MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA INFORME DE EVALUACIÓN ANUAL EJERCICIO ECONÓMICO 2014 Dirección General de Presupuesto Nacional
1. ANÁLISIS INSTITUCIONAL De conformidad con el ordenamiento jurídico, el Ministro del MINAE es el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado del sector de Ambiente y Energía y, por tanto el responsable de emitir las políticas ambientales, la protección ambiental, el manejo y uso sostenible de los recursos naturales y la promoción del uso de las fuentes de energía renovables para lograr el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas en los programas ministeriales y el Plan Nacional de Desarrollo. La misión del ministerio es Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las y los habitantes del país mediante la promoción del manejo, conservación y desarrollo sostenible de los elementos, bienes, servicios y recursos ambientales y naturales del país, garantizando la necesaria y plena armonía entre las actividades de desarrollo nacional y el respeto por la naturaleza y la consolidación jurídica de los derechos ciudadanos en esta materia. No se incluye información sobre los resultados de la gestión a nivel Institucional ya que el MINAE no tiene programación, ni cuenta con indicadores de resultado en dicho nivel, en Ley No.9193 Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2014.. 2. GESTIÓN FINANCIERA El siguiente cuadro muestra los datos de los recursos asignados y ejecutados en los años 2013 y 2014, en términos reales (colones constantes base 2013) con ingresos corrientes y de financiamiento (001, 280,). 1
Cuadro 1.1 Ministerio de Ambiente y Energía Comparativo del Monto Autorizado y Ejecutado por Partida Presupuestaria 2013-2014 (en colones constantes base 2013) 2013 2014 Partida AUTORIZADO AUTORIZADO EJECUTADO ²/ % EJECUCIÓN (Ley No. 9103 y Modif.) (Ley No. 9193 y Modif.) EJECUTADO ²/ % EJECUCIÓN 0-Remuneraciones 7.765.578.600 6.348.805.403 81,8 7.549.629.874 6.490.839.453 86,0 1-Servicios 1.241.692.309 1.041.441.449 83,9 1.261.007.859 1.059.653.579 84,0 2-Materiales y Suministros 119.968.233 94.924.519 79,1 138.496.697 113.062.328 81,6 3-Intereses y Comisiones - - - - - - 4-Activos Financieros - - - - - - 5-Bienes Duraderos 249.060.582 217.780.177 87,4 143.060.073 113.914.007 79,6 6-Transferencias Corrientes 222.764.254 87.978.699 39,5 273.668.791 103.842.634 37,9 7-Transferencias de Capital - - - - - - 8-Amortización - - - - - - 9-Cuentas Especiales - - - 69.483.344 - - SUB TOTAL 9.599.063.978 7.790.930.246 81,2 9.435.346.639 7.881.312.000 83,5 Transferencias no vinculadas 1/ 28.979.468.147 27.814.446.973 96,0 31.273.545.413 30.795.518.288 98,5 TOTAL GENERAL 38.578.532.125 35.605.377.219 92,3 40.708.892.053 38.676.830.288 95,0 1/ Incluye transferencias corrientes y de capital no vinculadas a la gestión, que son ejecutados por los entes a los cuales se les asignaron los recursos. 2/ Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación. Fuente: Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF) Los montos de las diferentes partidas presupuestarias para el año 2014 están deflactados al 5,13%. Mediante la Ley No.9193, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio 2014, se asigna al Ministerio de Ambiente y Energía un presupuesto de 42.899,0 millones de colones. Mediante Ley No.9290 Modifica Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2014 y segundo presupuesto Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2014 y el Decreto Ejecutivo H-38 se dio una rebaja neta de 101,7 millones, quedando un presupuesto definitivo de 42.797,3 millones, posteriormente se incorporan recursos externos revalidados por la suma de 11.899,02 millones, y 864,4 millones correspondiente a las donaciones para FONAFIFO, lo que representa un total de 55.560,6 2
Considerando el sub-total, donde se aprecian los montos directamente ligados a la operatividad del Ministerio, se mejoró el porcentaje de ejecución 2,9% con respecto a la ejecución del año 2013, lo anterior sin considerar los recursos en cuentas especiales, trasladados a sumas libres sin asignación presupuestaria mediante decreto ejecutivo H-26, según lo señalado por la Directriz Presidencial H-09, además existió una mejora en el total, donde se incluyen las transferencias no vinculadas a la gestión. Dentro de las principales razones que la institución manifiesta incidieron en la sub-ejecución se pueden citar. En la partida remuneraciones, las plazas incluidas en el presupuesto operativo institucional fueron autorizadas a mediados de año por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, con el consiguiente atraso para realizar las gestiones ante la Dirección General de Servicio Civil. Existieron reasignaciones presupuestadas que no se pudieron ejecutar, dado que los funcionarios no consolidaron funciones debido a licencia de maternidad, permiso sin goce de salario y por cese de funciones. También hubo personal acogido al beneficio de incapacidad y una política institucional de ahorro en la ejecución de tiempo extraordinario, restringiéndola a casos calificados y debidamente valorados por la Administración, por último, influyó el no pago de recargo de funciones lo que también estuvo presupuestado. En cuanto a la partida Servicios; surgieron atrasos debido al cambio de gobierno en cuanto a registro de firma de los nuevos jefes de Programa y sustitución de los mismos en algunos programas, lo cual retrasó en alguna medida la generación de reservas y solicitudes de pedido y por tanto la presentación de las facturas por parte de los Proveedores. Se generaron ahorros de gasto en servicios públicos por la austeridad en la utilización de dichos servicios, tales como: agua, energía eléctrica y telecomunicaciones. Existieron presentaciones tardías de las facturas por parte de los proveedores institucionales, tales como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Costarricense de Electricidad, Compañía Nacional de Fuerza y Luz, entre otros. Además, algunos recursos no pudieron utilizarse al haberse presupuestado en subpartidas erróneas con respecto al contrato original, por lo que se debió acudir a 3
modificaciones presupuestarias, atrasándose su ejecución o bien provocando que no se pudieran realizar. Se produjeron ahorros por la gestión de nuevos contratos marco, declaración de contrataciones infructuosas, contrataciones que se declararon desiertas, como en el caso de la contratación de sistemas de información, La partida materiales y suministros presenta una sub-ejecución del 18,4%, la institución indica como razones de la misma; los inconvenientes en el proceso de compra, dados los tiempos necesarios para la realización de los procesos de contratación administrativa, diferencial cambiario que afectó el cálculo para esta partida, algunos materiales y suministros no estaban incluidos en los convenios marco, presentación tardía de las facturas por parte de los proveedores, además, algunos recursos no pudieron utilizarse al haberse presupuestado en subpartidas erróneas con respecto al contrato original, por lo que se debió acudir a modificaciones presupuestarias, atrasándose su ejecución o bien provocando que no se pudieran realizar. La partida Bienes Duraderos presenta una ejecución del 79,6%. El mayor peso lo tiene la sub-partida equipo y programas de cómputo, sin embargo la Institución no remite justificaciones en la sub-ejecución de la partida. Con respecto a la partida Transferencias Corrientes asociadas a la gestión institucional, cuya ejecución es de 37,9% los principales motivos de la sub-ejecución se deben a atrasos en la firma de las resoluciones de prestaciones legales en Leyes y Decretos, errores de carácter sustanciales en las resoluciones confeccionadas, que hicieron imposible su pago, dado que no pudieron corregirse alegando error material, por último algunos funcionarios que solicitaron y tenían requisitos para pensionarse, decidieron continuar laborando. En cuanto al presupuesto 2014, los jefes de programa indican que la directriz No.9 y sus modificaciones no tuvieron ningún impacto en la ejecución de sus programas. 4
Cuadro 1.2 Ministerio de Ambiente y Energia Monto Inicial, Autorizado, Programado y Ejecutado por Proyecto Recursos Externos Al 31 de diciembre de 2014 NOMBRE DEL PROYECTO MONTO INICIAL DEL PROYECTO AUTORIZADO (Ley No. 9193 y Modif.) PROGRAMACIÓN PARA 2014 1/ EJECUTADO 2/ % DE EJECUCIÒN Programa de Turismo en Áreas Silvestres Protegidas BID-1824- OC-CR. Proyecto Ecomercados II-BIRF- 7388-CR, 9.637.750.000 9.385.595.000 1.919.039.962 1.069.994.460 55,8 14.988.480.000 2.513.427.437-1.257.503.530 - TOTAL GENERAL 11.899.022.437 1.919.039.962 2.327.497.990 55,8 1/ Programación para 2014, corresponde a los desembolsos programados por la Dirección de Crédito Público. 2 / Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación. Fuente : Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF). El cuadro anterior hace referencia al recurso externo del Ministerio de Ambiente y Energía. En el caso del Programa de Turismo en Áreas Silvestres Protegidas a cargo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ejecutó la suma de 1.069,9 millones de los 1.919,0 millones con respecto a la programación de desembolsos de Crédito Público, lo cual implica una ejecución porcentual de 55,8%. Dichos recursos se transfieren al SINAC para ser presupuestados y ejecutados en Cuenta Especial del Sistema Nacional de Áreas en Conservación, los mismos se han destinado a financiar gastos clasificados en las subpartidas; Servicios en ciencias económicas y sociales y Otras construcciones, adiciones y mejoras respectivamente. No obstante, no se aporta ninguna información sobre el cumplimiento de metas producto de la utilización de estos recursos. Por último, se debe considerar, aunque la ejecución de este préstamo sigue siendo baja, es considerablemente mayor a la ejecución del mismo en el periodo 2013, donde solo ejecutaron 22,4% de los recursos programados. El Proyecto de Ecomercados II-BIRF-7388-CR, a cargo del Fondo Nacional para el Financiamiento Forestal (FONAFIFO) no cuenta con programación de desembolsos por parte de 5
la Dirección de Crédito Público, puesto que el saldo del préstamo les fue girado a finales del año 2013, por lo tanto el cuadro no muestra el porcentaje de ejecución, sin embargo cuenta con un monto autorizado en Ley de Presupuesto No.9193 de 2.513,4 millones y se observa una ejecución del 50,0% con respecto al presupuesto actual. A la fecha de emisión de este informe, esta dependencia no remite información sobre complimiento de metas relacionadas con estos recursos. 3. RESULTADOS DE LA GESTIÓN En apego a la metodología de programación y evaluación presupuestaria, orientada a resultados, que ha venido implementando la Dirección General de Presupuesto Nacional; los indicadores se clasifican en operativos si están formulados para medir aspectos rutinarios o cotidianos del quehacer del programa y se quedan en el ámbito de insumos/procesos; y en estratégicos (gestión/resultados) si están formulados para medir los aspectos relevantes de la institución, programa o subprograma y en algunos casos generan efectos directos sobre la población a quien se brinde el bien o servicio; por lo que el presente análisis se enfoca en los avances o logros de los indicadores estratégicos. Los datos que aparecerán en los cuadros siguientes serán los establecidos en las Leyes de Presupuesto y sus modificaciones. Para los años 2013 y 2014 la entidad contó con los siguientes indicadores: 6
Cuadro 2 Ministerio de Ambiente y Energia Cantidad de indicadores Operativos y Estratégicos por Centro de Gestión 2013-2014 Centro de Gestión 1/ 2013 2014 Operativos Estratégicos Total Operativos Estratégicos Total Tribunal Ambiental Administrativo 2-2 2-2 Instituto Meteorológico Nacional 2 2 4 1 2 3 Secretaría Técnica Nacional Ambiental 3 2 5 3 2 5 Hidrocarburos, transporte y Comercializacion de 2 Combustibles - 2 2 2 4 Planificacion estrategica Nacional - - - 3-3 Geología y Minas 1-1 2-2 TOTAL 8 6 14 13 6 19 1/ Se consideran centros de gestión los programas presupuestarios. F uente: Clasificación realizada por la DGPN. El Ministerio cuenta con 19 indicadores en la programación del año 2014, de los cuales el 68,4% son operativos y 31,6% de estratégicos. Es necesario señalar que si bien el Ministerio de Ambiente y Energía ha aumentado la cantidad total de indicadores, la gran mayoría de estos son operativos, mientras que la cantidad de indicadores estratégicos son los mismos y tan solo tres, de los seis programas, cuentan con este tipo de indicadores, lo que es contrario a la metodología misma que está orientada a resultados, aspectos relevantes de la institución que generen efectos directos sobre la población a quien se le brinda el bien o servicio. Para el año 2014 la institución por Centro de Gestión obtuvo los siguientes porcentajes de cumplimiento en los indicadores estratégicos: 7
Centro de Gestión 1/ Tribunal Ambiental Administrativo Instituto Meteorológico Nacional Secretaría Técnica Nacional Ambiental Hidrocarburos, transporte y Comercializacion de Combustibles Clasificación de indicadores Producto Objetivo Cumplido (100%) Producto Objetivo 2 Producto Objetivo 2 Producto 2 Objetivo Al 31 de diciembre de 2014 Muy Bueno (99%-81%) Bueno (80%-71%) Insuficiente (70%-1%) No cumplido (0%) Planificacion estrategica Producto Nacional Objetivo Producto Geología y Minas Objetivo TOTAL 6 - - - - 1/ Se consideran centros de gestión los programas presupuestarios. Cuadro 3 Ministerio de Ambiente y Energia Cantidad de indicadores estratégicos asociados a producto / objetivo según porcentaje de cumplimiento Fuente: Datos suministrados por la institución y clasificación realizada por la DGPN. Parcialmente cumplido El Ministerio de Ambiente y Energía cumplió al 100% con sus 6 indicadores de resultado planteados en la Ley de Presupuesto No.9193, en los programas indicados en el cuadro anterior, por lo cual se clasifica como efectivo en este apartado. El departamento de Meteorología Sinóptica y Aeronáutica (DMSA) del Instituto Meteorológico Nacional emitió pronósticos de corto, mediano y largo plazo y proporcionó servicios meteorológicos en todos los aeropuertos internacionales para asegurar su operatividad y seguridad. Además el IMN emitió alertas de cada fenómeno meteorológico que afectó al país. El programa Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA) cuenta con dos indicadores estratégicos sobre la incorporación de la variable ambiental en las regiones Gran Área Metropolitana y Chorotega, sin embargo no ingresaron estudios nuevos para estas regiones del país y como los indicadores se refieren a porcentaje de planes reguladores, que incorporan la variable ambiental, evaluados con respecto a los planes presentados por las municipalidades, los porcentajes de cumplimiento se sitúan en 100,0% 8
Por último, al respecto de los indicadores estratégicos el programa Dirección General de Hidrocarburos, Transporte y Comercialización de Combustibles, ha logrado el 100,0% de cumplimiento en sus dos indicadores planteados en Ley de presupuesto; número de unidades con permiso otorgado de transporte y comercialización de combustibles fiscalizadas y número de autorizaciones de permisos, almacenamientos y transportes de combustibles otorgados. Con el propósito de ir enfocándose en aquellos aspectos que la institución ha considerado tienen mayor peso dentro de la estructura programática del ministerio, la siguiente información se refiere al programa 883, Tribunal Ambiental Administrativo, pues representa el centro de gestión al que asignó mayor ponderación para el ejercicio 2014. El cuadro Indicadores estratégicos asociados a productos según porcentaje de cumplimiento y recursos financieros y el cuadro clasificación de efectividad en el cumplimiento de indicadores asociados al producto u objetivo se excluyen del presente Informe de Evaluación Anual del MINAE, ya que el programa Tribunal Ambiental Administrativo no cuenta en su programación 2014 con indicadores estratégicos. 9
Ministerio de Ambiente y Energía Ficha resumen Al 31 de diciembre de 2014 Información general del Programa o Subprograma Programa evaluado Propósito del programa. Tribunal Ambiental Administrativo Es el órgano responsable de velar por el cumplimiento de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, facultado para conocer y resolver las denuncias a instancia de parte o de oficio, por violaciones a la legislación vigente en la materia, ya sean contra personas públicas o privadas, con el fin de prevenir daños de difícil o de imposible reparación en el ambiente y en los recursos naturales. Presupuesto del programa 790.133.115,00 Porcentaje ejecutado del presupuesto 81,3 Período evaluado Enero a diciembre de 2014. Efectividad en el cumplimiento de los indicadores asociados a producto (gestión) Efectividad en el cumplimiento de los indicadores asociados a objetivos estratégicos (resultados) Tipo de Evaluación Fuente de Información No se cuenta con información para pronunciarse No se cuenta con información para pronunciarse Evaluación por Programas e Instituciones. Informes de autoevaluación realizados por las instituciones y análisis realizado por la DGPN. Nota: No incluye transferencias no vinculadas a la gestión ni recurso externo. 4. OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES El Ministerio de Ambiente y Energía no indica acciones correctivas que ayuden a mejorar la ejecución presupuestaria, por lo que se recomienda que se definan las propuestas en aras de aumentar los porcentajes de ejecución. En cuanto al recurso externo, cuya ejecución se señala en el presente informe, el Ministerio no remite las razones que incidieron en los porcentajes de ejecución bajos con respecto a los recursos programados para el presente año, ni los avances o logros obtenidos en los proyectos financiados con esos recursos. Esta observación se ha hecho en informes anteriores y no ha sido atendida por el Ministerio. Si bien es cierto 10
los recursos externos son ejecutados por órganos desconcentrados como SINAC y FONAFIFO, sería procedente poder presentar los resultados en estos informes puesto que los fondos aparecen en Ley de Presupuesto de la Republica, y por los principios de publicidad, seguridad y transparencia se debería poder presentar a la población los resultados de la ejecución de dichos recursos. El programa 883 Tribunal Ambiental Administrativo es el que tiene mayor ponderación dentro del presupuesto del Ministerio, sin embargo no cuenta con objetivos estratégicos programáticos ni sus respectivos indicadores de resultado asociados, lo que resulta contrario a la metodología de la Dirección General de Presupuesto Nacional, la cual es orientada a resultados, aspectos relevantes de la institución programa o subprograma que generan efectos directos sobre la población a quien se brinda el bien o servicio y por lo tanto que le permitan saber a la población como se utilizan los recursos y cuáles son los beneficios que se obtienen de los mismos. Por último, los indicadores de resultado del programa Secretaria Técnica Nacional Ambiental (889), que consideran los porcentaje de planes reguladores del Gran Área Metropolitana y Chorotega que incorporan la variable ambiental, evaluados con respecto a los planes presentados por las municipalidades a SETENA, en el primer semestre del año, muestran 100,0% de cumplimiento, aunque no se presentaron nuevos planes reguladores en ninguna de estas regiones durante el 2014 y solamente un plan regulador para la región chorotega en el 2013. Se recomienda revisar dichos indicadores con lo expuesto en las Directrices Técnicas y Metodológicas para la Formulación del Presupuesto 2014, donde señala que no se deben redactar metas de indicadores cuya demanda debe ser satisfecha en un 100,0% y es poco relevante como indicador de desempeño institucional. Es decir que si aumenta o disminuye la demanda no debería existir un problema de gestión para enfrentarlo. 11