UN NUEVO FEDERALISMO; PARA LA SANIDAD AGROPECUARIA Y LA INOCUIDAD DE ALIMENTOS Dr. Luis Escobar Aubert Dir. Gral. Adj. Oficina del Abogado General de la SAGARPA Muy buenas tardes Me resulta especialmente grato reunirme con ustedes en el marco de Primer Congreso de Administradores Públicos Mexiquenses organizado por el IAPEM. Celebro que el dinamismo y energía vital de su presidente y amigo de casi todos los presentes, Mauricio Valdés Rodríguez, hubiera posibilitado la celebración de esta reflexión colectiva. En mi caso obviare referirme al marco conceptual del federalismo en México y el mundo o a aspectos generales de las Políticas Públicas. Abordaré y expondré a ustedes un caso concreto del cual me ocupo con motivo de mi actual encargo. Los cambios vertiginosos no solo tecnológicos, también geopolíticos han transformado el mundo, y las nuevas realidades globales, obligan a modificar paradigmas y en el caso de México, el proceso de transformación ha implicado una modificación sustancial de nuestro marco jurídico.
Las nuevas realidades que la naturaleza le presenta al hombre, como el cambio climático, la desertificación o las inundaciones, el abatimiento de los recursos naturales no renovables y la sobreexplotación de los renovables, la creciente falta del agua potable, el desarrollo desigual y como consecuencia el empobrecimiento económico y alimentario de amplios sectores de la población mundial, obliga a replantear como el Estado, como institución rectora, debe asumir los retos de la seguridad y la sanidad agroalimentaria, para garantizar a la sociedad alimentos suficientes, sanos, permanentes y oportunos que le permitan su pleno desarrollo; proteger la cultura y los hábitos alimenticios de la población. Así como promover el desarrollo sustentable, que garantice la preservación de los recursos naturales para la sobrevivencia de las generaciones actuales y futuras y la salvaguardia del medio ambiente. Las tareas relacionadas con el aprovechamiento de los recursos naturales destinados a la alimentación, la sanidad agropecuaria y la inocuidad de los alimentos desempeñan un papel determinante para la salud general de la población y la sana preservación de la vegetación, las actividades pecuarias y las acuícolas. Consecuentemente, representan un aspecto cardinal de la seguridad nacional que debe ser regulado evitando la sobre regulación, que subsanen las deficiencias y eviten las
contradicciones que producen incertidumbre jurídica y disminuyen la competitividad de nuestro país en materia agroalimentaria. Existen leyes federales y estatales sobre la materia que se contraponen entre sí y que otorgan competencias a diferentes instituciones que le dan tratamiento distinto a las campañas sanitarias, la vigilancia del intercambio comercial nacional e internacional, a las cuarentenas, a los dispositivos de emergencia nacional y a las denuncias ciudadanas. Esta dispersión jurídica requiere de su unificación en una legislación normativa de carácter Federal, concediendo una competencia operativa concurrente a los gobiernos locales, para que coadyuven en el cumplimiento del mandato constitucional que obliga al Estado Mexicano a garantizar que el pueblo de México goce del derecho humano consagrado en el artículo cuarto, relativo al derecho que tiene la población para gozar de una alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. La preservación de la sanidad de los productos agropecuarios y la inocuidad de los alimentos tiene su origen en el intercambio global alimentario y el combate a las plagas y enfermedades de las plantas y los animales destinados a la alimentación, tanto a nivel local como internacional. México ha participado en el combate de las epidemias y pandemias de las plantas y animales desde la década de los
cuarenta, con la aparición de la langosta mesoamericana y la fiebre aftosa. Ha participado en la creación de organismos internacionales y regionales para el combate a las plagas y enfermedades de plantas y animales desde el pasado, cuando las Naciones Unidas, a través de sus organismos, empezaron a plantear el tema a sus estados miembros. A mediados del siglo XX nuestro país empezó a comprometerse internacionalmente mediante la firma de Tratados, Convenios y Acuerdos sobre la materia, generando así los fundamentos de diversas legislaciones que contienen disposiciones sobre sanidad agroalimentaria, y que por su dispersión carecen de la coherencia necesaria para orientar los diversos programas y acciones que el Gobierno Federal debe realizar para cumplir sus compromisos alimentarios. Por lo anterior surge la necesidad de reformar el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, para otorgarle al Congreso de la Unión la facultad exclusiva de legislar sobre la sanidad agropecuaria y la inocuidad de los alimentos, estableciendo vínculos de coadyuvancia con los estados y municipios. La dispersión de las normas impide que se alcancen de manera plena y eficiente los objetivos sobre la sanidad agroalimentaria. Por ejemplo, existe sobreposición de competencias entre la SAGARPA y la Administración General de Aduanas, la COFEPRIS
o con la Secretaría de Economía en materia de comercio exterior; hay confusión en los conceptos de inspección, verificación y certificación en las diferentes leyes; no hay posibilidades de sancionar de inmediato a quienes transportan mercancía de riesgo. El esquema de normalización es muy complejo y supone el consenso de los sectores y ello ha dificultado la aceptación de las regulaciones sobre sanidad e inocuidad, lo que se ha traducido en detrimento de la productividad en el sector, porque algunas normas no han podido ser actualizadas; la inocuidad de los alimentos no está bien definida en la ley; no se contemplan a los riesgos de sanidad e inocuidad como riesgos de la seguridad nacional, por efectos del bioterrorismo o atentados a la soberanía alimentaria. Por ello, se plantea que la sanidad agropecuaria y a inocuidad de los alimentos sea una materia Federal, que se conforme en un solo cuerpo jurídico y se defina con precisión al órgano competente para su aplicación. Las normas sobre sanidad agroalimentaria derivan de los compromisos adquiridos por nuestro país a través de los tratados y Convenios Internacionales, por lo que su aplicación dentro del territorio nacional debe ser realizada por el Gobierno Federal. En relación a los tratados internacionales relativos a la sanidad animal o vegetal, así como sobre la inocuidad de los alimentos la
competencia es exclusiva del Gobierno Federal y, como consecuencia, nuestro país sólo se obliga a su cumplimiento y se somete a cualquier resolución de controversias a través de la Federación. Por ello, la legislación nacional que cumplimente cualquier obligación derivada de la celebración de un tratado internacional signado y ratificado por el Gobierno Federal, debe ser expedida por el Congreso de la Unión y con aplicación en todo el territorio nacional. Las plagas y las enfermedades que afectan a la agricultura, la ganadería y las especies acuícolas, no se circunscriben a una región agroecológica o a un sistema de propiedad sobre el suelo, sino que afectan a los productos de toda la cadena alimenticia, desde la manipulación de la semilla, hasta el consumo final del alimento por los seres humanos. El comercio internacional de alimentos exige que estos no presenten residuos tóxicos, para evitar el surgimiento de enfermedades humanas. México cuenta con una institución denominada Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), como organismo público desconcentrado de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
Este órgano cuenta con técnicos, científicos y planificadores que realizan las tareas de monitoreo, estrategias y contención para proteger los recursos agrícolas, pecuarios y acuícolas del país de enfermedades y plagas agropecuarias provenientes de otras regiones a través del comercio internacional alimentario. La apertura comercial que está impulsando nuestro país, que permite la introducción cada vez mayor de productos agropecuarios amplía los riesgos de que ingresen al país plagas, enfermedades o contaminantes que pongan en peligro la sanidad agropecuaria y la inocuidad de los alimentos que consume nuestra población. Ante este panorama, México requiere ampliar sus acciones de vigilancia, inspección y certificación para prevenir emergencias sanitarias. Además, debe promover campañas sanitarias para mejorar la calidad de los productos mexicanos destinados al consumo nacional y al comercio internacional. Para el pleno cumplimiento de esta amplia gama de responsabilidades en materia de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria, se requiere contar con un marco jurídico regulatorio, con una amplia competencia en todo el territorio nacional, que sea moderno, expedito y que le permita emitir actos de autoridad que obliguen a las personas físicas y morales al cumplimiento de sus resoluciones.
Hay normas sanitarias agroalimentarias en diferentes leyes, pero su dispersión produce su deficiencia respecto a su fuerza obligatoria, porque carecen de disposiciones sancionadoras que impidan o remedien violaciones a las medidas de seguridad agroalimentarias impuestas por la las leyes o sus reglamentos. En relación a la inocuidad de los alimentos, sólo la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, define lo que es la inocuidad. Al efecto, dicha norma señala que la inocuidad es la garantía de que consumo de los recursos pesqueros y acuícolas no cause daño en la salud de los consumidores. No existe una norma que regule la inocuidad de los alimentos. Esta regulación implicaría la definición de inocuidad como la cualidad de los alimentos que garantiza que no causarán daño al ser humano en el consumo o su manipulación. El Código Alimentario impulsado por la OMS y la FAO a través del Código Alimentario ha propuesto a los países miembros medidas para regular la inocuidad de los productos alimenticios; sin embargo, a pesar de que el sistema del Codex ha desarrollado su métodos para la preservación de la inocuidad alimenticia, muy pocas de estas recomendaciones se han regulado en nuestro país, desde el punto de vista legislativo.
Nuestra propuesta, consiste en: 1. Reformar el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su fracción XXIX-E, para quedar como sigue: Artículo 73. El Congreso tiene facultad: XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente en lo referente al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios; así como para expedir leyes, de manera exclusiva, en materia de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria que serán obligatorias en todo el país. 2. Emitir una Ley General de Sanidad agropecuaria e inocuidad de los alimentos, que aglutine todas las normas relativas a la materia de sanidad agropecuaria, pesquera y acuícola y la inocuidad de los alimentos, abrogando, derogando y modificando las leyes que de manera dispersa tratan este tema. 3. Integrar a la Ley de Seguridad Nacional a los riesgos relativos a la sanidad e inocuidad alimentaria.