicos que se pueden formar a partir de la similitud de los territorios que integran una región. Para el caso del componente sobre Dinámica de Sistemas y Organización Territorial, el primer paso es una caracterización general de sistemas y organización territorial. Esto implica hacer un análisis cuantitativo de la distribución espacial poblacional, las tendencias y procesos, el crecimiento demográfico, las proyecciones de población, la relación población superficie, y la densificación urbana y su dinámica espacial, social y económica. Involucra también la caracterización de la conformación y articulación territorial de las áreas urbanas. Para estos análisis se necesita información sobre servicios básicos, vivienda y sus condiciones, condiciones de salud, educación, morbilidad, desnutrición, características de la dinámica económica, de las áreas urbanas y su equipamiento, y las condiciones ambientales. Gran parte de la información requerida para estos análisis forma parte de la información identificada en los niveles 1 y 2. También son fuentes de información los mapas temáticos de uso actual del suelo y el socioeconómico de la ZEE y, así como del PAT provincial. Estudio Especializado Análisis de los Cambios de la Cobertura y Uso de la Tierra Este estudio implica la caracterización de la dinámica territorial a través de las principales actividades económicas y del uso del suelo actual, así como la consideración de los proyectos y programas de inversión pública y privada. Para ello es posible utilizar el mapa temático del uso de suelo actual y el informe socioeconómico de la ZEE, ambos considerados en el nivel 2 del propuesto SIT. También implica un análisis multitemporal de los cambios de la cobertura y uso de la tierra en los últimos 10 años ( ), esto significa identificar los factores que inciden en estos cambios y analizar los principales efectos de estos. Como punto de partida, se puede utilizar la información generada por la DGOT de cambios del bosque y deforestación de la Amazonía peruana comprendida en el nivel 1. Para un análisis multitemporal más detallado de los factores y cambios del uso de la tierra, es necesario que la Comisión Técnica encargada de los Estudios 94

95 Especializados adquiera imágenes satelitales de alta resolución y aplique las metodologías impartidas por la DGOT (nivel 1). Para todos estos pasos y aspectos a desarrollar el MINAM ha elaborado las metodologías respectivas. Dichas metodologías también deberían incluirse en el SIT. 95

96 CAPÍTULO 6. DILEMAS DE LA EXPANSIÓN DEL CULTIVO DE PALMA ACEITERA: UN MODELO DE LOCALIZACIÓN ÓPTIMA EN LA PROVINCIA DE ALTO AMAZONAS Como se indicó en el Capítulo 3, actualmente, para solicitar una concesión o emprender el cultivo de palma aceitera en la Amazonía peruana, se requiere únicamente de un estudio de CUM del suelo que indique si éste tiene aptitud o capacidad agrícola, así como un EIA aprobado por la DGAAA. Es decir, por ejemplo, de comprobarse que la CUM de un determinado terreno es agrícola, es posible proceder con el desarrollo de actividades productivas. Si en estas zonas existe cobertura boscosa, se requiere un paso más. Siguiendo con el ejemplo, al tener un terreno aptitud agrícola y contar con bosque, la autoridad forestal solicitará que se resguarde el 30% de la cobertura original, el resto puede ser deforestado. Esto obviamente relega la importancia del bosque, haciendo primar usos productivos sobre la conservación del ecosistema de bosque tropical. En este sentido, nuestra propuesta es desarrollar un modelo de localización óptima, cuyos criterios de decisión comprendan y hagan evidente todos los valores asociados al territorio, y no solo los productivo-económicos. Por ejemplo, cuando existan bosques, como es el caso de estudio, la idea es que se les valore por los servicios ecosistémicos que brindan y/o por su importancia como ecosistema per se. Asimismo, es necesario considerar la existencia derechos otorgados o indisposición de la población local ante alguna práctica productiva y no solamente la CUM para hacer viable el cambio de uso de suelo. Entonces, lo que se propone es una visión holística de localización de actividades sobre el territorio que finalmente reduzca los conflictos ambientales y sociales. El presente capítulo contiene una propuesta de dicho modelo de localización óptima. Para ello, se adaptaron las propuestas metodológicas de las investigaciones de Gingold et al (2012) y Smit et al (2013), ya expuestas en el Capítulo 3. También se han considerado los estudios de Basiron (2007) y Mahmud et al (2010), cuyo énfasis social complementa los estudios principales. Todas estas investigaciones han permitido construir un modelo de localización de palma aceitera en la Amazonía peruana. A modo de caso de estudio la aplicación metodológica se llevó a cabo en la provincia de Alto Amazonas, Loreto. 96

97 Es posible determinar las áreas potencialmente aptas para el cultivo de palma a través de la espacialización de las áreas con potencial agroecológico (características climáticas, físicas y de accesibilidad que aseguren la rentabilidad del cultivo) y que respeten los criterios ambientales, legales y sociales. 26 Por ejemplo, si se parte de un criterio ambiental, primero se definirían aquellos espacios en los que no es posible realizar actividades agrícolas o agroindustriales debido a que son áreas que requieren ser cuidadas en tanto brindan beneficios a las poblaciones, locales y globales, y a los impactos negativos que se generarían si es que éstas fueran afectadas. Si se parte de un criterio legal, quedarían exentas de la actividad palmicultora, en este caso, las áreas que, por su condición legal (concesiones, títulos de propiedad, derechos comunales) ya tienen un uso designado o propiedad. Y si se partiera de un criterio social, esto dependería de los usos actualmente designados, de las características de la población y de su predisposición para acoger tal cultivo (Basiron, 2007; Gingold et al, 2012; Mahmud et al, 2010; y Smit et al, 2013). El método está basado principalmente en el estudio de Gingol et al (2012), y toma en cuenta los lineamientos de certificación RSPO, así como otros estándares internacionales (RSB y RES-D), expuestos en el capítulo 3, y de esta forma con los HCV para el desarrollo de cultivos sostenibles de palma (y otros cultivos agrícolas que comprendan fines energéticos). La aplicación de este método de localización óptima de palma aceitera requiere de un trabajo de dos etapas: el análisis de gabinete, con la información disponible, y el trabajo de campo. Los resultados que serán mostrados solamente contemplaron el trabajo de gabinete. La primera etapa consiste en un análisis de gabinete a partir de datos espaciales disponibles. El análisis espacial para la determinación de las áreas potencialmente aptas para el cultivo de palma está dividido en cuatro niveles: (1) Nivel ecosistémico, (2) Nivel legal, (3) Nivel agroecológico - económico y (4) Nivel social. Cada una comprende a su vez criterios (siete en total) e indicadores (23 en total). 26 Espacialización significa la descripción de un lugar o paisaje geográfico. En este caso específico es la representación espacial a través de un formato ráster (píxeles) de las áreas aptas o no aptas para el cultivo de palma aceitera. 97

98 Estos indicadores deben ser delimitados en función de las potencialidades y desafíos que presenta el cultivo de palma para su localización y desarrollo sostenible en el área específica que se desea analizar. A través de los indicadores y capas analizadas, se clasifican las áreas como altamente potenciales, potenciales, o no adecuadas para la palma aceitera. Esto da como resultados parciales mapas de aptitud potencial respecto a cada nivel, y por último un mapa final de aptitud potencial para toda el área de estudio, al sobreponer los tres mapas parciales Mapa de Aptitud Tiene como resultado un mapa de aptitud potencial de toda el área de análisis. Este mapa asigna al suelo una de las tres categorías para la expansión sostenible de palma aceitera: alto potencial, potencial, no apto. El mapa final es resultado de la combinación de las capas temáticas de los niveles ecosistémico, agroecológicoeconómico y legal. A su vez estos niveles se basan en 17 indicadores relacionados a los criterios de: (i) Protección de la biodiversidad y de los ecosistemas que la contienen, (ii) Protección de las funciones ecológicas, (iii) Productividad del cultivo, (iv) Viabilidad financiera, y el (v) Respeto a la clasificación legal diferente a la de conservación y los derechos de uso preexistente. Para elaborar este mapa, se asigna un código a cada una de las tres clases de aptitud: Alto potencial = 1, Potencial = 2, y No apto = 3. Se definen umbrales que separan estas tres categorías para cada uno de los 17 indicadores. Esto permite lograr mapas de aptitud para cada nivel, que toman las clases de aptitud antes presentadas. En cada nivel, de existir un área (píxel) cuyo valor sea no apto (3) en un indicador, esta área pasará a ser identificada como no apta para dicho nivel. Las áreas con alto potencial en un nivel son aquellas cuyo conjunto de indicadores presentan el valor de potencialidad alta (todos son 1). Las 27 En función a estos espacios, se realiza la siguiente etapa que es la selección de las áreas dónde se realizará el trabajo de campo (comprobación de áreas y encuestas). Este paso no fue llevado a cabo en el presente estudio. 98

99 áreas restantes (no 3, y combinaciones de 1 y 2) son calificadas como potenciales (2). De la combinación las diversas variables de cada nivel, se construye el mapa de aptitud de la siguiente manera: Si un área o píxel tiene valor 3 en una variable, entonces se atribuye el valor 3 al píxel o área para todo el mapa de aptitud del nivel respectivo. Si un área o píxel tiene valor 1 en todas las variables, entonces se atribuye el valor de 1 al píxel o área para todo el mapa de aptitud del nivel respectivo. Si un área o píxel tiene valor 1 en alguna variable y valor 2 en otra u otras variables, entonces se atribuye el valor 2 al píxel o área para todo el mapa de aptitud del nivel respectivo. Los mapas resultantes de aptitud en cada uno de los tres niveles analizados son utilizados para elaborar dos escenarios de análisis. El primero ha sido denominado escenario Sostenible: basta que un pixel, o área, sea calificado como no apto para por lo menos un indicador (de los 17 posibles), para que el pixel sea considerado no apto en el mapa global. De esta forma se asegura que las áreas potencialmente aptas permitan el cumplimiento de los estándares internacionales para el cultivo sostenible de palma (RSPO, RSB y RES-D). 28 A modo de contraste, el equipo propuso el desarrollo de un escenario en el que se relajaran las restricciones para el cultivo de palma, uno en el que prime la promoción del mismo antes que su sostenibilidad. Este fue denominado escenario Expansionista. La determinación de la aptitud en este escenario se realizó mediante la suma de los valores obtenidos en los mapas individuales de cada uno de los niveles y comparando los resultados con una escala del 3 al 9: Si la suma de áreas o píxeles suma entre 3 y 4, entonces se atribuye el valor de 1, es decir, Altamente potencial. Si la suma de áreas o píxeles suma entre 5 y 7, entonces se atribuye el valor de 2, es decir, Potencial. Si la suma de áreas o píxeles suma entre 8 y 9, entonces se atribuye el valor de 3, es decir, No apto. 28 Cabe resaltar que tal potencial debe ser corroborado en campo. 99

100 Este escenario no toma en cuenta los estándares internacionales, por lo que podría verse como una posibilidad de expansión del cultivo de palma aceitera con el objetivo de cubrir principalmente la demanda nacional de aceites, ya que el incumplimiento de los estándares internacionales ocasiona restricciones en el comercio. Un escenario como éste podría eventualmente ir en contra del cumplimiento de acuerdos del Estado Peruano sobre sostenibilidad, por lo que merece un análisis más exhaustivo en cada caso. 2. Adaptación de las capas de información para el modelo de localización óptima para la Amazonía peruana A continuación se proponen las capas de información que pueden cubrir los indicadores propuestos por Gingold et al (2012) y Smit et al (2013) para el modelo de localización óptima. Para algunos indicadores, no se ha podido identificar la información requerida, ya sea porque existe un vacío en la información o porque esta información no es de libre disponibilidad Nivel ecosistémico Se centra en la importancia de los ecosistemas como reguladores climáticos (del ciclo del agua o fijadores de CO2, por ejemplo), y como hábitat de distintas especies, cuya importancia se incrementa conforme más endémicas, amenazadas o en peligro de extinción se encuentren. Este nivel cuenta con dos criterios y siete indicadores. Protección de la biodiversidad y de los ecosistemas que la contienen Comprende la protección de áreas que contengan altos niveles de biodiversidad, sobre todo, poblaciones excepcionales de especies endémicas, amenazadas o en peligro de extinción. También se consideran aquellos ecosistemas que, por su rareza o situación de amenaza, deban ser conservados. Se cuenta con tres indicadores para este criterio: Áreas de protección y conservación formales con sus zonas de amortiguamiento: Comprende las áreas de conservación pertenecientes al Sistema de Áreas Naturales Protegidas del Perú (SINANPE); es decir, las ANP de administración nacional, conservación regional y conservación 100

101 privada. También contempla sus zonas de amortiguamiento, en caso estén establecidas; si no es el caso, se les adiciona un buffer de 1km alrededor de la ANP. Igualmente considera la clasificación de Humedales RAMSAR en el Perú. Ecosistema en peligro de extinción, paisajes intactos y el bosque intacto en gran escala: Comprende los bosques primarios intactos. Los ecosistemas considerados en este indicador son las zonas de turberas, 29 los pantanos de agua dulce, el bosque lluvioso y el bosque nuboso. La capa utilizada puede ser el Mapa del Patrimonio Forestal (2011) o el Mapa de Cobertura Vegetal (2010). También se pueden considerar el Mapa de Ecosistemas Frágiles y Áreas prioritarias para la Conservación (2006) Cobertura del suelo / Uso de suelo actual: A través de esta información se puede identificar si en el área de estudio hay cobertura vegetal o algún tipo de infraestructura humana ya establecida. Con esta capa se puede establecer las áreas de bosque primario y secundario, bosques pantanosos, pantanos, etc. que son consideradas como áreas no aptas para el cultivo; también áreas arbustivas o abiertas consideradas con alto potencial; y áreas de secano, agricultura y plantaciones consideradas como potenciales. La capa utilizada puede ser el Mapa del Patrimonio Forestal (2011) o el Mapa de Cobertura Vegetal (2010) Se protegen las funciones ecológicas Mediante este criterio, se busca proteger aquellas áreas que contengan servicios de regulación fundamentales que, de perderse, generarían impactos catastróficos o acumulativos. Este criterio contiene cinco indicadores: Funciones hidrológicas: Comprende los bosques riparios y los recursos hídricos con sus zonas de amortiguamiento - ríos (100m), arroyos (50 m), lagos (100 m), manantiales (200 m)-. Asimismo, considera el potencial de recarga de los acuíferos subterráneos que necesita información como 29 Las turberas son ecosistemas de humedales ácidos que producen acumulación de materia orgánica. De acuerdo con CIFOR (2015), Perú tiene la segunda extensión más grande de turberas en el trópico, siendo importantes sumideros de carbono. Si se degradan o deforestan, pueden convertirse en una fuente de CO

102 drenaje, litología, cobertura del suelo, pendiente y lineamientos para la aplicación del modelo de Yeh et al (2009) sobre recarga de acuíferos. Las primeras capas están disponibles para la Amazonía peruana, pero no se dispone de información sobre acuíferos o agua subterránea. Riesgo de erosión: Se puede obtener a través de la información del Mapa de de erosión de los suelos del Perú (escala 1: ) elaborado por el MINAGRI en 2011 o el Mapa de Intensidades de Erosión de Suelos del Perú (escala 1: ) elaborado por el INDECI en 2003 (basado en INRENA, 1996). Lo ideal sería generar información detallada basada en experimentos integrales en el campo. Zonas de protección contra incendios de gran escala: Grandes bloques de bosques o zonas de turberas que no han sido quemadas en el transcurso de 10 años. Esto puede ser obtenido a través del análisis de imágenes satelitales en la Amazonía. Stocks de carbono suelo de turberas: Áreas con altos contenidos de carbono por hectárea al igual que los bosques primarios. Dentro de este indicador sobresalen los suelos de turberas porque tienen un alto contenido de carbono. Por ende, todos estos suelos no son aptos para el cultivo de palma aceitera. Esta capa puede ser obtenida en el Mapa de Carbono de Alta Resolución en el Perú (MINAM, 2014c) Nivel agroecológico económico A través de este nivel se busca identificar aquellas áreas que tienen características apropiadas para el desarrollo del cultivo de palma, no sólo desde el punto de vista físico-climático, sino desde las características productivas y que influyen en la viabilidad financiera de este cultivo, como la ubicación relacionada con vías de comunicación y la extensión adecuada para cultivar. Este nivel comprende dos criterios y cinco indicadores. Productividad del cultivo En este caso se cuenta con tres indicadores que permiten analizar las características agroecológicas del lugar, las cuales son determinantes para llevar a cabo el cultivo de palma: 102

103 Topografía adecuada: Esta referida a los rangos altitudinales así como a las pendientes adecuadas para el cultivo de palma. Para ello se necesita un Modelo Digital de Elevación (DEM) a nivel nacional. Clima adecuado: Referido a la precipitación y temperatura anual promedio adecuada para el cultivo de palma. Esta data se obtiene de los mapas de promedio anuales generados por el SENAMHI. Suelo adecuado: Los suelos deben tener características biofísicas adecuadas para el cultivo de palma. Las características analizadas son profundidad del suelo, drenaje, textura, propiedades químicas acidez- y riesgo de erosión. A nivel de la Amazonía, sólo se tiene información de la clasificación de suelos por medio del Mapa de Suelos (INRENA, 1996), el cual no describe todas las características solicitadas en el indicador. Viabilidad financiera Es un prerrequisito básico para el éxito a largo plazo de cualquier inversión. Aunque la viabilidad a largo plazo puede depender de muchos factores, en el presente análisis los indicadores más relevantes son: Áreas disponibles: Refleja áreas contiguas con potencial para el cultivo de palma aceitera. En este punto es necesario establecer si el análisis se centra en los grandes productores o en minifundistas. Para el caso de la extensión del terreno, una superficie considerada adecuada para el cultivo de palma a gran escala es hectáreas, lo que supone que debe ser posible encontrar un área que cubra dicha extensión de forma continua (Gingold et al, 2012). No obstante, las referencias en la Amazonía peruana indican que las parcelas tienen en su mayoría cinco hectáreas, por lo que deberían considerarse terrenos con esta extensión y superiores. Esta información se obtiene en el Mapa de Aptitud Final. Accesibilidad: Se refiere a qué tan fácil se puede llegar a una parcela o área de plantación por carreteras/caminos o ríos. Los pequeños productores dependen más de la cercanía a los caminos o ríos, debido a que tienen más limitaciones para construir este tipo de infraestructura, caso contrario del de las grandes empresas agrícolas que incluso incluyen dentro de sus costos 103

104 la construcción de infraestructura vial. Este cálculo se obtiene mediante un modelo de accesibilidad a los centros poblados principales Nivel legal En este nivel, se pretende identificar cuáles son las áreas que presentan restricciones legales para ser utilizadas en el cultivo de palma, no sólo aquellas que estén ligadas a un uso productivo, sino también los que sean propiedad de pobladores locales o alberguen poblaciones locales o indígenas que poseen derechos ancestrales (formalizados o no). Este nivel comprende solo un criterio y cuatro indicadores. Se respeta la clasificación legal diferente a la de conservación y los derechos de uso preexistentes En este caso, se busca identificar las áreas cedidas en uso a terceros, es decir, las concesiones establecidas en la zona de análisis, y aquellas zonas que, aunque no se encuentren cedidas, su clasificación legal les impida contener actividades diferentes a las que les fueron designadas. Este criterio cuenta con cuatro indicadores: Clasificación legal: Está referida a la clasificación descrita en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N 27308), la cual indica en el Título II: Ordenamiento forestal que el ordenamiento de la superficie forestal en el Perú se divide en (i) Bosques de producción (permanente y en reserva), (ii) Bosques para aprovechamiento futuro (plantaciones forestales, bosques secundarios, áreas de recuperación forestal), (iii) Bosques en tierras de protección, (iv) Áreas Naturales Protegidas, (v) Bosques en comunidades nativas y campesinas, y (vi) Bosques locales. Algunas de estas clasificaciones pueden ser consideradas legalmente para el cultivo de palma aceitera; otras categorizaciones, como los bosques locales y en comunidades nativas y campesinas, tienen que tener en cuenta la disposición de las poblaciones para la producción del cultivo. Otras concesiones no forestales: Se refiere a los derechos mineros (titulados, en trámite, extinguido, entre otros), lotes petroleros (cuyas áreas son consideradas como potenciales, dado que la extracción petrolero no 104

105 involucra todo el área del lote) y proyectos de infraestructura (carreteras, hidroeléctricas, entre otros). Plantaciones activas: Significa que se respetan las actuales tierras con plantaciones de palma aceitera. Derechos de titulación y derechos comunales: Se respetan los territorios de comunidades nativas, así como las reservas territoriales. Se debe tener en cuenta en la etapa de trabajo de campo los territorios de comunidades nativas no tituladas y las propuestas de reservas territoriales, y la predisposición de las comunidades a participar de este tipo de proyectos o no. También se respetan los predios rurales de personas naturales Nivel social Aquí, a través de dos criterios y seis indicadores, se busca recolectar información que permita minimizar la ocurrencia de conflictos sociales en las zonas de establecimiento de los cultivos, tomando en cuenta los derechos y usos sobre el territorio y la posición y percepción de las poblaciones en cuanto al cultivo de palma. Uso del suelo Este criterio se refiere no sólo a los derechos adquiridos sobre el territorio, sino también a los usos actuales, aún cuando no se cuenta con un documento que asevere la propiedad o el asentamiento, debido a que estos (más allá de legales o no) pueden ser una fuente de conflicto. Se tienen tres indicadores: Dependencia del uso del suelo: Se refiere al grado de dependencia y la localización de los usos del suelo para la subsistencia familiar de pobladores locales. En este indicador también se incluyen los usos espirituales-culturales de las poblaciones. Drenaje artificial: De acuerdo con Gingold et al (2012), la existencia de canales artificiales son elementos importantes para los agricultores, por lo que no pueden ser eliminados para ser reemplazados por plantaciones de palma aceitera. 105

106 Historia del uso de la tierra: Se refiere a la descripción o análisis de los cambios que se han realizado en la cobertura de la tierra y de la función que tienen en la actualidad. Intereses sociales En este criterio se recogen las percepciones de la gente con respecto al cultivo de palma. Este se puede ver influenciado por la experiencia de la población y la información con la que cuenten del cultivo en otras localidades. Se consideran tres indicadores: Percepción de los pobladores sobre la palma aceitera: La pregunta a responder en este caso es: las poblaciones locales están a favor de impulsar el cultivo de palma aceitera o de acuerdo con las empresas de palma aceitera? Interés de los pobladores en plantar palma aceitera: La pregunta a responder en este caso es: Qué tan interesada está la población en plantar palma aceitera? Intereses políticos: Las preguntas a responder son: Hay oposición política frente a la palma aceitera? Hay otro tipo de organizaciones que se oponen a la palma aceitera? Este indicador implica un mapeo de actores. Cabe resaltar que, en este nivel es sumamente complicado espacializar los indicadores presentados. Si bien es posible contar en gabinete con datos de los drenajes artificiales y del uso actual del suelo, se hace dificultoso para el caso de la historia del suelo, los sitios culturales y las percepciones de los pobladores. Por tal motivo, es necesario realizar un trabajo en campo con el objetivo de recolectar información primaria de las poblaciones involucradas que permita abordar estos puntos y demás información valiosa para entender la dinámica del cultivo de palma Clases de aptitud A los indicadores que forman parte del análisis se les distribuye en tres clases de aptitud potencial para el cultivo de palma aceitera. Es necesario precisar que la 106

107 clasificación de los indicadores en los niveles agroecológico económico y legal puede variar según la consideración que se tenga en su análisis (perspectiva de sostenibilidad o perspectiva de expansión). Por ejemplo, para el presente estudio, los criterios agroecológicos se han clasificado sobre la base del documento de MINAG (2012), que presenta cambios significativos comparados con el documento del 2001 del MINAG sobre los rangos y criterios a considerarse. Como se mencionó anteriormente, muchas de las capas o indicadores considerados por Gingold et al (2012) y Smit et al (2013) no han podido ser considerados para el análisis, pero igual han sido considerados para la clasificación de aptitud por nivel, en caso de que en futuras investigaciones se disponga de dicha información. Por tanto, proponemos la siguiente clasificación de aptitud por nivel: 107

108 Agroecológico Económico Ecosistémico Tabla 18: Criterios y clasificación para el modelo de palma aceitera en la Amazonía peruana Nivel Criterio Indicador Altamente potencial = 1 (riesgo bajo) Potencial = 2 (riesgo moderado) No apto = 3 (riesgo alto) Protección de la biodiversidad y de los ecosistemas que la contienen Áreas de protección y conservación formales con sus zonas de amortiguamiento Ecosistema en peligro de extinción, paisajes intactos y bosques intactos en gran escala Áreas fuera de la ANP, de su zona de amortiguamiento, de las áreas buffer y de humedales RAMSAR Fuera de ecosistemas en peligro, paisajes intactos y bosques intactos de gran escala Dentro de áreas buffer de 1km Dentro de áreas de bosque discontinuo y dentro de un buffer de 3km ANP, su zona de amortiguamiento y Humedales RAMSAR Todos ecosistemas en peligro, paisajes intactos y bosques intactos de gran escala Cobertura del suelo/ Uso de suelo actual Arbustos, sabanas, áreas degradadas y áreas abiertas Agricultura de secano; combinación de agricultura de secano y arbustos; pantanos arbustivos; plantación de madera; arrozales y zonas mineras Bosques primarios y secundarios, bosques riparios, nubosos y pantanosos. Aeropuertos y asentamientos Protección de las funciones ecológicas Funciones hidrológicas Fuera de las áreas sensibles y de los buffers Bosques riparios y recursos hídricos con sus zonas de amortiguamiento: ríos (100 m), arroyos (50 m), lagos (100 m), manantiales (200 m) Riesgo de erosión Bajo; muy bajo Mediano Muy alto; alto Zonas de protección contra incendios de gran escala* Fuera de las zonas de protección Grandes bloques de bosque o zonas de turberas que no han sido quemadas durante 10 años Stocks de carbono - suelo de turberas < 70 ton/ha ton/ha > 80 ton/ha Elevación <500m m >1000m Pendiente 0 12% 12-23% >23% Productividad del cultivo Precipitación anual mm/a mm/a <1400mm/a; >4000mm/a Temperatura anual y <20 ; >33 Profundidad del suelo* 100 cm cm <50cm 108

109 Social Legal Viabilidad financiera Se respeta la clasificación legal diferente a la de conservación y los derechos de uso preexistentes Tipo de suelo Drenaje del suelo* Franco limoso; franco arcillo arenoso; franco arcillo limoso; franco arcilloso (inceptisol húmedo y seco; oxisol) Franco arenoso (alfisol); franco arenoso, franco arcilloso, arcilla (ultisol) Bueno y moderadamente bueno Arcillo arenoso, limo (spodosol y entisol), y areno arcilloso Excesivo y pobre Muy arcilloso y arena (histosol) Muy excesivo, muy pobre, estancado Acidez del suelo* ph ph y ph <3.5 y >7 Áreas disponibles Accesibilidad Clasificación legal forestal Concesiones diferentes de las forestales Plantaciones activas Empresas ha Pequeños palmicultores > 5 ha Acceso a ríos o caminos No tierras forestales Ninguna concesión o lote activo Ninguna plantación de palma activa Empresas ha Pequeños palmicultores = 5 ha Hay acceso sólo a ríos Bosques de producción, Bosques de aprovechamiento futuro y bosques secundarios en tierras de propiedad privada Concesiones o lotes activos Empresas < 5000 ha Pequeños palmicultores < 5 ha No hay acceso a ríos o caminos Bosques en tierras de protección, dentro de las ANP y concesiones forestales Plantaciones de palma activas Derechos de las comunidades No existen reservas territoriales Territorios de comunidades nativas Reservas territoriales Uso de suelo Intereses sociales Dependencia del uso de la tierra No usado Periódicamente usado Uso intensivo para agricultura / sitios culturales Drenaje artificial No existe Existe Historia de la tierra Percepción de los pobladores sobre la palma aceitera Interés de los pobladores en plantar palma aceitera Anteriormente quemada De acuerdo con la palma aceitera Quiere plantar palma aceitera Rotación de cultivos, arrozales Indiferente / desconoce No está seguro de plantar palma aceitera Asentamientos, huertos En desacuerdo con la palma aceitera No quiere plantar palma aceitera Intereses políticos No hay oposición Oposición Basado en: Gingold et al (2012), Jennings et al (2003), Smit et al (2013), MINAG (2012) 109

110 Legal Agroecológico Económico Ecosistémico Elaboración: Propia. 3. Aplicación metodológica en la provincia de Alto Amazonas Se aplicó el método señalado para la provincia de Alto Amazonas, región Loreto, Perú. Los mapas finales son producto del análisis de las variables geográficas en la etapa de gabinete. Los indicadores, las capas de información y fuentes consideradas para cada nivel (ecosistémico, agroecológico - económico, legal y social), en el presente modelo se detallan en la Tabla 19: Tabla 19: Información espacial utilizada, fuente de información e indicador Nivel Criterio Indicador Etapa 1: Gabinete Paso 1: Mapa de Aptitud Capa Fuente Escala Protección de la biodiversidad y de los ecosistemas que la contienen Áreas de protección y conservación formales con sus zonas de amortiguamiento Ecosistema en peligro de extinción/paisajes intactos y bosque intacto en gran escala Cobertura del suelo Capa de las ANP Capa de humedales RAMSAR Mapa temático forestal Uso actual del suelo SERNANP (2015) MINAM (2010) ZEE Alto Amazonas (2015) ZEE Alto Amazonas (2015) 1: : : : Protección de las funciones ecológicas Funciones hidrológicas Riesgo de erosión Stocks de carbono Capa de cuerpos de agua con sus zonas buffer Mapa de erosión Mapa de carbono ANA (2014) 1: INRENA (1996) MINAM (2014c) 1: hectáreas Topografía adecuada DEM 90 Pendiente CGIAR (2008) Elaboración propia 90 metros Productividad del cultivo Clima adecuado Capas de precipitación y temperatura ZEE Alto Amazonas (2015) 1: Suelo adecuado Capas de profundidad y textura ZEE Alto Amazonas (2015) 1: Viabilidad financiera Áreas disponibles Accesibilidad Cálculo en SIG Cálculo en SIG Elaboración propia Elaboración propia Se respeta la clasificación legal diferente a la de Clasificación legal de los bosques Capas de Bosques de Producción Permanente y concesiones SERFOR (2014) 1: Escalas variadas 110

111 Ecosistémico conservación y los derechos de uso preexistentes Concesiones diferentes de las forestales Plantaciones actuales de palma Derechos de las comunidades Basado en: Gingold et al (2012) y Smit et al (2013) Elaborado por GRADE IEP forestales Capas de concesiones mineras Capa de lotes petroleros Capa de uso de suelo actual Capa de comunidades nativas GEOCATMIN (2015) PERUPETRO (2015) ZEE Alto Amazonas (2015) IBC (2015) 1: : : : Los indicadores que formaron parte del análisis cuentan con tres niveles de aptitud potencial para el cultivo de palma aceitera en la provincia de Alto Amazonas (Tabla 20). Tabla 20: Niveles de potencial aptitud para el cultivo de palma según indicador propuesto Nivel Criterio Indicador Altamente potencial = 1 (riesgo bajo) Potencial = 2 (riesgo moderado) No apto = 3 (riesgo alto) Áreas de protección y conservación formales con sus zonas de amortiguamiento Áreas fuera de la ANP, de su zona de amortiguamiento y de humedales RAMSAR ANP, su zona de amortiguamiento y Humedales RAMSAR Protección de la biodiversidad y de los ecosistemas que la contienen Ecosistema en peligro de extinción, paisajes intactos y bosques intactos en gran escala Cobertura del suelo/ Uso de suelo actual Fuera de ecosistemas los ecosistemas de bosque identificados Arbustos, pstos, áreas degradadas y áreas abiertas Dentro de áreas de bosque discontinuo y dentro de un buffer de 3km Agricultura de secano; combinación de agricultura de secano y arbustos; pantanos arbustivos; plantación de madera; arrozales y zonas mineras Bosques húmedos, aguajales, bosques riparios Bosques riparios, nubosos y pantanosos. Aeropuertos, asentamientos y zonas industriales Protección de las funciones ecológicas Funciones hidrológicas Fuera de las áreas sensibles y de los buffers Bosques riparios y recursos hídricos con sus zonas de amortiguamiento: ríos (100m), arroyos (50m), lagos (100m), manantiales (200m) 111

112 Legal Agroecológico Elevación <500m m >1000m Pendiente 0-12% 12-23% >23% Precipitación mm/a mm/a <1450mm/a Temperatura Profundidad del suelo 100 cm cm <50cm Productividad del cultivo Tipo de suelo Franco limoso; franco arcillo arenoso; franco arcillo limoso; franco arcilloso (inceptisol húmedo y seco; oxisol) Franco arenoso (alfisol); franco arenoso, franco arcilloso, arcilla (ultisol) Arcillo arenoso, limo (spodosol y entisol), y areno arcilloso Muy arcilloso y arena (histosol) Viabilidad financiera Áreas disponibles Empresas ha Pequeños palmicultores > 5 ha Empresas ha Pequeños palmicultores = 5 ha Empresas < 6000 ha Pequeños palmicultores < 5 ha Accesibilidad Acceso a la planta Acceso a la capital No hay acceso Clasificación legal forestal Ninguna de las categorías Bosques de producción permanente Bosques de concesión de conservación, de adecuación y dentro de las ANP Se respeta la clasificación legal diferente a la de conservación y los derechos de uso preexistentes Concesiones diferentes de las forestales Plantaciones activas Derechos de las comunidades Ninguna concesión o lote activo Ninguna plantación de palma activa No existen territorios de comunidades nativas ni reservas territoriales Concesiones o lotes activos Territorios de comunidades nativas y Fuente: Gingold et al (2012), Jennings et al (2003), Smit et al (2013) y MINAG (2012). Elaboración: GRADE-IEP. Plantaciones de palma activas 112

113 4. Resultados 4.1. Resultados por nivel La aplicación y resultados del método anteriormente descrito, tiene como primeros resultados los mapas de aptitud para cada nivel (ecosistémico, agroecológico y legal) en la provincia de Alto Amazonas. Como resultados finales, se elaboraron los mapas de aptitud combinados de la provincia bajo un escenario sostenible y un escenario expansionista. Resultados en el nivel ecosistémico Los indicadores de cobertura forestal, uso actual de la tierra y las áreas de protección y conservación son en conjunto los más influyentes en la limitación de la cantidad de tierras altamente potenciales y potencialmente aptas para el cultivo de la palma aceitera en la provincia de Alto Amazonas. Entre estos indicadores, el uso actual de la tierra, que toma en consideración la cobertura forestal y los cuerpos de agua, es el factor limitante más significativo, ya que explica el 99,2 % de las áreas identificadas como no aptas. Como resultado se tiene que ,11619 ha (91,3 %) son no aptas, , ha (8,3 %) son potencialmente aptas y 8 761, ha (0,4 %) son altamente potenciales. 113

114 Resultados en el nivel agroecológico Los indicadores de elevación, precipitación, temperatura y textura son indicadores que señalan que gran parte de la provincia de Alto Amazonas tiene alto potencial para el cultivo de palma aceitera. Sin embargo, al combinarlos con el indicador de profundidad del suelo, las áreas altamente potenciales se reducen y la mayor parte de la provincia pasa a tener zonas potenciales (2) para el cultivo de palma. Como resultado ,09852 ha son potenciales para el cultivo, , ha son no aptas y , ha son altamente potenciales para el cultivo. Resultados en el nivel legal Los indicadores de concesiones forestales para fines no maderables y las actuales plantaciones de palma aceitera son los únicos espacios que a nivel legal no permiten la expansión de palma aceitera. Por otro lado, los indicadores de comunidades nativas tituladas, los bosques de producción permanente, las zonas de catastro minero y lotes petroleros son en conjunto las zonas donde se identifican potencialidad para la palma. Las zonas libres de todos estos indicadores son las zonas con alto potencial en la provincia de Alto Amazonas. En función a estos indicadores se tiene como resultado que ,53299 ha son potenciales, ,85014 ha son altamente potenciales y , ha no son aptas. 114

115 4.2. Mapas de aptitud bajo escenarios Tal como fue descrito líneas arriba, una vez culminado el análisis a nivel ecosistémico, agroecológico y legal, se combinan estos tres niveles con miras a identificar aquellas áreas con mayor o menor potencial para el cultivo de palma aceitera. Los dos escenarios definidos son el escenario sostenible, donde se definen mayores restricciones al cultivo de palma aceitera en función de las variables ecosistémicas; y, el escenario expansionista, donde se flexibilizan las condiciones previas. A continuación, se presentan los resultados encontrados para ambos escenarios. Escenario sostenible Usando el mismo método de agregación que para los niveles, se elaboró un mapa de aptitud combinado. En este escenario se define un pixel como no apto para el cultivo de palma aceitera si es que en al menos uno de los tres niveles de análisis, el ecosistémico, el agroecológico o el legal, está clasificado como no apto. Se ha obtenido en el análisis de capacidad que bajo este escenario sólo existen 404, hectáreas altamente potenciales para el cultivo de palma aceitera, mientras que aproximadamente ha de las ha de tierra en la Provincia de Alto Amazonas fueron clasificados como potencialmente adecuadas y ,04782 (94,5%) como no aptas. 115

116 Escenario expansionista Agregando a través de un método de ponderados, se elaboró un mapa de aptitud combinado. En este escenario sí existen un mayor número de áreas con alto potencial para el cultivo de palma aceitera con un total aproximado de ha. También se identificaron ,41 hectáreas no aptas. La mayor parte de la provincia de Alto Amazonas fue identificada como potencialmente apta con un aproximado de ,8 hectáreas Los productores de palma en Alto Amazonas Como fue ya explicado, en este estudio no se realizó un trabajo de campo que permita un análisis completo a nivel social. Sin embargo, durante la investigación, el equipo de trabajo desarrolló talleres con palmicultores y entrevistas con funcionarios de la Agencia Agraria de la ciudad de Yurimaguas, capital de la provincia de Alto Amazonas. Estas actividades permitieron obtener información que brinda una primera aproximación para la discusión de este nivel (Ver Anexo 5). Los participantes de los talleres señalaron que la población local se dedica principalmente a actividades agrícolas, pecuarias y silviculturales. Sus terrenos son en gran medida chacras de cultivo agrícola o purmas (bosques secundarios). Los cultivos predominantes en la zona son maíz, yuca, arroz, plátano, palmito, papaya y cacao. Estos generalmente se desarrollan en paralelo a la crianza de animales menores. Otras actividades menos extendidas son la piscicultura y el comercio. No 116