Recomendaciones de EUROsociAL Fiscalidad para la Cumbre UE ALAC 2010 Introducción La suficiencia y la equidad son los dos principales objetivos de los sistemas fiscales. En los últimos años se han dado importantes avances en América Latina en ambos campos pero los efectos de la crisis económica pueden comprometer los logros conseguidos. Por su parte, las administraciones tributarias desempeñan una compleja labor que se ve dificultada aún más en épocas de crisis por la reducción de los ingresos tributarios vinculada a la ralentización de la actividad económica, la mayor tendencia a la informalidad y la elevada dificultad para el cobro de las deudas tributarias. Además, en un contexto de crisis como el actual, con un importante componente de crisis financiera, se ha puesto de manifiesto la necesidad de promover la transparencia del sistema financiero y el establecimiento de cauces de colaboración e intercambios de información entre países e instituciones. A la vista de esta situación, el 16 de octubre, el programa EURosociAL Fiscalidad organizó, con la colaboración del Instituto de Estudios Fiscales de España y el Banco Interamericano de Desarrollo un encuentro de altos responsables de las Administraciones Tributarias que, con el título Estrategias fiscales frente a la crisis económica y financiera global,tuvo como objetivo profundizar en el conocimiento de los efectos de la crisis, reflexionar sobre las estrategias y el papel que están desempeñando o que pueden desempeñar la política fiscal y las administraciones tributarias en los países de América Latina y la Union Europea, y aportar las conclusiones y recomendaciones obtenidas en la sesión a la Comisión Europea para su incorporación, si se considera oportuno, a la documentación preparatoria de la próxima Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea y América Latina. Pero las reflexiones han ido más allá y han llegado a plantear cuál debe ser, en opinión de los participantes, la contribución de la política fiscal y de las administraciones tributarias a la cohesión social y cuáles son los retos pendientes que es preciso afrontar en los próximos años. En este sentido, se consideró que la crisis debe ser concebida como una oportunidad para replantarse el modelo acutal de la fiscalidad en América Latina y promover reformas estructurales que contribuyan al objetivo de cohesión social. 1
Conclusiones y recomendaciones 1. Incremento y estabilidad de los ingresos fiscales Pese a la evolución favorable de los últimos años, la presión fiscal en la mayoría de los países de América Latina es muy baja, tanto si consideramos sus necesidades como su grado de desarrollo de acuerdo con el PIB per cápita. Por ello, se considera aconsejable apoyar reformas que contribuyan a incrementar los recursos necesarios para financiar políticas que promuevan una mayor cohesión social. Debería diseñarse una estrategia clara de reforma con un fuerte apoyo político y social, de ahí la conveniencia de llevar a cabo procesos de diálogo con los principales partidos políticos y con los interlocutores sociales que permitan llegar a un consenso o pacto fiscal sobre la necesidad de obtener un nivel de ingresos tributarios que puedan ser aplicados, con transparencia y eficacia, a la prestación de bienes y servicios esenciales para la población. La reformas tributarias deberían orientarse a la ampliación de las bases sujetas a tributación, de forma que se que incorpore a nuevos contribuyentes y hechos imponibles, y a la generación de un nivel de ingresos tributarios estable, no excesivamente dependiente de la evolución de los precios de las materias primas. 2. Promoción de la equidad de los sistemas tributarios América Latina, si bien no es la región más pobre, si es, después del África subsahariana, la más desigual del mundo y, lo que es más grave, los sistemas tributarios no están contribuyendo reducir esa desigualdad. Estudios recientemente realizados por el BID y la CEPAL ponen de manifiesto que, en la mayoría de los países de la región, la distribución de la renta empeora tras la aplicación del sistema impositivo. Esta situación pone de manifiesto el carácter regresivo de los sistemas tributarios basados, principalmente, en la imposición sobre el consumo (aunque con múltiples exenciones) y con un peso muy reducido de la imposición directa, especialmente del impuesto que grava la renta de las personas físicas. En este sentido, las reformas tributarias deberían orientarse a someter a tributación, de manera efectiva, a los rendimientos de las personas las físicas (especialmente los ingresos financieros y las ganancias de capital) y a la eliminación de gran parte de las exenciones existentes, tanto en la imposición sobre la renta como en la imposición sobre el consumo, que introducen distorsiones y atentan contra la equidad del sistema. 3. Detección y corrección del fraude fiscal 2
La cada vez mayor complejidad y sofisticación de los mecanismos usados por los defraudadores, recomienda el fortalecimiento de las administraciones tributarias y el aumento de la colaboración institucional e internacional. Es aconsejable que las administraciones tributarias cuenten con amplias facultades para la detección y corrección del fraude fiscal, con modernas herramientas informáticas y con unos recursos humanos profesionalizados mediante el establecimiento de sistemas objetivos de selección, capacitación permanente, estabilidad en el puesto ligado al rendimiento y adecuada retribución. Pero para que estas herramientas puedan ser efectivas, se requiere un registro de contribuyentes e inmobiliario completo y actualizado. La complejidad del fenómeno de la informalidad requeriría de estrategias integrales que, además de fortalecer los mecanismos de recaudación de las cotizaciones de la Seguridad Social, favorezcan la inclusión en la economía formal de las PYMES, autónomos, y de los trabajadores del hogar. La globalización de la economía dificulta la labor de las administraciones tributarias, especialmente en la lucha contra el uso de los paraísos fiscales y los territorios opacos, por lo que se recomienda compartir buenas prácticas, promover mecanismos de cooperación y colaboración internacional y la reducción de las restricciones a los intercambios de información. 4. Cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales. En la mayoría de los países del mundo el porcentaje de recaudación efectiva que se obtiene como consecuencia de la actuación administrativa contra el fraude fiscal apenas representa el 2-3 % de la recaudación tributaria total. El resto, en torno al 97-98 %, procede de los ingresos efectuados por los contribuyentes voluntariamente. Ante este hecho, lógicamente las administraciones tributarias deberían centrar su actuación en incrementar la parte mayoritaria de la recaudación como vía para mejorar la recaudación tributaria total. Además, las Administraciones Tributarias que persiguen ser eficientes, modernas y cercanas a las necesidades de los ciudadanos deberían desarrollar estrategias para mejorar su comunicación con los contribuyentes. Si bien las Administraciones tributarias de los diferentes países de América Latina han conseguido grandes avances en esta materia, es importante que se continúen realizando esfuerzos para ampliar la gama de servicios ofrecidos a los contribuyentes y mejorar la calidad de los mismos, con el objetivo de reducir la carga fiscal indirecta que supone el cumplimiento y promover aumentos de la recaudación. En este sentido, también se considera importante que las administraciones fiscales continúen impulsando el uso de las nuevas tecnologías, a través de la promoción del acceso universal de los ciudadanos a las plataformas públicas de servicios digitales, contribuyendo con ello a la reducción de la brecha digital y al fortalecimiento de la cohesión social. 5. Ciudadanía fiscal 3
Los estudios de opinión tanto regionales como nacionales muestran la existencia de una baja cultura fiscal en la mayoría de los pases de América Latina. Ésta se enmarca en un ambiente de baja confianza en el funcionamiento de la democracia y en las instituciones del Estado y persiste una fuerte percepción social negativa sobre utilización de los recursos públicos, aspectos que sin duda contribuyen a la débil aceptación social de los tributos. El fraude fiscal es un fenómeno complejo que está vinculado, en gran medida, a la inadecuada socialización de los valores éticos de justicia y solidaridad. Por ello, se considera oportuno que los planes de fiscalización y las estrategias para favorecer el cumplimiento voluntario vayan acompañados de actuaciones encaminadas a favorecer una mayor cultural fiscal. El cumplimiento fiscal es una cuestión de construcción de ciudadanía y la educación fiscal es necesaria para contribuir al logro de una ciudadanía activa, responsable y consciente de la importancia social de los tributos y de su papel para velar por la adecuada orientación y transparencia del gasto público. En los últimos años se ha producido un importante avance de los programas de educación fiscal en los Ministerios de Hacienda de América Latina, bajo el liderazgo de las Administraciones Tributarias con la colaboración de los Ministerios de Educación, para la enseñanza de estos temas en las aulas como parte de los estudios sociales. Pero para que estas iniciativas tengan el impacto necesario en la ciudadanía es conveniente que se conviertan en políticas de Estado e institucionalizar los programas de educación fiscal en los Ministerios de Hacienda con recursos humanos y económicos y profesionalización específica de las personas implicadas y fortalecer las alianzas con los Ministerios de Educación y otros actores del Estado y de la sociedad civil. La existencia de una comunidad iberoamericana de educación fiscal ha demostrado ser un excelente vehículo para el intercambio de experiencias y ha permitido enriquecer los diferentes programas de la región e identificar determinadas bases de trabajo conceptual común. 6. Diálogo birregional El diálogo y el intercambio de experiencias entre la Unión Europea y América Latina para institucionalizar mecanismos y organizaciones eficientes e incluyentes, cercanas a la ciudadanía, han mostrado su utilidad para abordar los importantes desafíos a los que se enfrenta América Latina en materia de fiscalidad y cohesión social. Por ello, se considera conveniente que continúe la cooperación de la Unión Europea en estas materias, particularmente a través de la renovación del Programa EUROsociAL. Si bien en sus cuatro años de vida EUROsociAL Fiscalidad ha conseguido importantes resultados a través de la colaboración y el intercambio de experiencias entre países de América Latina o entre países de la Unión Europea y América Latina, son muchos los desafíos que justifican la continuidad de las líneas de trabajo iniciadas. En conclusión, los participantes en el evento proponen que la cooperación internacional apoye y promueva, a través del intercambio de experiencias, la consecución de un pacto fiscal que permita el diseño e implantación de reformas tributarias, aceptadas por la ciudadanía, que mejoren la 4
distribución de la renta y que garanticen unos ingresos suficientes y estables para llevar a cabo políticas de gasto que fomenten el desarrollo humano y la cohesión social. 5