OPINIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO SOBRE EL FACTOR DE PRODUCTIVIDAD PROPUESTO POR OSIPTEL

Transcripción

1 OPINIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO SOBRE EL FACTOR DE PRODUCTIVIDAD PROPUESTO POR OSIPTEL William Postigo de la Motta Adjunto al Defensor del Pueblo para los Servicios Públicos Lima, 30 de Junio de 2004

2 CONTENIDO 1. Observaciones Generales 2. Observaciones a la Propuesta de OSIPTEL 3. Observaciones a los Comentarios de Telefónica CONCLUSIONES Y RECOMENDACIÓN

3 1. OBSERVACIONES GENERALES La Constitución en su artículo 162º le otorga competencia a la Defensoría del Pueblo en la supervisión de la prestación de servicios públicos Como institución protectora de los derechos ciudadanos la Defensoría asume la defensa del interés de los usuarios y por tanto tiene una perspectiva distinta a la de la empresa y la del organismo regulador En materia de las tarifas de servicios públicos la Defensoría busca lograr tarifas justas, es decir, aquellas que cubren los costos reales del servicio, incluyendo una ganancia normal para los inversionistas

4 1. OBSERVACIONES GENERALES En su oportunidad, la DP recomendó que se ampliaran los plazos para el análisis de la propuesta de Factor de Productividad del OSIPTEL El análisis de la propuesta confirma que el plazo es demasiado corto y sería conveniente ampliarlo para recibir comentarios de los usuarios después de la audiencia, y disponer plazos mayores en el siguiente proceso de fijación del Factor de Productividad Si bien OSIPTEL ha cooperado con la DP, han habido diversas limitaciones para tener acceso a toda la información utilizada en el cálculo del Factor de Productividad Toda la información referente al Factor de Productividad debe ser puesta a disposición del público para que cualquiera pueda repetir los cálculos y formarse una opinión

5 2. OBSERVACIONES A LA PROPUESTA DE OSIPTEL OSIPTEL utiliza un criterio diferente para calcular el costo del capital y materiales, al que aplica para el cálculo del costo de trabajo En el primer caso se excluye los costos de las filiales de Telefónica mientras que en el segundo caso se incluyen 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 Nº de personal a fin de año 5,661 4,839 4,875 3,823 3,366 3,316 1,619 1,455 1,508 1, Años Telefónica Filiales El efecto de este criterio es subestimar las disminuciones de costo y el valor del Factor de Productividad

6 2. OBSERVACIONES A LA PROPUESTA DE OSIPTEL El uso de los índices de precios pareciera también dar lugar a subestimaciones del FP, por ejemplo cuando se usa el Deflactor Implícito del PBI en lugar del IPM como indicador de los precios de los materiales En otro caso se usa el IPC como representativo de los precios de la economía cuando el Deflactor Implícito es un mejor indicador de esa variable

7 2. OBSERVACIONES A LA PROPUESTA DE OSIPTEL OSIPTEL utiliza como costo de la deuda tasas de alrededor del 8%, sin embargo las tasas de las colocaciones recientes de bonos de telefónica a 1 año o más son en promedio menores al 5%. Esta disminución importante se ha producido en el periodo COLOCACIÓN DE VALORES POR OFERTA PÚBLICA PRIMARIA. Telefónica del Perú (Junio Julio 2004) Tipo de Valor Programa / Emisión Fecha subasta Plazo Tasa de Interés B. CORP. 6ta Emis. A 17-Jun-03 2 años 5.188% PAP.COM. 2do. Prog. 28va Emis.C 17-Jul d % B. CORP. 7ma Emis. A 19-Ago-03 5 años 7.938% B. CORP. 8va Emis. A 19-Ago años 3.813% PAP.COM. 2do Prog. 28va Emis.G 27-Oct d % B. CORP. 3er Prog. 1ra Emis.A 21-Nov-03 7 años 5.000% B. CORP. 3er. Prog. 2da Emis. A 19-Abr-04 3 años 5.313% Esto determina que se subestime la disminución del costo de la deuda y el valor del Factor de Productividad

8 2. OBSERVACIONES A LA PROPUESTA DE OSIPTEL En consecuencia, el Factor de Productividad de 10.38% calculado por OSIPTEL podría incluir algunas subestimaciones, de forma que un cálculo con las correcciones pertinentes podría llevar a un número mayor La aplicación de un FP del 10.38% no originaría un cambio dramático en la posición del Perú en la comparación de tarifas con los países vecinos Nº de Llamadas de 5 minutos que se puede hacer con un gasto de US$ 35 (sin IGV) HN HR HN HR Argentina Brasil Chile Colombia España México Uruguay Venezuela N de llamadas y tiempo ilimitados Perú-clásica Plan I Plan II Plan III Plan IV Plan V USA Actual Set.2007 N de llamadas y tiempo ilimitados Fuente: Sitios web de empresas y Organismos Reguladores

9 Argentina: Página web de Telefónica Argentina. Brasil: Página web de Telefónica Brasil. Chile: Página web de Telefónica CTC Chile. Colombia: CRT: Regulador de Colombia. Empresa ETB. España: Página web de Telefónica España. EEUU: Empresa Bellsouth. México: Regulador de México. CFT. Empresa Telmex Uruguay: Administración Nacional de Telecomunicaciones. Venezuela: Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela-CANTV.

10 3. OBSERVACIONES A LOS COMENTARIOS DE TELEFÓNICA Telefónica sostiene que la introducción del factor m para reflejar que no existe un mercado de competencia perfecta constituye un cambio de la metodología Sin embargo, este ajuste ya fue planteado por GRADE (Máximo Torero) en la anterior fijación del FP. Por otra parte, José Oscátegui, con la misma metodología de la fijación anterior del FP, demuestra que el cálculo subestima dicho FP cuando se asume que existe competencia perfecta, y ésta no existe Lawrence y Diewert han señalado que el enfoque de OSIPTEL es defendible desde el punto de vista teórico Los contratos de Concesión no establecen cuál debe ser la metodología para calcular el FP, y por tanto no hay impedimento para corregir cualquier error o introducir los avances más recientes

11 3. OBSERVACIONES A LOS COMENTARIOS DE TELEFÓNICA Telefónica sostiene que la metodología del FP ha sido incorporada a la relación contractual durante la ejecución del contrato, con ocasión de la anterior fijación del FP Al modificar la metodología, OSIPTEL estaría vulnerando el principio de buena fe establecido por los artículos 1362º y 168º del Código Civil Sin embargo, el artículo 168º del Código Civil establece: Materia de interpretación: lo expresado en los contratos, constituido por el texto (las palabras) y la voluntad común que se objetiva mediante éste Criterio de la buena fe: debe interpretarse como referido al comportamiento leal de las partes

12 3. OBSERVACIONES A LOS COMENTARIOS DE TELEFÓNICA Telefónica reconoce expresamente que la metodología no emana del Contrato Tampoco ha aportado prueba alguna, como exige el art del Código Civil, respecto al supuesto acuerdo posterior con OSIPTEL sobre la metodología, y que tal acuerdo sea parte del contrato Telefónica tampoco ha probado la mala fe de OSIPTEL

13 3. OBSERVACIONES A LOS COMENTARIOS DE TELEFÓNICA Apoyado por NERA, Telefónica sostiene que en un mercado regulado es imposible que un operador explote su poder de mercado para obtener beneficios económicos extraordinarios Esta afirmación categórica puede ser válida, pero ello no implica que tales beneficios extraordinarios no existan, en particular si las tarifas se fijaron demasiado altas en el punto inicial, y también si al establecerse el FP no se ha calculado correctamente las ganancias de productividad del periodo anterior No debe olvidarse que un objetivo importante de la regulación de precios tope es que los beneficios extraordinarios se trasladen a los usuarios en el siguiente periodo de regulación tarifaria

14 3. OBSERVACIONES A LOS COMENTARIOS DE TELEFÓNICA Apoyándose en Bernstein y NERA Telefónica argumenta que la introducción del factor m elimina los incentivos para continuar incrementando la productividad Bernstein (2000) Bernstein (2004) La regulación por precios tope se orienta a reproducir la disciplina de las fuerzas competitivas del mercado. Las fuerzas competitivas empujan a las firmas a realizar ganancias de productividad y a pasar estas ganancias a sus clientes en la forma de menores precios Artículo en Telecommunications Policy Cuando se aplican regímenes de precios tope puros, se espera que las empresas sujetas a regulación obtengan beneficios superiores a la productividad estimada por el regulador, toda vez que por definición- tales regímenes autorizan que dichos beneficios sean conservados por las empresas reguladas Contratado por Telefónica

15 3. OBSERVACIONES A LOS COMENTARIOS DE TELEFÓNICA Telefónica cita a Gallardo (1999) en sus Comentarios (pág. 18), de la siguiente manera:...si durante un periodo de tiempo se fija un nivel de reducción de precios, la empresa como mínimo tendría que reducir sus costos en dicho ritmo para mantener sus beneficios, pero si logra reducirlos más puede apropiarse del margen. En el siguiente periodo se calcula la reducción de precios considerando en cuánto se redujeron los costos de la empresa en el último periodo. De tal forma, cualquier ganancia en productividad de la empresa es traducida en un menor precio para los consumidores En la página 20 de los Comentarios se lee esta afirmación de Telefónica:...el objetivo de un régimen de precios tope consiste en que los beneficios derivados de las mejoras en el desempeño de la compañía sean apropiados por ésta mientras tienen lugar (esto es, entre revisiones del régimen de precios tope [...]) para después ser trasladadas al consumidor en el siguiente periodo...

16 3. OBSERVACIONES A LOS COMENTARIOS DE TELEFÓNICA La transferencia de los beneficios extraordinarios de Telefónica a sus usuarios es consistente con los objetivos de cualquier sistema de regulación por precios tope Por tanto, ello no elimina los incentivos para continuar aumentando la productividad, salvo que Telefónica pueda demostrar que: FP = 10.38% beneficios económicos < 0 El incentivo a lograr aumentos de productividad es inherente a la lógica de la maximización de beneficios porque implica mayores beneficios para el operador, al obtenerse mayor producto con la misma cantidad de insumos, o igual producto con menor cantidad de insumos Telefónica y sus asesores pretenden que en un país con tarifas muy altas se otorgue incentivos mayores que los necesarios, permitiendo mantener las altas tarifas con la promesa incierta de mayores incrementos de productividad y menores tarifas en el futuro

17 El comportamiento del mercado de larga distancia evidencia que allí las fuerzas del mercado han actuado reduciendo las tarifas por debajo de los topes establecidos por OSIPTEL. En este caso el FP ha subestimado las ganancias de productividad Las reducciones de precios en LDN y LDI han sido de hasta 50% en un año. A pesar de ello, Telefónica objetó el FP de 6% fijado por OSIPTEL

18 3. OBSERVACIONES A LOS COMENTARIOS DE TELEFÓNICA Telefónica cuestiona que para calcular los incrementos de productividad esperados OSIPTEL haya excluido la información de los años , y sólo haya utilizado los años Ello no significa necesariamente que se haya sobrestimado las ganancias de productividad, ya que éstas podrían ser mayores o menores dependiendo de la tendencia observada en el periodo más reciente Las pruebas efectuadas por NERA para determinar la existencia o no de cambio estructural serían insuficientes Si el ritmo de las ganancias de productividad fuera mayor en el periodo más reciente, y esta tendencia es persistente, entonces se estaría subestimando las mejoras de productividad para el siguiente periodo regulatorio

19 CONCLUSIONES El cálculo del FP por OSIPTEL contiene algunas subestimaciones, cuya corrección podría elevar el valor del FP por encima del 10.38% propuesto Aún al aplicar el FP de 10.38% durante 3 años, las tarifas en el Perú continuarán elevadas en relación a los países vecinos La introducción del factor m no implica modificar la metodología, sino sólo corregirla para lograr un resultado más realista. En todo caso los Contratos de Concesión no impiden introducir mejoras metodológicas La introducción del factor m no elimina los incentivos a continuar incrementando la productividad La exclusión de los datos del periodo no significa necesariamente sobrestimar las ganancias de productividad esperadas

20 RECOMENDACIÓN Debe mantenerse el valor del Factor de Productividad propuesto por OSIPTEL. En todo caso, en vista de las posibles subestimaciones encontradas, cualquier ajuste del mismo debería efectuarse hacia arriba y no hacia abajo como plantea Telefónica del Perú

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