SISTEMA DE CORRESPONSABILIDAD Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial Decreto 4800 de 2011, art. 259 Documento técnico para consulta, agosto 9 de 2013
Sistema de Corresponsabilidad Propuesta Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial Versión: 9 de agosto de 2013 Contenido 1. Introducción... 3 2. Marco Conceptual... 6 2.1 Sistema de corresponsabilidad... 6 2.2 Principios de descentralización... 7 2.2.1 Subsidiariedad... 7 2.2.2 Complementariedad... 8 2.3.3 Concurrencia... 8 2.2 Objetivos... 9 3. Componentes del Sistema de Corresponsabilidad... 10 3.1 Entidades estatales:... 10 3.2 Recursos:... 10 3.3 Competencias para la aplicación de la subsidiariedad, la concurrencia y la complementariedad... 10 3.4 Aplicación de los principios de descentralización administrativa... 12 3.4.1 Principio de subsidiariedad... 12 3.4.2 Principio de Complementariedad... 15 3.4.3 Principio de concurrencia... 18 4. Fortalecimiento de la Capacidad Institucional de las Entidades Territoriales... 21 4.1. Medición de la capacidad territorial... 21 4.2. Mecanismos de fortalecimiento... 21 4.2.1. Asistencia técnica y acompañamiento.... 21 4.2.2. Formación y capacitación:... 22 4.2.3. Información y comunicación:... 22 4.2.4. Intercambio de buenas prácticas y lecciones aprendidas.... 22 4.2.5. Planes mejoramiento.... 22 4.2.6. Intervención territorial.... 22 1
4.3. Fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales para el cumplimiento de las competencias.... 23 5. Mecanismos de Gestión... 25 5.1. Escenarios de coordinación y articulación... 25 5.1.1. Comité ejecutivo.... 25 5.1.2. Subcomité de coordinación nacional territorial.... 25 5.1.3. Comités Territoriales de Justicia Transicional.... 25 5.1.4. Equipo interinstitucional de asistencia técnica territorial.... 26 5.2. Planeación de la política... 26 5.2.1 PAT... 26 5.2.2 Solicitudes para la aplicación de los principios subsidiariedad y complementariedad 27 5.2.3. Mapa de prioridades para la aplicación del principio de concurrencia.... 27 5.2.4. Regionalización de los proyectos de inversión del nivel nacional.... 28 5.2.5. Distribución municipal del presupuesto departamental... 28 5.3. Recursos para la implementación de la política... 28 5.4. Ejecución de las medidas... 32 5.4.1. Articulación de la oferta nacional en el territorio.... 32 5.4.2. Desarrollo de la oferta territorial.... 33 5.4.3. Oferta departamental concurrente y complementaria.... 33 5.4.4. Esquemas asociativos... 33 6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN... 36 6.1. El Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial y el Formato Único Territorial RUSICST... 36 6.2. Formulario Único Territorial... 36 6.3. Los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos... 36 6.4. Los indicadores de coordinación Nación Territorio... 36 6.5. Certificación a las entidades territoriales... 37 Referencias bibliográficas... 37 2
1. Introducción La política pública para las víctimas del conflicto armado (Ley 1448 de 2011) tiene como objetivo principal la implementación de las medidas de prevención, protección, atención, asistencia y reparación integral, para garantizar el goce efectivo de sus derechos; lo que sin duda exige un importante proceso de coordinación interinstitucional y un esfuerzo del Estado en su conjunto. La coordinación interinstitucional implica, por una parte, desarrollar el principio de corresponsabilidad, según el cual todas las entidades estatales tienen competencias y responsabilidades para prevenir, proteger, asistir, atender y reparar de manera integral a las víctimas; y por otra, establecer mecanismos administrativos, presupuestales y de gestión para que éstas trabajen de manera armónica y articulada, de conformidad a lo establecido en el Artículo 288 de la Constitución Política de Colombia y en los artículos 26 a 28 de la Ley 1454 de 2011 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre: ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. En concordancia con lo anterior, la Ley 1448 de 2011 en su artículo 159 creó el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante SNARIV) el cual integra entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacional y territorial encargadas de formular y ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas en el restablecimiento y garantía de los derechos de la población víctima. En materia de coordinación intergubernamental uno de los objetivos que le confirió la mencionada Ley al SNARIV es el de garantizar la coordinación interinstitucional, la articulación de su oferta y programas, al igual que la programación de recursos, asignación, focalización y ejecución de manera integral y articulada la provisión de bienes y servicios públicos prestados de acuerdo con las soluciones brindadas (Art. 161, núm. 8), así como la de garantizar la adecuada coordinación entre la Nación y las entidades territoriales y entre estas, para el ejercicio de sus competencias y funciones al interior del Sistema, de acuerdo con los principios constitucionales y legales de corresponsabilidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y de delegación (Art. 161, núm. 12). Con la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, se dispone estructurar un Sistema de Corresponsabilidad (Artículo 172 Sobre la coordinación y articulación Nación Territorio ), para la definición de una estrategia que facilite la articulación de la oferta. El diseño de tal estrategia, según la precitada norma, está en cabeza la Unidad para la Atención y Reparación Integral para las Víctimas, como coordinadora del SNARIV y debe tener en cuenta la especificidad de las entidades territoriales y sus necesidades para la atención a las víctimas Así, la necesidad del Sistema de Corresponsabilidad en la política pública de víctimas debe responder a tres aspectos principalmente: Mejorar la coordinación Nación Territorio relacionadas con la falta de reglas, procedimientos y responsabilidades de los distintos niveles de gobierno en la atención integral de la población desplazada. 3
Definir reglas, procedimientos y criterios para la aplicación de los principios de descentralización de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad para una mejor implementación de las medidas orientadas a la población víctima. Constituir mecanismos, herramientas y escenarios para la gestión y articulación de la oferta orientada a la población víctima del conflicto armado. Uno de los grandes desafíos implica materializar, mediante un marco normativo preciso y eficaz, la coordinación interinstitucional del SNARIV en la formulación y ejecución de acciones obedeciendo a las competencias y responsabilidades. Este marco normativo es sobre el cual se constituye el Sistema de Corresponsabilidad (en adelante SC), con base en el artículo 172 de la Ley 1448 de 2011. El objetivo del SIC es entonces, establecer reglas precisas sobre la corresponsabilidad entre la Nación y los departamentos, distritos y municipios en la implementación de la política para víctimas; fortalecer la capacidad de las entidades territoriales, mejorar la articulación interinstitucional entre los diferentes niveles de gobierno, y coordinar los esfuerzos técnicos, operativos y presupuestales de las entidades del SNARIV, en concordancia con los artículos 244 a 260 del Decreto 4800 de 2011. Ahora, la Corte Constitucional en sus diferentes Autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 ha identificado como uno de los principales problemas de la implementación de acciones para atender de manera integral a la población víctima del desplazamiento forzado, la falta de criterios, principios y factores que faciliten la coordinación entre la Nación y las entidades territoriales, o en otras palabras, procedimientos específicos que le permitan al Estado colombiano aplicar los principios de descentralización administrativa atendiendo las capacidades técnicas, presupuestales y administrativas. Así entonces en el Auto 383 de 2010, que profirió en el marco del seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, se reitera la necesidad urgente e inaplazable de ( ) (iv) determinar reglas claras y precisas respecto del grado de corresponsabilidad entre la Nación y las Entidades Territoriales, para la implementación de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, en materia de atención a la población desplazada ( ). Posteriormente la Corte Constitucional en mayo de 2012, determinó en el numeral décimo de la parte resolutiva del auto de esta fecha, que el Gobierno Nacional debía hacer seguimiento a la aplicación de los principios de descentralización. Finalmente por medio del Auto 099 de 2013, el cual se centra en aspectos relacionados con la atención humanitaria de la población que ha sido desplazada, se estableció que en coordinación del Ministerio del Interior el Gobierno Nacional debía reglamentar del grado de corresponsabilidad entre la Nación y las entidades territoriales, por medio de reglas claras y precisas que permitan la aplicación de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en materia de atención humanitaria inmediata o de urgencia y de transición, de tal manera que se garantice la entrega efectiva, oportuna, completa y en términos de igualdad en todo el territorio nacional de la misma. 4
Teniendo en cuenta lo anterior, el Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial 1 a través del presente documento, se permite formular una propuesta de estructura y funcionamiento del SC para la implementación de lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011, los decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011 y demás decretos reglamentarios, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia. La propuesta tendrá un ejercicio de socialización y concertación con entidades del orden nacional y departamental, distrital y municipal, para su validación y reglamentación, conforme a la metodología coordinada y ejecutada por el Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial. En este sentido, y atendiendo que el documento se constituye en un insumo técnico para la reglamentación del alcance del SC, se retoma la definición de los principios señalados por la Constitución Política y se establecen criterios para la diferenciación y aplicación de los mismos. Así mismo, se organizan y clasifican las competencias por niveles de gobierno, de tal forma que faciliten la aplicación de los principios de descentralización administrativa. Lo anterior se desarrolla en cinco partes: (i) El marco conceptual del SC; (ii) los objetivos, (iii) los componentes de entidades, recursos, competencias y aplicación de los principios de descentralización administrativa; (iv) las estrategias de fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales y, (v) los mecanismos de gestión del SC. 1 El artículo 168 de la Ley 1448 creó la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral, entidad adscrita al Departamento para la Prosperidad Social (Decreto 4157 de 2011), encargada de coordinar de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones del SNARIV en lo relacionado a la ejecución e implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas. 5
2. Marco Conceptual 2.1 Sistema de corresponsabilidad El Sistema de corresponsabilidad se entiende como, el conjunto interrelacionado de entidades (del orden nacional, departamental, municipal y distrital), recursos, reglas, procedimientos, criterios y mecanismos que permiten una mejor coordinación en la aplicación de los principios de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad necesarios para la gestión de las diferentes acciones de la política pública de víctimas del conflicto armado, con miras a garantizar el goce efectivo de sus derechos. El concepto de corresponsabilidad 2 hace alusión a la responsabilidad compartida que tienen la Nación y las entidades territoriales en la ejecución de las acciones y tareas específicas frente a los fines del Estado. El término de corresponsabilidad subyace a la organización misma del poder público 3, respecto a dos atributos: En primer lugar, el Estado es unitario, entendido como la organización político-administrativa que posee un centro en el cual la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes 4. Y en segunda instancia, la autonomía de las entidades territoriales, la cual se expresa en la potestad que tienen éstas para 1) Gobernarse por autoridades propias; 2) ejercer las competencias que le correspondan; 3) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y, 4) Participar en las rentas nacionales 5. Para el funcionamiento de dicha organización política se han establecido unos principios o criterios interpretativos que tienen como fin principal lograr la coordinación intergubernamental entendida ésta como el desarrollo y ejecución de las actuaciones de todos los niveles de gobierno, atendiendo las responsabilidades conferidas por la Constitución y la ley. En éste sentido, la coordinación entre niveles de gobierno es fundamental para la descentralización territorial de las 2 El Decreto 4800 de 2011 establece que corresponsabilidad hace referencia a que todas las entidades estatales, tanto del nivel nacional como del territorial, tienen la responsabilidad de prevenir, asistir, atender y reparar integralmente a las víctimas en los términos de los artículos 3º y 9º de la Ley 1448 de 2011, conforme a sus competencias y responsabilidades, y aclara que el principio de corresponsabilidad debe ejecutarse teniendo en cuenta el interés general de la nación y la autonomía territorial (Artículo 10). 3 El artículo 1 de la Constitución Política consagra que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista ( ). Énfasis fuera del original. 4 Sentencia C-216 de 1994. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. 5 Constitución Política, artículo 287. 6
políticas públicas, y puede ser ejercida y perfeccionada mediante la subsidiariedad, la complementariedad y la concurrencia. En la política de víctimas se entiende por coordinación que las entidades nacionales y territoriales deben trabajar armónicamente para realizar los fines del Estado y en particular, para garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas en los términos del artículo 3 de la ley 1448 de 2011 (Art. 11 Decreto 4800 de 2011) Estado Unitario Descentralización Territorial Ejecución COORDINACIÓN Subsidiariedad Complementariedad Concurrencia Fuente: Ministerio de Interior 2.2 Principios de descentralización 2.2.1 Subsidiariedad La subsidiariedad está asociada con la posibilidad de que las entidades territoriales, y únicamente para el evento de no poder ejercer determinadas funciones en forma independiente, pueden apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstas le colaboren en el ejercicio de sus competencias 6. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en adelante 6 Sentencia C-1187 de 2000. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz. 7
LOOT, dio la posibilidad de que la subsidiariedad también fuera asumida por los esquemas de integración territorial 7 (Artículo 27). El Decreto 4800 de 2011 es puntual al afirmar que [e]n su orden, la Nación y los departamentos, apoyarán a los municipios que presenten menor capacidad institucional, técnica y/o financiera para ejercer eficiente y eficazmente las competencias y responsabilidades que se deriven de la Ley 1448 de 2011, y reafirma lo preceptuado en la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT (Ley 1454 de 2011) al considerar que éste principio estará sujeto al seguimiento y a la evaluación de las entidades nacionales rectoras de la materia dentro del marco de la autonomía de las entidades territoriales (Artículo 14). El SC entenderá por la aplicación del principio de subsidiariedad, cuando una entidad territorial carezca de capacidad administrativa, técnica y presupuestal para asumir sus competencias y funciones exclusivas, tendrán que asumirlas transitoriamente los niveles de gobierno superiores. También podrán asumir dichas competencias las entidades con mayor categoría fiscal. 2.2.2 Complementariedad La complementariedad es definida por la LOOT 8 como completar o perfeccionar la prestación de servicios a cargo de las entidades territoriales, y a su vez establece mecanismos como la asociación, cofinanciación, delegación y/o convenios. El Decreto 4800 de 2011, además establece que la complementariedad aplica para el desarrollo de proyectos regionales para lo cual se pueden utilizar mecanismos como la asociación, la cofinanciación y la celebración de convenios (Artículo 13). El SC entenderá por la aplicación del principio de complementariedad, cuando una entidad territorial carezca de capacidad suficiente en términos administrativos o técnicos o presupuestales para asumir sus competencias exclusivas, los niveles de gobierno superiores mejorarán el cumplimiento. 2.3.3 Concurrencia Por concurrencia se entiende cuando la Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía 9. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la concurrencia es un proceso de participación entre las entidades autónomas, [y] no puede 7 Son esquemas asociativos territoriales: las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios (Artículo 10). 8 Ley 1454 de 2011. 9 Ley 1454 de 2011, artículo 27. 8
significar imposición de hecho ni de derecho, en el ejercicio de las competencias para la concreción de los intereses respectivos. El Decreto 4800 de 2011 por su parte, establece que concurrir alude a la actuación oportuna y conjunta de las entidades nacionales y territoriales, en busca de un objetivo común, respetando siempre el ámbito propio y el ámbito de competencias de los demás (Artículo 12). El SC entenderá por la aplicación del principio de concurrencia, cuando existan competencias y funciones compartidas entre los diferentes niveles de Gobierno, éstos realizarán articuladamente las acciones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para el cumplimiento de las mismas. 2.2 Objetivos Los objetivos del SC son los siguientes: Fortalecer la coordinación entre los niveles de gobierno para la implementación de las medidas de prevención, protección, atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado, por medio de la aplicación de los principios de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad 10. Reglamentar de manera precisa y clara los criterios, reglas y procedimientos para subsidiar, concurrir y complementar en el desarrollo de las competencias y responsabilidad de las entidades que conforman el SNARIV. Clarificar y socializar las competencias y responsabilidades de los niveles de gobierno en la política pública de víctimas. Fortalecer los mecanismos de gestión a través de los cuales se desarrolla la coordinación nación territorio. Definir mecanismos que permitan aumentar la capacidad institucional de las entidades nacionales y territoriales en la implementación de la política de víctimas. 10 El artículo 172 de la Ley 1448 establece que el Sistema de Corresponsabilidad se estructure será un medio para: Efectuar acompañamiento técnico de las instancias del nivel departamental y local, para la formulación de los programas de atención y reparación integral de víctimas; Prestar la asistencia técnica, administrativa y financiera en los términos señalados en la Ley; Realizar comunicaciones e información oportuna sobre los requerimientos y decisiones tomadas al interior del Sistema Nacional de Atención y Reparación a Víctimas; Prestar asistencia técnica para el diseño de planes, proyectos y programas de acuerdo a lo dispuesto en la Ley, para el nivel departamental, municipal y distrital; proveer a las entidades territoriales la información que requieran para adecuar sus planes de atención y reparación a las víctimas y asignar eficientemente los recursos; Delegar mediante convenios procesos de atención oportuna; Considerar esquemas de atención flexibles, en armonía con las autoridades territoriales y las condiciones particulares y diferenciadas existentes en cada región; Establecer esquemas de complementación de los esfuerzos sectoriales y locales para atender las prioridades territoriales frente a las víctimas; Establecer el sistema de monitoreo y seguimiento de las inversiones realizadas y la atención prestada para optimizar la atención; Realizar una muestra periódica y sistemática representativa que permita medir las condiciones de los hogares atendidos por los programas de atención y reparación integral en la encuesta de goce efectivo de derechos. 9
3. Componentes del Sistema de Corresponsabilidad El SC, de acuerdo a lo ya definido, está compuesto por 4 elementos: entidades estatales; recursos; competencias para la aplicación de la subsidiariedad, la concurrencia y la complementariedad, y la aplicación de los principios de descentralización administrativa. 3.1 Entidades estatales: El Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas, vincula entidades de los tres niveles de gobierno, así: Nivel nacional: Entidades del SNARIV establecidas en el artículo 160 de la Ley 1448 de 2011. Nivel departamental: Constituido por las entidades del sector central y descentralizado de los departamentos. Nivel municipal y distrital: Constituido por las entidades del sector central y descentralizado de los distritos y municipios. Este nivel podrá constituir subniveles de acuerdo con la nueva categorización municipal (la cual incorpora a los distritos). 3.2 Recursos: Hace referencia a los recursos de las entidades nacionales programados para el cumplimiento de sus competencias en el marco de la política de víctimas, con erogación al Presupuesto General de la Nación, la proyección del CONPES 3712 de 2011 actualizados por el 3726 de 2012 y los recursos que los departamentos, municipios y distritos deben destinar para el cumplimiento de sus competencias en el marco de la Ley 1448 de 2011 y los decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011, bajo el principio de sostenibilidad fiscal en el marco del artículo 1 del Acto legislativo 3 de 2011. 3.3 Competencias para la aplicación de la subsidiariedad, la concurrencia y la complementariedad La doctrina entiende competencia administrativa de una entidad territorial como la aptitud de obrar y de ejecutar, reconocida y otorgada por la Constitución y la ley, a las entidades territoriales con el fin de establecer las necesidades y requerimientos de los asociados. En consecuencia, la competencia como fenómeno ordenador del derecho público se caracteriza por su naturaleza legal, improrrogable e impersonal (Torres, 2011: 68). 10
Por su parte, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, es más precisa al definir competencia como la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales (Artículo 26). Así mismo, el régimen municipal (Ley 1551 de 2012) clasifica en dos los tipos de competencias, a saber: Competencias obligatorias: aquellas que le son asignadas a cada municipio por la Constitución y la ley. Competencias voluntarias: aquellas que los municipios manifiestan interés en asumirlas y para ello demuestran tener capacidad administrativa y técnica (Artículo 8). Está clasificación normativa es útil en la medida que da facultad a que los municipios (V. gr. distritos) asuman responsabilidades de niveles superiores (departamento y Nación), no obstante, hace difusa la aplicación de los principios descritos. A continuación se desarrolla una clasificación que complementa la dada en el régimen municipal 11, la cual se propone en el marco de las competencias definidas en la Ley de Víctimas: Competencia compartida: cuando el desarrollo o ejecución de la facultad conferida por la Ley 1448 de 2011, los Decretos Ley de la ley de víctimas, los decretos reglamentarios y la normatividad complementaria está en cabeza de dos o más niveles de gobierno ya sea Nación, departamento, municipio o distrito. Competencia exclusiva: cuando el desarrollo o ejecución de la facultad conferida por Ley 1448 de 2011, los Decretos Ley de la ley de víctimas, los decretos reglamentarios y la normatividad complementaria está en cabeza de un solo nivel de gobierno ya sea Nación, departamento, municipio o distrito. Con el propósito de identificar las competencias que serán objeto de la aplicación de los principios de subsidiariedad, complementariedad, concurrencia y coordinación, se hace necesario identificar y clasificar las competencias de acuerdo al tipo de acción y resultado que deberá realizar la entidad que desarrolla la competencia. Por lo anterior se tendrá la siguiente clasificación para efectos del Sistema de Corresponsabilidad: Producción de bienes o servicios. Se entenderán por esta categoría las competencias sobre las cuales la entidad requiere producir un bien o prestar un servicio dirigido a la población víctima con el objetivo de garantizar efectivamente sus derechos a la prevención, protección, asistencia, atención y reparación integral. Asistencia técnica. Hace referencia a las acciones de asesoría o acompañamiento técnico que realizan las entidades departamentales o nacionales, a las entidades de menor nivel, con el objetivo de apoyar el desarrollar sus competencias, aumentando sus capacidades técnicas. 11 Esta clasificación permite determinar en qué momento se aplicarán los principios, por lo tanto es creada de manera exclusiva por este Sistema de Corresponsabilidad. 11
Gestión. Son las competencias que desarrollan las entidades de los diferentes niveles de gobierno, como procesos o acciones internas de adecuación institucional para gestionar la política pública de víctimas, tales como planear, dar lineamientos de política, coordinar, articular, realizar seguimiento, evaluar entre otras. Los procedimientos, criterios y mecanismos de gestión para la garantía de derechos y medidas en cada uno de los componentes se describen en las siguientes secciones, los cuales deberán tener un carácter vinculante que garanticen su operatividad. 3.4 Aplicación de los principios de descentralización administrativa Para la aplicación de cada uno de los tres principios se definen las reglas de funcionamiento, los criterios de clasificación de departamentos, municipios y distritos y el procedimiento para su operación. 3.4.1 Principio de subsidiariedad (i) Reglas La subsidiariedad aplica bajo las siguientes reglas específicas: a) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito 12 y no tienen capacidad institucional para asumirla, pero el departamento si la tiene, éste debe asumir su desarrollo. b) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito 13 y no tienen capacidad institucional para asumirla, un municipio de mayor capacidad fiscal, puede asumir su desarrollo. c) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito 14 y, no tienen capacidad institucional para asumirla, y el departamento tampoco, la Nación, en cabeza de la entidad competente la asume. d) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del departamento y no tiene capacidad institucional para asumirla, la Nación, en cabeza de la entidad competente la asume. 12 Con la excepción del Distrito Especial que no se asume por el departamento sino directamente por la Nación. 13 Con la excepción del Distrito Especial que no se asume por el departamento sino directamente por la Nación. 14 Con la excepción del Distrito Especial que no se asume por el departamento sino directamente por la Nación. 12
e) Cuando la competencia es exclusiva del municipio o distrito y no tienen capacidad institucional, pero hacen parte de un esquema de integración territorial, éste puede asumir la competencia. 15 f) La subsidiariedad debe ser entendida como un apoyo transitorio a la entidad territorial que no tiene la capacidad en el momento. Se entenderá por apoyo transitorio el periodo correspondiente a una vigencia fiscal, en esta medida si la entidad luego de dicha vigencia no puede asumir la competencia, debe realizar de nuevo el procedimiento establecido. g) Se subsidiará a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social 16. h) Las entidades territoriales subsidiadas acordaran con el nivel de gobierno que subsidia, el diseño e implementación de un plan de fortalecimiento que le permita retomar su competencia. i) La subsidiariedad implica que se asuman las competencias y no la transferencia de recursos 17. (ii) Criterios Para la aplicación del principio de subsidiaridad en una competencia especifica de una entidad territorial, se verificarán por parte de las entidades departamentales y/o nacionales que se cumplan en su totalidad los siguientes criterios: a. No tener capacidad técnica, ni administrativa, ni presupuestal para cumplir la competencia específica. b. Tener población víctima con la necesidad específica de la competencia. c. Realizar la solicitud especifica al nivel respectivo para cumplir la competencia. d. Contar con un plan de fortalecimiento para cumplir la competencia específica en la siguiente vigencia. Criterio excepcional. Si la falta de capacidad de una entidad territorial sobreviene por causa de un evento de fuerza mayor y esto le impida cumplir con sus competencias en el marco de la política de víctimas, se aplicará el procedimiento especial de solicitud. (iii) Procedimiento 15 Artículo 27 Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial 16 El nuevo régimen municipal establece una nueva clasificación municipal y distrital atendiendo la población, los ingresos corrientes de libre destinación, la importancia económica y la ubicación geográfica. 17 La subsidiariedad supone la falta de capacidad técnica, institucional y presupuestal, en esta medida el nivel superior debe asumir completamente la competencia, la trasferencia de recursos no garantiza el cumplimiento de esta competencia. 13
El procedimiento para la aplicación del principio de subsidiariedad de manera progresiva consiste en: a) Comité de Justicia Transicional Municipal deberá sesionar en el segundo trimestre del año, para verificar que el municipio no cuenta con la capacidad técnica, ni administrativa, ni presupuestal para cumplir una obligación exclusiva y aprobar la realización de la solicitud de subsidiaridad. b) En el caso que la entidad territorial requiera acompañamiento para la formulación de dicha solicitud el departamento la brindará. La Nación por medio del Equipo Interinstitucional de asistencia técnica territorial, realizará acciones de fortalecimiento a las gobernaciones para el desarrollo de este proceso. c) Los municipios que cumplan con los criterios a y b, deberán presentar la solicitud de subsidiariedad al departamento antes del último día hábil del mes de junio, por medio del RUSICST. d) Las gobernaciones deberán realizar el análisis de cada solicitud (con base en los lineamientos definidos por la nación) e) La respuesta de la gobernación a los municipios, debe dar claridad de las solicitudes aceptadas y las que no, en el marco de un Comité de Justicia Transicional departamental ampliado. Esta respuesta debe ser reportada en el RUSICST. f) La negativa de una solicitud deberá estar sustentada en los criterios y lineamiento establecidos, evidenciando que el municipio si cuenta con la capacidad para asumirla. El municipio puede solicitar que se reconsidere esta decisión, en el caso que la respuesta no aplique algún criterio o lineamiento establecido para este proceso. g) De igual manera, el departamento en el marco de un Comité Departamental de Justicia Transicional debe valorar la capacidad de la gobernación para cumplir con esta obligación. De no contar con esta capacidad institucional se debe solicitar subsidiaridad al gobierno nacional mediante el RUSICST. h) Este procedimiento debe cursarse antes del último día hábil del mes de agosto de la misma vigencia. i) Frente a las solicitudes aceptadas, el departamento debe programar el presupuesto y los mecanismos de gestión para cumplir con dichas obligaciones para la siguiente vigencia. Si fuere necesario, la gobernación promoverá en el marco del Comité de Justicia Transicional los ajustes del Plan de Acción Departamental. j) Las entidades competentes de cada sector en coordinación con la Unidad para las Víctimas deberán valorar las solicitudes y dar respuesta positiva o negativa a las mismas, antes del último día hábil del mes de octubre de la vigencia fiscal. En caso de ser negativa se debe seguir el mismo procedimiento que realiza el departamento con sus municipios. Cuando la Unidad para las Víctimas lo determine requerirá el apoyo técnico del Subcomité de Coordinación Nacional y territorial. k) Producto de este proceso, sobre las solicitudes aceptadas, las competencias deberán ser asumidas por las entidades respectivas en la siguiente vigencia fiscal. Para lo cual debe 14
aplicar los mecanismos de gestión correspondientes que le permitan garantizar los derechos de la población víctima. l) Las entidades territoriales subsidiadas acordarán con el nivel de gobierno que subsidia, el diseño e implementación de un plan de fortalecimiento que le permita retomar su competencia en la siguiente vigencia, conforme a los lineamientos y acompañamiento del Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial. m) La Comisión de Seguimiento y Monitoreo constituida mediante el artículo 201 de la Ley 1448, en el marco de sus funciones podrá verificar el desarrollo del proceso. 3.4.2 Principio de Complementariedad A continuación se presentan las reglas, criterios y procedimientos para aplicar el principio de complementariedad: (i) Reglas a) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito y no tiene capacidad institucional plena (presupuestal o técnica o administrativa), el departamento deberá complementarlo. b) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del municipio o distrito y no tiene capacidad institucional plena (presupuestal o técnica o administrativa) para desarrollarla, y el departamento tampoco, la entidad nacional competente en coordinación con la Unidad para las Víctimas deberá complementar al municipio. c) Cuando la competencia o responsabilidad es exclusiva del departamento o ha asumido la competencia de un municipio y no tiene capacidad institucional plena, la entidad nacional competente en coordinación con la Unidad para las Víctimas complementa su desarrollo. d) La complementariedad deberá ser entendida como un apoyo transitorio a la entidad territorial que no tiene la capacidad plena en el momento. Se entenderá por apoyo transitorio el periodo correspondiente a una vigencia fiscal, en esta medida si la entidad luego de dicha vigencia no puede asumir la competencia plena, deberá realizar de nuevo el procedimiento establecido. e) Se complementará a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social 18. f) Las entidades territoriales complementadas acordaran con el nivel de gobierno que complementa el diseño e implementación de un plan de fortalecimiento que le permita retomar su competencia plena. 18 El nuevo régimen municipal establece una nueva clasificación municipal y distrital atendiendo la población, los ingresos corrientes de libre destinación, la importancia económica y la ubicación geográfica. 15
(ii) Criterios Para la aplicación del principio de complementariedad en una competencia especifica de una entidad territorial, se verificarán por parte de las entidades departamentales y/o nacionales que se cumplan los siguientes criterios: a. No contar con capacidad técnica o presupuestal o administrativa suficiente para cumplir la competencia especifica. b. Tener población víctima con la necesidad de la competencia especifica. c. Realizar la solicitud especifica al nivel respectivo para complementar el desarrollo de la competencia. d. Contar con un plan de fortalecimiento para asumir la competencia plena en la siguiente vigencia. (iii) Procedimiento El procedimiento para la aplicación del principio de complementariedad consiste en: a) Comité de Justicia Transicional Municipal deberá sesionar en el segundo trimestre del año, para verificar que el municipio no cuenta con la capacidad técnica o administrativa o presupuestal para cumplir una obligación exclusiva y aprobar la realización de la solicitud de complementariedad. b) En el caso que la entidad territorial requiera acompañamiento para la formulación de dicha solicitud el departamento la brindará. La Nación por medio del Equipo Interinstitucional de asistencia técnica territorial, realizará acciones de fortalecimiento a las gobernaciones para el desarrollo de este proceso. c) Los municipios que cumplan con los criterios a y b, deberán presentar la solicitud de complementariedad al departamento antes del último día hábil del mes de junio, por medio del RUSICST. Esta solicitud debe evidenciar la capacidad institucional técnica o presupuestal o administrativa que tiene el municipio para cumplir la competencia, así como el elemento de capacidad que requiere que el departamento complemente. d) Las gobernaciones deberán realizar el análisis de cada solicitud, con base en los lineamientos definidos por la nación. e) La respuesta de la gobernación a los municipios, debe dar claridad de las solicitudes aceptadas y las que no, en el marco de un Comité de Justicia Transicional departamental ampliado. Esta respuesta debe ser reportada en el RUSICST. f) La negativa de una solicitud deberá estar sustentada en los criterios y lineamiento establecidos, evidenciando que el municipio si cuenta con la capacidad plena para asumirla. El municipio puede solicitar que se reconsidere esta decisión, en el caso que la respuesta no aplique algún criterio o lineamiento establecido para este proceso. 16
g) De igual manera, el departamento en el marco de un Comité Departamental de Justicia Transicional debe valorar la capacidad de la gobernación para cumplir con esta obligación. De no contar con esta capacidad institucional plena se debe solicitar complementariedad al gobierno nacional mediante el RUSICST. De igual manera que el municipio, el departamento en esta solicitud, debe evidenciar los aportes que el municipio y el departamento realizarán y el requerimiento específico en el que necesita la complementariedad de la nación. h) Este procedimiento debe cursarse antes del último día hábil del mes de agosto de la misma vigencia. i) Frente a las solicitudes aceptadas, el departamento debe programar el presupuesto y los mecanismos de gestión para complementar dichas obligaciones para la siguiente vigencia. Si fuere necesario, la gobernación promoverá en el marco del Comité de Justicia Transicional los ajustes del Plan de Acción Departamental. j) Las entidades competentes de cada sector en coordinación con la Unidad para las Víctimas deberán valorar las solicitudes y dar respuesta positiva o negativa a las mismas, antes del último día hábil del mes de octubre de la vigencia fiscal. En caso de ser negativa se debe seguir el mismo procedimiento que realiza el departamento con sus municipios. Cuando la Unidad para las Víctimas lo determine requerirá el apoyo técnico del Subcomité de Coordinación Nacional y territorial. k) Producto de este proceso, sobre las solicitudes aceptadas, la complementariedad deberá ser asumida por las entidades respectivas en la siguiente vigencia fiscal. Para lo cual debe aplicar los mecanismos de gestión correspondientes que le permitan garantizar los derechos de la población víctima. l) Las entidades territoriales complementadas acordarán con el nivel de gobierno que complementa, el diseño e implementación de un plan de fortalecimiento que le permita retomar su competencia de manera plena en la siguiente vigencia, conforme a los lineamientos y acompañamiento del Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial. m) La Comisión de Seguimiento y Monitoreo constituida mediante el artículo 201 de la Ley 1448, en el marco de sus funciones podrá verificar el desarrollo del proceso. 17
Solicitud por RUSICS Subsidia o complementa Solicitud por RUSICS Subsidia o complementa Ciclo de aplicación de los principios de Subsidiariedad y complementariedad Nivel Nacional Sectores Coordinación UARIV Análisis de solicitudes Asumir la competencia por la vigencia fiscal Nivel Departamental CJT -Informar análisis Gobernación Análisis de solicitudes Actualización PAT Nivel Municipal Actualización PAT CJT para solicitud Municipio Plan de fortalecimiento Ene. Feb. Mar. Abr. May. Jun. Jul. Agos. Sep. Oct. Nov. Dic. Ene. Feb. Mar. Abr. May. Jun. Jul. Agos. Sep. Oct. Fuente: Equipo Interinstitucional 3.4.3 Principio de concurrencia A continuación se presentan las reglas, criterios y procedimientos para aplicar el principio de concurrencia: (i) Reglas a) Cuando el desarrollo de la competencia está a cargo de dos o más niveles de gobierno. b) Cuando las competencias son compartidas por dos o más niveles de gobierno, e implica responsabilidades exclusivas por cada nivel, éstos deben articularse para el cumplimiento de las mismas. c) Cuando varios municipios o distritos se asocian o integran para desarrollar una competencia en el marco de un proyecto que contribuya a la política pública de víctimas del conflicto armado. d) Cuando varios departamentos se asocian o integran para desarrollar una competencia en el marco de un proyecto que contribuya a la política pública de víctimas del conflicto armado. 18
e) Cuando varios esquemas de integración territorial se asocian para desarrollar una competencia en el marco de un proyecto que contribuya a la política pública de víctimas del conflicto armado. f) Las entidades del orden nacional o departamental pueden solicitar concurrencia a las entidades territoriales para contribuir a la materialización de un derecho. g) La ejecución de la oferta en cualquier territorio debe ser articulada entre las diferentes entidades que intervengan y con las autoridades locales. (ii) Criterios (iii) La necesidad de la población víctima del territorio en el que se aplicará el principio de concurrencia debe estar evidenciado en el Plan de Acción Territorial PAT-. Reporte de información en el mapa de prioridades en el RUSICST. Procedimiento a) Los municipios y distritos, en el diseño, ajuste e implementación de los PAT, deben identificar las necesidades de la población, la oferta de la entidad territorial, la oferta nacional y departamental. b) Los municipios y distritos, al 30 de septiembre reportaran en el Sistema de Información, Seguimiento y Coordinación Territorial (RUSICST) 19 el mapa de prioridades, identificando las necesidades que tiene la entidad territorial para garantizar los derechos de la población víctima 20, el cual debe ser aprobado en el marco del Comité de Justicia transicional. c) Los departamentos al 30 de octubre, deberán haber analizado la información reportada por los municipios de su jurisdicción, en el mapa de prioridades y definir en el marco del Comité de Justicia Transicional, las acciones que realizará para concurrir a los municipios, definiendo las prioridades que requieran de la concurrencia del nivel nacional. d) El departamento con base en este proceso debe ajustar su PAT e instrumentos de planeación y presupuesto para municipalizar sus proyectos de inversión, en el mes de septiembre con base la sección mapa de prioridades y regionalización de los proyectos de la nación de julio. e) El Ministerio del Interior en conjunto con Unidad para las Víctimas analizarán la información reportada en mapa de prioridades del RUSICST de los departamentos y realizarán informes específicos para cada sector del gobierno nacional y determinará mapas de necesidades en donde tenga en cuenta igualmente, la concentración de población víctima. Para ello podrá solicitar el acompañamiento del DNP y el Ministerio de Hacienda. 19 De acuerdo con el artículo 260 del Decreto 4800 de 2011, las entidades territoriales deberán reportar sus acciones durante el I de cada vigencia antes del 15 de marzo. 20 Propuesta de reglamentación: reglamentar los contenidos, criterios para recibir y analizar solicitudes presupuestales y financiar medidas en prevención, atención y reparación integral, en el marco del CJTA. 19
Reporte de mapa de prioridades en el RUSICS Concurre Concurre Presentación proyectos de inversión año siguiente Reporte de mapa de prioridades en el RUSICS f) La Unidad para las Víctimas coordinará y acompañará a las entidades del orden nacional en sus procesos de regionalización de los proyectos de inversión con los cuales se atiende a población víctima, teniendo en cuenta los informes específicos del RUSICST y otra información pertinente para cada sector. g) Las entidades del orden nacional presentarán sus proyectos de inversión, los cuales deberán contener los acuerdos de regionalización en los que se debe tener en cuenta la información señalada en el numeral anterior, especificando si se requiere de la concurrencia departamental para su implementación. h) La Unidad para las Víctimas dará el visto bueno a los acuerdos de regionalización de las entidades nacionales. i) El DNP verificará el visto bueno dado por la Unidad para las Víctimas, para darle viabilidad técnica a los proyectos. j) Aprobada la Ley de presupuesto, el DNP, el Ministerio del Interior y la Unidad para las Víctimas informarán a las entidades territoriales la regionalización indicativa de la oferta. k) Las entidades del orden nacional realizarán la gestión con las entidades territoriales para la implementación del principio de concurrencia, antes del mes de agosto. l) La regionalización informada en el mes de agosto y las solicitudes de concurrencia de las entidades de la Nación deben ser insumo para la planeación y presupuesto de las entidades territoriales. Ciclo de aplicación del principio de Concurrencia Nivel Nacional UARIV y Ministerio del Interior Análisis de información construcción mapas de necesidades Acompañamiento regionalización PGN SNARIV Entidades sectoriales Aval UARIV Información sobre presupuesto regionalizado ss año Proyectos de inversión regionalizados solicitud de concurrencia Nivel Departamental CJT Decidir concurrencia y mapa de prioridades Departamental Concurre Departamento Gobernación Análisis de información del mapa de prioridades Formulación presupuesto Nivel Municipal Municipio Actualización PAT CJT para aprobación mapa de prioridades Formulación presupuesto Ene. Feb. Mar. Abr. May. Jun. Jul. Agos. Sep. Oct. Nov. Dic. Ene. Feb. Mar. Abr. May. Jun. Jul. Agos. Sep. Oct. 20
4. Fortalecimiento de la Capacidad Institucional de las Entidades Territoriales El SC tiene entre sus objetivos fortalecer la capacidad de las entidades territoriales para el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de la política pública para víctimas de acuerdo con sus competencias. En este sentido, cuenta con herramientas de medición y mecanismos de fortalecimiento, tal como se indica a continuación: 4.1. Medición de la capacidad territorial El Índice de Capacidad Territorial establece el nivel de la capacidad con el que cuentan las entidades territoriales para cumplir con sus competencias en la gestión de la política pública para víctimas. Entendiendo por capacidad las condiciones, medios (presupuesto, técnico y administrativo) y herramientas con los que cuentan las entidades territoriales para el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de la política pública para víctimas de acuerdo con sus competencias. 4.2. Mecanismos de fortalecimiento En cumplimiento de los numerales 1, 2, 3, 5 y 10 del artículo 172 de la Ley 1448 de 2011, así como en complemento de los artículos 258, 259 del Decreto 4800 de 2011, y con el fin de fortalecer a las entidades territoriales para la implementación de la política pública de víctimas, las entidades del Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial promoverán y desarrollarán de manera diferenciada, dependiendo las necesidades y capacidades de las entidades territoriales, los siguientes mecanismos de fortalecimiento: 4.2.1. Asistencia técnica y acompañamiento. El equipo Interinstitucional, liderado por la Unidad para la Asistencia, Atención y Reparación Integral a Víctimas, deberá garantizar la implementación de una estrategia coordinada que permita asistir técnicamente, acompañar de forma permanente a todas las entidades territoriales en el país, haciendo especial énfasis en las necesidades reportadas y apoyar a las entidades en el fortalecimiento de sus capacidades técnicas, administrativas y presupuestales, para el diseño de planes, programas y proyectos para la prevención, asistencia, atención y reparación integral de las víctimas. Esta estrategia se desarrollará permanentemente a través de guías, talleres regionales y espacios de diálogo interinstitucional. Adicionalmente, las entidades territoriales podrán en cualquier momento elevar una solicitud de asistencia técnica a la Secretaría Técnica del Subcomité de Coordinación Nacional Territorial, quien podrá re direccionarla a los otros Subcomités Técnicos si así lo requiere, de acuerdo al procedimiento que internamente se establezca, bajo la coordinación de la Unidad para las Víctimas. 21