CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 408/2018 Expediente 363/2018 Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Hble. Señora: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 20 de junio de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por mayoría, el siguiente dictamen: De conformidad con la comunicación de V.H., de fecha 4 de junio de 2018 (Registro de entrada nº 676/2018, de 6 de junio), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado el procedimiento instruido por la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, relativo al proyecto de Orden por la que se aprueban las bases reguladoras de las ayudas de rehabilitación de edificios del Programa de Fomento de la Mejora de la Eficiencia Energética y sostenibilidad en vivienda del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021.
I ANTECEDENTES El expediente remitido a este Consell se integra, entre otros, de los siguientes documentos: 1.- Resolución de 2 de mayo de 2018, de la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, suscrita por delegación por el Subsecretario del Departamento, por la que se acuerda el inicio del procedimiento de elaboración del proyecto de orden y se encomienda a la Dirección General de Vivienda, Rehabilitación y Regeneración Urbana su elaboración. 2.- Informe de oportunidad y necesidad del proyecto de norma que suscribe con fecha 7 de mayo de 2018 la Directora General de Vivienda, Rehabilitación y Regeneración Urbana. 3.- Memoria Económica del proyecto de la misma fecha y del siguiente tenor: La financiación de las ayudas reguladas en el proyecto de orden que nos ocupa se hará con cargo a la aplicación presupuestaria 08.02.01.431.10.7, de la línea S8287000, Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, de los presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2018, con fondos que serán aportados por la Generalitat Valenciana. El importe global de las ayudas a conceder será de 600.000 euros. Esta dotación se realizará en su totalidad inicialmente con cargo a fondos de la Generalitat. No obstante, una vez se suscriba el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Fomento y la Comunitat Valenciana para la ejecución del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, que está actualmente en tramitación, cabrá incrementar esta dotación según los términos que se establezcan en el citado Convenio. Todo lo anterior se informa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 39 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat, en relación la repercusión en el presupuesto de gastos de la Generalitat. 4.- Informe de impacto de género, suscrito por la citada Directora 2
General con fecha 7 de mayo de 2018, en el que se concluye que la norma proyectada no tiene impacto en relación al principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres, sin que exista circunstancia que aumente las oportunidades y ventajas de uno u otro género, ni su publicación produzca discriminación alguna por razón de sexo. 5.- Informe de repercusión en sistemas de información y aplicaciones informáticas, de idéntica autora y fecha, en el que se concluye que la norma proyectada implicará alguna modificación de la Aplicación de Vivienda, para adecuarla a la tramitación de las ayudas tal y como se establecen en el nuevo Plan de Vivienda 2018-2021, por lo que habrá que incorporar o adecuar nuevos trámites y actuaciones en la citada Aplicación de Vivienda. 6.- Informe de impacto sobre la infancia y la adolescencia, suscrito por la citada Directora General en la misma fecha, en el que se concluye que las ayudas mejoran las condiciones de vida de las familias numerosas, dado que optimizan el edificio de viviendas en las que residen, objeto de rehabilitación. 7.- Informe de impacto sobre las familias numerosas, suscrito por la citada Directora General en la misma fecha, en el que se concluye que las ayudas mejoran las condiciones de vida de las familias numerosas, dado que optimizan el edificio de viviendas en las que residen, objeto rehabilitación. 8.- Informe de no necesidad de trámite de audiencia al resto de Departamentos del Consell, suscrito por la Directora General de Vivienda, Rehabilitación y Regeneración Urbana, el ya citado día 7 de mayo de 2018, advirtiendo que se remite a la Consellería de Hacienda y Modelo Económico, por incidir en las competencias de la Dirección General de Presupuestos, Dirección General de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Dirección General de Financiación y Proyectos Europeos. 9.- Este mismo día, también la citada Directora General suscribió la memoria de objetivos, recursos empleados, medidas de coordinación necesarias e impactos sociales previstos en el proyecto de Orden, con la siguiente conclusión: Las convocatorias realizada (sic) en los pasados ejercicios, dentro del Plan de Vivienda 2013-2016, supusieron un alto interés para la ciudadanía, que se inclina a la rehabilitación de edificios y viviendas. El mayor impacto social que se prevé es el de paliar los efectos de la situación social y económica que afecta a una parte importante de los residentes en la Comunitat Valenciana, cuyas viviendas y edificios están necesitados de mejora energética y mayor sostenibilidad. 3
10.- Informe justificativo de la no necesidad de los trámites de consulta, audiencia e información pública del proyecto normativo, suscrito por la Directora General de Vivienda, Rehabilitación y Regeneración Urbana el día 7 de mayo de 2018, por considerar que no tiene impacto en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios ni regula aspectos parciales de una materia. 11.- Informe jurídico de la Abogacía de la Generalitat, de fecha 15 de mayo de 2018. 12.- Informe favorable de la Directora General de Presupuestos de fecha 30 de mayo de 2018. 13.- Informe favorable de la Intervención Delegada en la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, de fecha 31 de mayo de 2018. 14.- Texto del proyecto de Orden. Y, en tal estado el procedimiento, se remite el expediente a este Consell para su dictamen, con la expresión de que su emisión lo sea con carácter urgente. II CONSIDERACIONES Primera.- Sobre el carácter de la consulta y alcance del dictamen. La Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana establece en su artículo 10.4 que resulta preceptiva la consulta a esta Institución de los proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones. El proyecto de Orden a que se refiere el presente Dictamen tiene por finalidad aprobar las bases reguladoras de las ayudas de rehabilitación de edificios, dentro del Programa de fomento de la rehabilitación energética y sostenibilidad en viviendas del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, regulado por el Real Decreto 106/2018, de 9 de marzo. Al amparo de lo establecido en el precepto citado de la nuestra Ley de 4
creación se ha interesado la emisión del presente dictamen. Como ya indicamos en nuestro Dictamen 498/2015, «este Órgano consultivo estima que nuestra competencia para emitir dictamen preceptivo en relación con las disposiciones de carácter general "que se dicten en ejecución de leyes" debe ser interpretada de forma amplia, dentro de la tradicional distinción entre "reglamentos ejecutivos" y "organizativos" y de la doctrina expuesta, referida, por tanto, a las disposiciones generales que se dicten, con vocación de permanencia, y en desarrollo, aplicación, ejecución o como complemento de una Ley. Las disposiciones generales que afecten a los ciudadanos como tales, cuyo fundamento y limitación se encuentra en el carácter de disposición general como complementaria de la Ley, en aras a garantizar los principios de constitucionalidad y de legalidad, por los que, según el artículo 2.1 de la Ley 10/1994, debe velar en su función consultiva el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. En consecuencia, en la medida que se trate de Bases reguladoras de subvenciones (de los artículos 9.3 de la LGS y 164 de la Ley de la Generalitat 1/2015), ordenen el marco de la relación jurídica subvencional, con vocación de permanencia, participarán no tratándose de disposiciones generales de carácter técnico u organizativo de "reglamentos ejecutivos", al establecer las normas para la adecuada aplicación de la ley (tanto desde la perspectiva de la normativa en materia de subvenciones como de la normativa sectorial sobre la que se proyectan las ayudas), por lo que será preceptiva, con carácter general, la solicitud de dictamen a este Órgano consultivo, según el referido artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre». La Orden que se somete a nuestro dictamen se orienta a la regulación de la concesión de subvenciones, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo VI del Real Decreto (Programa de fomento de la eficiencia energética y sostenibilidad en viviendas). Esta característica concreta, ejecutiva, trae su causa, asimismo, del hecho de la consecución de los objetivos del Plan Estatal, y respecto de los programas que en dicho Plan se establecen, de forma que, tal y como se establece en el artículo 5 del mencionado Real Decreto, los convenios de colaboración entre el Ministerio de Fomento y las Comunidades Autónomas para la ejecución del Plan, exigen que los órganos competentes de la Comunidad Autónoma tramiten y resuelvan los procedimiento de concesión de las ayudas, una vez reconocido el derecho, dentro de las condiciones y límites establecidos en este real decreto para cada programa, y según lo acordado en los correspondientes convenios de colaboración. 5
De esta forma, la capacidad regulatoria de la Comunidad Autónoma se encuentra circunscrita a dichas condiciones y límites, previstas tanto en la norma como en los convenios de colaboración (artículo 5.3), así como con el régimen de financiación (artículo 6), beneficiarios (artículo 7), y entidades colaboradoras (artículo 8), del mismo modo que el régimen que resulte de la regulación que efectúa el Real Decreto respecto de cada programa, que, en el caso concreto que se dictamina, está conformado por los artículos 33 a 39. Segunda.- Procedimiento de elaboración del proyecto de Orden. Teniendo en cuenta que la Orden proyectada que analizamos prevé la aprobación de las bases reguladoras de unas subvenciones cuya gestión y tramitación corresponde a la Comunidad Autónoma, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones de la Comunitat Valenciana serán aprobadas mediante orden de la persona titular de la conselleria competente por razón de la materia, de acuerdo con el procedimiento previsto para la elaboración de disposiciones de carácter general, debiendo publicarse en el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana. En todo caso, será preceptivo el previo informe de la Abogacía General de la Generalitat y de la correspondiente Intervención Delegada (artículo 165.1). En aplicación de dichas reglas procedimentales específicas contenidas en el referido precepto, el texto proyectado reviste la forma de Orden de Consellería. Ha sido informado por su Intervención Delegada y ha emitido el correspondiente informe la Abogacía de la Generalitat, conforme se prevé en aquel precepto de la Ley 1/2015, y en el artículo 5 de la Ley 10/2005, de 9 de diciembre, de Asistencia Jurídica a la Generalitat. Por otra parte, el precepto referido de la Ley 1/2015 que se acaba de transcribir establece que será de aplicación en estos casos el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general; el cual se regula en el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, y en el Título III del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. De conformidad con lo establecido en el artículo 39 de dicho Decreto 24/2009, de 13 de febrero, la Consellería consultante acordó la iniciación del procedimiento tendente a la aprobación de la norma que ahora se analiza, y encomendó su tramitación a la Dirección General de Vivienda, Rehabilitación y Regeneración Urbana. 6
Cumpliendo lo dispuesto en el artículo 43.1.a) de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, citada, la Directora General ha suscrito informe sobre la oportunidad y necesidad de la Orden proyectada, así como Memoria económica. No obstante, cabe señalar que la redacción de la memoria económica incurre en la práctica habitual de la confusión entre el impacto económico de la norma, en cuyo texto se presume, y el hecho de que se identifiquen aplicaciones presupuestarias concretas referidas al ejercicio de 2018, de forma que el impacto económico dista mucho de ser negativo si atendemos a dicha redacción. En cualquier caso, consta informe favorable de la Dirección General de Presupuestos de la Consellería de Hacienda y Modelo Económico. No se ha dado traslado del proyecto normativo a la totalidad de Departamentos del Consell ni se ha abierto plazo de información pública, tal como dispone, con carácter preceptivo, el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En su lugar, la titular de la Dirección General encargada de la elaboración del proyecto ha emitido sendos informes justificativos de ambas omisiones, salvo para el supuesto de la Consellería de Hacienda y Modelo Económico. La omisión en el caso de las demás Consellerías parece justificada adecuadamente en los términos previstos en el artículo 43.1.b) de la Ley del Consell. Al respecto, en el informe justificativo de la no necesidad de trámite de audiencia a las demás Consellerías, la Directora General deja constancia de que se han remitido escritos a la Dirección General de Presupuestos, a la Dirección General de Tecnologías de la Información y a la de Financiación y Proyectos Europeos. De estos trámites solo hay constancia en el expediente remitido de los dos últimos, si bien en el caso de la Dirección General de Tecnologías de la Información no consta que ésta emitiese informe alguno, lo que es preceptivo a los efectos de la Instrucción de Servicio 4/2012, sobre coordinación informática de proyectos normativos y actos administrativos. No obstante, y dado que las actuaciones que se pretenden fomentar afectan de manera esencial a la mejora de la eficiencia energética, el informe del órgano competente por razón de la materia de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo hubiera sido oportuno. Esta misma consideración podría realizarse sobre un eventual informe del órgano competente de la Vicepresidencia y Consellería de Igualdad y Políticas Inclusivas, dado el peso asignado a criterios vinculados a la discapacidad. No se ha aportado al procedimiento el documento de análisis de administración electrónica relativo a la implantación del proyecto de Orden, 7
conforme prevé el artículo 94.1 del Decreto 220/2014, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana. Omisión que, en el presente caso, no se estima de suficiente entidad como para no continuar con el procedimiento. Más dudas ofrece la justificación de la omisión del trámite de información pública, ya que esta se justifica del siguiente modo: Visto el contenido de la orden que nos ocupa, el cual no tiene impacto en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios ni regula aspectos parciales de una materia, y asimismo visto que el mismo no afecta a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, este órgano entiende que no existe óbice en prescindir de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstas en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Esta motivación no es la prevista en el meritado artículo 133, apartados 4 y 5, para prescindir de dicho trámite, si bien, entiende este Consell que sí que pueden concurrir las causas para ello. En cualquier caso, la justificación de la omisión del trámite de información pública resulta sobradamente motivada por el hecho de que, en realidad, el proyecto de Orden por el que se aprueban las actuales bases reguladoras trae su causa de un Plan Estatal aprobado mediante Real Decreto, que delimita en su práctica totalidad el contenido de la normativa que pueda aprobarse en sede autonómica, haciendo que las bases reguladoras autonómicas no sean sino concreción de una norma estatal, y convirtiendo el alcance de las observaciones que se pudieran trasladar en el ámbito autonómico, de difícil incorporación dado que las bases reguladoras autonómicas traen su causa de una norma previa, pues mediante el Convenio entre la Administración General del Estado y la Generalitat esta última presta su adhesión a la participación en dicho Plan. Por último, no constan incorporados al expediente remitido a este Consell ni los primeros textos del proyecto normativo ni los informes subsiguientes a los diferentes trámites, especialmente respecto de la atención prestada al Informe de la Abogacía General. Con estas matizaciones, se ha cumplido de manera parcial con las disposiciones adjetivas que regulan la elaboración de las normas reglamentarias. Tercera.- Objeto y marco normativo del texto proyectado. El proyecto de norma que ahora se analiza tiene por objeto aprobar las 8
bases reguladoras para que la Administración autonómica otorgue determinadas ayudas, por lo que resultan de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (de carácter básico en la mayoría de sus preceptos al amparo de las competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1.13ª, 14ª y 18ª de la Constitución) su Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (muchos de sus preceptos también constituyen legislación básica estatal), y la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones (cuyo Título X artículos 159 a 177 tiene por objeto específico las subvenciones ). En concreto, el artículo 165 de la referida Ley autonómica establece el contenido de las bases reguladoras de la concesión de subvenciones como las que ahora se proyecta aprobar. En cuanto al sector de actividad sobre el que se proyecta la referida potestad de fomento, la Orden proyectada tiene por objeto la concesión de ayudas para la rehabilitación de edificios, dentro del Programa de fomento de la mejora de la eficiencia energética y sostenibilidad en viviendas del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021. Tal y como se define en la parte expositiva del meritado Real Decreto, y de conformidad con los objetivos de apoyo a esta materia, el Plan incorpora dentro de sus programas (artículo 2), el siguiente: 5. Programa de fomento de la mejora de la eficiencia energética y sostenibilidad en viviendas. Este programa se encuentra regulado en el capítulo VI del Real Decreto 106/2018, ya citado, siendo identificado en el artículo 33 como el que tiene por objeto, tanto en el ámbito urbano como en el rural la financiación de obras de mejora de la eficiencia energética y la sostenibilidad, con especial atención a la envolvente edificatoria en edificios de tipología residencial colectiva, incluyendo sus viviendas, y en las viviendas unifamiliares. Los artículos siguientes recogen el detalle de los distintos tipos de personas beneficiarias (artículo 34), los requisitos para la diferenciada tipología de edificios (artículo 35), las actuaciones subvencionables (artículo 36), constando en los artículos 37 a 39 los detalles de la cuantía, plazo y condiciones de acceso a las ayudas. En términos generales, estos preceptos se han trasladado a la disposición proyectada que se dictamina, con las salvedades que se expresarán. Las ayudas que se regulan en estas bases tienen una doble vertiente: 9
por una parte, son ayudas que se conceden en el marco de un programa estatal y, por tanto, serán financiadas con cargo a aportaciones del Estado que en el marco de un convenio de colaboración, son transferidas por el Ministerio de Fomento a la Generalitat, en este caso. La gestión de las ayudas, en concreto, la tramitación y la resolución de los procedimientos de concesión y pago de las ayudas, así como la gestión del abono de las subvenciones corresponde a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, en virtud del convenio suscrito en cada caso, según se dispone en el artículo 3 del citado Real Decreto. Por otra parte, en el artículo 6.4 del meritado Real Decreto 233/2013, se prevé la posibilidad de que las Comunidades Autónomas realicen aportaciones complementarias al Plan, posibilidad que se contempla en las bases que se analizan. La Orden que se aprobará derogará la anterior disposición. Cuarta.- Estructura y contenido de la Orden proyectada. El texto proyectado se articula en una parte expositiva, una parte dispositiva integrada por dos artículos, y una parte final integrada por una disposición adicional, una disposición derogatoria y tres finales. Por su parte, la norma se acompaña del siguiente Anexo: - Anexo I. Bases reguladoras de las ayudas de rehabilitación de edificios del Programa de Fomento de la mejora de la eficiencia energética y sostenibilidad en viviendas del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021. Quinta.- Observaciones de carácter general al proyecto de Orden. I. Ausencia del Plan Estratégico de Subvenciones. Con carácter general, cabe significar que la Ley 1/2015, de 6 de febrero, citada, establece que Aquellas Consellerías que tengan previsto otorgar subvenciones deberán elaborar con carácter previo un plan estratégico de subvenciones, en el que se integrarán las subvenciones que pretendan otorgar tanto sus órganos como sus organismos públicos dependientes... Estos planes tendrán un periodo de vigencia de tres años.... En dicho Plan estratégico de subvenciones deberían incluirse las que 10
ahora se proyectan, así como las muchas otras que han sido analizadas por este Consell en anteriores dictámenes y, previsiblemente, las que se encuentren en proceso de elaboración o que se puedan establecer en el futuro. Se trata así de una exigencia normativa contenida en aquella Ley 1/2015, y que en casos como el presente tiene virtualidad práctica por cuanto las ayudas que ahora se proyectan deberían coordinarse (para evitar solapamientos y para una mayor eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos que redunde en definitiva en una mejor atención a las personas) con las otras que prevé la Consellería consultante u otras de la Generalitat. Por ello, y como ya manifestó este Consell en sus Dictámenes 1/2016, 244/2016 y 246/2016, entre otros, debería procederse a elaborar dicho Plan estratégico, y dar de él traslado a otras Consellerías, con la finalidad de coordinar las actuaciones de la Administración autonómica en su actividad de fomento en determinados sectores de actividad material. Y hacerlo, además, "con carácter previo" al otorgamiento de las subvenciones, conforme señala la Ley 1/2015, citada. Esta circunstancia adquiere un matiz singular en un supuesto como el que nos ocupa, ya que, en realidad, las subvenciones a incorporar por la Consellería traen su causa y tienen su origen en la suscripción del correspondiente Convenio entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma, teniendo, por tanto, las subvenciones a otorgar una naturaleza derivada, y vinculada a la suscripción de un instrumento convencional y no dependiente en exclusiva de la voluntad de la Generalitat. En cualquier caso, dicha naturaleza derivada no es óbice de la exención de la incorporación de las subvenciones a un Plan Estratégico de Subvenciones. No obstante y dado que la eficacia de las subvenciones a otorgar no se extingue en un concreto ejercicio presupuestario, sino que se extiende como período máximo hasta el mes de diciembre de 2021, se recomienda para los sucesivos ejercicios su inclusión en el Plan Estratégico de Subvenciones de la Conselleria consultante. II. Sobre el carácter de los informes incorporados al expediente y, de manera singular, sobre el Informe de Impacto de Género. No resulta infrecuente que este Consell Jurídic verifique que en los informes que acompañan al expediente, los preceptivos informes sobre el impacto de género, el impacto en la protección del menor y la adolescencia, en la familia e incluso el de repercusiones informáticas, sean todos ellos 11
idénticos, y suscritos en la misma fecha, mediante la formulación de una declaración ritual, cuando no incorporan idéntica redacción que en precedentes bases reguladoras. Todo ello habilitó el siguiente pronunciamiento en nuestro Dictamen 310/2018: Como se ha dicho en dictámenes anteriores de proyectos normativos, los informes sobre el impacto de género, sobre el impacto en la infancia y en la adolescencia y sobre el impacto en la familia deberían haber sido emitidos por los órganos de la Administración especializados y competentes en la materia (Dictámenes 569/2016 y 773/2016, entre otros). Para que los informes de impacto resulten efectivos deben contener una serie de datos que permitan el análisis en lo que respecta a la situación en el ámbito donde la norma va a desplegar sus efectos. Una vez reunida esta información se podría determinar si la norma de referencia tiene impacto positivo o negativo y, en caso de impacto negativo, poder adoptar medidas para favorecer la igualdad de mujeres y hombres en el ámbito de la norma proyectada (Dictamen 383/2017, por todos). Esta ausencia de información aflora en el presente supuesto, ya que los informes de impacto sobre la familia, sobre la infancia y la adolescencia incorporan una mera apelación a que las condiciones de la familia, la infancia o la adolescencia verán modificadas positivamente su situación, sin análisis alguno ni del punto de partida, ni del historial de las ayudas concedidas con anterioridad, y sin una previsión de objetivos, susceptible de ser incorporados como tales en los referidos informes. Esta consideración se desprende del Informe de la Directora General cuando suscribe la memoria de objetivos, recursos empleados, medidas de coordinación necesarias e impactos sociales previstos en el proyecto de Orden, con la siguiente conclusión, puramente genérica y ritual: Las convocatorias realizada (sic) en los pasados ejercicios, dentro del Plan de Vivienda 2013-2016, supusieron un alto interés para la ciudadanía, que se inclina a la rehabilitación de edificios y viviendas. El mayor impacto social que se prevé es el de paliar los efectos de la situación social y económica que afecta a una parte importante de los residentes en la Comunitat Valenciana, cuyas viviendas y edificios están necesitados de mejora energética y mayor sostenibilidad. 12
Este tipo de apreciaciones genéricas, sin evaluación concreta del impacto de la norma en los distintos colectivos, sin apreciación del punto de partida, ni identificación del número y entidad de los beneficiarios a los que se pretende acceder, ni evaluación de las convocatorias anteriores, podría ser remedida en el futuro mediante la adopción de alguna normativa ad hoc por parte del Consell, de regulación del contenido de los impactos, de tal forma que pudiera ser apreciada y, en su caso, evaluada. Se ha de recordar que el artículo 129 de la Ley 39/2015, cuando detalla los principios de buena regulación, exige que en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actúen de manera justificada de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. Para los principios de necesidad y eficacia, la propia norma determina que la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. Detallar de forma mucho más clara los fines perseguidos y los datos que avalan los criterios elegidos, incrementaría la acreditación de los principios normativos vinculados a la buena regulación, y a la identificación del impacto normativo. En cuanto al Informe de impacto de género, su escueta redacción concluye en que la norma proyectada no tiene impacto en relación al principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres, sin que exista circunstancia que aumente las oportunidades y ventajas de uno u otro género. Esta aseveración debe ponerse en relación con el hecho de la previsión del artículo 7.4 del Real Decreto 106/2018, ya citado, del siguiente tenor, que regula los sectores preferentes: El órgano competente de la Comunidad Autónoma o Ciudades de Ceuta y Melilla reconocerá las ayudas que se regulan en los programas de este real decreto, teniendo en cuenta las preferencias que resulten de aplicación según lo dispuesto en el mismo y en la normativa específica sobre sectores preferentes que en cada caso pueda resultar de aplicación. Se considerarán sectores preferentes aquellos que vienen definidos en la legislación específica, que sin perjuicio de los nuevos que se puedan regular o que determinen las Comunidades Autónomas o las Ciudades de Ceuta y Melilla, son los siguientes: familia numerosa; unidades familiares 13
monoparentales con cargas familiares; personas que hayan sufrido una ejecución hipotecaria previa de su vivienda habitual, o que hayan dado su vivienda habitual en pago de deuda; unidades de convivencia en las que exista alguna víctima acreditada de violencia de género; unidades de convivencia en las que alguna persona asume la patria potestad, tutela o acogimiento familiar permanente del menor huérfano por violencia de género; unidades de convivencia afectadas por situaciones catastróficas; unidades de convivencia que cuenten con algún miembro con discapacidad; unidades de convivencia en las que todas las personas integrantes se encuentren en situación de desempleo y hayan agotado las prestaciones correspondientes a tal situación; mujeres en situación de necesidad o en riesgo de exclusión, en especial cuando tengan hijos menores exclusivamente a su cargo; y de personas sin hogar. También tendrán la consideración de sector preferente, a efectos de las ayudas que se regulan en los programas de este real decreto, las personas que hayan sufrido daños incapacitantes como consecuencia de la actividad terrorista, el cónyuge o persona que haya vivido con análoga relación de afectividad, al menos los dos años anteriores, de las víctimas fallecidas en actos terroristas, sus hijos y los hijos de los incapacitados, así como los amenazados. Especialmente quedan exonerados de la aplicación del umbral de renta de la unidad de convivencia cuando se exija para el caso de las distintas ayudas y tendrán preferencia en caso de empate entre los posibles beneficiarios de las ayudas. La acreditación de la condición de víctima o de amenazado requerirá de la aportación de resolución del Ministerio del Interior o de sentencia judicial firme. En la Base octava se detallan determinados requisitos vinculados a la discapacidad y al nivel de ingresos de la unidad de convivencia, mientras que la Base decimotercera identifica como criterios la calidad constructiva y el número de viviendas. Nada hubiera obstado a que en esta concreta regulación de las bases se incorporaran otras medidas concretas que contemplaran la apreciación de las condiciones concretas de los sectores preferentes, que no han tenido reflejo ni en los requisitos, ni en los criterios de adjudicación. De esta forma, y en materia de impacto de género, y siendo que la situación de la mujer es objeto de una consideración especial, transversal a todos los programas, la presente Orden ni los contempla, ni justifica los motivos que permitan avalar su innecesaria consideración. En nuestro Dictamen 264/2017, expresamos, además, la necesidad de que los informes, para resultaran efectivos contuvieran los datos suficientes como para permitir el análisis en lo que respecta a la situación de los hombres y las mujeres en el ámbito dónde la norma va a desplegar sus efectos, y por tanto, con la siguiente conclusión, que reproducimos: 14
La falta de un estudio más pormenorizado plasmado en los impactos de género impide que las políticas públicas puedan adoptar las medidas adecuadas para reequilibrar las diferencias por razón de sexo. III. Uso de lenguaje no sexista. Desde la óptica del uso de un lenguaje no sexista, habrá que ajustarse a lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de Igualdad efectiva de mujeres y hombres, y en la Ley 9/2003, de 2 de abril, de la Generalitat, para la Igualdad entre mujeres y hombres, de tal manera que se utilicen fórmulas neutras en distintas bases que refieren siempre fórmulas masculinas. Sexta.- Observaciones de carácter singular al proyecto de Orden. Al Preámbulo La fórmula aprobatoria deberá corregirse, en primer lugar para incorporar la fórmula oído el Consell Jurídic Consultiu o conforme el Consell Jurídic Consultiu, tal como se dispone en el artículo 2.5 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, citada. Esta referencia deberá situarse al final de la fórmula aprobatoria, de la que obviamente deberá desaparecer la expresión SE PROPONE A LA HBLE. CONSELLERA DE VIVIENDA, OBRAS PÚBLICAS Y VERTEBRACIÓN DEL TERRITORIO LA SIGUIENTE ORDEN y sustituirla por ORDENO. A la parte dispositiva Al artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación. Puesto que solo existe un Anexo, deberá corregirse su denominación sustituyendo la referencia al Anexo I. A la parte final Como se ha indicado, no se deduce de la memoria económica la 15
ausencia de impacto económico en el presupuesto de gasto de la Generalitat pues aparece vinculado a concretas líneas presupuestarias. Se ha incluido no obstante una cláusula de no gasto, a pesar de haber sido recabado el Informe favorable de la Consellería de Hacienda y Modelo Económico. Séptima.- Observaciones singulares al Anexo I ( Bases reguladoras del Programa de ayudas al alquiler de vivienda para el ejercicio 2017 ). A la titulación del Anexo como I. No existe un segundo, ni posteriores, y por tanto la titulación del Anexo deberá seguir lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 24/2009, de forma que solo en caso de haber varios deben numerarse con caracteres romanos. A la Base Primera. Objeto. El artículo 33 del capítulo VI del Real Decreto 106/2018 ya establece que el programa financia, tanto en el ámbito urbano como en el rural, la realización de obras de mejora de la eficiencia energética y la sostenibilidad en los edificios de tipología residencial colectiva, incluyendo sus viviendas y en las viviendas unifamiliares. La Base primera transforma la denominación del concepto obras de mejora, por la de rehabilitación de edificios. Aunque el concepto pueda resultar equivalente parece mucho más claro y preciso acomodarse a la denominación del Programa estatal, puesto que en puridad, las obras de rehabilitación tienen un alcance más estricto que el de las obras de mejora. A la Base Segunda. Alcance de las actuaciones de rehabilitación. Parece desprenderse de la redacción de la norma estatal, que son dos las tipologías de ayudas: 1.- Las obras de mejora en los edificios de tipología residencial colectiva, lo que incluye también obras en las viviendas en dichos edificios, y 2.- Las obras de mejora en las viviendas unifamiliares. 16
Sin embargo, la redacción de la Base segunda de la norma no solo es confusa sino que se aparta de la tipología prevista en el Real Decreto 106/2018: Serán subvencionables las actuaciones de mejora de la eficiencia energética y la sostenibilidad que afecten a: a) Edificios de viviendas unifamiliares incluso el interior de la vivienda. b) Edificios de viviendas de tipología residencial colectiva, tanto en los elementos comunes como en el interior de las viviendas. Siendo que el apartado b) viene a coincidir con la primera parte de la oración del artículo 33 del Real Decreto, presenta muchas más dudas el apartado a) de la Base, ya que cuando el artículo 33 establece que pueden ser objeto de ayudas las viviendas unifamiliares, lo hace de manera precisa, sin matiz, y en el sentido que el artículo 34 interpreta para la definición de los propietarios beneficiarios ( viviendas unifamiliares aisladas o agrupadas en filas ), de forma que no parece ser muy compatible la tipología de la vivienda unifamiliar con la definición de edificios de viviendas unifamiliares, que no es otra cosa que los edificios de viviendas de tipología residencial colectiva. Resultaría más claro, por tanto, y así se sugiere, que la Orden que se proyecta acomodara su redacción a la de la norma estatal, de tal forma que puedan ser objeto de la subvención las viviendas unifamiliares, tal cual resultan definidas en el Real Decreto 106/2018, sin referencia a los edificios, pues la redacción actual de la Base Segunda permite sustentar la interpretación de que bajo la forma de dos posibles apartados, al hablar de edificios, incorpora la exclusión de las viviendas unifamiliares. A la Base tercera (Beneficiarios y perceptores de las ayudas). De conformidad con lo expuesto en la observación anterior, el apartado a) del artículo 34.1 del Real Decreto permite que sean beneficiarios de las ayudas los propietarios de viviendas unifamiliares aisladas o agrupadas en fila, sin que esta delimitación aparezca claramente incorporada en la redacción de la Base tercera. Asimismo, la redacción diferenciada de la Base que se evalúa respecto de lo previsto en el artículo 34 plantea la necesidad de que efectúe una 17
estricta remisión a lo previsto en el precepto o en su caso su reproducción, sin efectuar alteraciones cuyo sustento no aparece motivado. Así, el apartado 1 del artículo 34 incorpora las siguientes categorías de beneficiarios, detalladas de modo diferente al expresado por la norma: 1.- En el apartado a) se permite que sean beneficiarios los propietarios de las viviendas unifamiliares y aisladas en fila. 2.- En el apartado a) se detalla que los propietarios de edificios de tipología residencial colectiva puedan ser tanto personas físicas como personalidad jurídica de naturaleza privada o pública. Dicho detalle no aparece reflejado. 3.- En el apartado a) no se incorpora con el mismo detalle que en la norma la referencia no solo a las entidades de derecho público, sino también a las empresas públicas y sociedades mercantiles participadas por las Administraciones Públicas propietarias de los inmuebles. 4.- La expresión de las distintas categorías de personas beneficiarias no se ajusta con exactitud a la redacción de las categorías de beneficiarios que se reproducen en las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 34, pudiendo ser más adecuado o la remisión a lo previsto o su estricta reproducción. Todos estos extremos no cuentan con una habilitación en el Real Decreto para que las Comunidades Autónomas puedan restringir el alcance del régimen jurídico aplicable, sin que se hayan motivado las razones de no asumir la concreta redacción del apartado 1 del artículo 34 que prevé que puedan ser beneficiarios del programa todas las categorías que se detallan. Es de significar, además, que en el mismo precepto, y no solo en el título, se efectúa una distinción entre beneficiarios, perceptores y solicitantes, confusa, ajena al Real Decreto y sin una adecuada distinción en cuanto a la definición de su carácter. Deberá incluirse una referencia a que las personas y entidades beneficiarias deberán reunir los requisitos previstos en la normativa aplicable en materia de subvenciones y, en concreto, en los artículos 7 y 41 del Real Decreto 106/2018, donde se establecen requisitos específicos de las personas beneficiarias del Plan Estatal que se desarrolla con estas bases. 18
A la Base Cuarta. Cómputo de ingresos. Se sugiere la incorporación de mecanismos alternativos para la averiguación de la capacidad económica de los solicitantes, adicionales a los relativos a la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, especialmente de aplicación en los supuestos de exención de la obligación de presentación de la declaración de las personas solicitantes. Esta posibilidad se encuentra contemplada en el apartado b) del artículo 7 del Real Decreto, que prevé, ante la no disposición de datos fiscales, la habilitación a las Comunidades Autónomas para solicitar dichas informaciones a los efectos de determinar los ingresos del solicitante o de la unidad de convivencia. A la Base Quinta. Requisitos de los edificios objeto del programa Tal y como se ha argumentado con anterioridad, la titulación de la base, refiriendo que los requisitos se predican de los edificios, exige la aclaración en la norma de que lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 35, respecto de las viviendas unifamiliares no resulta objeto del presente programa de ayudas. En el apartado a) no consta, como sí sucede en el artículo 35.2 del Real Decreto, la manera de acreditar la antigüedad del edificio. En el apartado b) no consta justificada la razón por la que se altera la redacción del meritado artículo del Real Decreto para excluir las plantas inferiores, ni la manera de acreditación. En el apartado c) se incorpora la categoría de usufructuario, cuando la norma estatal es precisa y limita la categoría a la de propietarios y arrendatarios, no siendo por tanto dicha referencia adicional conforme con la redacción del Real Decreto 106/2018, y sin que exista habilitación a la Comunitat Autónoma. Esta observación tiene también carácter esencial a los efectos de lo dispuesto en el artículo 73 de nuestro Reglamento. 19
A la Base Sexta. Condiciones particulares de las actuaciones objeto de ayudas. En coherencia con lo argumentado con anterioridad respecto de haber preterido a las agrupaciones de comunidades de propietarios, el apartado b) solo se refiere, en buena lógica al acuerdo de la comunidad, cuando la norma habla de comunidad o comunidades de propietarios, debidamente agrupadas, por lo que la redacción debiera acomodarse a lo dispuesto en el Real Decreto. A la Base octava. Tipo y cuantía de las ayudas que se financien por el Ministerio de Fomento. No se entiende la referencia de la letra b) del apartado 1), para el caso calificado como de edificios unifamiliares, cuando la redacción del apartado 1 del artículo 37 establece con claridad que dicha cuantía de 12.000 euros como máximo lo es para la vivienda unifamiliar aislada o agrupada en fila. Tampoco resulta coherente con la preterición tantas veces comentada que la cuantía adicional de 1.000 euros de ayuda unitaria complementaria se predique de los edificios o de las viviendas unifamiliares, cuando la norma ha utilizado otro tipo de expresión. No aparece justificada la diferenciada redacción de la Base que solo permite superficie construida de local comercial, cuando el precepto prevé otros usos compatibles. Esta restricción debe ser modificada, pues en caso contrario habilitaría una observación esencial de este Consell Jurídic. Es de señalar que en la Base siguiente, cuando se regulan las ayudas adicionales de la Generalitat, sí se hace referencia a otros usos compatibles. Esta diferencia debe ser reparada. Asimismo, se sugiere adecuado introducir la cautela incorporada en la norma, en el artículo 37.2, de que para poder computar la cuantía establecida por cada metro cuadrado de uso comercial (o compatible), será necesario que los predios correspondientes participen en los costes de ejecución de la actuación. A la Base duodécima. Presentación de solicitudes. Puesto que el artículo 41 del Real Decreto 106/2018 habilita que las Administraciones Públicas y los organismos y demás entidades de derecho público, así como las empresas públicas y sociedades mercantiles participadas, íntegra o mayoritariamente por las Administraciones Públicas propietarias de los inmuebles puedan acceder al programa de ayudas, y la 20
Base primera así lo asume, la redacción de la norma carece de referencias concretas a la condición singular de esa persona jurídica pública beneficiaria. Tanto para la acreditación de la presentación de las solicitudes, mediante un instrumento válido que lo acredite, como para las distintas actuaciones de acreditación de dicha personalidad pública, la norma debiera incorporar tal situación mediante un apartado concreto. A la Base décimo tercera. Criterios de adjudicación. La referencia anterior resulta de especial impacto en el supuesto de un procedimiento de concurrencia competitiva, por el que se priorizan las solicitudes, y en el que es posible que se presenten organismos públicos, a los que no es posible aplicar determinados criterios como el grado de discapacidad del ocupante, la edad del residente o los ingresos, salvo que se considerara que se solicita la ayuda y resulta circunscrita a supuestos de propiedad de un organismo público y arrendatario privado, de manera que la norma asegura que la condición de beneficiario del ente público lo es en su calidad de propietario y las condiciones se predican de las personas que habitan la vivienda. En cualquier caso, los criterios de adjudicación respecto de la participación de los entes públicos pueden ser causa de conflictos en la valoración de los criterios, o bien resultar de presentación ineficaz. Tal y como se ha argumentado previamente respecto de la incorporación de los sectores protegidos, previstos en el artículo 7.4 del Real Decreto 106/2018, ya citado, y de aplicación transversal a todos los programas, no ha quedado justificada la innecesaria incorporación de dichos sectores entre los criterios para la valoración de las solicitudes. A la Base décimo cuarta. Tramitación, instrucción del procedimiento, resolución de ayudas. No existe ninguna determinación en el Real Decreto en cuanto a la composición de los órganos que en las Comunidades Autónomas deban resolver el procedimiento. En cualquier caso, el artículo 10 de la Ley 9/2003, de 2 de abril, de la Generalitat, para la igualdad entre mujeres y hombres, exige que el Consell procure en el nombramiento o designación de personas para constituir o formar parte de órganos o instituciones, que exista una presencia paritaria de mujeres y hombres. 21
Por su parte, el artículo 7.4 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres regula la participación equilibrada en la toma de decisiones. La fórmula utilizada para determinar la composición del órgano colegiado, vinculada a la titularidad de determinadas unidades administrativas, resulta ineficaz para asegurar la presencia paritaria, o como mínimo equilibrada, pues la composición del órgano y su paridad asume la situación de partida, y el equilibrio en la composición resulta fruto del azar y de la concreta titularidad de las unidades administrativas. Probablemente sería aconsejable utilizar una delimitación de la composición abierta a la delegación de tal manera que las condiciones concretas puedan ser corregidas. De otro modo, la delimitación de la composición mediante la identificación de unidades concretas, convierte el principio de representación paritaria en un principio vicario de la situación de partida, y permite orillar el cumplimiento del mandato legal. Asimismo, la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella observarán el principio de presencia equilibrada en los nombramientos que le corresponda efectuar en los consejos de administración de las empresas en cuyo capital participe. Se sugiere la incorporación de una referencia, en cuanto a la composición del órgano colegiado, que asegure el equilibrio en términos de género. Octava.- Observaciones de carácter formal. Se sugiere la sustitución de las numerosas referencias a las partes beneficiarias o partes solicitantes, sustitutivas del sustantivo beneficiarios o solicitantes, siendo más adecuado el uso genérico de personas beneficiaras, o personas solicitantes. Se han formulado dos observaciones esenciales, relativas al contenido de las Bases quinta y octava. 22
III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que el proyecto de Orden por la que se aprueban las bases reguladoras de las ayudas de rehabilitación de edificios del Programa de Fomento de la Mejora de la Eficiencia Energética y sostenibilidad en vivienda del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021 es conforme con el ordenamiento jurídico, siempre que se atiendan las observaciones esenciales formuladas. V.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 20 de junio de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA Joan Tamarit i Palacios Margarita Soler Sánchez HBLE. SRA. CONSELLERA DE VIVIENDA, OBRAS PÚBLICAS Y VERTEBRACIÓN DEL TERRITORIO. 23