Identificación de Indicadores para el Monitoreo y Evaluación de la Adaptación al Cambio Climático en México. Informe Final

Transcripción

1 Identificación de Indicadores para el Monitoreo y Evaluación de la Adaptación al Cambio Climático en México Informe Final

2 Este estudio se hizo con el apoyo técnico y financiero de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, organismo de cooperación al desarrollo del gobierno alemán mediante fondos del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) y de la Iniciativa Internacional del Clima (International Climate Initiative ICI). Desde 2008, la ICI del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza, Obras Públicas y Seguridad Nuclear (BMUB) del Gobierno Alemán, ha financiado proyectos de cambio climático en países en desarrollo y emergentes, así como países en transición. Autores: Responsable: María Zorrilla Ramos Colaborador 1 : Miguel Ángel Altamirano Revisado y editado por GIZ: Lena Klockemann Sofia Muñoz Alarcón México D.F También se contó con la colaboración del biólogo Ramón Cecaira para la elaboración de algunas de las fichas metodológicas. 2

3 Contenido 1. Objetivos y alcances del proyecto Contexto para la adaptación al cambio climático Antecedentes para el monitoreo de la adaptación en México El Marco legal para el monitoreo y la medición de la adaptación en México Las instituciones Las condiciones de la información que se genera oficialmente en México Marco conceptual Resultados: Sistema de Indicadores para la adaptación al Cambio Climático en México Criterios clave para la selección de indicadores y hoja metodológica Temas y subtemas Propósito indicativo La selección de los indicadores Integración de la Matriz de Indicadores Recapitulación del proceso: guía para elaborar y actualizar el sistema de indicadores para la adaptación Reflexiones finales Bibliografía

4 1. Objetivos y alcances del proyecto El Monitoreo y la Evaluación de la adaptación al cambio climático se ha identificado como un tema relevante en los últimos años a nivel internacional y ahora a nivel nacional. El tema es relevante ya que permite responder a preguntas como: Qué acciones de adaptación se están implementando y quién las implementa? Qué sectores, regiones o grupos de ven beneficiados? Cuántos recursos se utilizaron en acciones de adaptación? Se usaron eficientemente estos recursos? Las acciones de intervención realmente están contribuyendo a la reducción de la vulnerabilidad? Qué sectores, regiones o grupos se ven beneficiados con intervenciones de adaptación? Adicionalmente, el monitoreo y la evaluación permite, entre otras cosas: Incrementar el conocimiento sobre los impactos climáticos y la vulnerabilidad; Asegurar la asignación eficiente de recursos; Monitorear y revisar planes y acciones de adaptación para conocer mejor el proceso de adaptación y poder verificar y demostrar la eficacia y efectividad de las medidas; Contar con la información necesaria para reportar avances ante las negociaciones internacionales como para verificar los avances a nivel local; y Poner a disposición información necesaria para planear procesos tan complejos o específicos al contexto que se requiera. Finalmente, el monitoreo y la evaluación se debe de tener siempre en cuenta en la planificación de una medida para diseñarla de tal manera que sea medible, enfocada y eficiente 4

5 De acuerdo con los Términos de Referencia, el objetivo general de este estudio es elaborar una propuesta de sistema de indicadores para la adaptación climática en México para lo cual se realizaron las siguientes tareas: Se propusieron los criterios clave que deben contener los indicadores. Se diseñó una hoja metodológica para presentar cada uno de los indicadores. Se presentó una propuesta inicial de temas y subtemas para el sistema de indicadores, la cual fue discutida y enriquecida en un taller con expertos el 25 de octubre de Sumando a lo anterior, en el marco de la Capacitación M&E de la Adaptación al Cambio Climático en México impartida por GIZ el 6,7 y 8 de noviembre, se presentaron los avances a los participantes y se obtuvo retroalimentación del proceso. Con base en lo anterior, se elaboraron listas de indicadores que se fueron refinando hasta obtener una matriz final de 45 indicadores. Se hizo una hoja metodológica para cada uno de los indicadores. Con base en los resultados se presenta la información como una guía metodológica para la identificación de un sistema de indicadores para la adaptación. El sistema de indicadores que surge como resultado de las actividades anteriores es relevante para México ya que permite la sistematización de temas clave y fuentes de información en un solo lugar. Es también un instrumento de gestión de información práctico y fácil de usar que contribuye al sistema de información de cambio climático en México. Cuenta también con un listado preliminar de indicadores para su modificación constante conforme a los procesos de adaptación y su contexto. Además, las hojas metodológicas desarrolladas para estructurar información sobre indicadores (métodos de cálculo, fuentes, etc.) son de gran valor, pues se puede usar también para otros temas o en la planificación de proyectos gubernamentales. Finalmente, tiene un gran potencial para replicarse al nivel estatal (ej. Veracruz) o por ejemplo para el Fondo de Cambio Climático, y así se puede conectar la información de los múltiples niveles gubernamentales, lo que genera comparabilidad y coherencia. 5

6 En términos del alcance y las limitaciones del proyecto hay que señalar que se trata de los primeros pasos para articular un Sistema de Indicadores, debido a que es importante que la selección de indicadores se haga dentro de procesos que generen no sólo una reflexión colectiva sino un consenso entre distintos actores, lo cual toma tiempo. Por otra parte, se trata de un trabajo que responde únicamente a la necesidad de comenzar a pensar en indicadores para la adaptación, la oportunidad que esto da se puede explicar de la siguiente manera: cuando se construyen indicadores para una política pública en específico, por ejemplo, un programa de gobierno, los indicadores se deben seleccionar considerando lo que está en los objetivos y propósitos de dicho programa, es decir, todo lo que no esté en su campo de acción no puede ser medido como resultado del mismo, en contraste, cuando se construyen indicadores pensando en un problema específico (independientemente de las políticas públicas), en este caso la adaptación, se pueden incorporar todos los elementos que se consideren importantes. Por otra parte hay algunas limitaciones. Las más importantes son en relación a disponibilidad de la información no sólo para construir las hojas metodológicas sino para saber cuál es exactamente el indicador que nos da la señal correcta sobre un aspecto específico de la adaptación? Esto no es sencillo, y se debe construir con el tiempo necesario para sustentar teóricamente el porqué de cada indicador. Por esta razón, se considera que este ejercicio más bien plantea preguntas y retos específicos para responder en el corto plazo. Cabe señalar que una primera actividad consistió en hacer una revisión sobre cómo otros países y regiones están midiendo la adaptación, la principal conclusión fue que a nivel mundial se está en un momento de construcción de marcos metodológicos que van de sistemas de indicadores como el que aquí se presenta, a la construcción de índices de vulnerabilidad o índices de resiliencia por poner algunos ejemplos. En este sentido, el hecho de que se trate de un Sistema de Indicadores debería apuntar hacia un seguimiento y una interpretación periódica de los mismos, lo cual permitirá que sea un sistema dinámico que pueda evaluarse y enriquecerse. 6

7 2. Contexto para la adaptación al cambio climático Se ha reconocido que el cambio climático se perfila como el principal desafío global no sólo ambiental al que se enfrenta la humanidad en el siglo XXI. Interactúa estrechamente con otros procesos, de índole ambiental como la pérdida de biodiversidad, los cambios en la disponibilidad de agua de calidad adecuada y en cantidad suficiente, la degradación de suelos y la desertificación, la disminución de los servicios ambientales que proveen los ecosistemas, la mayor incidencia de fenómenos hidrometeorológicos extremos, entre otros. El conjunto de estas transformaciones afecta a los sistemas de soporte de vida en el planeta, impacta el bienestar físico y económico de las personas y compromete, a todos los niveles, las perspectivas del desarrollo humano sustentable (Semarnat 2012). Esto ha llevado a una preocupación cada vez mayor, tanto a nivel nacional como internacional sobre la necesidad de tomar decisiones para enfrentar estos impactos a través de compromisos y acciones globales y nacionales. Si bien se reconoce la Convención Marco de las Naciones Unidas ante el Cambio Climático formulada en 1992 como un parteaguas en términos de política global para enfrentar este fenómeno, la evolución de los acuerdos y las negociaciones ha tenido un desarrollo desigual y ha dado preferencia a la mitigación frente a la adaptación. Esto se ha revertido en los últimos años, debido al reconocimiento de los impactos que el cambio climático tiene en la sociedad y en el territorio. Específicamente para México, estos impactos están mediados por la alta vulnerabilidad que hay en el país, tanto por sus condiciones sociales como ambientales. Los impactos se reflejan de diversas maneras, por ejemplo, de acuerdo con datos del Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) los daños económicos relacionados a los eventos hidrometeorológicos extremos han pasado de un promedio anual de 730 millones de pesos en el periodo de 1980 a 1999 a 21,950 millones para el periodo Este incremento, además de estar asociado a la mayor ocurrencia de eventos, obedece a un aumento en la exposición, por ejemplo, la creciente urbanización (Gobierno de la República, 2013). 7

8 Por otra parte, de acuerdo con información del Centro de Ciencias de la Atmósfera de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), del total de los municipios de México, el 1.6% presenta una vulnerabilidad muy alta, el 15.6% una vulnerabilidad alta y el 37.6 una vulnerabilidad media. En contraste, el 40.9% y el 4.7% presentan vulnerabilidades baja y muy baja, respectivamente (Monterroso et al 2013). Los datos aquí presentados contienen elementos desde las perspectivas social, económica y ambiental, y constituyen una de las primeras aproximaciones a una problemática que necesita ser comprendida también desde su dimensión local para conocer la vulnerabilidad y con base en ésta plantear las acciones más adecuadas para la adaptación. El reconocimiento de la vulnerabilidad y de los retos que impone la adaptación al cambio climático para México ha llevado al interés de desarrollar instrumentos y metodologías para enfrentar los efectos del cambio climático así como a la elaboración de instrumentos de política que orienten y articulen las acciones. Estos instrumentos han evolucionado hasta colocar la adaptación en un lugar prioritario de la política actual. Entre los antecedentes más importantes destacan la formación, en 2005, de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), el desarrollo del primer Programa Especial de Cambio Climático (PECC 1), la elaboración de una visión conjunta sobre la adaptación, de todas las dependencias de la Administración Pública Federal (INE-CICC 2012), así como el desarrollo de diversos Planes Estatales de Acción ante el Cambio Climático (PEACC). Actualmente, el marco principal para las acciones de adaptación está dado por la Ley General de Cambio Climático (publicada en 2012), la cual tiene como objetivo regular, fomentar y posibilitar la instrumentación de la política nacional de cambio climático e incorpora acciones de adaptación y mitigación con un enfoque de largo plazo, sistemático, descentralizado, participativo e integral (LGCC). Adicionalmente, la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), publicada en junio de 2013, define la visión de largo plazo y además rige y orienta la política nacional con una ruta a seguir que establece prioridades 8

9 nacionales de atención y define criterios para identificar las prioridades regionales (ENCC). 3. Antecedentes para el monitoreo de la adaptación en México En este apartado se identifican de cuatro antecedentes fundamentales para comprender la pertinencia de contar con un sistema de indicadores para la adaptación (i) el marco legal; (ii) Las instituciones; (iii) la medición como un problema de las políticas públicas, y (iv) las condiciones de la información que se genera de manera oficial en México. 3.1 El Marco legal para el monitoreo y la medición de la adaptación en México La Ley General de Cambio Climático incentiva el monitoreo y el seguimiento de las acciones de adaptación. Dicha Ley fue publicada el 6 de junio de 2012 tiene como objetivo regular, fomentar y posibilitar la instrumentación de la política nacional de cambio climático e incorpora acciones de adaptación y mitigación con un enfoque de largo plazo, sistemático, descentralizado, participativo e integral (LGCC). Esta Ley tiene al menos tres aspectos que hay que resaltar: a) En primer lugar establece el marco de acción para la adaptación en México señalando en su artículo 27 lo siguiente; La política nacional de adaptación frente al cambio climático se sustentará en instrumentos de diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación, tendrá como objetivos: I. Reducir la vulnerabilidad de la sociedad y los ecosistemas frente a los efectos del cambio climático; II. Fortalecer la resiliencia y resistencia de los sistemas naturales y humanos; III. Minimizar riesgos y daños, considerando los escenarios actuales y futuros del cambio climático; 9

10 IV. Identificar la vulnerabilidad y capacidad de adaptación y transformación de los sistemas ecológicos, físicos y sociales y aprovechar oportunidades generadas por nuevas condiciones climáticas; V. Establecer mecanismos de atención inmediata y expedita en zonas impactadas por los efectos del cambio climático como parte de los planes y acciones de protección civil, y VI. Facilitar y fomentar la seguridad alimentaria, la productividad agrícola, ganadera, pesquera, acuícola, la preservación de los ecosistemas y de los recursos naturales. En segundo lugar, en su artículo 28 establece que La federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias, deberán ejecutar acciones para la adaptación en la elaboración de las políticas, la Estrategia Nacional, el Programa y los programas en los siguientes ámbitos: I. Gestión integral del riesgo; II. Recursos hídricos; III. Agricultura, ganadería, silvicultura, pesca y acuacultura; IV. Ecosistemas y biodiversidad, en especial de zonas costeras, marinas, de alta montaña, semiáridas, desérticas, recursos forestales y suelos; V. Energía, industria y servicios; VI. Infraestructura de transportes y comunicaciones; VII. Ordenamiento ecológico del territorio, asentamientos humanos y desarrollo urbano; VIII. Salubridad general e infraestructura de salud pública, y IX. Los demás que las autoridades estimen prioritarios Lo que hay que resaltar de estos dos artículos es lo siguiente: Hay que hacer monitoreo y evaluación de la adaptación; las acciones competen a los tres 10

11 órdenes de gobierno; los artículos señalan los temas en los que al menos se debe enfocar la adaptación. Finalmente la LGCC establece la creación de una Coordinación Nacional de Evaluación que se encargará de la evaluación de la política nacional de cambio climático. 3.2 Las instituciones Si bien la Ley General de Cambio Climático se publicó en 2012, en el contexto institucional ya había un trabajo previo importante en el tema. Dentro de este trabajo destaca la integración de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) desde 2005 y como parte de ésta la integración de un Grupo de Trabajo de Políticas de Adaptación (GT Adapt). Así mismo, entre 2009 y 2012 se diseñó y ejecutó el primer Programa Especial de Cambio Climático (PECC) el cual conjuntaba medidas de diferentes instituciones involucradas en adaptación. Por su parte la Estrategia Nacional de Cambio Climático establece tres ejes estratégicos para la adaptación: A1 Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia del sector social ante los efectos del cambio climático A2 Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de la infraestructura estratégica y sistemas productivos ante los efectos del cambio climático A3 Conservar y usar de forma sustentable los ecosistemas y mantener los servicios ambientales que proveen Actualmente está en elaboración el Programa Especial de Cambio Climático que estará vigente hasta 2018 y que se integra con acciones y compromisos de todas la entidades de la Administración Pública Federal (APF), una característica importante de este PECC, así como de todos los programas sectoriales de la APF es que para su aprobación requieren de la construcción de indicadores que midan el impacto de sus objetivos, este aspecto se retoma en el siguiente apartado. 11

12 Por otra parte en nivel subregional (Estados y Municipios) también ha habido un desarrollo de instrumentos para la adaptación, entre los que destacan los Planes Estatales de Acción ante el Cambio Climático (PEACC) y los Planes de acción municipales (PACMUN) que se están desarrollando en algunos de los municipios del país. En síntesis, el marco institucional de la adaptación se compone de un amplio espectro de instituciones, como se puede observar en la siguiente figura: La APF, de manera concreta la CICC. Sus principales instrumentos son la ENCC; el PECC; el Ordenamiento Ecológico General del Territorio y el Atlas Nacional de Riesgo. 32 Entidades Federativas cuyos principales instrumentos son los PEACC y los Atlas Estatales de Riesgo Municipios cuyos principales instrumentos son los PACMUN, los Ordenamientos Ecológicos Territoriales y los Atlas de Riesgo Figura 1. Principales instituciones e instrumentos para la adaptación al cambio climático en los tres órdenes de gobierno. Con base en esto, se puede identificar que el marco programático y de políticas públicas para el cambio climático, si bien se rige por la LGCC y la ENCC, está integrado una variedad de instrumentos y políticas con diferentes alcances territoriales, lo cual desde la perspectiva del monitoreo y la evaluación de las políticas para la adaptación requiere de que se tengan señales o aspectos clave que sean independientes de los instrumentos de política y que puedan ser analizados desde diferentes ámbitos de acción. Por ejemplo, una de las más claras es la deforestación, está se puede analizar a nivel nacional, estatal o municipal, independientemente de las políticas públicas que haya, es una señal muy clara de cómo está el país en un tema concreto y fundamental para la resiliencia. 3.3 La medición de la adaptación como un problema de política 12

13 Además de los diferentes instrumentos de política que inciden en la adaptación, este tema tiene dos características que hacen de su medición un reto: La primera de ellas es la cantidad de temas que están vinculados tanto a las condiciones de vulnerabilidad como a la construcción de las capacidades adaptativas: el sistema social, el sistema económico y los ecosistemas contienen una gran variedad de subtemas, así que la primera pregunta sería saber qué de estos subtemas se relaciona de manera directa con la adaptación? Por otra parte, la adaptación tiene una expresión local, en un país como México con una gran diversidad de ecosistemas, de culturas y de condiciones sociales, la adaptación cobra matices muy específicos y por lo tanto, la planeación, el diseño y la ejecución de las acciones tiene que ver con el conocimiento de los distintos contextos 2. Por lo tanto, toda visión que se pueda construir desde una perspectiva nacional tiene muchas generalizaciones y es sólo una aproximación a cómo se está trabajando el tema, pero conocimiento real de cómo se incrementan las capacidades adaptativas tiene que ver con conocer, atender y evaluar los cambios en los contextos locales. Lo anterior se suma a un reto más, en México no ha habido un seguimiento del impacto de las políticas públicas en el tiempo. Tanto a nivel nacional como subnacional, las evaluaciones del desempeño de las políticas públicas se hacían con base a presupuesto ejercido y acciones desarrolladas, no con base al impacto de las mismas, por esta razón, comenzar a tener propuestas, investigaciones y análisis de los resultados de las políticas con base en el impacto en el territorio y la sociedad es un reto pendiente para México. 3.4 Las condiciones de la información que se genera oficialmente en México Finalmente, está el contexto de la generación de información oficial en México. En este aspecto hay que señalar que el país cuenta con amplias capacidades para generar información periódica, metodológicamente sólida y pertinente. 2 Para conocer una aproximación a esta diversidad se recomienda consultar los documentos que se generaron durante la elaboración de la Metodología para la Identificación y Priorización de Medidas de Adaptación al Cambio Climático en México en la cual se identificaron medidas concretas para regiones específicas, considerando el contexto de cada una de estas. 13

14 País Estado Municipi o Localida d Se cuenta con sistemas de información ambiental; productiva; social y climática que no solo se actualizan constantemente sino que en la mayor parte de los casos se presentan en formatos usables y son públicas. Al respecto hay que señalar que México tiene un marco legal que no sólo permite, sino que obliga a hacer pública la información que se genera 3. Esto permite identificar y seleccionar indicadores que puedan obtenerse de una manera accesible y a bajo costo. El cuadro 1 presenta una selección de las principales fuentes de datos públicos que hay en México. Cuadro 1. Principales sistemas de información públicos disponibles en México vinculados a la adaptación Institución Información que genera Liga Temas Nivel de desagregación Instituto nacional de estadística y geografía (INEGI) Consejo Nacional de Población (CONAPO) Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) Sagarpa Secretaría de Salud: SSA Censos y conteos de población y vivienda. Se generan cada 5 años. Uso de suelo y vegetación (Se genera aproximadamente cada 5 años) Información económica (Cada año) Anuarios Estadísticos por Estado y Municipio. (Los anuarios estatales se actualizan cada año, los municipales aprox. cada dos años) Información sobre Marginación; Migración; proyecciones de población. (Se actualiza cada 5 años) Información sobre condiciones de rezago social; medición de la pobreza; inseguridad alimentaria. (Los datos se actualizan en términos de rezago cada 5 años, para otras mediciones como pobreza e inseguridad alimentaria son tiempos más cortos) Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP): Datos sobre la producción agropecuaria y pesquera (productos, superficies sembradas y cosechadas, toneladas) (Se actualiza cada año) Sistema Nacional de Información en Salud: Información sobre infraestructura, cobertura; servicios; epidemiología; morbilidad y mortalidad. (Se actualiza cada año) ontenidos/proyectos/ccpv/def ault.aspx ontenidos/recnat/usosuelo/de fault.aspx mas/bie/ mas/productos/default.aspx?c =265&s=inegi&upc= &pf=Prod&ef=&f=2&cl= 0&tg=13&pg=0 aginas/principal.aspx x/basesdedatos/index.html Social y económico Social y ambiental Económico Social, ambiental y económico Social y económica Social Social, económica y ambiental Social 33 La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se publicó en México en Con base en esta ley, toda información que se genere con recursos públicos debe ser pública, con excepción de los temas que se consideren de seguridad nacional. 14

15 País Estado Municipi o Localida d Institución Información que genera Liga Temas Nivel de desagregación Secretaría de Gobernación (SEGOB) Semarnat Conafor Conabio Conagua Sistema Nacional de Información Municipal: Información relevante sobre los municipios (Se actualiza cada 5 años con base en INEGI) Centro Nacional de Prevención de desastres: Información sobre desastres, costo, áreas de riesgos.(la información se actualiza cada año) Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales: Información sobre diversos temas de la gestión ambiental. (Se actualiza cada dos años aprox.) Sistema Nacional de Información Forestal: Información sobre gestión y aprovechamiento de los recursos maderables principalmente. (La información se actualiza cada año) Sistema Nacional de Información sobre Biodiversidad (SNIB): Información sobre colecciones científicas. La actualización de la información varía de acuerdo a los temas. Sistema Nacional de Información del agua Información básica sobre cobertura de servicios de agua; información sobre acuíferos, sobre uso del agua (La información se actualiza cada año) Servicio Meteorológico Nacional (SMN) Información climática (los datos se presentan de manera anual, mensual y diaria) x/es/ nformacionambiental/pages/s niarn.aspx nif/portal/ stitucion/snib/doctos/acerca.h tml Contenido.aspx?n1=3&n2=60 &n3=60 Fuente: elaboración propia Social y económico Social ambiental económico, daños y pérdidas, capacidades Ambiental Económica y ambiental Ambiental Social, ambiental y económico Información climática Hay también otras fuentes de información generadas por instituciones gubernamentales pero que no garantizan una periodicidad para la generación de indicadores, sin embargo en este momento pueden aportar información valiosa, por una parte los estudios generados en el marco de las Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) que está a cargo del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático y la publicación titulada Las cuencas hidrográficas de México. Diagnóstico y priorización (Cotler et al 2010), también del INECC, que contiene un análisis de las condiciones ambientales, sociales y económicas desde la perspectiva de Cuenca. 15

16 Existen otras fuentes de información relevantes que aunque no son del gobierno, generan información periódica como es el Sistema Desinventar generado por la Red de Estudios Sociales en prevención de desastres en América Latina (La RED). Este Sistema cuenta con información histórica sobre desastres en América Latina que se actualiza anualmente con base en noticias publicadas en periódicos locales. Es especialmente relevante en lo que se refiere a desastres pequeños que comúnmente no son contabilizados por los sistemas nacionales. La liga es Otra fuente es The Mexican Family life survey, ésta es una encuesta que recoge información sobre aspectos socioeconómicos y de salud de las familias mexicanas. La primera se realizó una en 2002, un segundo levantamiento en 2006 y hay un muevo levantamiento entre 2009 y 2012 sin embargo los datos aún no están disponibles. Finalmente hay que destacar una investigación reciente que generó el Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM la cual se compila en un Atlas sobre vulnerabilidad y adaptación al Cambio Climático en México (Monterroso et al 2013) disponible en Este atlas es muy relevante ya que presenta una desagregación municipal y desarrolla índices de exposición, sensibilidad y capacidades adaptativas así como un índice de sensibilidad. En las fichas metodológicas de los indicadores se refleja el uso de la información aquí referida, sin embargo hay anotar que también se han identificado vacíos de información importante para dar un seguimiento al tema, y esto se enfoca principalmente en lo referido al impacto del cambio climático sobre la biodiversidad, de manera específica en el tema de cómo afecta a las diferentes especies, así como el impacto en océanos. Por otra parte también se considera relevante comenzar a hacer una medición sistemática de aspectos vinculados con el fortalecimiento de capacidades para la adaptación de todos los sectores de la sociedad. 4. Marco conceptual 16

17 El objetivo de este apartado es presentar de manera breve el marco conceptual que se utilizó para diseñar el sistema de indicadores. Como se mencionó al inicio de este documento, los indicadores para la adaptación se están generando en este momento en varios lugares del mundo, sin embargo contamos con la experiencia y los marcos metodológicos que se han generado para construir sistemas de indicadores para la sustentabilidad entre los que destacan los documentos elaborados por la CEPAL (Quiroga 2001; 2009) así como el Observatorio de la Sostenibilidad de España (OSE) 4 el cual generó información y análisis entre 2004 y 2012 y cuyos resultados aún se pueden obtener en la siguiente aquí. Otro conjunto de indicadores son los generados en el marco de los Objetivos de los Desarrollo del Milenio (ODM) generados por la Organización de las Naciones Unidas (ONU 2006). La relevancia de tomar como referencia estos sistemas, es que la sustentabilidad y la adaptación tienen en común la diversidad de temas que abarcan, por otra parte, habría que tomar de experiencia la dificultad de construir índices para la sustentabilidad (Quiroga 2001) como un solo número que explique todo, y aprender a articular sistemas que permitan interpretaciones más finas. Con respecto a los indicadores para la adaptación, se están desarrollando metodologías por parte del Banco Mundial 5 ; también se identificaron avances importantes en el Reino Unido (Sniffer 2012), así como en el BID (Miller et al 2013). Lo que destaca en todos estos documentos es la importancia de tener identificadas las prioridades para la adaptación del contexto; sector o región de la que se trate, y sobre todo, que se trata de procesos que deben involucrar a diferentes actores y buscar en determinado momento incidir en las acciones de política pública. Dentro del marco metodológico hay que hacer mención especial del desarrollo que la Agencia Alemana de Cooperación al Desarrollo está generando, en México durante 2013 se realizaron dos talleres de capacitación así como una 4 El Observatorio de la Sostenibilidad de España era un ente con un amplio reconocimiento académico, sin embargo cerró por falta de fondos. Esto pone una alerta en la necesidad de garantizar recursos para dar seguimiento a los indicadores. 5 Se puede consultar el documento titulado Mainstreaming Adaptation to Climate Change in Agriculture and Natural Resources Management Projects en la siguiente liga: 17

18 serie de webinars que son una base importante para comenzar a generar capacidades en la materia. Teniendo esto como preámbulo, a continuación se identifican una serie de términos y conceptos que han guiado este trabajo. Se entiende por indicadores Estadística seleccionada que sintetiza aspectos de uno o más fenómenos que resultan importantes para propósitos analíticos y de intervención (Rayén Quiroga 2009) los cuales: Tienen un propósito: seguimiento, monitoreo, evaluación. Tienen una intención desde su origen, y requieren de un cuidadoso proceso de producción en el que se calibran varios criterios como la disponibilidad y calidad de información, la relevancia del indicador, el aporte del indicador al Sistema de Indicadores, entre otros. Se deben presentar de forma amigable, pero ir acompañados de metadatos y hojas metodológicas. Quiroga señala que los indicadores idealmente constituyen un sistema de señales claras y oportunas sobre un determinado proceso ambiental constituyendo un sistema de información selecta para evaluar progresos en determinadas materias. La autora pone especial atención en que no todo dato es un insumo válido, por eso es muy importante certificar su procedencia. Otro concepto relevante es el de Sistema de Indicadores para la adaptación. Para términos de este documento esto se entiende como un conjunto de indicadores seleccionados de manera específica para dar información sobre el estado y los cambios en los procesos que generan condiciones de vulnerabilidad tanto ambiental, como social y económica, así como en los procesos de generación de capacidades para la adaptación. Los sistemas de indicadores para la adaptación pueden tener diferentes grados de complejidad así como diferentes perspectivas y enfoque territoriales. De acuerdo con la GIZ (2013), los gobiernos necesitan información sobre la efectividad de sus acciones a fin de poder guiar sus procesos hacia un desarrollo que sea resiliente ante el clima. Dependiendo de los objetivos y la complejidad del sistema este puede ayudar a: 18

19 Aumentar el conocimiento sobre los impactos del cambio climático y las condiciones de vulnerabilidad como una base para la planeación y la toma de decisiones. Asegurar una distribución de recursos efectiva, que atienda los grupos, sectores y regiones más vulnerables. Dar seguimiento a los planes y acciones de adaptación. Mejorar la rendición de cuentas y los reportes de adaptación así como su comunicación hacia diferentes actores tanto nacionales como internacionales. Contribuir al conocimiento y aprendizaje de la adaptación con base en evidencias. La GIZ elaboró también una propuesta básica para la generación de un sistema de monitoreo y evaluación de la adaptación en cuatro etapas: Figura 2. Etapas para el Desarrollo de un Sistema de M&E (GIZ-b 2013) En esta figura se sintetizan etapas que a su vez están integradas por una serie de pasos. Con base en lo anterior así como considerando el marco metodológico se propuso para la primera etapa de la elaboración del sistema de indicadores para la adaptación en México un proceso que se presenta en el siguiente apartado. 19

20 5. Resultados: Sistema de Indicadores para la adaptación al Cambio Climático en México Una vez presentado el contexto y el marco teórico, este apartado presenta los resultados alcanzados hasta este momento en el sistema de indicadores. El primer paso es construir el objetivo del sistema de indicadores. En este caso, el objetivo es muy claro, ya que como se mencionó anteriormente, no se trata de un sistema para evaluar políticas públicas en específico, sino de un sistema que permita identificar temas clave de la adaptación y darles un seguimiento. En este sentido el objetivo es: Identificar y presentar de manera articulada información clave que permita analizar periódicamente los avances para disminuir la vulnerabilidad, aumentarla resiliencia y fortalecer las capacidades adaptativas de México. El nivel de análisis será a escala nacional, para lo cual se considera importante contar con indicadores que aporten información a nivel de entidades federativas. El usuario del sistema en una primera instancia sería un grupo reducido conformado por miembros del GT Adapt, en este sentido, uno de los primeros pasos que se sugiere es la socialización del Sistema a fin de conocer las opiniones de los interesados y recibir una mayor retroalimentación. 4.1 Criterios clave para la selección de indicadores y hoja metodológica Uno de los primeros pasos solicitados por la GIZ fue definir los criterios clave para la selección de indicadores, los cuáles son: Que sean de fácil utilización. Es decir, que los usuarios puedan interpretarlos y darles seguimiento sin necesitar un expertise en la materia. Esto se debe a que por la cantidad de temas que componen un sistema de adaptación, es muy factible que el sistema sea consultado por personas con diferentes capacidades y conocimiento. Que proporcionen información clara y básica. Que sean pertinentes y entreguen información relevante para comprender la adaptación climática. 20

21 Que sean adaptables para reflejar cambios en las variables del sistema que se analiza. Que tengan fechas establecidas para su medición, de manera que se puedan comparar en el tiempo. Que sean verificables, y su medición repetida en condiciones similares produzca datos estadísticos correctos y comparables. Que sean herramientas prácticas para quienes toman decisiones. Que se complementen con información cualitativa no que la sustituyan. Por tratarse de un sistema nacional, se deben buscar indicadores que puedan generarse a escala nacional con desagregación estatal y/o regional. Son especialmente relevantes los indicadores que puedan asociar interrelaciones entre los sistemas social, económico y ambiental. Es importante identificar indicadores que ya se estén generando en México, aunque también se han identificado temas que aún no tienen una medición adecuada (por ejemplo, las capacidades). El costo es otro aspecto fundamental, hay indicadores que pueden ser muy costosos pero como se generan de manera periódica el costo lo absorbe la institución (como los indicadores que se generan en el INEGI, en el Coneval o en la Secretaría de Salud, por ejemplo). Hay otros indicadores que requieren ser construidos y esto puede elevar el costo de darle seguimiento a un sistema. Finalmente hay que destacar que se requiere de un equilibrio entre indicadores de contexto, indicadores de impacto e indicadores de gestión, a fin de que se pueda dar un seguimiento en el tiempo no sólo a los cambios en la adaptación, sino a la manera en la que se están desarrollando las capacidades para la adaptación a través de diferentes instrumentos. Una de las decisiones más importantes en esta etapa fue la de definir si el sistema propondría indicadores independientemente de si hay que construirlos o no, en este sentido, y después de evaluar el tiempo limitado de la consultoría, 21

22 se llegó a la decisión de que se daría prioridad a la selección de indicadores que ya tuvieran una medición y un seguimiento periódico por parte de las instituciones mencionadas en el cuadro 1, o bien que el costo de generarlos desde el inicio no fuera excesivo. Como se podrá observar en los siguientes apartados, hay temas y subtemas para los que sí existe información pertinente que ya está siendo medida, sin embargo hay otros temas, como es el caso de las capacidades para la adaptación, que si requieren de indicadores ad hoc. Una vez identificados los criterios, el siguiente paso consistió en diseñar una Hoja metodológica, entendida como la sintetiza de manera detallada toda la información que se puede obtener sobre un indicador. Como se observa en el siguiente cuadro, se diseñó una hoja metodológica que contiene seis Categorías de Análisis y 30 campos que dan información concreta sobre los indicadores. La hoja se diseñó con base en distintas fuentes siendo de especial relevancia la elaborada por la Red Netzwerk Vulnerabilität de Alemania. A continuación se describe de manera general cada una de las categorías y su contenido: Información básica del indicador: esta categoría abarca seis campos que se enfocan a ubicar al indicador en el contexto específico del Sistema de indicadores. Indicador propuesto: En esta categoría se describe cuál es la relación del indicador con respecto a la información sobre la adaptación, incluyendo los alcances y las limitaciones del mismo. Cálculo: En esta categoría se incluyen los campos que describen la fórmula y los componentes de la fórmula de cada indicador. Datos y fuentes para el cálculo: Identifica quién genera (o puede generar) el indicador. En este campo es fundamental que se cuente con el análisis de las fuentes de información disponible de manera general (lo que se presenta en el cuadro 1), ya que se esto depende el saber si el indicador ya se construye o no y si se necesita algún tipo de acuerdo o convenio para obtener los datos. Esto está muy vinculado el campo costo del indicador, ya que para términos de los indicadores que ya se 22

23 generan y son públicos, el costo de obtención sería bajo, mientras que construir nuevos indicadores tendría un alto costo. La categoría de Análisis del Indicador presenta una serie de campos para analizar el tipo de información que nos da cada indicador sobre el estado de la adaptación y la vulnerabilidad. La última categoría presenta información adicional sobre el indicador en caso de que haya aspectos que no contemplados en las categorías anteriores. 23

24 Indicador Propuesto CUADRO 2. HOJA METODOLOGICA DE INDICADORES PARA LA ADAPTACIÓN CATEGORÍA CAMPO DESCRIPCIÓN Y EJEMPLO NOMBRE DEL INDICADOR Se refiere a la manera en la que se conocerá al indicador: por ejemplo "Densidad Poblacional" Número del Indicador Se refiere al número del indicador de acuerdo a todo el Sistema, por ejemplo en un sistema de 45 indicadores sería 1/45 Tema Se refiere a la primera gran división de la matriz de indicadores; en el caso de densidad poblacional sería "Sistema social" El subtema del sistema social al que se refiere sería Subtema "información de la población". Información básica Otros temas a los que aporta En el caso de los indicadores cruzados (por ejemplo, información indicadores que aportan información socio-ambiental) Pueden ser indicadores de impacto; de gestión y de contexto. Los indicadores de impacto dan información sobre los cambios sustantivos en el sistema que se va a analizar. Tipo de indicador Los indicadores de gestión dan información sobre las acciones que se están realizando y la forma en la que se hacen. Los indicadores de contexto sirven para dar una idea de las principales condiciones del sistema. Este es uno de los aspectos centrales del sistema; antes de elegir el indicador se debe tener claridad en qué es lo Propósito indicativo (para qué quieres que nos importa saber sobre el tema y el subtema. En el medir) ejemplo de "densidad poblacional" el propósito indicativo podría ser "conocer cuál es el grado de presión de la población sobre el territorio". Define de manera breve el indicador: Ejemplo, la Descripción corta del indicador Densidad poblacional presenta cuantos habitantes hay por kilómetro cuadrado Cálculo del Indicador Relevancia o pertinencia del indicador para la adaptación Alcances (qué mide el indicador) Limitaciones (qué no mide el indicador) Nivel de aplicación, cobertura o escala del indicador (país, estado, municipio, cuenca) Fórmula del indicador (metodología para su cálculo) Unidad de medida Hab por km 2 Definición (corta) de las variables que componen el indicador (Datos requeridos) Describe porqué este indicador da información importante para el tema: Ejemplo. La densidad poblacional es un indicador de la presión que la población ejerce sobre el territorio. Explica cuáles son los aportes del indicador y los beneficios de escogerlo. Por ejemplo: DP es un indicador con el que se pueden establecer comparaciones en escalas territoriales y temporales. Hay cosas que el indicador no explica con respecto al tema. En el ejemplo, DP no habla del tipo de presión que ejerce la población en el territorio. Cuál es la unidad territorial con la que se puede obtener el indicador. Ejemplo: DP Se aplica a regiones administrativas definidas, país, estado, municipio, incluso es posible por cuenca. Es la metodología para su cálculo: Densidad poblacional = población total/kilómetro cuadrado Se describen todas las variables que se incluyen en la fórmula: Población total: es la población total en la unidad territorial seleccionada Kilómetros cuadrados: es la extensión territorial de la unidad seleccionada 24

25 CUADRO 2. HOJA METODOLOGICA DE INDICADORES PARA LA ADAPTACIÓN CATEGORÍA CAMPO DESCRIPCIÓN Y EJEMPLO Se describe de donde se obtienen los datos, y cada uno Fuente de los datos (quién lo hace) de sus componentes, en el caso del ejemplo, la fuente primeria es el INEGI Datos y fuentes para el cálculo Análisis del indicador Información adicional Disponibilidad de los datos (dónde se obtiene) Fuentes alternativas (indicador aproximado, en su caso) Factibilidad o necesidades para su desarrollo (esto es muy relevante en caso de que hay que construirlo) Periodicidad de los datos (frecuencia) Costo aproximado de la obtención del indicador (bajo si ya es disponible; medio si se requiere construir con datos disponibles; alto si hay que construirlo) Requisitos de coordinación interinstitucionales para que fluyan los datos (qué se necesita hacer) Meta o tendencia esperada (por ejemplo, se espera que disminuya en %) Se describe donde se obtienen los datos, en el ejemplo hay dos distinciones: la población total se obtiene en los censos y /o conteos de población, que son cada 5 años. Los kilómetros cuadrados no son tan sencillos, a nivel estatal y municipal no hay una base de datos oficial, aunque debería darla el INEGI Si no es posible obtener ya sea el indicador o alguno de sus componentes se describe cuáles pueden ser otras fuentes de información. Por ejemplo, para el caso de kilómetros cuadrados, pueden servir la información en línea que describe de manera oficial a los estados y municipios. Hay indicadores que no se miden aún, en este apartado se debe especificar cuáles son las necesidades para su medición, por ejemplo, realizar una encuesta anual (para los casos de percepción social) Cada cuánto se miden o deben medir los datos. Para el ejemplo de densidad poblacional hay información cada 5 años. Para obtener este indicador sólo se requiere el acceso a los datos oficiales del INEGI, por lo que el costo para quien instrumenta el sistema sería bajo Cuando los indicadores son elaborados por instituciones específicas y no son públicos, qué se requeriría para garantizar que haya un flujo permanente de la información, por ejemplo: convenio con el INEGI. Cuál sería el objetivo para el corto, mediano o largo plazo. En el caso del ejemplo es más un indicador de contexto por lo que no aplica. Última fecha de medición Para el ejemplo de DP sería 2010 Próxima fecha de medición Para el ejemplo de DP sería 2015 Ejemplo de interpretación (o análisis) Políticas públicas y/o acciones relacionadas directamente con el indicador. Referencias (bibliografía; estudios que demuestren la pertinencia del indicador, etc.) Responsable de la elaboración de la ficha Comentarios adicionales Aquí se sugiere incluir cómo se puede interpretar el indicador en el marco de la adaptación climática. Se pueden incluir gráficas, mapas, o tablas y un análisis del mismo. Por ejemplo, para el caso de DP se podría hacer un análisis del incremento de la DP en los municipios costeros de México. En este apartado se describen las políticas públicas que se enfocan a mejorar el tema. Por ejemplo, en el caso de DP sería las políticas de población que instrumenta el CONAPO así como la Secretaría de Salud. En este apartado se identifican cuáles son las evidencias científicas de que el indicador es relevante. Quién hizo la ficha, institución y datos. En caso de que haya algún otro aspecto que aclarar. 25

26 El diseño de la hoja metodológica se hizo con la retroalimentación tanto de la GIZ como de actores estratégicos que fueron consultados tanto por medio de una encuesta como en el taller de octubre (Ver anexo 2 sobre memorias del taller). 4.2 Temas y subtemas El siguiente paso consistió en identificar los principales temas que componen el sistema de indicadores. Para elegir los temas se tomaron como fundamento documentos generados en el marco de la administración pública federal entre 2012 y 2013, principalmente el documento de Adaptación en México: Visión, elementos y criterios para la toma de decisiones (INE-CICC 2012), así como la Estrategia Nacional de Cambio Climático publicada en 2013 (ENCC) (ver figura 3) 26

27 Fuente: elaboración propia Con el objetivo de integrar todos los elementos considerados en ambos documentos se hizo una propuesta que incluye los siguientes temas: 1. Información Climática: La importancia de este tema es que tiene un impacto directo en las capacidades adaptativas, una de las aportaciones de los participantes del taller fue que más que seleccionar indicadores sobre datos duros (temperatura, precipitación) se diera prioridad a la manera en la que estos indicadores se generan y se incorporan en la toma de decisiones. Este tema está vinculado con los ejes 8 y 9 del documento de Adaptación en México y con los Pilares 3 y 4 de la ENCC. 2. Servicios ecosistémicos terrestres, epicontinentales y marinos: Este tema inicialmente se había considerado sólo como Sistema ambiental sin embargo en el taller los participantes enfatizaron la importancia del 27

28 concepto de los servicios ecosistémicos y su valoración por parte de la sociedad. Por otra parte, fue importante de manera expresa incluir todos los ecosistemas de manera que también se considerara la conectividad entre ellos como un aspecto crítico. Este tema está contenido en el Eje 3 del documento de Adaptación en México, y al A3 de la ENCC. 3. Sistema Social: En este tema se incluyen indicadores para dar un seguimiento a las condiciones de vulnerabilidad de la población desde la perspectiva de la exposición y de la sensibilidad. Está vinculado con el Eje 4 del documento de Adaptación en México, así como con el Eje A1 de la ENCC. 4. Sistema Productivo: El objetivo de incluir este tema es identificar indicadores sobre los sectores primario y secundario, principalmente pensando en las actividades económicas que más dependen del agua, así como identificar aspectos relacionados con la infraestructura y la manera en la que esta es (o no) afectada por los impactos climáticos. Está vinculada al Eje 5 del documento de Adaptación en México, y al A2 de la ENCC. 5. Capacidades gubernamentales: El objetivo de este tema es identificar aspectos clave que indiquen si el gobierno (tanto federal, como de las entidades federativas y los municipios) están realizando acciones que los lleven a aumentar las capacidades para la adaptación, es decir, las capacidades vinculada a la coordinación, la planeación, la articulación de políticas públicas, el financiamiento y la evaluación de políticas entre otros aspectos. Está relacionado directamente con los ejes 1,2, 6, 7,8,9 del documento de Adaptación en México y con todos los Pilares de Políticas de la ENCC. 6. Capacidades sociales: El objetivo de este tema es identificar aspectos que permitan conocer cómo la sociedad está actuando (informándose, organizándose y realizando acciones) para adaptarse a los efectos del cambio climático. En este tema se incluye tanto a las comunidades, como a las organizaciones de la sociedad civil, a las instituciones académicas y al sector privado. Está relacionado con los Ejes 8, 9 y 10 del documento de Adaptación en México y con los Pilares de Política 3 y 4 de la ENCC. 28