3. ADMINISTRACIÓN EN DESASTRES

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1 3. ADMINISTRACIÓN EN DESASTRES Introducción No obstante de tiempo atrás ha sido identificable la acción de aquellas personas que realizan actividades especificas durante y después de la ocurrencia de un desastre, tan sólo desde hace poco tiempo fue necesario concebirlo como una acción multidisciplinaria en la cual no solamente debía considerarse la atención de éstos sino también las fases anteriores a la ocurrencia de los eventos. El manejo de los desastres propiamente dicho, ha sido reconocido como una disciplina profesional de significativa importancia; incluye una amplia gama de actividades que deben ser administradas de una manera adecuada y eficiente, tales como la formulación y ejecución de programas, planes y proyectos relacionados con: - La Prevención. - La Mitigación. - La Preparación. - Alerta. - La Repuesta. - La Recuperación. Por lo tanto, es importante mencionar que la administración para desastres debe entenderse de una manera amplia, pues además de incluir aspectos relacionados con la respuesta y asistencia en tales situaciones, incluye otros aspectos relacionados con la educación, la investigación, la tecnología y la planificación en todas sus modalidades: física, sectorial, territorial, socioeconómica, etc., con el fin de evitar o reducir el impacto de los desastres. Desastre: Evento de origen natural o provocado por el hombre que causa alteraciones intensas en las personas, los bienes, los servicios y el medio ambiente, excediendo la capacidad de respuesta de la comunidad afectada. a. MANEJO DE DESASTRES Se refiere a situaciones que ocurren antes, durante y después de un desastre en las cuales se pretende:

2 1) Incorporar en la planificación del desarrollo la prevención de desastres y la mitigación de riesgos, con el fin de evitar o reducir las consecuencias que pueden retardar el proceso de mejoramiento de la calidad de vida de la población. 2) Fortalecer la capacidad de repuesta de los organismos operativos de socorro y de las comunidades, mediante la capacitación y la preparación para la asistencia oportuna posterior a un desastre y mediante la educación y la información pública acerca de los riesgos. 3) Coordinar las acciones de repuesta de las instituciones tanto en la fase de asistencia como de rehabilitación y reconstrucción. 4) Fortalecer la imagen institucional a partir de una repuesta final objetiva a la comunidad afectada por un desastre, apoyándose en un marco doctrinal y reafirmado en la acción. b. CICLO DE LOS DESASTRES Etapas del Desastre - Antes del Desastre Estas se subdividen en prevención, mitigación, preparación y alerta. El objetivo de la prevención es evitar que ocurra el evento o tratar de reducir sus efectos. La mitigación es la reducción de los riesgos, es decir la atenuación de los daños potenciales sobre la vida y los bienes. La preparación estructura la respuesta y la alerta corresponde a la notificación formal de un peligro inminente. - Durante el Desastre Son las actividades (repuesta) llevadas a cabo durante el periodo de ocurrencia del desastre o inmediatamente después. Estas actividades pueden ser de evacuación, de búsqueda y rescate, de asistencia y alivio de personas afectadas o acciones que se realizan durante el tiempo en que la comunidad se encuentra desorganizada y los servicios básicos de infraestructura no funcionan. El período de ocurrencia del desastre es dramático y traumático; por esa razón, la mayor atención de los medios de comunicación y de la comunidad esta puesta en

3 esta etapa. En la mayoría de los desastres este período pasa muy rápido, excepto en algunos casos como la sequía, la hambruna y los conflictos civiles. - Después del Desastre Esta fase comprende el conjunto de actividades que corresponden en general al proceso de recuperación, el cual puede subdividirse en: La rehabilitación, que hace referencia al período de transición el cual se inicia al final de la etapa de emergencia y en el se restablecen los servicios vitales indispensables y el sistema de abastecimientos de las personas afectadas y la reconstrucción, que se caracteriza por los esfuerzos que se realizan con el fin de reparar la infraestructura afectada. Fases de los Desastres En general se ha reconocido que existe una secuencia cíclica de etapas ligadas en forma lógica por una relación simbiótica de sus tareas, a la cual se ha denominado el ciclo de los desastres. Dichas fases son las siguientes: - Prevención. - Mitigación. - Preparación. - Alerta. - Repuesta. - Rehabilitación. Prevención Muchas veces se ha escuchado el refrán Es mejor prevenir que curar. Ducho refrán aplicado a la administración para desastres es equivalente a decir que mediante la intervención directa del peligro puede evitarse su ocurrencia, es decir impedir la causa primaria del desastre. Estudios detallados acerca de las características de los fenómenos, análisis de las secuencias generadoras de eventos y obras de protección y control, son ejemplos de acciones que pueden llevarse a cabo para prevenir deslizamientos, inundaciones, escapes de gases tóxicos, entre otras. Sin embargo, hay que analizar que pese a la magnitud de los trabajos necesarios en procura de lograr la prevención, no es absolutamente seguro que se pueda evitar la ocurrencia de desastres generados por estos fenómenos. Se puede considerar también como prevención el retiro de los elementos expuestos a la amenaza, evitando así las consecuencias o daños sobre éstos, situación que no siempre es factible desde el punto de vista económico; ejemplo de esta situaciones la reubicación de asentamientos humanos altamente consolidados expuestos a una determinada amenaza

4 Mitigación En general la mitigación es la etapa más eficiente de la administración para desastres en términos económicos y sociales. Existen eventos que no es posible prevenir y teniendo en cuenta que ante la ocurrencia de eventos pocos probables las medidas de prevención no pueden garantizar totalmente que no se presente un desastre, la etapa de mitigación resulta ser una de las más importantes de la administración para desastres, dado que mediante sus medidas anticipadas es posible reducir significativamente las consecuencias esperadas. El propósito de la mitigación es la reducción de los riesgos, es decir la atenuación de los daños potenciales sobre la vida y los bienes. La mitigación es un proceso complejo ya que mucho de sus instrumentos, al igual que los de la prevención hacen parte del desarrollo económico y social. Preparación La preparación, está dirigida a estructurar la repuesta para la atención de las emergencias que inevitablemente se pueden presentar, reforzando así las medidas de mitigación o reducción de las consecuencias. La preparación se lleva a cabo mediante la organización y planificación de las acciones de alerta, evacuación, búsqueda, rescate, socorro y asistencia que deben realizarse en caso de desastres, razón por la cual, considera aspectos tales como la predicción de eventos, la educación de la población, el entrenamiento de los organismos de socorro y la organización y coordinación para la respuesta. La preparación se caracteriza por la elaboración de planes operativos de emergencias, en los cuales se incluyen las funciones de los organismos de salvamento, socorro y asistencia, el inventario de recursos disponibles y los planes de contingencia o de procedimientos de acuerdo con los niveles de alerta para la atención de eventos específicos. En esta etapa se debe tener en cuenta la iniciativa y la capacidad de la población potencialmente afectada para enfrentar por sus propios medios las consecuencias de los desastres y por lo tanto la efectividad que tiene el llevar a cabo anticipadamente actividades de capacitación, e información pública como refuerzo a la capacidad de reacción espontánea de la población. Alerta Predecir un evento, es determinar con certidumbre cuándo, dónde y de qué magnitud será dicho evento, lo cual, con el estado actual del conocimiento, no es posible lograr para todos los fenómenos que pueden generar desastres. Es decir, para todos los desastres no es posible declarar estados de alerta con anticipación

5 Dependiendo del nivel de certeza que se tiene de la ocurrencia del evento, se definen diferentes estados de alerta. Usualmente, cuando el fenómeno lo permite, se utilizan tres estados que, de acuerdo con la gravedad de la situación, significan para las instituciones de alistamiento, la movilización y la respuesta. En ocasiones, dichos estados son identificados mediante colores o nombres que no sólo se utilizan para informar de una manera práctica a la población, sino también, para demarcar áreas de influencia. Los cambios de alerta se realizan a través de los medios de comunicación, sin embargo en algunos lugares se utilizan sistemas de alarma, que son señales sonoras o de luz que se emiten para que adopten instrucciones preestablecidas de emergencia o para indicar el desalojo o evacuación en forma inmediata de una zona de riesgo. Entonces se puede definir la alarma como el aviso o señal que se da para que se sigan instrucciones especificas de emergencia debido a la presencia real o inminente de un evento peligroso. Repuesta La respuesta es la etapa que corresponde a la ejecución de las acciones previstas en la etapa de preparación y que, en algunos casos, ya han sido antecedentes en laetapa de alerta por actividades de aislamiento y movilización, en esta fase se da la reacción inmediata para la atención oportuna de la población afectada. El objetivo fundamental de la repuesta es lograr salvar vidas, reducir el sufrimiento y proteger los bienes, para lo cual se debe poner en práctica el plan de emergencia y contingencia elaborado en la etapa de preparación. La etapa de repuesta se basa en la coordinación de las acciones interinstitucionales previstas en los planes de emergencias y contingencia, de tal manera que las actividades se realicen con el mayor nivel de eficacia y efectividad por parte de las entidades y la comunidad. Rehabilitación Una vez superada la etapa de atención de la población se inicia la rehabilitación de la zona afectada. La rehabilitación es una etapa en la cual se continúa con la atención de la población pero en ella se restablece el funcionamiento de las líneas vitales, tales como la energía, el agua, las vías y las comunicaciones y otros servicios básicos como la salud y el abastecimiento de alimentos. La rehabilitación es la ejecución de los planes de contingencia para cada uno de los servicios públicos, elaborados con anterioridad a la ocurrencia del desastre, de forma que se tengan previstos los recursos respectivos para reparar los daños que se presenten

6 c. PLANEACION PARA DESASTRES La planeación es el proceso por el cual se identifica por anticipado las necesidades y el empleo de los recursos humanos, financieros, materiales, técnicos, estrategias y actividades, a fin de alcanzar objetivos concretos en un plazo determinado y en etapas definidas, a partir del conocimiento y evaluación de una situación inicial. Las actividades de planeación requieren la elaboración de un plan especifico para cada situación de desastre. Por plan se entiende diseño total del proceso que se ha de seguir para alcanzar los objetivos. En otras palabras el plan no es más que el resultado de acción de planeación y lo podríamos definir como: expresión de objetivos, recursos, estrategias, y actividades para lograrlos. Para ello, la planeación debe permitir: - Que se garanticen los recursos físicos, humanos, y económicos necesarios para alcanzar los objetivos. - Que los miembros realicen las actividades acordes a los objetivos y procedimientos. - Que el proceso en la obtención de los objetivos sea vigilado y medido, para hacer correcciones en caso de que sea necesario. Para el buen éxito de las acciones es importante unificar e identificar los términos que utilizaremos desde el punto de vista del sujeto o elemento expuesto. Definición de los términos: Factor de Riesgo: Es una característica o circunstancia detectable y que se encuentra asociada con la posibilidad de experimentar un resultado no deseable. Amenaza: Factor de riesgo extremo, representado por un fenómeno de origen natural o provocado por el hombre (antrópico), que pueden manifestarse en un sitio especifico y en un tiempo determinado. Riesgo: Es el porcentaje de probabilidad de que en una comunidad se presente un desastre en función de las amenazas existentes y el grado de vulnerabilidad o debilidad para afrontar las posibles consecuencias. Vulnerabilidad: Se define como el grado de debilidad propia de un individuo, comunidad u otro objeto expuesto a la influencia de una amenaza

7 Proceso de Planificación En el proceso de planificación para desastres identificaremos inicialmente los pasos a seguir, antes, durante y después y las acciones a realizar teniendo en cuenta el siguiente esquema: Identificación de Riesgos Análisis de Vulnerabilidad Diseño del Plan Educación y Prevención Operativo Evaluación Evaluación Identificación de los Riesgos La medición del riesgo puede tomarse como una expresión de la necesidad de ayuda, la cual se convierte un componente esencial para el establecimiento de política, las que deben ser integradas al plan. En el desarrollo del análisis de riesgo, se determinara el desastre, como objeto de un plan y sus posibles efectos sobre las personas o sistemas, por medio de: - Estudio Retrospectivo: Mediante el estudio de los tipos de desastres similares ocurridos anteriormente en la zona o en otras zonas sometidas al mismo tipo de riesgo, sus efectos y medidas adoptadas para su control, errores cometidos, mortalidad, etc

8 - Estudio Prospectivo: Tomando como base de análisis dos aspectos. 1) La probabilidad que dentro del estudio retrospectivo prevalezcan los mismos factores de riegos que determinan la ocurrencia de los desastres analizados y se pueda producir de nuevo el mismo tipo de desastre. 2) La probabilidad que ante la aparición de nuevos factores de riesgo, puedan presentar desastres similares o de otro tipo. Análisis de la Vulnerabilidad En la relación existente entre la identificación de los riegos y la posibilidad de que estos afecten en mayor o menor grado a una comunidad, de tal manera, dicha comunidad será más o menos vulnerable en la medida en que este preparada para afrontar un desastre, dicho análisis se determina por: - Capacidad Útil: Inventario de recursos con que la comunidad cuenta para atender posibles desastres, se habla de la capacidad útil instalada en términos de: Recursos Físicos, Recursos Materiales y Recursos Humanos. - Requerimientos: Representado por el invento de recursos necesarios para hacerle frente al desastre. Mapa de Riesgo En las etapas de prevención, mitigación y preparación la identificación de la amenaza y del riesgo son los factores claves para la formulación de acción, las cuales deben ser establecidas previamente con la comunidad. La mitigación de los efectos directos y colaterales sobre el entorno y los elementos que integran la comunidad solo se logra con el conocimiento de las amenazas y la identificación de los recursos con el que se cuentan. La graficación no solo permite tener un plano del sector, sino la orientación geográfica de la localización de los recursos, necesidades básicas insatisfechas, tendencia de los conflictos entre otras. Es así como los mapas de riegos exigen no solamente de la voluntad de señalar, sino también del estudio y análisis a conciencia de todos los factores implicados para la prevención de la atención de desastres. Inventario de Necesidades La intervención de cada una de las etapas del desastre, como la planeación en la actuación en cada una de las fases (antes, durante y después) hace necesario establecer un inventario de recursos existentes, de tipo humano, físico, tecnológico y económico, el cual permite orientar una respuesta inmediata. El inventario de necesidades no solo debe ser antes de un desastre, sino también inmediatamente posterior a éste, a través de la elaboración de cursos que permitan evacuar objetivamente las necesidades

9 Formulación de Acciones Se consideran dos tipos de acciones. Acciones Formativas: Llamadas también acciones previas al impacto conformadas por dos tipos de actividades: - Remoción del factor de riego (obras físicas de mayor envergadura). - Selección de una alternativa para el factor de riesgo (obras de mediana envergadura). - Control de riesgo, utilizando elementos de seguridad y control directo. Educación: La cual debe estar orientada a una mejor capacitación de la comunidad para reaccionar ante un desastre, incluyendo los siguientes aspectos: - Educación Individual: dando a conocer los medios de auto protección que deben adoptar las personas en el momento de verse amenazadas en su integridad física. - Educación Colectiva: con el fin de buscar una respuesta de grupos de salud, bomberos, servicio social, de apoyo, etc. En este proceso es importante la evaluación pero por parte del proceso formativo educativo, lo cual puede realizarse a través de: Ejercicios de simulación o Simulacros. Todos los esfuerzos realizados en esta etapa contribuirán a aumentar la capacidad útil y por ende reducir la vulnerabilidad. Acciones Formativas Educación Prevención Recursos

10 1. Antes del desastre En esta se ubican las etapas de prevención, mitigación, preparación y alerta. El objetivo de la prevención es evitar que ocurra el evento; la mitigación pretende aminorar del mismo reconocimiento que en ocasiones no es posible evitar su ocurrencia, la preparación estructura la repuesta y la alerta corresponde a la notificación formal de un peligro inminente. La etapa de alerta debe estar apoyada por un buen sistema de detección que permita suministrar información rápida y oportuna sobre el comportamiento del riesgo, antes de que sea demasiado tarde. La etapa de alarma es entonces la señal que indica movilización inmediata, la cual debe estar orientada así: - Evacuación en Masa: En este caso será de tipo previsiva o potencial, ya que el impacto aún no se ha presentado y permitirá entonces evacuar a tiempo ala zona de riesgo. - Repuesta Interna: También en forma previsiva para utilizar los recursos. - Repuesta Externa: Realizada en forma previsiva para desplazar los recursos de las entidades de socorro. A este nivel es posible que no se llegue a presentar el impacto, en tal caso, al disminuir la amenaza, se puede retornar a la etapa de alerta y proceder a evaluar ambas actividades (evacuación, repuesta interna, repuesta externa), realizar una retroalimentación con base en lo aprendido y un ajuste del plan, mediante una trasferencia y el almacenamiento de información. También es posible que la situación prospere y pase entonces a una fase. 2. Durante el Desastre Se inicia esta parte el proceso con el impacto seguido por la fase de desastre propiamente dicha. El desarrollo del proceso, el impacto genera varios tipos de actitudes. Evacuación inmediata: de tipo curativa. Repuesta interna o reacción operativa, en la que la cadena de socorro iniciada en la etapa de alistamiento, vendrá la respuesta externa, representada por el apoyo que pueden brindar las entidades de socorro. Este apoyo está condicionado a su vez por varios factores a saber: - Notificación oportuna, preferiblemente durante la etapa de alerta o desde el momento del impacto. - Reacción adecuada y precisa por parte de las entidades de socorro

11 3. Después del Desastre A esta fase corresponden a actividades del proceso de recuperación, el cual se divide en la rehabilitación, que corresponde al período de transición que se inicia al final del impacto y en el cual se restablecen los servicios vitales indispensables y el sistema de abastecimientos y la reconstrucción. La rehabilitación suele ser un proceso más prolongado que el desastre mismo. En esta fase debe tener un proceso de evaluación que permita una retroalimentación, ajuste, transferencia y almacenamiento de información, útiles para el manejo de situaciones futuras. La evaluación de esta fase se puede dar por: - Simulaciones que permitan mejorar el plan determinar nuevas prioridades o nuevos requerimientos. - Por el desastre mismo, el cual retroalimentará los procesos anteriores, además de brindar información actualizada sobre el desastre y sus efectos reales. El planeamiento en la Atención de Desastres El planeamiento da a la organización sus objetivos y fija el mejor procedimiento para obtenerlos. Para ellos, el planeamiento debe permitir: - Que se consigan los recursos físicos, humanos y económicos que se requieren para alcanzar sus objetivos. - Que se realice las actividades acordes a los objetivos y procedimientos escogidos. - Que el progreso de la obtención de los objetivos sea vigilado y medido para imponer medidas correctivas en caso de ser insatisfactorio. Planeamiento Fase del proceso administrativo consistente en formular objetivos y determinar estrategias y actividades para lograrlos. Plan El plan no es más que el resultado de la acción de planeamiento y lo podríamos definir como: expresión de objetivos y de los recursos, estrategias y actividades para lograrlos. Objetivo Expresión de lo que se desea conseguir o el punto al que se quiere llegar

12 Estrategia Medio a través del cual logramos el objetivo. Actividad Es la acción directa de un plan. Responde a la pregunta qué se hace? Programa Es el conjunto de actividades contenidas en un plan, que presentan afinidades entre sí. Componentes de un programa 1) Justificación: se basa en el planeamiento general del problema, las necesidades que de él se derivan, su relevancia, su afinidad con los objetivos y su prioridad. 2) Diagnóstico: es la descripción del problema, su origen y evolución, el contexto en el cual se ha gestado, magnitud y características. Constituye la evaluación inicial, el punto de partida que nos servirá de referencia para observar la evolución del programa. 3) Objetivos: es la expresión de lo que se desea conseguir o el punto donde se requiere llegar. 4) Viabilidad: consiste en la factibilidad del proyecto. Es el producto de análisis que permite evaluar si se puede llevar a cabo y cumplir con los objetivos propuestos. 5) Cobertura: es la magnitud y alcance del programa. 6) Duración. Es el tiempo total requerido desde la aprobación del programa y la asignación de los recursos, hasta la finalización del mismo. 7) Fases: son las etapas de gestión, incluyen: - Análisis del problema y definición de prioridades. - Diseño del programa. - Presentación y estudio de la propuesta. - Aprobación. - Asignación de recursos. - Implementación. - Desarrollo. - Finalización. - Seguimiento

13 8) Descripción de actividades: - Actividad: es la acción directa de un plan. Define el qué se hace. Ejemplo: capacitación. - Estrategia: es el medio a través del cual logramos un objetivo. Define el como se hace. Ejemplo. Taller para voluntariado. - Meta: es el resultado esperado de una actividad especifica, con una unidad de medida establecida, en un tiempo dado. Ejemplo: capacitar, por trimestre, 40 voluntarios en el área de primeros auxilios. 9) Resultados esperados: es el producto final en concordancia con los objetivos planteados, evaluable a través de indicadores preestablecidos. 10) Cronograma: dentro de las fases del programa, se establecerá para cada actividad una ubicación en el tiempo, una vez se cuente con la disponibilidad de recursos. Proyecto Es la agrupación de actividades enmarcadas en un programa, con una definición clara de objetivos, una financiación especifica y un cronograma definido. d. SALVAMENTO, BÚSQUEDA Y RESCATE Grupos de Salvamento, Búsqueda y Rescate Definiciones Son aquellos que en los momentos de la atención inmediata de un desastre, desarrollan labores de ayuda a las personas afectadas. Buscando su fácil evacuación de las zonas de riesgo, prestan atención en primeros auxilios y orientan a las víctimas sobre las acciones pertinentes e inmediatas para evitar mayores daños. En caso de existir problemas más complejos estos grupos podrán desarrollar por sí mismos o con apoyo externo de especialistas. Salvamento: Consiste en la aplicación de técnicas de soporte y ayuda a los afectados por un desastre o accidente que implican específicamente acciones de primeros auxilios, evacuación y organización de la comunidad. Búsqueda: Consiste en la aplicación de técnicas de rastreo, localización, ubicación, detección de los afectados por un desastre o accidente utilizando para ello

14 herramientas especiales de detección visual, térmica, sonora, electrónica, animal (perros de rescate) y especialmente de recurso humano. Rescate: Consiste en la aplicación de técnicas de estabilización, remoción, penetración, extracción de afectados por desastres o accidentes, que se encuentran atrapados o aprisionados por estructuras, vehículos (aéreos, terrestres o acuáticos), o perdidos en zonas de selvas, nevados y náufragos o víctimas de inundaciones, utilizando para ello equipos especiales y adecuados. Objetivos General: Salvar vidas humanas y aliviar el sufrimiento de los afectados física y psicológicamente dentro de la primera repuesta en la atención. Específicos: - Llegar a los lugares afectados por desastres p accidentes en periodos cortos de tiempo mediante estrategias especiales de preparación y alistamiento estratégico. - Asistir y atender a las víctimas mediante una planificación adecuada de la operación que involucre la evacuación de ilesos, el establecimiento de un centro de coordinación de operaciones, y el apoyo en primeros auxilios y transporte de heridos. - Buscar y localizar los desaparecidos y atrapados y desarrollar las acciones correspondientes de acceso, estabilización de signos vitales y primeros auxilios. - Rescatar y transportar a los afectados, con todas las medidas de seguridad que se consideren necesarias y el menor tiempo posible. Capacitación y Especialización Básica: - Difusión. - Asistencia. - Salud. - Primeros auxilios. - Salvamento

15 Complementaria: - Espacios confinados. - Montanismo y rescate. - Accidentes aéreos. - Accidentes acuáticos. - Accidentes vehiculares. - Incendios. - Riesgos tecnológicos. - Técnicas de urgencias médicas. - Comunicaciones