Política laboral española Tema 9. Políticas pasivas Profesora Laura Pérez Ortiz Grupo 86 Curso 2009-2010
Índice 1. Definiciones y características 2. Origen de las prestaciones por desempleo 3. Perspectiva teórica 4. Características de las prestaciones por desempleo 5. Intensidad de las prestaciones por desempleo 6. Las prestaciones por desempleo en la UE y en España
1. Definición y características Políticas pasivas de mercado de trabajo: políticas laborales que tienen por objetivo el mantenimiento de las rentas de quienes no tienen un empleo cuando tendrían la idoneidad, sobre todo en términos de edad, para desenvolverse activamente en el mercado de trabajo Políticas pasivas dirigidas a compensar los efectos sobre los desequilibrios en el mercado laboral A diferencia de las políticas activas, se enfrentan a los efectos del desempleo y no a sus posibles causas Se aplican exclusivamente a desempleados y a prejubilados Cases de políticas pasivas: prestaciones por desempleo, y compensaciones por prejubilaciones
1. Definición y características Las prestaciones por desempleo constituyen por importancia social y por gasto público, la principal política pasiva Las compensaciones por prejubilaciones rozan con la política general de pensiones, de la cual en ocasiones proceden orgánicamente los recursos. tiene aspectos de política activa de mercado de trabajo, dado que su objetivo principal es favorecer la entrada al mundo laboral a los más jóvenes al drenar el exceso de oferta que existe en el mercado
Fuente: Eurostat 1. Definición y características Gasto en políticas laborales % PIB
1. Definición y características Gasto en política laboral % PIB Gasto Público en políticas activas 2007 Gasto Público en políticas pasivas 2007 Bélgica 1,3 2,0 Alemania 0,8 1,6 Dinamarca 1,3 1,5 Países Bajos 1,1 1,4 Finlandia 0,9 1,4 España 0,8 1,4 Austria 0,7 1,2 Francia 0,9 1,2 Portugal 0,5 1,1 Irlanda 0,6 0,9 Italia 0,5 0,7 Suecia 1,1 0,7 Luxemburgo 0,5 0,5 Polonia 0,5 0,5 Noruega 0,6 0,4 Fuente: OCDE Employment Outlook, julio 2009.
2. Origen de las prestaciones por desempleo Las prestaciones de desempleo como parte de la política y el gasto público se originaron en diversos países europeos en la primera década del siglo XX El primer sindicato que constituyó en 1789 un seguro de desempleo con carácter voluntario fue una asociación minoritaria de trabajadores de la ciudad suiza de Basel En 1832 el sindicato británico de fundidores fue el primero en tener un programa nacional de protección por desempleo El primer caso reconocido de apoyo público a estos esquemas de protección social lo construyó el municipio belga de Gante en 1901, que prestó garantías de solvencia al fondo de desempleo previamente constituido por los sindicatos
2. Origen de las prestaciones por desempleo Diez años después el gobierno británico daría un salto cualitativo a la protección por desempleo en dos sentidos: por una parte, declaraba obligatoria la cotización de todos los asalariados al fondo de garantía que respaldaba el sistema y, por otra, nacionalizó el conjunto del esquema de protección, que pasó desde entonces a estar gestionado por un organismo público Con el influjo de la doctrinas keynesianas tras la Segunda Guerra Mundial y el auge paralelo de la socialdemocracia en la Europa Occidental, el conjunto del sistema de protección por desempleo se estabilizó en cuanto a sus principios y se aumentó su intensidad por cobertura y generosidad en paralelo al fuerte progreso económico
3. Visión teórica de la prestación por desempleo Justificaciones 1. estabilizadores automáticos que pueden paliar los efectos de las recesiones económicas 2. pueden impulsar al alza la demanda interna en tiempos de expansión 3. ayudan a mejorar los procesos de ajuste en el mercado de trabajo 4. facilitaría el reciclaje de cualificación de los trabajadores en contextos de acelerado cambio tecnológico 5. se constituye en un incentivo para que los individuos alarguen su presencia en el mercado de trabajo o intensifiquen su participación en la actividad 6. efecto positivo sobre la productividad de una economía
3. Visión teórica de la prestación por desempleo Críticas 1. El sistema de protección por desempleo se enfrenta a crecientes problemas financieros. 2. Los desempleados tienden a aumentar su permanencia fuera del mercado de trabajo - análisis de elección racional sobre el comportamiento del desempleado mientras recibe las prestaciones en contraposición a los modelos de búsqueda de empleo - al tener garantizado un ingreso mínimo constante, los desempleados no tienen incentivos para aceptar empleos por debajo de la prestación, aunque haya demanda de estos puestos en la economía. Aceptar empleos con salarios superiores a los ingresos por desempleo se subordina a valoración individual de desutilidad del trabajo y utilidad del ocio con ingresos 3. Puede aumentar la tasa de paro
3. Visión teórica de la prestación por desempleo Evidencias empíricas las prestaciones por desempleo aumentan la permanencia en el desempleo de quienes los reciben Layard, Nickell y Jackman (1991) concluyen que subsidio desempleo aumenta entre 20-90%, dependiendo del país y de la situación general del mercado de trabajo, la duración del periodo de desempleo El efecto desincentivador de prestaciones desempleo sobre búsqueda de empleo se corrobora, ceteris paribus, al menos con dos tipos de comparaciones. 1. Tasas de desempleo más altas en países con sistemas más generosos de protección al desempleo (Atkins y Micklewright, 1991) 2. Desempleo afecta con mayor intensidad a los trabajadores menos cualificados y de más baja productividad, que se asume que tienen un salario de reserva más bajo.
3. Visión teórica de la prestación por desempleo Evidencia empírica de relación sustitutiva entre rentas de empleo e ingresos de la prestación al desempleo: La incorporación al mercado de trabajo aumenta a medida que se acerca el final del periodo de prestación A mayor nivel de sustitución de las rentas obtenidas en el trabajo asalariado, menores son los incentivos que tienen los desempleados para encontrar un empleo Prestaciones por desempleo disminuyen aversión al riesgo el stock de conocimientos existentes en un mercado de trabajo se deprecia más rápidamente con los prolongados periodos de desempleo que generan la protección por desempleo genera una ineficiencia creciente del sistema económico (una carga para el Estado que retrae recursos del sector privado )
3. Visión teórica de la prestación por desempleo Criticas a visión negativa de prestaciones por desempleo 1. Se rebate la idea utilitarista de la que se extraen estas conclusiones, que consideran a las prestaciones por desempleo como un subsidio al ocio. 2. las prestaciones de desempleo puede no ser siempre una decisión utilitarista de los trabajadores 3. no tienen influencia sobre el porcentaje de ocupados sino que ejercen una influencia únicamente sobre el stock de inactivos 4. Se argumenta que la teoría neoclásica no toma en cuenta la existencia de controles para la percepción del subsidio en forma de terminación de la prestación cuando no se acepte un trabajo y considera que este olvido no invalida el conjunto de la teoría.
Tabla 8.2. Porcentaje de sancionados durante un año entre los perceptores de las prestaciones por desempleo en varios países desarrollados. 1997 Total Negativa a trabajar Negativa a participar en políticas activas Evidencia de no buscar empleo Infracciones administrativas Alemania 1,14 0,64 0,50.... Australia 14,71 3,30 1,82 1,15 11,41 Bélgica 4,20 0,78 0,02.. 3,42 Canadá 6,07 2,74.. 3,33.. Dinamarca 4,30 0,57 1,55.. 2,18 Estados Unidos 56,97 1,90.. 33,46 21,62 Finlandia 10,19 2,69 7,50.... Japón 0,02 0,00.. 0,02.. Noruega 10,84 5,01 2,32.. 3,52 Nueva Zelanda 0,37 0,01 0,36.... República Checa 14,70........ Reino Unido 10,30 1.23 2,21 2,08 4,78 Suecia Suiza 40,29 13,23.. 25,26.. FUENTE: OCDE (2001).
4. Características de las prestaciones por desempleo Las prestaciones por desempleo se diferencian del salario social o de la renta mínima garantizada en que tienen algún tipo de relación con un empleo anterior que ha tenido el individuo que las percibe. Esta separación normalmente conlleva una separación funcional: mientras las percepciones de desempleo las administran organismos asignados a los ministerios que gestionan el mercado de trabajo, la renta mínima garantizada recae dentro de las políticas de lucha contra la exclusión social. la protección por desempleo está dividida en dos tipos de programas: los contributivos y los asistenciales.
4. Características de las prestaciones por desempleo Los ámbitos contributivos de las prestaciones por desempleo, en términos generales, responden a la lógica de un seguro Pero el sistema contributivo no comparte todas las características propias de un seguro: 1. Por una parte, no existe una correlación entre el riesgo de caer desempleado y la prima que se paga. 2. Por otra parte, en el sistema contributivo de prestaciones al desempleo no existe una provisión individual y futura de fondos que se conservan hasta que se produce la eventualidad del desempleo (sistema de reparto). Excepción en algunos casos en los EEUU (capitalización)
4. Características de las prestaciones por desempleo El sistema contributivo, que suele constituirse en el núcleo del sistema de protección a los desempleados, se ve complementado por un segundo vértice de amparo: el ámbito asistencial Obligatoriedad de haber estado empleado con anterioridad a la recepción de la prestación No están relacionadas con el empleo anterior. Ni la cuantía ni la duración están relacionadas con el empleo anterior Lo caracterizan más como un subsidio que como un seguro (o un impuesto fijo sobre el factor trabajo)
4. Características de las prestaciones por desempleo Requisitos de acceso a prestaciones por desempleo 1. No tener empleo 2. Situación de desempleo de origen involuntario (despido o fin de contrato) 3. Voluntad expresa de trabajar en caso de que exista la oportunidad de incorporarse a un empleo. Lleva implícita la idea de que la prestación por desempleo: - Es temporal - Es una ayuda para mejorar las oportunidades de reinserción en el mercado laboral
5. La intensidad de la política de protección por desempleo Dos medidas: una vertical, la cobertura de la protección al desempleo, y otra horizontal, la intensidad de esta protección. La cobertura de la protección por desempleo: mide la relación entre el número de desempleados que reciben prestaciones por desempleo respecto al total de desempleados La intensidad de los programas de protección a los desempleados, según la tasa de sustitución, que se obtiene de la división entre las rentas que se perciben del sistema de protección al desempleo entre el salario previo a que sucede la eventualidad del desempleo Esta tasa de sustitución tiende a disminuir en el tiempo conforme se aleja del momento en el que el parado dejó su puesto de trabajo.
Tabla 8.4. Tasa de sustitución para un cabeza de familia con pareja y dos hijos, 1997 Primer mes Segundo año Quinto año Luxemburgo 90,0 Suecia 100,2 Finlandia 100,0 Suiza 88,0 Rep. Checa 97,9 Suecia 100,0 Finlandia 87,0 Finlandia 87,4 Rep. Checa 98,0 Suecia 85,0 Irlanda 84,5 Dinamarca 97,0 Países Bajos 82,0 Países Bajos 80,5 Islandia 80,0 Alemania 80,0 Alemania 79,6 Países Bajos 78,0 Francia 79,0 Francia 79,5 Luxemburgo 77,0 Rep. Checa 77,0 Suiza 78,2 Reino Unido 76,0 Dinamarca 77,0 Luxemburgo 77,3 Alemania 73,0 Portugal 77,0 Dinamarca 77,2 Australia 72,0 España 76,0 Islandia 77,1 Noruega 72,0 Hungría 74,0 Reino Unido 76,4 Japón 71,0 Noruega 73,0 Portugal 73,4 Austria 69,0 Australia 72,0 Australia 72,4 Suiza 68,0 Austria 71,0 Noruega 71,6 Irlanda 64,0 Canadá 68,0 Bélgica 71,5 N. Zelanda 64,0 Reino Unido 67,0 Japón 70,8 Bélgica 63,0 Irlanda 64,0 Austria 68,6 Canadá 59,0 N. Zelanda 64,0 N. Zelanda 64,0 Hungría 59,0 Bélgica 60,0 España 63,7 EE.UU. 51,0 EE.UU. 59,0 Canadá 59,4 Francia 51,0 Japón 59,0 Hungría 58,8 España 46,0 Islandia 59,0 EE.UU. 52,2 Polonia 35,0 Corea 54,0 Polonia 38,7 Italia 11,0 Italia 47,0 Italia 11,0 Corea 10,0 Polonia 42,0 Corea 10,0 Portugal 6,0 FUENTE: OCDE (1999).
5. La intensidad de la política de protección al desempleo Esta tasa de sustitución tiende a disminuir en el tiempo, es decir, contemplan una reducción progresiva de las cantidades percibidas por los desempleados Dos objetivos: 1. Se mantiene en parte la idea de reparto que subyace a la idea del seguro y que implica que se debe recibir acorde con lo que se ha pagado y, por otro, se desincentiva la permanencia ilimitada en el desempleo remunerado al ir descendiendo paulatinamente la alternativa a obtener un empleo asalariado. 2. Además, los trabajadores de más altos salarios tienen una tasa de sustitución más baja que los asalariados de bajos salarios
5. La intensidad de la política de protección al desempleo Determinantes del nivel de intensidad de la protección al desempleo 1. Opción de políticas públicas. Medidas que impliquen medidas de redistribución de renta. 2. Institucionales: sindicatos y la negociación colectiva 2. Institucionales: sindicatos y la negociación colectiva (cuanto más centralizada la negociación colectiva, mayores las posibilidades de incorporación de prestación al desempleo)
Tabla 8.3. Condiciones mínimas de acceso para tener derecho a percibir prestaciones por desempleo en la Unión Europea, 1996 Periodo mínimo de cotización (meses) Periodo de referencia (meses) Alemania 12 24 Bélgica 2 36 Dinamarca 9 36 España 12 70 Francia 4 8 Grecia 4 14 Irlanda 9 12 Italia 12 24 Luxemburgo 6 12 Países Bajos 6 12 Portugal 18 24 Reino Unido 12 24 Fuente: Toharia (1997). http://www.oecd.org/dataoecd/15/3/40262531.xls
Laura Pérez Ortiz Política laboral española 24
http://info.assedic.fr/unijuridis/travail/documents/summarytable_010108.pdf Laura Pérez Ortiz Política laboral española 25
6. La protección por desempleo en España sólo acceden a la prestación quienes han perdido un empleo de forma involuntaria y, además, han cotizado un número determinado de meses. la duración del desempleo está limitada en el tiempo: en la prestación contributiva entre 4 a 24 meses según el tiempo cotizado; en el subsidio, entre 6 y 21 meses, aunque puede ser superior en algunos supuestos (mayores de 52 años, por ejemplo). En otros ordenamientos la duración de la prestación contributiva puede ser ilimitada (Bélgica, por ejemplo); en otros, la duración de la prestación asistencial también es ilimitada (Francia, Irlanda, Alemania, Reino Unido, Finlandia, Austria...), en buen número de países la duración de la prestación contributiva es mayor que en España
Evolución histórica Estatuto de los Trabajadores, con la promulgación de la Ley de Protección por Desempleo El deterioro de la protección se inicia con las reformas de 1992 y, especialmente, la de 1993 que supusieron tanto una reducción de la cuantía de las prestaciones por desempleo como de su cobertura En el año 2000 se introduce la "renta activa de inserción"
Distribución de los beneficiarios según las causas de acceso a la prestación contributiva por desempleo Total beneficiarios (media anual) Cese por despido (%) ERE (%) Fin contrato (%) 1999 440.798 36,8 8,7 53,2 2000 446.678 37,1 8,7 52,9 2001 501.258 36,7 8,3 53,7 2002 565.902 38,7 7,7 52,4 2003 630.443 40,2 6,9 51,8 2004 663.154 41,5 6,7 50,8 2005 687.033 43,0 6,3 49,9 2006 720.384 43,9 5,4 49,8 2007 780.205 42,7 4,8 50,6 2008 1.100.879 41,5 3,9 52,7 2009* 1.627.797 45,8 4,6 48,3 Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales, MTAS.
Distribución de los beneficiarios según las causas de acceso a la prestación asistencial por desempleo % Total beneficiarios (media anual) Agotamiento prestación contributiva < 45 años > 45 años Total agotamiento prestación contributiva Periodo cotizado inferior Mayores de 52 años 1999 400.308 22,2 6,8 29,0 26,4 36,0 2000 367.851 20,5 6,2 26,7 26,4 37,6 2001 357.072 20,9 6,0 26,8 25,9 37,9 2002 354.092 21,8 5,8 27,6 24,2 39,4 2003 357.886 22,3 5,9 28,2 22,6 41,5 2004 362.733 22,0 5,9 27,9 20,8 43,0 2005 367.235 22,1 6,0 28,1 19,2 44,2 2006 373.839 21,9 6,0 27,9 18,2 44,5 2007 400.485 21,0 6,9 28,0 17,8 43,4 2008 479.920 23,1 8,2 31,3 20,1 38,2 2009* 724.894 31,5 11,7 43,2 19,4 28,8 Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales, MTAS.
Beneficiarios prestaciones contributivas Beneficiarios prestaciones asistenciales Agricultura Industria Construcción Servicios Agricultura Industria Construcción Servicios 1999 10.869 104.206 50.812 268.200 10.633 90.950 60.015 209.212 2000 10.245 99.600 52.328 281.315 8.684 71.993 44.196 172.889 2001 10.242 102.250 60.650 325.184 8.314 70.234 41.896 179.153 2002 11.085 111.162 69.742 370.853 8.095 68.900 41.395 192.605 2003 11.212 113.568 80.014 422.737 8.296 67.671 40.806 204.014 2004 12.621 109.786 85.308 452.621 8.457 67.216 39.543 208.804 2005 15.434 111.541 86.003 471.285 8.668 66.390 38.397 214.094 2006 17.222 109.444 90.316 500.820 9.272 64.078 37.697 221.049 2007 21.895 101.509 105.210 549.006 12.038 65.157 38.827 237.338 2008 30.848 128.569 211.770 727.508 15.475 69.310 57.169 287.807 2009 * 45.408 218.415 319.313 1.044.427 23.452 95.917 118.765 438.967 Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales, MTAS.
Beneficiarios de prestaciones contributivas por causa de derecho Laura Pérez Ortiz Política laboral española 31