MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL INFORME DE EVALUACIÓN ANUAL EJERCICIO ECONÓMICO Dirección General de Presupuesto Nacional

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1 MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL INFORME DE EVALUACIÓN ANUAL EJERCICIO ECONÓMICO 2016 Dirección General de Presupuesto Nacional

2 1. ANÁLISIS INSTITUCIONAL El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) se ocupa de la protección efectiva del trabajo humano y los derechos de los trabajadores; de procurar que las organizaciones profesionales cumplan con su misión social, vela por el establecimiento de una política general de protección al trabajador y a su familia; evacua consultas en relación con la legislación social; media y resuelve los conflictos surgidos entre empleadores y trabajadores; lleva un archivo de todos los convenios colectivos que se celebren en el país, manteniendo un estudio constante de los mismos; fija, revisa, estudia y asesora en materia de salarios mínimos en el sector privado con el fin de proteger y garantizar los derechos de las y los trabajadores y sus organizaciones, entre otras funciones. 1

3 2. GESTIÓN FINANCIERA El siguiente cuadro contiene los datos de los recursos autorizados y ejecutados para 2016, con ingresos corrientes y de financiamiento (001, 280). Partida Cuadro 2.1 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Comparativo del Monto Autorizado y Ejecutado por Partida Presupuestaria 2016 (en colones corrientes) AUTORIZADO (Ley No y Modif.) 2016 EJECUTADO 1/ % EJECUCIÓN 0-Remuneraciones ,5 1-Servicios ,3 2-Materiales y Suministros ,2 3-Intereses y Comisiones Activos Financieros Bienes Duraderos ,3 6-Transferencias Corrientes ,1 7-Transferencias de Capital ,0 8-Amortización Cuentas Especiales SUB TOTAL ,6 Recursos de crédito público TOTAL GENERAL ,6 1/ Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación. F uente: Elaboración propia con base en datos suministrados por la institución. 2

4 Cuadro 2.2 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Factores que incidieron en la ejecución presupuestaria en partidas con ejecución igual o menor a 90% al 31 de diciembre de 2016 Partidas Presupuestarias Factores que incidieron en la ejecución Observaciones 1 - Servicios Considera sub partidas que por su naturaleza son de consumo variable o eventuales. La puesta en marcha del Sistema Integrado de Gestión de Compras Públicas (SICOP). El inicio tardío de algunos procesos de contratación y contrataciones infructuosas. Falta de definición de necesidades a cubrir. Contratiempos en el cumplimiento de lo establecido en las Normas de Ejecución, en cuanto a la consolidación de requisitos para formular las resoluciones requeridas. La subejecución en esta Partida Presupuestaria es recurrente. Las acciones correctivas señaladas por la institución en el informe de seguimiento semestral, no han tenido el efecto esperado, pues se sigue manteniendo porcentajes de ejecución bajos. 2-Materiales y Suministros Una política de disminución o supresión del consumo de papel (CERO PAPEL), Directriz DMT Compra de productos genéricos y a precios menores de mercado. La puesta en marcha del Sistema Integrado de Gestión de Compras Públicas (SICOP). Pedidos de compra no ejecutados en su totalidad. No realización de acciones programadas. Contrataciones infructuosas.. Adicionalmente se recalca, que muchas de estos factores se han mencionado en los informes de años anteriores, junto con la determinación de ciertas medidas correctivas tales como: verificar los plazos de ejecución de las contrataciones, presentar las solicitudes con anticipación, conformar un equipo para dar seguimiento a la gestión institucional, realizar los ajustes pertinentes a la programación, entre otros; sin obtener el rendimiento esperado y tampoco la comunicación del desarrollo de productos o herramientas tangibles que hayan permitido la consecución de las metas planteadas. 3

5 5 - Bienes Duraderos Variación en los productos del catálogo de compras de convenio marco. La puesta en marcha del Sistema Integrado de Gestión de Compras Públicas (SICOP). Adquisición de bienes con un costo menor a lo presupuestado. El cierre de la operación del SIGAF durante el periodo del 25 de abril al 10 de mayo. Fuente: Elaboración propia con base en datos suministrados por la institución. Cuadro 2.3 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Razones por las que no funcionaron las acciones correctivas en partidas con ejecución semestral menor a 45% y anual igual o menor a 90% al 31 de diciembre de 2016 Partidas Presupuestarias Razones por las que no funcionaron las acciones correctivas aplicadas Observaciones 1 - Servicios Pese al seguimiento brindado a subpartidas, que presentan una ejecución fluctuante y su estimación es proyectado. Fue imposible determinar su comportamiento. Disponibilidad de recurso humano institucional encargado de algunos procesos. Se pretendía agilizar las solicitudes de pedido, sin embargo los trámites de contratación de servicios son lentos. Se modificaron algunas de las acciones programadas, disminuyendo el período de ejecución. Porque algunos proveedores no lograron entregar los bienes adjudicados antes de finalizar el ejercicio económico. No se pudo finalizar y en algunos casos hasta iniciar los procesos de contratación. Los constantes inconvenientes enfrentados con el SICOP y la falta de experticia en el manejo del mismo no permitieron que los procesos de contratación fueran fluidos. Es importante efectuar la valoración de aquellas subpartidas que por su naturaleza son fluctuantes o eventuales, evaluando sus proyecciones no solo considerando las actividades que se desean desarrollar, sino los niveles de ejecución en periodos anteriores. Ajustando la programación y dando un seguimiento del comportamiento durante el periodo económico. Adicional a lo anterior, desarrollar un plan de contingencia que permita destinar y aprovechar los recursos no ejecutados, con acciones extra, que brinden un beneficio a la sociedad o sean concebidas como desde un inicio con la intención de contener el gasto público. El tema más recurrente viene 4

6 2 - Materiales y Suministros Fue necesario brindar una mayor prioridad a aquellos que estratégicamente se consideraron de mayor impacto para el accionar Institucional. Pese a los esfuerzos realizados, la adquisición de productos genéricos, afecta la ejecución de acuerdo a lo programado. Debido a lo lento que fue el proceso de transición al nuevo sistema de SICOP y a la falta de capacitación, no se pudieron utilizar los saldos generados de la compra de productos genéricos. Problemas de recursos en la Proveeduría Institucional para atender el volumen de solicitudes de los programas presupuestarios. Recursos disponibles para atender alguna eventualidad y que no se presentaron. No concretar acciones que se tenían programadas. Fue necesario brindar una mayor prioridad a aquellos que estratégicamente se consideraron de mayor impacto para el accionar Institucional. dado por las dificultades presentadas durante los procesos de contratación, es importante definir acciones que den solución a los niveles de subejecución, dado que si la gran limitante es externa a la institución (el proceso como tal), las acciones implementadas no están generando ningún efecto positivo. De igual manera resulta primordial evaluar la programación, procedimientos y calendarización que se está dando a las contrataciones que el ministerio requiere, con el fin de evitar demoras, devoluciones, inicios tardíos o bien contrataciones infructuosas por presentar inconvenientes durante se desarrolla el mismo. Estas observaciones son aplicables a todas las partidas con bajos niveles de 5

7 5 - Bienes Duraderos Problemas de nombramiento de personal encargado de atender procesos de compras. Por variación en el precio de los productos y de los contratos. Se adjudicaron bienes con costos inferiores a los estimados. No aceptación por parte de proveedores la ampliación de licitaciones. Algunos proveedores no lograron entregar los bienes adjudicados antes de finalizar el ejercicio económico. Contratos infructuosos. Los constantes inconvenientes enfrentados con el SICOP y la falta de experticia en el manejo del mismo no permitieron que estos procesos fueran fluidos. Fue necesario brindar una mayor prioridad a aquellos que estratégicamente se consideraron de mayor impacto para el accionar Institucional. ejecución, dado que en las explicaciones brindadas y en informes anteriores, se determina una similitud en las razones que aquejan cada una de ellas. Fuente: Elaboración propia con base en datos suministrados por la institución. Sobre transferencias En cuanto a las transferencias el ministerio realizó varias acciones de dirección, coordinación y vigilancia, tales como: Se crearon en el Sistema SIGAF, las reservas de presupuesto las cuales fueron debidamente aprobadas por los Directores de Programa. Se les solicitó un oficio donde detallaron el monto mensual de la transferencia requerida y el detalle de los gastos a realizar "compromisos adquiridos". En cuanto al traslado de recursos a las entidades privadas, se efectuó previa revisión de los requisitos que establece el Reglamento de Transferencias Canalizadas por nuestro Ministerio, los cuales fueron analizados y validados por la Comisión de Transferencias emitiendo para ello el criterio positivo. 6

8 Asimismo, se solicitó a las instituciones privadas, la presentación de reportes mensuales y se efectuaron visitas para verificar el uso de los recursos, elaborándose un informe dirigido a la Directora Financiera y un informe técnico semestral dirigido al Señor Ministro con copia al Director de Programa. Adicionalmente se presenta la siguiente tabla en donde se muestran los saldos en cada única para cada una de las instituciones que reciben transferencias del MTSS y la variación en los saldos en el año con respecto al Institución a la que se le transfirió recursos Saldo en Caja Única de la institución a la que se le transfirió recursos 1 Al 31 diciembre 2015 Al 31 diciembre 2016 Variación Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares , ,78-53% Consejo de Salud Ocupacional (CSO) , ,61 70% Patronato Nacional de la Infancia (PANI) , , % Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) , ,88 28% Caja Costarricense del Seguro Social (CSSS) Financiamiento Régimen de Pensiones Caja Costarricense del Seguro Social (CSSS) Atender Déficit Régimen de Pensiones Caja Costarricense del Seguro Social (CSSS) Pensiones Adultos Mayores Caja Costarricense del Seguro Social (CSSS) Financiamiento Régimen de Pensiones , ,94-60% Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) , ,78 329% Asociación Hogar Carlos Ma. Ulloa 1 0,28-72% Fundación Mundo de Oportunidades , ,30-14% Ciudad de los Niños - Estampillas de Navidad Ciudad de los Niños , ,11 288% Instituto Mixto de Ayuda Social. (IMAS) , ,00 86% Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad (CONAPDIS) 211 Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad (CONAPDIS) , ,15 - FIDEICOMISO #02-99 (MI PRIMER EMPLEO) ,99 - Fuente: Elaboración propia con base en datos suministrados por la institución. 7

9 3. RESULTADOS DE LA GESTIÓN 3.1. Programas / Subprogramas con producción cuantificable Los grados de cumplimiento de las unidades de medida de los productos se clasificaron de acuerdo con los siguientes parámetros: Cumplido 100% Parcialmente cumplido 76% - 99% No cumplido 0% - 75% 8

10 Cuadro Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Cantidad de productos y unidades de medida por programa/subprograma presupuestario y grado de cumplimiento Al 31 de diciembre de 2016 Programa/Sub programa Asuntos del Trabajo Gestión y Administración de FODESAF Empleo y Seguridad Social Tribunal Administrativo de la Seguridad Social Dirección Nacional de Pensiones Productos Cantidad Unidad de medida F uente: Elaboración Propia con base en datos suministrados por la institución Grado de cumplimiento de las unidades de medida A continuación se indican las razones indicadas por el ministerio, que incidieron en el nivel de cumplimiento de las unidades de medida asociadas al producto y las medidas correctivas. Para este análisis no se consideran las unidades de media clasificadas como cumplidas. Asuntos del Trabajo Para este Programa el Producto denominado Inspección para el Cumplimiento de la Legislación Laboral tuvo un alcance del 89% con respecto a su meta programa, según lo indicó el ministerio, esto se debe a la implementación del Programa de Trabajo Decente (PTD) Nuevo Enfoque con una nueva metodología que afectó la cantidad de inspecciones realizadas. Es importante en estos casos, realizar la valoración de si la nueva metodología a utilizar, se ajusta o contribuye a la consecución de las metas planteadas o si más bien representa una dificultad para el logro de los resultados esperados. 9

11 Acciones correctivas La experiencia piloto del año anterior mostro aspectos muy positivos y sirvió de base para el establecimiento del PTD para el 2017, sin la superposición de metas y acorde a los recursos existentes. Gestión y Administración de FODESAF Al tomarse una proyección para el establecimiento de las metas para el 2016, la institución programó atender 30 programas sociales; sin embargo, efectivamente se tuvieron sólo 28 programas sociales. La DESAF administró los 28 programas lo que implica un porcentaje alcanzado de 93% según lo programado; no obstante, realmente corresponden a la atención 100% de los programas establecidos. Empleo y Seguridad Social Los Emprendimientos unidad de medida que está asociada al producto Capacitación, asesoría y acompañamiento para autoempleo, es la única que no fue cumplida, obteniendo el 71% de avance con respecto a la meta esperada. Esto se debe a la complejidad y las características propias de la población objetivo; al tratarse de ideas productivas para la generación de negocios. De las razones que afectaron el nivel de cumplimiento, precisamente se debe al desconocimiento de la población en cuanto al alcance de los proyectos, la baja demanda y la poca sostenibilidad de muchos de los proyectos que se presentan. Por lo anterior, el MTSS dictó la directriz DMT , mediante la cual se busca lo siguiente: - Se dará prioridad a aquellos proyectos en modalidad ideas productivas, esto de cara a las metas del Plan Nacional de Desarrollo y la atención de las regiones con mayores tasas de desempleo. - Se podría solicitar el estudio de factibilidad de los proyectos. - Capacitar a los postulantes sobre cómo formular una idea productiva y elaborar un plan de negocio, con el fin de que tengan sostenibilidad en el tiempo. - Se establecerá coordinación con PRONAMYPE a fin de dar asistencia técnica orientada y un acompañamiento especifico de mayor duración, en proyectos de emprendimiento o al fortalecimiento y sostenibilidad en los proyectos productivos. 10

12 - Se considera realizar una red territorial más de la programación del La efectividad de los indicadores de producto se catalogó según los siguientes parámetros: Efectividad Cumplimiento del indicador Ejecución de recursos Efectivo ( E ) Cumplido 100% 90%- 100% Parcialmente Parcialmente 76% - 99% 51%-89% Efectivo ( PE ) cumplido No Efectivo ( NE ) No cumplido 0% - 75% 0%-50% Cuadro Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Cantidad de productos e indicadores por programa/subprograma presupuestario y efectividad Al 31 de diciembre de 2016 Programa/Subprog rama Productos Cantidad Indicadores Efectividad Asuntos del Trabajo Gestión y Administración de FODESAF Empleo y Seguridad Social Dirección Nacional de Pensiones F uente: Elaboración Propia con base en datos suministrados por la institución En el Programa Asuntos del Trabajo, se puede observar que la totalidad de los indicadores se encuentran clasificados como Parcialmente Efectivo, dado a que no se encuentran alineados el 11

13 cumplimiento de las metas con el presupuesto ejecutado; mismo que para dicho programa fue de un 88,7% para el El indicador Número de visitas iniciales a centros de trabajo realizadas con el fin de verificar el cumplimiento a la normativa laboral, fue uno de los dos indicadores que presentaron un nivel de cumplimiento inferior al 100,0%. Se lograron realizar visitas iniciales con respecto a las que se tenían programadas, resultando en un 91,9%. De estas visitas se logró detectar un total de establecimientos que infringían la normativa, acciones que permiten proteger el bienestar y seguridad social de los trabajadores, cifra que podría verse incrementada al haberse realizado la totalidad de las citas programas, generando una mayor cantidad de personas beneficiadas. El otro indicador, Número de visitas de revisión para verificar cumplimiento de derechos laborales prevenidos, la meta era de revisiones de las cuales se llevaron a cabo visitas, lo que implica que (correspondiente al 16,6%) no se verificaron; lo que impide corroborar si ya se restauraron definitivamente los derechos laborales que habían sido prevenidos. Ambos indicadores se encuentran relacionados entre sí y su desempeño se ve afectado por el cambio de la metodología empleada. Por lo tanto, para estos dos indicadores, el ministerio como medida correctiva ajustó la programación en las metas de los años siguientes, para que los resultados esperados se encuentren vinculados a la metodología utilizada. En relación con los otros indicadores en los que la meta fue alcanzada se puede determinar beneficios en función de mejora en las condiciones laborales de los trabajadores y una mayor cobertura, el correcto cumplimiento de la legislación laboral de los patronos, el tutelaje de los derechos laborales de más de 100 personas con discapacidad, las mejores condiciones de salud y seguridad en los lugares donde operan las calderas, se mejoraron las relaciones obreropatronal (conflictos laborales) asesorando a personas y 237 reuniones de negociación colectiva. Como se puede observar su vinculación con el PND está referenciada al componente de Calidad de Empleo incluida en el sector de Trabajo y Seguridad. 12

14 En el subprograma de Administración de FODESAF, se atiende a poblaciones en condiciones de pobreza o pobreza extrema, si bien su ejecución fue de un 99%, dos de sus tres indicadores obtuvieron un 96,0% de cumplimiento; propiciando que una porción de la población meta se quedara sin beneficio. El ministerio cita que esto se debió entre otras cosas a una inadecuada programación y ejecución de la totalidad de los recursos autorizados por parte de las Unidades Ejecutoras así como el hecho de que la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda no giró la totalidad de los ingresos que le correspondían a FODESAF. Por lo que el ministerio se plantea efectuar las gestiones necesarias para que la Tesorería cumpla con la programación que se hace del flujo de caja establecido por la DESAF y una programación y ejecución anticipada para evitar se presente nuevamente esta subejecución. En el subprograma de Empleo y Seguridad siete de sus ocho indicadores se clasifican como Efectivos y el otro restante como No Efectivo, este indicador tuvo un 26,0% de porcentaje alcanzado y entre las causas que incidieron en este resultado se resaltan: carencia de recurso humano, no se contó con claridad en la atención de la población meta, se destinó tiempo para capacitaciones en los procedimientos realizados afectando las rutinas de trabajo, los tiempos de trámites de contratación y la puesta en marcha de los cursos, entre otros. Asimismo el ministerio mencionó una serie de medidas correctivas para solventar los problemas incurridos en el 2016, algunas de ellas son: proveer de recurso humano suficiente y competente, utilizar un modelo de capacitación, proceso de evaluación y diseño de los procesos del Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa y Movilidad Social PRONAMYPE. El impacto a la población se tradujo en una menor cantidad de personas emprendedoras o microempresarias con oportunidad de concretar un proyecto productivo; a través de la capacitación, asistencia técnica o acceso a crédito. Adicionalmente, con relación a la vinculación al PND, las metas alcanzadas contribuyen a reducir la desigualdad y la pobreza, mejorar las condiciones y la cantidad de empleo, así como la erradicación del trabajo infantil. 13

15 El Tribunal Administrativo de la Seguridad Social no tiene indicadores asociados al único producto programado. La gestión del Tribunal brinda servicios de calidad a población adulta mayor que requiere su pensión, contribuyendo así a que esta población no entre en condición de pobreza. La ejecución presupuestaria que presentó el Tribunal para el 2016 fue de un 76,0%, al que se le debe brindar mayor seguimiento y determinar las causas de dicha subejecución para que no se presente en futuros ejercicios económicos. En cuanto a la Dirección Nacional de Pensiones, solo cuenta con dos indicadores asociados a un producto, uno de ellos obtuvo un porcentaje alcanzado de 0% y para ambos indicadores se tiene un nivel de ejecución del 86,0%. Es muy importante considerar que pese a no haber ningún avance en la meta esperada del indicador denominado Disminuir en días promedio ponderado los tiempos de respuesta en los trámites de pensión presentados a DNP, se tiene un nivel considerado de ejecución de los recursos asociados al mismo, lo que indica una mala gestión al no coincidir la programación con la ejecución. Entre las causas que indicó el ministerio llegaron a afectar el cumplimiento de este indicador se tienen las siguientes: - Se implementó un sistema digitalizado, que aumentó el número de ingresos de expedientes, aunado a la curva de aprendizaje vinculada al nuevo sistema. - Movimientos y rotación de personal. Dentro de las medidas a tomar se considera cambiar los modelos de las resoluciones, cambio en los procedimientos, homologación de criterios en las resoluciones, entre otros. En lo referente a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo , el programa está vinculado por medio de dos indicadores, los cuales son: Número de adultos mayores pensionados con solicitudes de pago de periodos anteriores resultas y Número de días en que disminuye el tiempo de respuesta para resolver las solicitudes de pensiones. Como se puede observar todos los programas están alineados a responder a la razón de ser del Ministerio de Trabajo, referenciada a su misión institucional, siendo el ente rector de la Política 14

16 Laboral y de Seguridad Social del país; enfocado en atender a personas trabajadoras, empleadoras, pensionadas y de los sectores más vulnerables. A continuación se presenta el indicador de producto dela institución calificado como no efectivo. Cuadro Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Indicadores de producto no efectivos Al 31 de diciembre de 2016 Producto Indicador P.02.Capacitación, asesoría y acompañamiento para autoempleo P Porcentaje de personas capacitadas y/o con asistencia técnica en condición de pobreza ubicadas dentro de los cantones de menor IDS (Índice de desarrollo social), respecto de la meta. F uente: Elaboración propia con base en la información suministrada por la institución. 15

17 4. OBSERVACIONES Con el fin de mejorar la gestión institucional, así como los procesos de planificación y ejecución presupuestaria se recomienda: El ministerio estableció en total 25 indicadores dentro de su programación, de los cuales seis no obtuvieron el cumplimiento esperado, adicionalmente en algunos casos se superaron las metas esperadas sin haber utilizado la totalidad de los recursos. Se evidencia que existen deficiencias en la relación entre la programación y los recursos asignados para el alcance de esas metas. Aunado a lo anterior, se recomienda efectuar un análisis de las metas programadas, dado que por el nivel de ejecución presentado, en alguno de los casos se puede estar sobreestimando el resultado esperado y la meta sea más asequible. Es importante también mencionar, que al igual que para el 2015, uno de los indicadores formulados para el Programa Dirección Nacional de Pensiones que busca disminuir el promedio de los días de duración para dar respuesta en los trámites de pensión, presentó un nivel de cumplimiento del 0%. Por lo que resulta necesario el seguimiento oportuno de las acciones correctivas señaladas y determinar el avance de las mismas, pues no se podrá seguir en ejercicios posteriores presentando ese grado de no cumplimiento. Lo que podría ocasionar se formule una disposición que implique la aplicación del Régimen de Responsabilidad establecido en la Ley N Si bien es cierto, el ministerio indica cuales son las acciones correctivas que se pretenden implementar para mejorar aquellas acciones que no tuvieron el rendimiento esperado, no se consideró la estimación de los tiempos en los que se pretende desarrollar dichas medidas, por lo que se recomienda establecer fechas de cumplimiento y la periodicidad de las revisiones, con la finalidad de que no se vuelvan a presentar en los siguientes ejercicios. El nivel de subejecución es recurrente en los años e inclusive si se compara con los datos obtenidos para los ejercicios económicos 2014 y 2015, se puede determinar que 16

18 en el 2016 se tiene una disminución en el porcentaje de ejecución en cada una de las partidas presupuestarias, a excepción de la Partida de Remuneraciones. Se insta a continuar con el seguimiento a las transferencias, en donde se tenga registro del avance en los saldos en caja única y de las acciones realizadas con dichos recursos. Con respecto a las acciones de dirección, coordinación y vigilancia de los recursos transferidos a otras instituciones es de suma importancia que se cuente para futuros informes, con información referida a la rendición de cuentas que ese ministerio haya solicitado respecto al cumplimiento de objetivos y metas alcanzados, así como los beneficios obtenidos por la población; resultado de los recursos otorgados. 17