La Gestión del Riesgo de Desastres en la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública
1. La Gestión de Riesgo de Desastres y la Inversión Pública
Por qué ocurren estas situaciones?
Los desastres y los criterios de declaración de viabilidad No se consideró las políticas y normas de GdR; no se resolvió el problema apropiadamente. Se incrementan costos (AE, R y R), disminuyen beneficios, usuarios incurren en gastos. Se interrumpen los servicios
Los desastres en los Proyectos de Inversión Pública (PIP) Daños y pérdidas en una Unidad Productora de Bienes y/o servicios (UP) por el impacto de un peligro. La UP estaba expuesta y vulnerable. Resultado de procesos sociales de construcción de riesgos.
Los peligros Evento con probabilidad de ocurrir, capacidad de ocasionar daños en una UP. Con el CC puede modificarse intensidad, frecuencia y área de impacto DINÁMICA DE LA NATURALEZA PELIGROS DE ORIGEN NATURAL DINÁMICA DINÁMICA DE LA COMUNIDAD DE LA COMUNIDAD PELIGROS DE ORIGEN SOCIO NATURAL PELIGROS DE ORIGEN TECNOLÓGICO ANTRÓPICO Multiplicidad y concatenación
La exposición Localización o ubicación de una UP (o elementos de esta) en el área de impacto de un peligro.
La vulnerabilidad Susceptibilidad de UP y sus usuarios de sufrir daños ante la ocurrencia de un peligro G. WILCHES-CHAUX, 2004 Fragilidad, condiciones de desventaja o debilidad relativa de una UP frente a un peligro. Resiliencia, nivel de asimilación o capacidad de recuperación de una UP y los usuarios después del impacto de un peligro.
El riesgo de desastre en los PIP Daños y pérdidas probables que sufra una UP por el impacto de un peligro debido a su grado de exposición y condiciones de vulnerabilidad Institución educativa expuesta a inundaciones Daños en la UP: infraestructura, mobiliario, equipos Daños a los usuarios: Accidentes y pérdidas de vida alumnos, plana docente Pérdidas de usuarios: Pérdida de clases, menores logros en el aprendizaje, mayores costos de acceso a los servicios Tramo de canal principal expuesto a deslizamiento. Daños en la UP: infraestructura de riego Pérdidas de usuarios: pérdidas en la producción, de áreas agrícolas
ESTIMACIÓN DEL RIESGO: ANÁLISIS DE DAÑOS Y PÉRDIDAS PROBABLES Proceso mediante el cual se determinan los efectos probables del impacto del peligro sobre la unidad productiva existente o el proyecto. Interrupción del servicio, cuánto tiempo? Costos de atención de la emergencia, rehabilitación y reconstrucción, magnitud de daños?, duración de la emergencia?. Pérdida de beneficios para los usuarios, cuántos?, alternativas de aprovisionamiento del servicio durante la emergencia? Costos adicionales por no disponer del servicio adecuado, cuáles son los efectos de no disponer del servicio?, quiénes y cuántos se verían afectados? Probable inundación viviendas en riesgo
La Gestión del Riesgo (GdR) en el ciclo del PIP Preinversión Inversión Post inversión Análisis del Riesgo Análisis de peligros Análisis de vulnerabilidad Estimación del Riesgo Análisis detallado de las MRRD Monitoreo de las MRRD Incorporación de MRRD Análisis de alternativas Estimación de costos Evaluación de alternativas Selección y definición riesgo aceptable. Implementación de las MRRD Evaluación ex post de las MRRD MRRD: Medidas de reducción del riesgo de desastres
La GdR en los PIP Normas y regulaciones (localización tecnología) AdR prospectivo del PIP Medidas de RRD del PIP GESTIÓN PROSPECTIVA: No generar riesgos GESTIÓN CORRECTIVA: Reducir riesgos existentes en la UP AdR UP y MRRD Cambio de localización o protección. Incremento de resistencia Incremento de resiliencia. Disminución de amenazas (recuperación ambiente) Resiliencia, capacidades Sistemas de alerta temprana. Preparación para la respuesta (Usuarios y UP) Emergencia: Atención a usuarios y UP Aseguramiento Acceso recursos para Recuperación. GESTIÓN REACTIVA: Minimizar daños y pérdidas Recuperar servicios
El análisis de riesgo (AdR) en los PIP Análisis de peligros Identificación y evaluación de los peligros más relevantes en el territorio y que podrían afectar al proyecto o a la UP. Construcción de escenarios: Prospectiva de ocurrencia a futuro, considerando los existentes y los que podrían generarse por dinámicas de ocupación y uso territorio. Análisis de Exposición Identificación de los componentes o elementos del proyecto y de la unidad productiva existente, que podrían o están expuestos. Análisis de Vulnerabilidad Evaluación de los factores que generan o podrían generar la vulnerabilidad (fragilidad, resiliencia), frente a un determinado peligro. Análisis de daños y pérdidas probables Identificación de los daños y pérdidas que ocasionaría el impacto del peligro en la unidad productiva existente o el proyecto y en los usuarios. Estimación del valor de los daños y pérdidas.
El AdR y la GdR en los PIP EXPOSICIÓN FRAGILIDAD RESILIENCIA Existe peligros en la localización actual o propuesta? Analizar los factores que generan o podrían generar fragilidad Existen capacidades para la respuesta y recuperación NO SI SI NO Culmina AdR Analizar otras alternativas de localización Plantear las medidas para reducir la fragilidad Culmina AdR Definir medidas para incrementar resiliencia NO Se elimina exposición? SI NO Culmina GdR Se puede implementar medidas para reducir impacto de peligros? SI
La GdR en los estudios de preinversión de los PIP Aspectos Generales Identificación Formulación Evaluación Marco de Referencia: consistencia con políticas y normas GdR y ACC Diagnóstico: análisis de peligros y AdR UP Problema, causas y efectos: resultados AdR Proyecto: medidas de GdR correctiva Brecha demanda oferta: factores Análisis Técnico: AdR PIP, medidas GdR prospectiva Costos Evaluación social: rentabilidad social medidas Sostenibilidad: Medidas adoptadas Marco lógico
3. El cambio climático y los Proyectos de Inversión Pública
Cambio climático: Escenario para los PIP Intensificación de los eventos climáticos. Peligros asociados a fenómenos climáticos incrementan frecuencia, intensidad y área de impacto. Peligros concatenados se incrementan (movimientos de remoción en masa). Cambios en regímenes de lluvias y disminución de fuentes de agua. Menor disponibilidad de agua a futuro. Pérdida de glaciares. Movimientos de remoción en masa debido a deshielos. En corto y mediano plazo, mayor disponibilidad de agua, seguido por menor disponibilidad de agua debido a retroceso glacial total. Cambios en regímenes de lluvias. Incremento en la temperatura. Cambios en los ecosistemas, biodiversidad y agrobiodiversidad Incrementos en la temperatura promedio. Aparición e incremento de enfermedades de las personas. Calor extremo que genera estrés térmico. Incremento del nivel del mar. Erosión de áreas costeras, reducción de áreas por intrusión de mar
Riesgo para los PIP Disponibilidad de recursos para la provisión de los servicios Pérdida de la capacidad productora de la UP No uso o uso ineficiente del servicio Menores beneficios esperados Inadecuada gestión Incumplimiento de arreglos institucionales
Cambio climático: Efecto en los PIP Intensificación de los eventos climáticos o asociados a estos Mayor incertidumbre Mayores y más frecuentes daños en las Unidades Productoras de Servicios (expuestas y vulnerables Costos de atención de la emergencia Costos de rehabilitación y/o recuperación de la capacidad de producción de las UP Interrupción de los servicios Pérdida de beneficios sociales de los usuarios Mayores costos de acceso o por no acceso Gestión del riesgo de desastres
Cambio climático: Efecto en los PIP Menor oferta de recursos hídricos: servicios de agua potable, agua para riego Incremento en los costos de inversión Medidas para uso eficiente del agua para consumo humano Medidas para uso eficiente del agua para riego Medidas para los productores Mecanismos de regulación y almacenamiento de agua Cambios en los patrones de consumo de agua potable Tecnificación del riego Investigación sobre cultivos aptos al entorno (clima, agua) Mejoramiento de servicios ambientales Mecanismos de ahorro de agua en instalaciones sanitarias Disminución de pérdidas en el sistema Asistencia técnica, transferencia de tecnologías Servicios de sanidad
Cambio climático: Efecto en los PIP Cambios en los ecosistemas, biodiversidad Nuevos escenarios para PIP turismo naturaleza Menores recursos que mostrar Disminución de la actividad turística Disminución de los beneficios sociales
Cambio climático: Efecto en los PIP Erosión zonas costeras, incremento del nivel del mar Nuevos escenarios para PIP puertos, embarcaderos, turismo Daños y pérdidas de infraestructura portuaria y de pesca Disminución de la actividad turística Disminución de los beneficios sociales
4. La Gestión del Riesgo en la identificación
El análisis de riesgo (AdR) en el diagnóstico Diagnóstico del área de estudio y área de influencia Análisis de peligros que pueden afectar a la Unidad Productora (UP) o el PIP (características y escenarios a futuro) Diagnóstico de los servicios (si existen) Análisis de exposición y vulnerabilidad (fragilidad y resiliencia) de la UP frente a los peligros identificadas Diagnóstico de los involucrados Análisis de las condiciones de riesgo de los afectados por el problema y percepciones sobre el riesgo.
Diagnóstico del Área de Influencia del PIP En el Anexo SNIP 5 : Descripción del área afectada Análisis de las características del área donde está localizada la población afectada, la entidad prestadora del servicio o se localizará el proyecto (geográficas, físicas, climáticas, económicas, sociales, etc.). Debe centrarse en aquellas variables que sean relevantes para el proyecto (que expliquen procesos, tendencias relacionadas con la prestación del servicio o sean factores condicionantes de la demanda). El análisis de las características del área debe permitir identificar los potenciales peligros
Área de Influencia del PIP
Área de Influencia del PIP
Qué pasos se deben seguir? El análisis de peligros Proceso mediante el cual se determina la probabilidad de ocurrencia de un evento que podría afectar a la unidad productiva existente o al proyecto, así como sus características (severidad, recurrencia, área de impacto). Sobre esta base se plantea los escenarios futuros. i. Identificación de peligros en el área de influencia: consulta fuentes secundarias como mapas, estudios, POT, compendios estadísticos de desastres. ii. Identificación de peligros que pueden impactar en la UP o el PIP: verificación en trabajo de campo si la UP o el PIP están en área de impacto de los peligros. iii. Priorización de peligros; calificación de las características de los peligros para seleccionar los más relevantes para el posterior análisis de riesgo. iv. Construcción de los escenarios; respuestas a dos preguntas: Es probable que el peligro suceda en el horizonte de evaluación del proyecto? Si la respuesta es positiva, planteas la pregunta: Cuándo podría ocurrir el peligro?
El análisis de peligros Se basa en el conocimiento de las situaciones de amenazas, emergencias o desastres que se pueden haber presentado en la zona (área afectada, severidad, duración, recurrencia, etc.), así como las que se podrían generar en la dinámica de uso y ocupación del territorio. Fuentes: conocimiento local, estudios y documentos técnicos, planes de ordenamiento territorial; información prospectiva científica.
Escenarios de peligros INCERTIDUMBRE: Cuándo S/. Hay serie histórica de ocurrencia del evento (Pr 1). T S/. No hay serie histórica. Escenario probable impacto año 10 (Pr 1) T No hay serie histórica. Escenario probable impacto años 1 a 10 (Pr 1/10) S/. T
El análisis de peligros Fuente: Recopilación de información en campo, entrevista a pobladores
El análisis de peligros Peligro Características Antecedentes Lluvias intensas Deslizamientos Fuertes vientos Frecuencia: Cada 10 años se producen fuertes lluvias Intensidad: En los meses de noviembre a abril. Frecuencia: esta asociado a la presencia de lluvias. Severidad: Se activan más y son mas peligrosos cuando los terrenos son deleznables y en las épocas de diciembre a marzo Frecuencia: Cada año se presenta en los meses de agostos, pero el más fuerte fue hace 5 años atrás. Y el anterior hace 11 años atrás. Hace 10 años a ocurrido una fuerte lluvia, lo que ocasiono daños severos (terribles) a la población. Hace 10 años a ocurrido una fuerte lluvia, lo que ocasiono el deslizamiento de varias laderas. Estos vientos se han llevado los techos de las viviendas que son de calamina, incluso INDECI declaro zona de emergencia hace 5 años. Fuentes: Mapa de peligros, referencias de la población, Emergencias INDECI, etc.
El análisis de peligros
Análisis del Riesgo de la UP EXPOSICIÓN FRAGILIDAD RESILIENCIA IDENTIFICACIÓN DE PROBABLES DAÑOS Y PÉRDIDAS Determinar el grado de exposición de la UP o sus elementos Analizar el nivel de resistencia de la UP o sus elementos (diseño, materiales) Capacidad de atender a los usuarios en la emergencia y recuperarse Daños en la UP Efectos en la capacidad de producción Efectos en los usuarios
ANÁLISIS DE DAÑOS Y PÉRDIDAS PROBABLES Daños ocasionados Pérdidas de vidas humanas, heridos. Daños o destrucción de vehículos. Interrupción del tránsito. Destrucción del tramo de la carretera. Recuperación del servicio Gastos en atención de la emergencia, rehabilitación, reconstrucción del tramo. Construcción de trocha provisional Interrupción de los beneficios: Pérdida de tiempo de usuarios y transportistas Perdida de productos y de ingresos. Mayor tiempo de traslado (usuarios, transportistas). Incremento de costos de operación vehicular. Caída de rocas en carretera Otros costos sociales para usuarios Gastos en tratamiento de accidentados. Gastos de reparaciones o reposición de vehículos. Desabastecimiento de productos, encarecimiento. Mayores costos de transporte. Espera de seis horas
Análisis del Riesgo de los afectados por el problema Analizar condiciones de riesgo. Están localizados en zonas de peligro? Sus patrimonio y medios de vida son vulnerables? Cuál es su percepción sobre el riesgo? NOTA: Si la población que se beneficiará con el PIP está en riesgo es posible que la UP también lo esté, por lo que hay que considerar dicha situación
Proceso de identificación del PIP El AdR y GdR en la definición de PIP Resultados del AdR El riesgo y sus factores Planteamiento del problema Causas del problema Efectos del problema La reducción de riesgos forma parte del PIP Planteamiento del objetivo Medios Fines Las medidas de reducción de riesgos se incorporan en el PIP (Gestión Correctiva) Acciones del PIP Alternativas de solución del problema Gestión del Riesgo en el PIP
La GdR en el planteamiento del proyecto
Definición del problema Problema: Situación negativa que afecta a un sector de la población El problema debe ser planteado desde la perspectiva de los usuarios de los servicios o el cumplimiento de funciones. Debe ser único y concreto; suficientemente general para plantear alternativas diversas de solución y vinculado con una función del Estado para que pueda haber alguna entidad pública que tenga competencia para resolverlo. No debe ser la negación de una solución El problema se determina desde la población usuaria, quienes perciben el malestar generado en el mercado de servicios públicos. Pregunta clave: Cuál es la situación negativa, inconveniencia, insatisfacción que afecta a la población?
Análisis de causas y efectos Pregunta clave causas: A qué se debe la existencia de este problema? o qué explica la existencia de este problema? Pregunta clave efectos: Si este problema no se soluciona, qué ocasiona o qué consecuencias trae? Proceso metodológico: Si este problema no se soluciona, qué ocasiona o qué consecuencias trae? Lluvia de ideas Selección: eliminar causas o efectos Agrupación y jerarquización: relación con el problema y entre éstas Construcción del árbol problema- causas y efectos
El AdR en el planteamiento del problema y sus causas La población de la localidad San Miguel tiene limitado acceso a agua potable y alcantarillado de calidad Interrupciones periódicas del servicio de agua potable Inadecuada disposición de aguas residuales excretas Ineficiente gestión de los servicios Línea de conducción vulnerable frente a deslizamientos fallas en la operación del sistema La red de alcantarillado tiene limitada cobertura Las aguas residuales se vierten a la quebrada sin previo tratamiento Los integrantes de la JAAS no conocen técnicas de administración Las líneas de conducción están en riesgo frente a deslizamientos No se realiza oportunamente mantenimiento de sistema Los operadores no conocen bien el funcionamiento del sistema Las lagunas de tratamiento han colapsado debido a fallas en el terreno No hay capacidad de respuesta cuando hay interrupciones de servicios
El AdR en el planteamiento de los efectos Disminuye la calidad de vida de la población de San Miguel Se incrementa el gasto en tratamiento de enfermedades Se pierde productividad Pérdidas de producción Incremento en la incidencia de enfermedades gastrointestinales y démicas Menor tiempo para el desarrollo de actividades productivas Menor tiempo para el desarrollo de actividades culturales Población consume agua de fuentes contaminadas Se almacena agua en condiciones inadecuadas Acarreo de agua del río La población de la localidad de San Miguel tiene limitado acceso a servicios de agua potable y alcantarillado de calidad
La GdR en el planteamiento del proyecto Medio de primer orden 1 Se reducen las interrupciones periódicas del servicio de agua potable Medio fundamental 1.1 Se reduce el riesgo de la línea de conducción frente a deslizamientos Medio fundamental 1.2 Se realiza oportunamente el mantenimiento del sistema Medio fundamental 1.3 Los operadores conocen bien el funcionamiento del sistema Acción 1.1.1 Cambio de trazo de la línea de conducción en nueva ubicación sin peligro de deslizamiento Acción 1.2.1 Elaboración de un plan de mantenimiento preventivo y correctivo Acción 1.3.1 Elaboración de manuales de operación de los elementos del sistema Acción 1.1.2 Construcción de muros de protección de la línea de conducción, manteniéndose el trazo Acción 1.2.2 Entrenamiento de personal operativo para que realice el mantenimiento Acción 1.3.2 Capacitación de personal operativo Acción 1.1.3 Cambio de diseño de la línea de conducción, manteniéndose el trazo Acción 1.1.2 Adquisición de equipos y herramientas para mantenimiento Acción 1.1.4 Incremento de la cobertura vegetal en ladera donde ocurren los deslizamientos
La GdR en el planteamiento del proyecto Medio de primer orden 2 Se dispone adecuadamente las aguas residuales y excretas Medio fundamental 2.1 Se incrementa la cobertura de la red de alcantarillado Medio fundamental 2.2 Las lagunas de tratamiento funcionan Acción 2.1.1 Ampliación de la red de colectores y conexiones domiciliarias en la zona sin servicio Acción 2.2.1 Construcción de lagunas de tratamiento en nueva localización donde no existan fallas Acción 2.1.2 Conexión de usuarios en zonas que ya cuentan con redes
La GdR en el planteamiento del proyecto Medio de primer orden 3 Se gestiona eficientemente los servicios Medio fundamental 3.1 Los integrantes de la JAAS conocen técnicas de administración Medio fundamental 3.2 Hay capacidad de respuesta cuando se interrumpe el servicio Acción 3.1.1 Revisión y mejoramiento de instrumentos de gestión de los servicios Acción 3.2.1 Desarrollo de instrumentos de gestión para la respuesta ante interrupciones del servicio Acción 3.1.2 Entrenamiento a integrantes de la JASS en gestión de los servicios Acción 3.2.2 Capacitación a operadores para rehabilitación del servicio Acción 3.2.3 Preparación a los usuarios para situaciones de interrupción del servicio
EJEMPLO - TRANSPORTES Dificultades en el traslado de personas y mercancías entre las localidades de A y B, especialmente en épocas de lluvias Superficie de rodadura deteriorada Riesgos de accidentes Interrupciones frecuentes en tramos Km 12+200 y Km 23+800 Inadecuadas características de la vía Insuficientes orientaciones en la vía Impactos de deslizamientos y desbordes de quebrada Deficientes mecanismos de disipación de escorrentías Inadecuado diseño de las curvas horizontales y verticales Diseño de la vía no considera amenazas existentes Insuficiente mantenimiento Impactos de material de deslizamientos y rocas sobre la vía
EJEMPLO - TRANSPORTES Disminución del nivel socioeconómico de las localidades A y B Pérdidas de tiempo de usuarios y flota de transporte Limitaciones en el acceso a servicios Pérdidas y mermas de mercancías perecibles Se incrementa los costos de operación vehicular Mayor tiempo de traslado Costos de reparaciones o reemplazo de vehículos Costos de atención de la salud de las personas Daños a los pasajeros, tripulación y vehículos Pérdidas de producción Desabastecimiento y encarecimiento de mercancías Interrupción de los flujos de personas y mercancías Problema Central Dificultades en el traslado de personas y mercancías entre las localidades de A y B, especialmente en épocas de lluvias
EJEMPLO - TRANSPORTES El traslado de personas y mercancías entre las localidades de A y B, se realiza sin dificultades, inclusive en épocas de lluvias MPO1 Superficie de rodadura en buen estado MPO2 Riesgos de accidentes MPO3 Interrupciones frecuentes en tramos Km 12+200 y Km 23+800 MF1.1: adecuadas características de la vía MF2.1: suficientes orientaciones en la vía MF3.1: se reduce impactos de deslizamientos y desbordes de quebrada MF1.2: eficientes mecanismos de disipación de escorrentías MF2.2: adecuado diseño de las curvas horizontales y verticales MF3.2: Diseño de la vía considera amenazas existentes MF1.3: suficiente mantenimiento MF2.3: se reduce Impactos de material de deslizamientos y rocas sobre la vía
EJEMPLO - TRANSPORTES Mejora el nivel socioeconómico de las localidades A y B Se reduce las pérdidas de tiempo de usuarios y flota de transporte Se facilita el acceso a servicios Se reduce las pérdidas y mermas de mercancías perecibles Disminuyen los costos de operación vehicular Disminuye el tiempo de traslado Se evita costos de reparaciones o reemplazo de vehículos Se evita costos de atención de la salud de las personas Se evita daños a los pasajeros, tripulación y vehículos Se evita pérdidas de producción Se evita desabastecimiento y encarecimiento de mercancías Los flujos de personas y mercancías son continuos Problema Central El traslado de personas y mercancías entre las localidades de A y B se realiza sin dificultades, inclusive en épocas de lluvias
MPO 1: Superficie de rodadura en buen estado EJEMPLO - TRANSPORTES MPO 2: Disminuye riesgo de accidentes MPO3: Disminuyen las Interrupciones en tramos Km 12 + 200 y Km 23 + 800 MF 1.1: Adecuadas características técnicas de la vía Replanteo del diseño de la vía Mejoramiento de la superficie de rodadura MF 1.2: Eficientes mecanismos de disipación de escorrentías Construcción de alcantarillas, badenes y pontones. MF 1.3: Mantenimiento oportuno Organización de los usuarios. MF 2.1: Suficientes orientaciones en la vía Instalación de señales en la vía MF 2.2: Adecuado diseño de las curvas horizontales y verticales Replanteo del diseño de la vía Mejoramiento de las curvas MF 2.3: Se reduce impacto de material deslizado y rocas Cambio de localización de tramos críticos (variante) Construcción de estructuras de protección en ladera MF 3.1: Reducción de los impactos de deslizamientos y de desbordes de quebrada Cambio de localización de tramos críticos (variante) Construcción de estructuras de protección en ladera y obras de arte MF 3.2: Diseño de la vía considera amenazas existentes Estabilización de taludes en tramos críticos. Construcción de alcantarillas y cunetas en tramos críticos. Uso de materiales apropiados para resistir el impacto de probables peligros.
EJEMPLO - TRANSPORTES Alternativa 1 Replanteo del diseño de la vía + mejoramiento de la superficie de rodadura + construcción de obras de arte disipación de escorrentías +.instalación de señales en la vía + mejoramiento de las curvas + cambio de localización de tramos críticos (variante) + estabilización de taludes + uso de materiales apropiados. Alternativa 2 Replanteo del diseño de la vía + mejoramiento de la superficie de rodadura + construcción de obras de arte disipación de escorrentías +.instalación de señales en la vía + mejoramiento de las curvas + construcción de estructuras de protección en la ladera tramo crítico + estabilización de taludes + uso de materiales apropiados.