Al contestar refiérase al oficio No. 3680 17 de abril, 2013 DFOE-PG-133 Licenciada Ofelia Taitelbaum Yoselewich Defensora de los Habitantes DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES DE LA REPÚBLICA Estimada señora: Asunto: Atención de su oficio Nro. DH-0126-2013. Mediante el oficio Nro. DH-0126-2013 la Defensoría de los Habitantes solicita a este Órgano Contralor una serie de información puntual, en su criterio relacionada con el contenido del informe Nro. DFOE-PGAA-IF-65-2009 y el informe Nro. DFOE-SOC-IF-11-2012, para una investigación que está realizando sobre la aplicación y conveniencia del llamado salario único en diferentes dependencias del Estado costarricense. En punto a la información solicitada, esta Contraloría General debe aclarar que la misma escapa del alcance y objetivos de los informes de fiscalización a que alude la Defensoría de los Habitantes, por lo que para dar respuesta a requerimientos de esa naturaleza sería necesario realizar un estudio específico sobre el tema de salario único. En ese sentido, según el objetivo del estudio, descrito en el punto 1.2 del informe Nro. DFOE-PGAA-IF-65-2009, se indica que: El objetivo del estudio consistió en verificar la gestión del Estado en la búsqueda y logro de la integralidad y el mejoramiento del Sistema de Empleo Público Costarricense, mediante la implementación de acciones adecuadas y bajo la sujeción de un marco normativo suficiente para promover la eficiencia en la función pública, con el propósito de determinar la efectividad de dicha gestión e impulsar su mejoramiento.. En cuanto a los alcances del estudio se indicó en el punto 1.3 del informe lo siguiente: 1.3 ALCANCE DEL ESTUDIO. El estudio abarcó la revisión de los temas, procesos y actividades desarrollados por el Estado en relación con el sistema de empleo público, así como la verificación del cumplimiento por parte del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, de lo previsto en el artículo 17 de la Ley No. 5525, sobre la conformación de la Comisión de Eficiencia Administrativa y Reforma del Estado (CEARE) y de la implementación por parte de ese Ministerio, de las propuestas formuladas por esa Comisión..
DFOE-PG-133-2- 17/04/2013 Las observaciones y hallazgos vertidos en el informe relativo al tema salarial en el Sector Público, concluyeron en un diagnóstico general, que señala principalmente tres aspectos: a) una disparidad salarial entre 225% hasta 614% del salario total reconocido para algunos funcionarios públicos, pese a que las funciones asignadas y requisitos exigidos para esos puestos son los mismos; b) que las instituciones se ubican en el sector descentralizado; y c) que existe una inoperancia de los instrumentos de evaluación del desempeño en la función pública, por cuanto en el 76.5% de las instituciones analizadas no se utiliza en forma oportuna y adecuada esta evaluación. Como se desprende tanto del objetivo como de los alcances del informe, el tema del salario único en la función pública no constituyó el objeto del estudio cuyos resultados están contenidos en el informe de cita, ni representó una evaluación del mismo. Fueron destacados, por el contrario, aspectos generales como parte de los elementos que deben tomarse en cuenta si hemos de visualizar un Estado más eficiente. Entre los aspectos generales subrayados, destacan los siguientes: a) Respeto al principio de igualdad salarial desarrollado por la jurisprudencia constitucional a partir de los artículos 33 y 57 de la Constitución Política. b) Existencia de un interés para el Órgano Contralor en una comprensión sistémica de la situación del empleo público en Costa Rica. c) Impacto de las remuneraciones salariales en el gasto público. d) Necesidad de tener una rectoría y políticas que ordenen y orienten la materia de salarios en el sector público. e) La importancia de la debida planificación del recurso humano, para evitar un crecimiento innecesario y desordenado del Estado. f) Establecimiento y aplicación de mecanismos adecuados para la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos. Como se observa, el informe no se orienta en exclusiva al tema del salario único. Incluso, la generalidad del enfoque en materia de empleo público utilizado en el informe, es conteste con las disposiciones giradas tanto al Presidente de la República como al Ministro de MIDEPLAN, que en lo sustancial indican: a) Disposición al Presidente de la República: Que se proceda a ordenar la formulación de políticas, directrices y lineamientos en materia de empleo público que sean aplicables a toda la Administración Pública, de forma tal que se estandaricen y homologuen los diferentes instrumentos jurídicos utilizados en la administración de recursos humanos en el Sector Público, y para realizar un análisis de los esquemas de compensaciones salariales vigentes en la Administración Pública, a fin de establecer un modelo que elimine las disparidades que genera el esquema más utilizado en compensación, sea el de salario base más pluses.
DFOE-PG-133-3- 17/04/2013 b) Disposición al Ministro de MIDEPLAN: Elaborar y gestionar la emisión del decreto ejecutivo previsto en el artículo 17 de la Ley No. 5525; establecer políticas y lineamientos para la coordinación entre la CEARE y ese Ministerio; así como elaborar el plan de trabajo de corto, mediano y largo plazo para esa Comisión, a fin de lograr la implementación de las propuestas y proyectos definidos sobre el sistema de empleo público costarricense. Por lo tanto, lo que se desprende del informe, es una tentativa por alcanzar una visión de conjunto en la búsqueda y logro de la integralidad y el mejoramiento del Sistema de Empleo Público Costarricense, sobre un diagnóstico que subraya un importante desequilibrio dentro de la estructura salarial de los funcionarios de la Administración Pública; máxime que dichos incentivos no siempre son otorgados como resultado de una evaluación técnica y objetiva del desempeño del funcionario público y su contribución a los objetivos, metas y resultados institucionales. Por otra parte, los resultados del estudio señalan aspectos que de ninguna manera pueden ser interpretados o reconducir a que el salario único se constituya en la solución para los problemas que aquejan el empleo público en nuestro país. Lo anterior por cuanto difícilmente la ausencia de políticas de Estado en materia de empleo público -por ausencia de una rectoría en esta materia-, o la inexistencia de políticas o lineamientos generales del Estado que eviten la proliferación de directrices y lineamientos de corto plazo para las instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil, así como para las instituciones que están fuera de éste, y de mecanismos de contratación y normativa disciplinaria en la gestión del recurso humano en el Sector Público; puedan inducir a sostener que el salario único como política de retribución salarial resuelva exclusiva y unilateralmente dicha problemática, lo que sería un enfoque ciertamente limitado y omiso en la consideración de otros factores y elementos de complejidad estructural que exige el reordenamiento y racionalización de los componentes funcionales del sistema de empleo público. 1 En apoyo de lo anterior, basta con observar la conclusión a la que arribó el Órgano Contralor en el informe de análisis, para entender la dimensión general del enfoque y no la imposición de un modelo particular de gestión pública en el ámbito de los salarios del Sector Público, políticas cuya definición e implementación se dejan al ámbito competencial del Estado. En efecto, la conclusión dice al respecto: ( ) es urgente e impostergable que el Estado defina políticas y estrategias para el manejo del empleo público, donde se elaboren propuestas tendientes a implementar en el sector público, modelos de gestión que procuren la eficiencia en la función pública, considerando, entre otros aspectos, la planificación de los recursos humanos de cara a la priorización y desarrollo de las actividades sustantivas de los órganos y entes públicos; la compensación salarial acorde con las exigencias del sector en el que se desenvuelvan las instituciones públicas, respetando los derechos laborales de los funcionarios y los principios constitucionales de igualdad, idoneidad comprobada, eficiencia y estabilidad; y por último, la evaluación del desempeño institucional e individual, utilizándola 1 Los tres componentes funcionales del sistema de empleo público son: 1) planificación del recurso humano, 2) la gestión de la compensación salarial y 3) la gestión de la evaluación del desempeño en la función pública.
DFOE-PG-133-4- 17/04/2013 como un instrumento que permita la interrelación del rendimiento de los servidores con los objetivos y metas institucionales y con los eventuales reconocimientos salariales. En este análisis, se deberán evaluar los modelos o esquemas de planificación del recurso humano, de compensación salarial y de gestión del rendimiento, entre otros, que se ajusten a la capacidad fiscal del Estado y a las políticas gubernamentales destinadas a propiciar el desarrollo y bienestar del país, coadyuvando con los esfuerzos para garantizar la prestación de servicios públicos efectivos a la sociedad costarricense. En relación con el informe Nro. DFOE-SOC-IF-11-2012 denominado: Informe sobre Pluses en la Caja Costarricense de Seguro Social, el ítem 1.2 tiene como objetivo del informe: 1.2 Analizar la legalidad y razonabilidad de los incentivos salariales del SEM y sus implicaciones en las finanzas de ese seguro, para promover un uso racional de los recursos.. Asimismo, en cuanto a la naturaleza y alcance de la auditoría, esta se describe en los puntos 1.3 y 1.4 de dicho informe que indican: 1.3 Este estudio constituye una auditoría de carácter especial, un tipo de auditoría de regularidad con enfoque de cumplimiento, para verificar que las actividades de los sujetos fiscalizados se ejecuten de conformidad con las leyes, reglamentos u otras normativas que las regulan, tales como resoluciones, políticas, lineamientos, directrices, códigos, contratos, convenios y otros criterios considerados apropiados por el auditor. 1.4 La auditoría comprendió el análisis de los pluses salariales otorgados por la CCSS entre los años 2006-2011.. Básicamente la auditoría vertida en dicho informe se abocó a examinar la razonabilidad y el cumplimiento de los marcos legales mínimos por parte de la CCSS, en el reconocimiento de aquellos pluses salariales que devengan ciertos funcionarios de esa institución, entre los que destacan los pluses de antigüedad, dedicación exclusiva, disponibilidad, disponibilidades médicas, disponibilidades administrativas, pluses de vivienda y zonaje, entre otros. En este informe de la CCSS, tampoco se desprende una concentración del análisis en el tema del salario único, siendo lo fundamental como se indicó-, el análisis integral de todos los pluses y determinar las reformas necesarias para eventualmente eliminar aquellos que no son razonables e implican costos elevados para la institución. Con base en lo ya expuesto, este Órgano Contralor en análisis del contenido de lo peticionado por la Defensoría de los Habitantes, concluye que dicha información resulta de imposible satisfacción, en primer término porque excede la documentación y datos de análisis recabados para el cumplimiento de los objetivos y alcances propuestos en los informes DFOE- PGAA-IF-65-2009 y DFOE-SOC-IF-11-2012; ya que el diagnóstico de la situación del empleo público en general, así como el análisis del reconocimiento de los pluses salariales que aplica la CCSS, no particularizan la situación del salario único, como quedó aclarado, ni se enfoca en sus efectos generalizados o sobre las condiciones de implementación por parte del Sector Público.
DFOE-PG-133-5- 17/04/2013 El examen y respuesta de las inquietudes que solicita la Defensoría de los Habitantes en torno a varias consideraciones técnicas sobre la aplicación y alcances del modelo de salario único en el Sector Público, no se pueden responder por cuanto esos temas no han sido objeto de examen, por parte de esta Contraloría General de la República. Finalmente, por lo analizado, este Órgano Contralor da por atendida su gestión planteada en oficio Nro. DH-0126-2013. Atentamente, PPS/MZF/ghj Ce: Despacho Contralora General División Jurídica, CGR Área de Fiscalización de Servicios Sociales, DFOE CGR Ci: Archivo G: 2013000374-9 Ni: 5345 (2013) Lic. José Luis Alvarado Vargas GERENTE DE ÁREA