MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA INFORME DE EVALUACIÓN ANUAL EJERCICIO ECONÓMICO 2013 Dirección General de Presupuesto Nacional
1. ANÁLISIS INSTITUCIONAL De conformidad con el ordenamiento jurídico, el Ministro del MINAE es el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado del sector de Ambiente y Energía y, por tanto el responsable de emitir las políticas ambientales, la protección ambiental, el manejo y uso sostenible de los recursos naturales y la promoción del uso de las fuentes de energía renovables para lograr el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas en los programas ministeriales y el Plan Nacional de Desarrollo. La misión del ministerio es Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las y los habitantes del país mediante la promoción del manejo, conservación y desarrollo sostenible de los elementos, bienes, servicios y recursos ambientales y naturales del país, garantizando la necesaria y plena armonía entre las actividades de desarrollo nacional y el respeto por la naturaleza y la consolidación jurídica de los derechos ciudadanos en esta materia. EL MINAE no cuenta con indicadores de resultado a nivel Institucional en Ley de Presupuesto 2013. 2. GESTIÓN FINANCIERA El siguiente cuadro muestra los datos de los recursos asignados y ejecutados en los años 2012 y 2013, en términos reales (colones constantes base 2012) con ingresos corrientes y de financiamiento (001 y 280). 1
Cuadro Nº 1 Ministerio de Ambiente y Energía Comparativo del Monto Autorizado y Ejecutado por Partida Presupuestaria 2012-2013 (en colones constantes base 2012) 2012 2013 Partida AUTORIZADO AUTORIZADO % (Ley No. 9019 y EJECUTADO ²/ EJECUCIÓN (Ley No. 9103 y Modif.) Modif.) EJECUTADO ²/ % EJECUCIÓN 0-Remuneraciones 8.751.433.671 7.220.339.389 82,5 7.489.948.495 6.123.462.001 81,8 1-Servicios 1.673.023.757 1.236.654.382 73,9 1.197.619.897 1.004.476.706 83,9 2-Materiales y Suministros 259.781.080 188.353.096 72,5 115.710.101 91.555.285 79,1 3-Intereses y Comisiones - - - - - - 4-Activos Financieros - - - - - - 5-Bienes Duraderos 291.079.416 209.776.226 72,1 240.220.469 210.050.325 87,4 6-Transferencias Corrientes 279.621.758 158.379.530 56,6 214.857.498 84.855.998 39,5 7-Transferencias de Capital - - - - - - 8-Amortización - - - - - - 9-Cuentas Especiales - - - - - - SUB TOTAL 11.254.939.682 9.013.502.624 80,1 9.258.356.460 7.514.400.314 81,2 Transferencias no vinculadas 1/ 28.525.285.210 28.523.960.121 100,0 27.950.875.913 26.827.205.800 96,0 TOTAL GENERAL 39.780.224.892 37.537.462.745 94,4 37.209.232.374 34.341.606.114 92,3 Fuente: Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF). Notas: 1/ Incluye transferencias corrientes y de capital no vinculadas a la gestión, que son ejecutados por los entes a los cuales se les asignaron los recursos. 2/ Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación. Se debe señalar sobre el cuadro anterior, que los montos de las diferentes partidas presupuestarias para el año 2013 están deflatados al 3,68%. Mediante la Ley No.9103, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio 2013, se asigna al Ministerio de Ambiente y Energía un presupuesto de 38.693,0 millones de colones. Sin embargo, tal como puede observarse en el cuadro 1.1, posteriormente 2
se incorporan recursos externos por la suma de 17.875,5 millones, para un total de 56.568,5 millones y mediante los Presupuestos Extraordinarios se dio una rebaja neta de 114,5 millones, dichos recursos fueron aportados por los Programas 879, 889 y 890 quedando un presupuesto definitivo de 56.454,1 millones. Comparando los datos, tanto en el subtotal como en el total de los años 2012 y 2013, se puede observar que las ejecuciones presupuestarias son muy similares. Considerando solo el subtotal, donde se aprecian los montos directamente ligados a la operatividad del Ministerio, se mejoró en un 1,1%, aunque en el total, donde se toman en cuenta las Transferencias no Vinculadas a la Gestión, el porcentaje de ejecución declinó 2,1%. Dentro de las principales razones que la institución informa incidieron en la sub-ejecución se pueden citar. Para la partida de Remuneraciones; la mayor causa de sub-ejecución son los problemas para ocupar las 26 plazas vacantes incorporadas al presupuesto, dado que no han sido autorizadas por la Autoridad Presupuestaria, además de las solicitudes de reasignaciones en trámite que no se han consolidado. El Ministerio aduce que a pesar de que las remuneraciones ocupan el 80,9% del presupuesto operativo institucional, existe necesidad de personal estratégico, tales como; meteorólogos, geólogos, además de personal técnico y administrativo que al final son los encargados de la tramitología administrativa y posibilita la gestión estratégica del MINAE, por lo tanto, la falta de personal no solo afecta la eficiencia en la ejecución presupuestaria, sino también el cumplimento de los objetivos y metas institucionales. La partida de Servicios presenta una ejecución del 83,9%, debido a que la mayoría de los servicios cuentan con contratos marco, así como la existencia de gastos asociados a servicio de agua, electricidad, telecomunicaciones, riesgos del trabajo, entre otros. En cuanto a la reducción de la ejecución, con el Plan de Gestión Ambiental, cuyo respaldo es el Decreto Ejecutivo No.33889 MINAE, se han dado grandes ahorros en servicios, 3
especialmente servicios públicos y mantenimiento de vehículos, viáticos, publicaciones, etc. Por otro lado, también influyó en la sub-ejecución de esta partida que algunos proyectos específicos no se pudieron llevar a cabo, tal es el caso del desarrollo del sistema informático para la digitalización de expedientes del Tribunal, el cual no se ejecutó dado que para implementarlo, además de los 13,9 millones presupuestados, se requerían recursos adicionales para el mantenimiento de la plataforma informática adquirida en el año 2012, además el proyecto de correo en nube, de la Dirección Sectorial de Energía, tampoco se pudo gestionar a tiempo debido al cambio de código de mercancías en Compra Red, lo cual implica la realización de modificaciones presupuestarias para darle contenido al nuevo código. Por último, impacta también en la ejecución las restricciones de crecimiento de las subpartidas, incluidas en la Directriz H-40, tales como Viáticos al Interior del País, Otros Servicios de Gestión, Transporte Dentro del País, Viáticos al Exterior, entre otros, que afectan directamente el funcionamiento y eficiencia de los programas que conforman el MINAE, cuya característica general es la inspección y giras a nivel nacional para la consecución de su funciones dadas por Ley. La partida Materiales y Suministros presenta una ejecución del 79,1% del presupuesto autorizado, lo cual se debe a gran medida a las características del proceso de contratación administrativa. En este caso, también impacta en la baja ejecución, la implementación de los Planes Institucionales de Gestión Ambiental para reducir los gastos, especialmente en papelería y optimizar el uso de la energía. En la partida de bienes duraderos se refleja una ejecución del 87,4%, debido en la mayoría de los casos a las características de las contrataciones y al hecho de que algunos programas no presentan sus órdenes de inicio en las fechas establecidas por la Proveeduría Institucional, afectando la ejecución de los demás programas, un factor positivo en la ejecución de esta partida fue la entrada en vigencia de Convenios Marcos, lo cual permitió mejorar la ejecución. 4
Con respecto a la partida de transferencias corrientes, se ha ejecutado en un 39,5% del presupuesto autorizado, dado la ejecución baja de la subpartida de prestaciones legales, la cual fue de un 38,1% ( 43,0 millones) con relación al monto presupuestado de 112,8 millones y la ejecución de la subpartida de indemnizaciones, cuyo presupuesto autorizado definitivo fue de 24,4 millones, pero 19,8 millones migran como compromiso no devengado al 2014 que servirá para atender la sentencia del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, expediente judicial No. 11-46-03-1027- CA, sentencia firme No. 1860-2011 a favor de FUNDAZOO. Por último un factor importante, que afectó la ejecución de las partidas Servicios, Materiales y Suministros y Bienes Duraderos es la resistencia de los diversos programas presupuestarios, a excepción de la Dirección Sectorial de Energía, de utilizar el mecanismo de nula presupuesto, lo cual hubiera reducido los tiempos en el trámite de contratación y por tanto del devengamiento del gasto. Aunado a lo anterior, sigue prevaleciendo la percepción errada en los ejecutores de programa de realizar la ejecución presupuestaria en el segundo semestre del año, aludiendo la no disponibilidad de cuota presupuestaria, lo cual se evidencia en los Informes de Evaluación Semestral 2013, a pesar de que en múltiples oportunidades se les ha indicado utilizar el mecanismo citado. 5
Cuadro Nº 1.1 Ministerio de Ambiente y Energía Monto Inicial, Autorizado, Programado y Ejecutado por Proyecto Recursos Externos al 31 de diciembre de 2013 NOMBRE DEL PROYECTO MONTO INICIAL DEL PROYECTO AUTORIZADO (Ley No. 9103 y Modif.) PROGRAMACIÓN PARA 2013 1/ EJECUTADO 2/ % DE EJECUCIÒN Programa de Turísmo en Áreas Silvestres Protegidas BID-1824- OC-CR Proyecto Ecomercados II BIRF- 7388-CR 9.637.750.000 9.637.750.000 1.123.775.491 252.155.000 22,4 14.988.480.000 8.237.782.637 5.698.208.618 5.724.355.199 100,5 TOTAL GENERAL 17.875.532.637 6.821.984.109 5.976.510.199 87,6 F uente: Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF) y Programación de desembolsos suministrada por la Dirección de Crédito Público. N o tas: 1/ Programación para 2013, corresponde a los desembolsos programados por la Dirección de Crédito Público. 2 / Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación. 3. RESULTADOS DE LA GESTIÓN En apego a la metodología de programación y evaluación presupuestaria, orientada a resultados, que ha venido implementando la Dirección General de Presupuesto Nacional; los indicadores se clasifican en operativos si están formulados para medir aspectos rutinarios o cotidianos del quehacer del programa y se quedan en el ámbito de insumos/procesos; y en estratégicos (gestión/resultados) si están formulados para medir los aspectos relevantes de la institución, programa o subprograma y en algunos casos generan efectos directos sobre la población a quien se brinde el bien o servicio; por lo que el presente análisis se enfoca en los avances o logros de los indicadores estratégicos. Para los años 2012 y 2013 la entidad contó con los siguientes indicadores: 6
Cuadro Nº 2 Ministerio de Ambiente y Energía Cantidad de indicadores Operativos y Estratégicos por Centro de Gestión 2012-2013 2012 2013 Centro de Gestión 1/ Operativos Estratégicos Total Operativos Estratégicos Total Tribunal Ambiental Administrativo 2 1 3 2-2 Hidrometeorologia Aplicada 8-8 2 2 4 Evaluación y Control Ambiental 5-5 3 2 5 Hidrocarburos, transporte y Comercializacion de Combustibles 7-7 - 2 2 Planificacion estrategica Nacional 6-6 - - - Geología y Minas 4-4 1-1 TOTAL 32 1 33 8 6 14 F uente: Clasificación realizada por la DGPN. N o ta: 1/ Se consideran centros de gestión los programas presupuestarios. El MINAE cuenta con 14 indicadores en la programación del año 2013, de los cuales el 57,0% son operativos y 43,0% de estratégicos. Se debe destacar con respecto a este apartado, que el Ministerio de Ambiente y Energía ha hecho un esfuerzo considerable para incluir indicadores estratégicos en su programación, ya que para el año 2012, el MINAE contaba con 32 indicadores operativos y un solo indicador estratégico, lo anterior considerando solamente los programas que se evalúan en este período, ya que se debe recordar que para el año 2012, el programa Rectoría del Sector Telecomunicaciones pertenecía al MINAE, el mismo contaba con 9 indicadores operativos con los cuales el total de indicadores de la institución para el año 2012 aumentaba a 41 indicadores operativos conservando solamente 1 indicador estratégico. 7
Si bien el MINAE ha presentado una mejora considerable en este aspecto, tanto en los anteproyectos de presupuesto como también aprovechando el Decreto de Reprogramación 2013, aún los programas: Tribunal Ambiental Administrativo, Planificación Estratégica Nacional, y Geología y Minas no cuentan con indicadores estratégicos en su programación. Para el año 2013 la institución por Centro de Gestión obtuvo los siguientes porcentajes de cumplimiento en los indicadores estratégicos. Cuadro Nº 3 Ministerio de Ambiente y Energía Cantidad de indicadores estratégicos asociados a producto / objetivo según porcentaje de cumplimiento al 31 de diciembre de 2013 Centro de Gestión 1/ Hidrometeorologia Aplicada Clasificación de indicadores Producto Cumplido (100%) Objetivo 2 Muy Bueno (99%-81%) Parcialmente cumplido Bueno (80%- 71%) Insuficient e (70%-1%) No cumplido (0%) Evaluacion y Control Ambiental Hidrocarburos, transporte y Comercializacion de Combustibles TOTAL Producto Objetivo 2 Producto Objetivo 2 Fuente: Datos suministrados por la institución y clasificación realizada por la DGPN. Notas: 1/ Se consideran centros de gestión los programas presupuestarios. 6 - - - - El Ministerio de Ambiente y Energía cumplió al 100% con sus 6 indicadores de resultado planteados en la Ley de Presupuesto 9103, en los programas indicados en el cuadro anterior, por lo cual se clasifica como efectivo en este apartado. No existen, en ninguno de los programas del Ministerio, indicadores asociados a los productos que cumplan con los requisitos mínimos para ser considerados como estratégicos. 8
Con el propósito de ir enfocándose en aquellos aspectos que la institución ha considerado tienen mayor peso dentro de la estructura programática del ministerio, la siguiente información se refiere al programa 883, Tribunal Ambiental Administrativo, pues representa el centro de gestión al que asignó mayor ponderación para el ejercicio 2013. El cuadro Indicadores estratégicos asociados a productos según porcentaje de cumplimiento y recursos financieros y el cuadro clasificación de efectividad en el cumplimiento de indicadores asociados al producto u objetivo se excluyen del presente Informe de Evaluación Anual del MINAE, ya que el programa Tribunal Ambiental Administrativo no cuenta en su programación 2013 con indicadores estratégicos. Estimación de costos El Tribunal Ambiental Administrativo presenta 2 indicadores ligados al producto en su programación 2013, sin embargo no cumplen con las características que esta dirección a definido como estratégicos, sin embargo se hará referencia a estos 2 indicadores para transmitir sus logros y las razones que el Tribunal expresa como perjudiciales para su optima gestión en el cumplimiento de sus tareas. Lo que respecta al Número de Resoluciones Emitidas por El Tribunal Ambiental Administrativo, durante el período 2013 el Tribunal emitió un total de 1259 resoluciones, obteniendo un porcentaje de avance de 89,9% con respecto a la meta anual. El porcentaje obtenido en las metas del Programa 883 es considerado por el Ministerio como satisfactorio, dadas las difíciles condiciones que ha enfrentado el Tribunal Ambiental, en virtud de que continúa existiendo un faltante de recurso humano en todas las áreas: Administrativa, Legal y Técnica. Específicamente en esta meta, el TAA se vio en la necesidad de reprogramarla en el mes de marzo por el faltante de profesionales en el área legal. El TAA aduce carecer de personal y recursos en el área administrativa, lo cual genera disfuncionalidades en la gestión ordinaria, a pesar de los ingentes esfuerzos realizados por el área administrativa, en la que se recargan todas las funciones relacionadas con las tareas de las 9
áreas de planificación, financiero-contable (ejecución del presupuesto), recursos humanos, proveeduría, servicios generales, etc. El Tribunal menciona que tal y como han expuesto en informes anteriores, desde el ejercicio económico 2010, se aprobaron los recursos necesarios para la contratación profesionales, sin embargo, no ha sido posible la contratación de los mismos, en virtud de que la STAP no autorizó el uso de las plazas. En cuanto al Número de Giras de Cumplimiento y Verificación Ambiental, durante el periodo 2013, el Tribunal Ambiental Administrativo realizó once giras de cumplimiento y verificación ambiental, donde se seleccionaron los expedientes que requerían conocer los alcances o avances de resoluciones interpuestas en años anteriores en los diferentes cantones de las provincias de Puntarenas, Alajuela, Guanacaste, Heredia y Limón, alcanzando con esto un porcentaje de cumplimiento del 100%. Ministerio de Ambiente y Energía Ficha resumen Al 31 de diciembre de 2013 Información general del Programa o Subprograma Programa evaluado Propósito del programa Tribunal Ambiental Administrativo Órgano responsable de velar por el cumplimiento de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, facultado para conocer y resolver las denuncias por violaciones a la legislación vigente en la materia, ya sea contra personas públicas o privadas, con el fin de prevenir daños de difícil o de imposible reparación en el ambiente y en los recursos naturales. Presupuesto del programa 801.485.595,00 Porcentaje ejecutado del presupuesto 71,81% Período evaluado Enero a diciembre de 2013. Efectividad en el cumplimiento de los indicadores asociados a producto (gestión) Efectividad en el cumplimiento de los indicadores asociados a objetivos estratégicos (resultados) Tipo de Evaluación Fuente de Información N/A N/A Evaluación por Programas e Instituciones. Informes de autoevaluación realizados por las instituciones y análisis realizado por la DGPN. Nota: No incluye transferencias no vinculadas a la gestión ni recurso externo. 10
Con respecto al cuadro anterior, Ficha Resumen, no se emite criterio de efectividad en el cumplimiento de los indicadores asociados a productos ni a los objetivos, puesto que el Programa 883 Tribunal Ambiental Administrativo no cuenta con indicadores estratégicos en Ley de Presupuesto 2013. 4. OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES Al igual que en el Informe de Seguimiento Semestral 2013, el Ministerio de Ambiente y Energía no indica acciones correctivas para que la ejecución presupuestaria mejore en los próximos años, por lo que se recomienda que, tanto para los informes semestrales como los anuales, se enumeren las propuestas para la mejora de la ejecución, esto permitiría darle seguimiento a estas acciones propuestas y observar el impacto de las mismas, puesto que en los informes de evaluación de los últimos años se siguen repitiendo las mismas justificaciones de sub-ejecución. Tal y como lo menciona el mismo Ministerio en su Informe de Autoevaluación, parte de sus problemas de ejecución se deben a la resistencia de los programas presupuestarios de utilizar el mecanismo de nula presupuesto, y la percepción errada en los ejecutores de programa de realizar la ejecución presupuestaria en el segundo semestre del año, aludiendo la no disponibilidad de cuota presupuestaria; siendo entonces que se reconocen las principales causas de sub-ejecución podrían construir propuestas de mejora entorno a esos puntos. En cuanto a los recursos de Crédito Público Externo, cuya ejecución se señala en el presente informe, y al igual que en el Informe de Seguimiento Semestral, no se envían las razones que incidieron en los porcentajes de ejecución con respecto a los recursos programados para el presente año, ni los avances o logros obtenidos en los proyectos financiados con esos recursos. Esto es más relevante en el proyecto Programa de Turismo en Áreas Silvestres Protegidas BID-1824-OC-CR, que refleja tan solo el 22,4% de ejecución con respecto al programado para el año 2013. En adición, habiendo terminado el plazo del préstamo Proyecto 11
Ecomercados II BIRF-7388-CR, es muy importante y pertinente poder presentar a la población en general los logros alcanzados con la utilización de los recursos de dicho préstamo. El programa 883 Tribunal Ambiental Administrativo es el que tiene mayor ponderación dentro del presupuesto del Ministerio, sin embargo no cuenta con objetivos estratégicos programáticos ni sus respectivos indicadores de resultado asociados, lo que resulta contrario a la metodología de la Dirección General de Presupuesto Nacional, la cual es orientada a resultados, aspectos relevantes de la institución programa o subprograma que generan efectos directos sobre la población a quien se brinda el bien o servicio y por lo tanto, que le permitan saber a la población como se utilizan los recursos y cuáles son los beneficios que se obtienen de los mismos. Por último, la justificación enviada por el Instituto Meteorológico Nacional con respecto a la baja ejecución del indicador Porcentaje de estaciones meteorológicas nuevas para el monitoreo del cambio climático instaladas fue que el trámite para adquirir recursos financieros provenientes del CNE y los tiempos para realizar los trámites de adquisición en el extranjero, no permitieron la adquisición de las mismas. Al respecto se debe revisar si se están planteando indicadores que no corresponden y ser muy cuidadosos con los indicadores propuestos en Ley de Presupuesto Nacional. Los indicadores que se plantean deben ser los que se realicen con los recursos provenientes de la Ley de Presupuesto y no los que se planean realizar con algún otro recurso. 12