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Tabla de Contenido. Listado de Acrónimos... 4 I. Introducción.... 5 II. Marco de Políticas Orientadoras de la Planificación Institucional... 6 2.1 Constitución Política de la República... 6 2.2 Acuerdos de Paz... 6 2.3 Política Forestal de Guatemala... 6 2.4 Política de Conservación, Protección y Mejoramiento del Ambiente y los Recursos.... 7 2.5 Política de Cambio Climático:... 7 2.6 Política Nacional de Desarrollo Rural Integral... 8 2.7 Política Agropecuaria 2011 2015... 8 2.8 Ley Forestal... 8 2.9 Ley de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal PINPEP -.... 9 2.10 Leyes de observancia general vinculadas a la gestión forestal... 10 2.11 Convenios internacionales en materia forestal y ambiental... 11 2.12 Convenios internacionales en materia de derechos humanos... 11 III. Marco de Planificación Institucional... 12 3.1. Plan Estratégico 1998-2015... 12 3.2. Agenda Nacional del Cambio (Plan de Gobierno 2012 2016).... 12 3.3. Plan Multianual de Ambiente y Agua.... 12 3.4. Programa de Agricultura Familiar para el fortalecimiento de la economía campesina.... 13 IV. Análisis de problemática y causalidad... 13 4.1 Presupuesto... 13 4.2 Planificación y monitoreo... 14 4.3 Organización interna... 14 4.4 Solidez institucional... 15 4.5 Coordinación interinstitucional... 15 4.6 Descentralización y participación... 15 4.7 Programas de incentivos forestales... 16 V. Situación del Sector Forestal... 16 VI. Marco Estratégico Institucional... 18 6.1 Misión Institucional... 18 6.2 Visión Institucional... 18 6.3 Objetivos contemplados en el Plan Estratégico... 19 VII. Diagnóstico Institucional... 19 7.1 Estructura Orgánica Institucional... 19 7.2 Planificación Institucional... 20 7.3 Manuales administrativos y Reglamentos... 20 7.4 Finanzas Institucionales... 21 7.5 Recursos Humanos... 22 7.6 Equipo e Infraestructura Institucional.... 22 VIII. Monitoreo y Evaluación del POA 2014.... 23 IX. Objetivos del POA 2014.... 23 2
9.1 Objetivo General... 23 9.2 Objetivos Estratégicos... 23 X. Matrices POA 2014.... 24 XI. Cronograma de actividades... 30 XII. Estimación de ingresos POA 2014... 30 XIII. Bibliografía... 31 3
Listado de Acrónimos AGEXPORT ANAM BANGUAT CATIE CITES CEPAL CODI CONAP CNUMAD ENCA FAO IARNA ICAVIS IIA INAB INE MAGA OIT ONG s ONU PERFOR PIB PINFOR PINPEP POA PSA SEGEPLAN SIGAP URL UVG Asociación Gremial de Exportadores de Guatemala Asociación Nacional de Municipalidades Banco de Guatemala Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres Comisión Económica para América Latina y el Caribe Comité Directivo del PINPEP Consejo Nacional de Áreas Protegidas Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Escuela Nacional Central de Agricultura Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Instituto de Ambiente y Recursos Naturales Instituto de Ciencias Agroforestales y Vida Silvestre Instituto de Incidencia Ambiental Instituto Nacional de Bosques Instituto Nacional de Estadística Ministerio de Alimentación, Ganadería y Alimentación Organización Internacional del Trabajo Organizaciones no Gubernamentales Organización de las Naciones Unidas Programa estratégico regional para el manejo de los ecosistemas forestales Producto Interno Bruto Programa de Incentivos Forestales Programa de Incentivos para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal Plan Operativo Anual Pago por servicios ambientales Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas Universidad Rafael Landívar Universidad del Valle de Guatemala 4
I. Introducción. Las actividades que realiza el INAB giran en torno a un marco legal, político y estratégico, el cual busca el desarrollo del Sector Forestal mediante la vinculación y participación de diferentes actores relacionados. El marco orientador del accionar institucional está definido en el Plan Quinquenal Institucional 2012 2016, mismo que fue realizado bajo el esquema de gestión por resultados. Además, el INAB busca contribuir a alcanzar los objetivos de iniciativas de gobierno tales como el Pacto Hambre Cero y el Programa para el Fortalecimiento de la Economía Familiar Campesina, tomando en cuenta las líneas estratégicas que el MAGA ha definido para tal efecto. El marco de acción institucional comprende la administración de los bosques del país fuera de áreas protegidas, sin dejar de tomar en cuenta acciones coordinadas inter institucionalmente dentro de áreas protegidas, lo cual le da mayor relevancia al accionar institucional considerando que el bosque es un recurso vital para la sociedad guatemalteca en cuanto a la producción de materia prima para la industria forestal, generación de empleo, seguridad alimentaria y protección de cuencas hidrográficas. Además, en Guatemala existe un vínculo muy estrecho entre el bosque y las comunidades, es un recurso de suma importancia para la población en pobreza y pobreza extrema que no solo dependen de la leña que este brinda, sino también de alimentos, medicamentos y madera para construcción. Para cumplir con sus atribuciones, el INAB cuenta con el órgano máximo de dirección que es la Junta Directiva; así como la Gerencia, Unidades de Apoyo y Direcciones Técnicas y Administrativas, que le dan soporte al cumplimiento de los objetivos institucionales; además de nueve Direcciones Regionales y treinta y un Direcciones Subregionales, que le permiten tener cobertura en todo el país. Las actividades a ejecutarse toman en cuenta la implementación de la Agenda Institucional de Cambio Climático la cual incluye acciones institucionales que contribuyen a reducir la vulnerabilidad ante eventos climáticos; vale la pena mencionar que todas las actividades Institucionales son de carácter transversal al tema de cambio climático, género y pueblos indígenas. Asimismo temas trascendentales como el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio son parte de las acciones que se han tomado en cuenta dentro de la planificación para el año 2014. Es importante resaltar que para el cumplimiento de las actividades planificadas, el INAB cuenta con alianzas estratégicas con diferentes grupos de actores del sector forestal como asociaciones comunitarias, gremiales, gobiernos municipales, grupos de silvicultores, ONGs ambientales, la Academia (Universidades, ENCA), Red de autoridades indígenas; y Red de beneficiarios del PINPEP, entre otros. Por último y no menos importante es el hecho que los programas que la institución realiza al igual que las ejecuciones presupuestarias, se han manejado con transparencia y han sido objeto de reconocimientos por la sociedad en general, y se enmarcan en un contexto donde existe mayor interés por el tema ambiental. 5
II. Marco de Políticas Orientadoras de la Planificación Institucional 2.1 Constitución Política de la República El Capítulo II de la Constitución Política de la República, relacionado con los derechos sociales, en su sección décima, referente al régimen económico y social se puede leer el artículo 126, el cual hace referencia a la reforestación, estableciendo que Se declara de urgencia nacional y de interés social, la reforestación del país y la conservación de los bosques. La ley determinará forma y requisitos para la explotación racional de los recursos forestales y su renovación, incluyendo las resinas, gomas, productos vegetales silvestres no cultivados y demás productos similares, y fomentará su industrialización. La explotación de todos estos recursos, corresponderá exclusivamente a personas guatemaltecas, individuales o jurídicas. 2.2 Acuerdos de Paz Los Acuerdos de Paz firmados en diciembre de 1,996, expresan grandes objetivos de nivel nacional hacia los cuales los guatemaltecos debemos orientar nuestro accionar. El acuerdo sobre situación agraria y desarrollo rural, en su parte más importante indica que se debe garantizar a las comunidades más pobres del país el acceso a la tierra y recursos productivos, ante lo cual propone las acciones siguientes: a) Acceso a los Recursos Naturales: Su cumplimiento está reflejado en que se han otorgado a pequeños y medianos campesinos legalmente organizados, mediante concesiones de manejo de recursos naturales, más de 300,000 hectáreas dentro de áreas de uso múltiple, para fines de manejo forestal sostenible, administración de áreas protegidas, ecoturismo, protección de fuentes de agua y otras actividades compatibles con el uso potencial de los recursos naturales de dichas áreas. Además de promover y apoyar la participación del sector privado y las organizaciones comunitarias de base, en proyectos de manejo y conservación de recursos naturales renovables a través de incentivos, subsidios directos, mecanismos de financiamiento bajo condiciones blandas, en consideración de los beneficios no monetarios que dichos proyectos aportan a la población. b) Acceso a Proyectos Productivos: Este apartado está relacionado con el desarrollo de proyectos productivos sostenibles, especialmente orientados a aumentar la productividad y transformación de productos agropecuarios, forestales y pesqueros en las zonas más pobres del país. Esto a través del impulso a un programa de manejo de recursos naturales renovables que incentive la producción forestal y agroforestal sostenible, así como proyectos de artesanía y pequeña y mediana industria que den valor agregado a los productos provenientes del bosque. 2.3 Política Forestal de Guatemala La Política Forestal es un instrumento orientador para los principales actores del Sector Forestal con el propósito de facilitar procesos de planificación, ejecución, 6
monitoreo y evaluación de la actividad forestal nacional. El principal propósito gira en torno a incrementar los beneficios socioeconómicos a la sociedad guatemalteca, a través de garantizar la provisión de bienes y servicios generados por los ecosistemas forestales y contribuir al ordenamiento territorial, vinculando actividades relacionadas con las líneas de trabajo; incorporando la actividad forestal dentro de la economía nacional. Contempla las siguientes líneas estratégicas: i) Contribución al fortalecimiento del SIGAP 1 y protección de ecosistemas forestales estratégicos; ii) Fomento del manejo productivo de bosques naturales; iii) Promoción de la silvicultura de plantaciones; iv) Fomento de sistemas agroforestales y silvopastoriles en tierras de vocación forestal, y, v) Fomento a la ampliación del parque industrial y contribución a la búsqueda de mercados y diseños de productos forestales. 2.4 Política de Conservación, Protección y Mejoramiento del Ambiente y los Recursos. El propósito final de la política ambiental es guiar el desarrollo a fin de alcanzar una calidad de vida satisfactoria para la población guatemalteca, y hacer ese desarrollo sostenible, justo y equitativo. La primera línea de acción contempla el Uso y manejo del ambiente y los recursos naturales y valoración del patrimonio natural para el desarrollo sostenible. Esta línea tiene como finalidad orientar a la institucionalidad ambiental (actores públicos, sociales y privados) hacia el análisis de la situación ambiental, para la promoción del uso y manejo sostenible del ambiente y los recursos naturales y la valoración del patrimonio natural; así como garantizar la seguridad de la vida humana frente a las amenazas y a la vulnerabilidad ambiental. En esta línea el INAB juega un papel importante en el marco del fomento forestal y la regulación del uso sostenible de los bosques fuera de áreas protegidas. 2.5 Política de Cambio Climático: La Política de Cambio Climático tiene como objetivo que el Estado de Guatemala, a través del Gobierno Central, las municipalidades, la sociedad civil organizada y la ciudadanía en general, adopte prácticas de prevención de riesgo, reducción de la vulnerabilidad y mejora de la adaptación al Cambio Climático, y contribuya a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en su territorio, coadyuve a la mejora de la calidad de vida de sus habitantes y fortalezca su capacidad de incidencia en las negociaciones internacionales de cambio climático. Dentro de este objetivo el INAB juega un papel importante en cuanto a la mitigación de gases efecto invernadero con actividades de reforestación y manejo de bosque natural, adicionalmente se logra un efecto multiplicador en la concientización para la reducción a la vulnerabilidad a través de sus oficinas regionales y oficinas forestales municipales y comunales. En el 2012 la institución implementará la Agenda institucional de apoyo a la gestión nacional para la reducción de efectos de la variabilidad y cambio climático, elaborada, aprobada y en implementación. 1 Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas, lo conforman todas las áreas protegidas declaradas y las entidades que las administran. 7
2.6 Política Nacional de Desarrollo Rural Integral La Política Nacional de Desarrollo Rural Integral se puede mencionar como una de las políticas transversales para la gestión forestal, esta política tiene como uno de los objetivos específicos fortalecer la gestión socio ambiental y el uso racional de los recursos y bienes naturales, específicamente tierra, agua y bosque; y, tiene como uno de los principios rectores de la Política, la sostenibilidad. Adicionalmente la Política Forestal es tomada en cuenta como una línea estratégica para el desarrollo rural integral del país. Esta política, en la línea estratégica Desarrollo Rural Integral en el Programa de Manejo y Conservación de los Recursos Naturales, contempla promover el establecimiento, manejo y aprovechamiento de los productos y subproductos del bosque, así como su transformación industrial por el sujeto de la Política, lo cual coincide con una de las prioridades institucionales para el 2014 que es promover la integración bosque-industria-comercio. 2.7 Política Agropecuaria 2011 2015 El objetivo general de la Política Agropecuaria es incidir en el desarrollo humano integral sostenible de la población del área rural, coadyuvando al ordenamiento territorial y el impulso de los sectores agropecuario, forestal e hidrobiológico, priorizando la promoción de la economía rural, indígena y campesina, promoviendo el acceso equitativo a los medios de producción y el uso sostenible de los recursos naturales y servicios ambientales. Esta Política establece una serie de ejes temáticos como i) Seguridad Alimentaria y Nutricional; ii) Desarrollo Productivo y Comercial Agropecuario iii) Sanidad Agropecuaria y iv) Político Institucional, además, contempla los ejes transversales i) Ecológico Ambiental; ii) Socio Cultural y Humano; y iii) Territorialidad. Las acciones institucionales abordan el eje económico ambiental en mayor grado pero inciden en todos los ejes de una u otra manera contribuyendo al desarrollo rural nacional. 2.8 Ley Forestal La Ley Forestal indica en el artículo 1, Objeto de la ley: Con la presente ley se declara de urgencia nacional y de interés social la reforestación y la conservación de los bosques, para lo cual se propiciará el desarrollo forestal y su manejo sostenible, mediante el cumplimiento de los siguientes objetivos: a. Reducir la deforestación de tierras de vocación forestal y el avance de la frontera agrícola, a través del incremento del uso de la tierra de acuerdo con su vocación y sin omitir las propias características de suelo, topografía y el clima; b. Promover la reforestación de áreas forestales actualmente sin bosque, para proveer al país de los productos forestales que requiera; c. Incrementar la productividad de los bosques existentes, sometiéndolos a manejo racional y sostenido de acuerdo a su potencial biológico y económico, fomentando el uso de sistemas y equipos industriales que logren el mayor valor agregado a los productos forestales; 8
d. Apoyar, promover e incentivar la inversión pública y privada en actividades forestales para que se incremente la producción, comercialización, diversificación, industrialización y conservación de los recursos forestales; e. Conservar los ecosistemas forestales del país, a través del desarrollo de programas y estrategias que promuevan el cumplimiento de la legislación respectiva y; f. Propiciar el mejoramiento del nivel de vida de las comunidades al aumentar la provisión de bienes y servicios provenientes del bosque para satisfacer las necesidades de leña, vivienda, infraestructura rural y alimentos. Estos objetivos corresponden a los objetivos institucionales del INAB, según consta en su marco de planificación y organización. Asimismo la Ley Forestal en el artículo 6 indica que el Instituto Nacional de Bosques tendrá las siguientes atribuciones: a. Ejecutar las políticas forestales; b. Promover y fomentar el desarrollo forestal del país, mediante el manejo sostenible de los bosques, la reforestación, la industria y la artesanía forestal, basada en los recursos forestales y la protección y desarrollo de cuencas hidrográficas; c. Impulsar la investigación para la resolución de problemas de desarrollo forestal a través de programas ejecutados por universidades y otros entes de investigación; d. Coordinar la ejecución de programas de desarrollo forestal a nivel nacional; e. Otorgar, denegar, supervisar, prorrogar y cancelar el uso de concesiones forestales, de licencias de aprovechamiento de productos forestales, fuera de las áreas protegidas; f. Desarrollar programas y proyectos para la conservación de los bosques y colaborar con las entidades que así lo requieran; g. Incentivar y fortalecer las carreras técnicas y profesionales en materia forestal; h. Elaborar los reglamentos específicos de la institución y de las materias de su competencia; i. Las demás atribuciones que le correspondan, conforme la presente ley y otras disposiciones que le sean aplicables. 2.9 Ley de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal PINPEP -. En el año 2010 el Congreso de la República aprobó (mediante el Decreto legislativo número 51-2010) la ley que respalda e institucionaliza el Programa de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas Extensiones de Tierra de vocación forestal o agroforestal. Vale la pena mencionar que los incentivos forestales han contribuido efectivamente a conservar los bosques y a reforestar el país, conjuntamente con la necesidad de fortalecer la participación de poseedores de pequeñas tierras con vocación forestal y agroforestal. Esto facilitará su acceso a estos recursos, fomentando así mayores oportunidades de conservar más árboles y crear nuevos bosques, así como generar empleos y llevar el desarrollo a las áreas más pobres del país. 9
Los objetivos de la Ley del PINPEP, son: a. Dar participación a los poseedores de pequeñas extensiones de tierras de vocación forestal o agroforestal en los beneficios de los incentivos económicos en materia forestal. b. Incorporar la modalidad de establecimiento y mantenimiento de sistemas agroforestales a los beneficiarios de los incentivos. c. Fomentar la equidad de género, priorizando la participación de grupos de mujeres en el manejo de bosques naturales, establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales y sistemas agroforestales. d. Generar empleo en el área rural a través del establecimiento y mantenimiento de proyectos de manejo de bosques naturales, de plantaciones forestales y sistemas agroforestales. e. Fomentar la biodiversidad forestal. Según lo establecido en el artículo 5 de dicha ley, la dirección técnica, para la orientación de los aspectos operativos del programa estará a cargo del Comité Directivo (CODI) integrado por el INAB, por la Red Nacional De Comunidades Organizadas beneficiarias del PINPEP y la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM), siendo presidido por el representante de INAB. La implementación de esta ley permitirá que se logren alcanzar resultados importantes durante el quinquenio 2012-2016, tales como el mejoramiento del nivel de vida de las comunidades vinculadas a los bosques, al propiciar la reducción de la pobreza en el área rural a través de la generación de empleo y el aumento en la provisión de bienes y servicios provenientes de los bosques con el fortalecimiento en el tema de seguridad alimentaria. 2.10 Leyes de observancia general vinculadas a la gestión forestal La Política Forestal en el inciso 4.5 Elementos generales para aplicación de la política, subtítulo Legislación forestal y otras afines en la que indica la Ley Forestal constituye el instrumento normativo de mayor jerarquía para operar la política forestal. Añade que las leyes con mayor afinidad son: Ley de Áreas Protegidas (Decreto 4-89) y Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto 68-86) e indica Estas leyes definen su ámbito de aplicación [de la Política Forestal], temático y geográfico, orientando la coordinación con el INAB en el marco de la gestión ambiental en Guatemala, especialmente la relacionada con los recursos forestales y aquellos asociados, agua, suelo y biodiversidad en general. Existen otras leyes que el INAB considera como de observancia general y en la cuales se establecen directrices respecto a la implementación de políticas públicas y programas de desarrollo sostenible y sustentable, en general y en particular, aquellos relacionados con la gestión forestal y ambiental, indicando en dichas leyes los derechos y mecanismos de organización social e institucional, de participación ciudadana con equidad de género e inclusión sociocultural, indicando también las previsiones requeridas ante eventuales efectos e impactos entre población y consumo, producción, ambiente y recursos naturales, dichas leyes son: 10
- Ley de Desarrollo Social (Decreto 42-2001), - Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002), - Código Municipal (Decreto 12-2002) - Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002) 2.11 Convenios internacionales en materia forestal y ambiental Los convenios mundiales sobre el medio ambiente (acuerdos jurídicamente vinculantes negociados entre gobiernos para tomar medidas concertadas encaminadas a combatir o paliar la amenaza al medio ambiente mundial) han adquirido relevancia a nivel mundial, especialmente después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) en 1992.Entre los principales convenios están: - Convenio regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales en Centroamérica (Convenio Centroamericano de Bosques) - Convención internacional de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación - Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático - Convenio sobre la diversidad biológica - Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES) - Programa estratégico regional para el manejo de los ecosistemas forestales (PERFOR)(no vinculante) - Convenio Internacional de Maderas Tropicales En ese marco el INAB, a través de sus Direcciones, contempla objetivos y resultados a ser desarrollados durante el quinquenio 2012-2016, que contribuirán en esos temas. Se contempla asimismo, la continuidad de la participación del INAB en Foro de Bosques de Naciones Unidas y en el Diálogo Internacional de Bosques. 2.12 Convenios internacionales en materia de derechos humanos El artículo 46 de la Constitución Política de la República indica que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno. En consecuencia, el INAB enfatiza la observancia de los siguientes Convenios dentro de la formulación y ejecución de todos sus programas y actividades: - Declaración universal de derechos humanos (ONU) - Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (ONU) - Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (ONU) - Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes 11
- Declaración y programa de acción de Durban - Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas. III. Marco de Planificación Institucional 3.1. Plan Estratégico 1998-2015 El Plan Estratégico del INAB para el período 1998 2015 ha constituido el instrumento orientador de las acciones institucionales y el principal marco de referencia en los procesos de planificación institucional. Formulado para un período de diecisiete años, sus objetivos y programas han sido la base para la formulación de los planes quinquenales para los períodos 2001-2005, 2007-2011y 2012-2016. Sus planteamientos generales plasmados en objetivos y programas permanecen vigentes y encajan dentro de la estructura del Plan Quinquenal 2012-2016, sin embargo, debido a la dinámica cambiante del sector, se ha contemplado para el año 2014 una evaluación y actualización del mismo. 3.2. Agenda Nacional del Cambio (Plan de Gobierno 2012 2016). El eje 5 de la Agenda Nacional del Cambio, contempla el Desarrollo Rural Sostenible y tiene como objetivo elevar el nivel de vida de las poblaciones del área rural a partir de garantizar la seguridad alimentaria y reducir la vulnerabilidad ambiental en los mismos, generando un proceso virtuoso que permita la creación de capitales (humano, natural, económico y social) y esto a su vez promueva el desarrollo sostenible e integral El accionar del INAB en el desarrollo de la Agenda Nacional del Cambio, se enmarca principalmente en la estrategia de Recuperación de agua, suelo y bosque que establece que se promoverán opciones de desarrollo ambiental, que generen empleo, riqueza y que faciliten la protección de los recursos naturales y la recuperación ambiental, con especial énfasis en protección y recuperación de recursos hídricos, reforestación e implementación de medidas de mitigación y adaptación al cambio climático. Asimismo las actividades institucionales contribuirán al Pacto Hambre Cero y Fiscal y Competitividad mencionados en la Agenda del Cambio. 3.3. Plan Multianual de Ambiente y Agua. El Plan Multianual de Ambiente y Agua es un instrumento de planificación operativa a mediano plazo del sector Ambiente y Agua, entre sus objetivos estratégicos incluyen, la disminución de la vulnerabilidad ambiental de Guatemala, a los eventos hidrometeorológicos extremos, así como la gestión de forma integrada de las cuencas hidrográficas y el recurso hídrico, asegurando el equilibrio ecológico y la biodiversidad del país, impulsando la concienciación y la responsabilidad socio ambiental de todos los sectores. En el marco de ese Plan el INAB forma parte de las instituciones núcleo y participó en su diseño y formulación, incluyendo en su planificación una serie de indicadores de desempeño, cobertura y calidad, los cuales 12
han sido considerados en su seguimiento como parte de las actividades institucionales de planificación y monitoreo contempladas en el Plan Quinquenal 2012-2016. El Plan Multianual de Ambiente y Agua se encuentra actualmente en proceso de reformulación. 3.4. Programa de Agricultura Familiar para el fortalecimiento de la economía campesina. El Programa busca propiciar el bienestar integral de la familia rural, campesina e indígena, en condición de alta y mediana vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y pobreza en general, tiene por población meta a los habitantes del área rural que realizan agricultura familiar en condiciones de pobreza y pobreza extrema, condiciones que se asocian con los mayores resultados del índice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y desnutrición crónica. El Programa contempla tres ejes estratégicos: 1) Incremento sostenible de la producción familiar campesina para la seguridad alimentaria; 2) Acceso a mercados e inclusión en cadenas de valor y 3) Desarrollo institucional para la agricultura familiar. Cada uno de estos ejes estratégicos tiene definidos objetivos estratégicos y resultados específicos a los cuales el accionar del INAB contribuirá a través de la implementación de los Programas con que cuenta la institución, entre otros el Programa de incentivos forestales PINFOR- y principalmente el Programa de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas extensiones de tierras de Vocación Forestal PINPEP- así como con el Programa de Extensión Forestal y las alianzas institucionales con Gobiernos y organizaciones locales para una gestión forestal sostenible; contribuyendo de esa forma con el fortalecimiento de la economía campesina, considerando ésta como solución integral al rezago en el desarrollo rural. IV. Análisis de problemática y causalidad El análisis se realizó con el objetivo de verificar la eficiencia y efectividad en los servicios institucionales tanto en su ejecución programática como en su ejecución financiera, identificando sus alcances e identificando las debilidades y vacíos en función de las atribuciones institucionales y de la atención de la demandas sociales. Para realizar el análisis de problemática y causalidad se tomó en cuenta el marco normativo y estratégico institucional. El análisis se dividió en una serie de temas estratégicos. 4.1 Presupuesto - La capacidad de ejecutar las actividades y lograr las metas planificadas es determinado en gran medida por la disponibilidad de recursos financieros. Algunas metas se fijaron principalmente sobre la base de la demanda de los servicios y mandatos de la institución, dejando en segundo plano la capacidad financiera para cubrir dicha demanda. La planificación se acompañará de un presupuesto que permita prever su efectiva ejecución y a su vez las metas se proyectan en forma balanceada y realista, ajustándose a los recursos 13
financieros disponibles y proyectados (fondos cuya gestión esté en curso) o con probabilidad de disponibilidad (oportunidades adicionales de financiamiento de fuentes diversas).serán previstas eventuales variaciones en las asignaciones de presupuesto y se fortalecerán las actividades orientadas a la auto-sostenibilidad financiera institucional, asimismo se aprovechará eficazmente las oportunidades ofrecidas por la cooperación internacional. - Algunas actividades planificadas se han visto limitadas por la falta de recursos financieros o bien, por la inestabilidad en su asignación, lo que ha incidido en el alcance de los resultados alcanzados. - El escenario ideal sería que los fondos del INAB lleguen directamente asignados a la Institución y no a través de aportes del MAGA. 4.2 Planificación y monitoreo - El sistema de planificación y monitoreo institucional ha sido sujeto de evaluación y actualmente el mismo se ha fortalecido ya que hay lecciones aprendidas de procesos anteriores y los mismos han sido mejorados promoviendo una mayor participación por parte de las Direcciones Nacionales y Regionales para así, lograr consenso en cuanto a las metas que se plantean anualmente. La estructura del Plan Operativo Anual integra todas las actividades realizadas por la institución, las cuales han sido definidas con base en un análisis de los productos finales a entregar a la sociedad, con ello se determinó los recursos institucionales (humanos y financieros; tiempo) para tales actividades e incorporarlas en forma coherente al plan. Se fortalecerá la estrategia de monitoreo y evaluación así como procesos de planificación que integran las actividades al Plan Operativo. El POA se revisará periódicamente (cuatrimestralmente), de tal forma que se verifique la consistencia entre lo planificado y lo ejecutado. 4.3 Organización interna - La nueva estructura institucional contempla cuatro Direcciones Sustantivas que son las responsables de coordinar y definir con las Direcciones Regionales, las metas o resultados a nivel nacional en la temática respectiva; sin embargo no todas las Direcciones Sustantivas han logrado definir y transmitir hacia las direcciones regionales, donde se ejecutan las actividades operativas, una visión más estratégica para un mayor impacto institucional. Para corregir esa debilidad, la Gerencia y la Dirección de Planificación, Monitoreo y Evaluación, han orientado y acompañado a las Direcciones Sustantivas y se ha logrado una mayor claridad en cuanto a las funciones que éstas deben cumplir, lo cual se ya se ve reflejado en sus planes operativos anuales para el 2014. - Existe un desbalance entre la demanda de servicios institucionales y la capacidad de atender esa demanda, por lo que se evaluará la capacidad 14
institucional y se mejorará la coordinación interna, la revisión de los procesos, así como las alianzas necesarias para atender esa demanda. - Existe un número de instrumentos normativos los cuales deben ser objeto de revisión y actualización para mejorar los servicios institucionales al usuario. - Considerando el marco legal como máxima referencia, se realizarán los esfuerzos necesarios en la organización interna para que el POA logre cubrir todos los aspectos indicados en primer lugar en la Ley Forestal y su Reglamento, en la Política Forestal y en los convenios internacionales ratificados por Guatemala en materia forestal. Asimismo, ya se ha contemplado un proceso de análisis y desarrollo de un nuevo instrumento legal que pretende dar continuidad al PINFOR, la Ley PROBOSQUE. 4.4 Solidez institucional - Han contribuido al éxito en el logro de metas factores tales como procedimientos internos ágiles, la formación profesional y confiabilidad del personal institucional; una planificación programática ajustada a la realidad, la oportuna disponibilidad de información estadística, la trasparencia en el manejo de los recursos, la demanda de servicios por parte de los usuarios y un marco legal fortalecido. 4.5 Coordinación interinstitucional - Los factores mencionados junto al auge de nuevas corrientes a nivel internacional como el cambio climático, favorecen el establecimiento de alianzas estratégicas y coordinación interinstitucional con organizaciones nacionales e internacionales lo cual ha jugado un importante papel en la ejecución de actividades y el logro de los objetivos. En este sentido ha destacado la interacción y coparticipación de diferentes actores: gobierno, iniciativa privada, cooperación internacional, organizaciones sociales y comunales. - Las alianzas estratégicas y la gestión de apoyo con las organizaciones y gobiernos locales así como con organizaciones de la cooperación nacional e internacional pueden contribuir a la consecución de las metas y a una mayor incidencia institucional. 4.6 Descentralización y participación - El rol de las municipalidades y de las comunidades ha sido fundamental en la apropiación y acompañamiento de actividades de desarrollo forestal. Es importante resaltar la participación activa y positiva de las comunidades en la ejecución y seguimiento de actividades y en procesos de trascendencia nacional como las acciones que resultaron en la aprobación de la ley del PINPEP y las mesas de operación de justicia. 15
4.7 Programas de incentivos forestales - Estos han constituido las actividades prioritarias de la institución y pueden considerarse ejemplos exitosos en cuanto a recuperación de áreas desprovistas de bosque y manejo forestal sostenible. Los mecanismos de gestión claros, transparentes y bien definidos han sido un factor determinante. Asimismo, el éxito de los programas de incentivos se debió en gran medida a la demanda de usuarios de dichos servicios y al cumplimiento en el pago de éstos por parte del gobierno, por lo que actualmente se está analizando su continuidad, ya se ha contemplado un proceso de análisis y desarrollo de un nuevo instrumento legal que pretende dar continuidad al PINFOR. Para el presente año se tiene contemplado realizar las respectivas gestiones para la aprobación de la ley PROBOSQUE, misma que será un instrumento para promover la recuperación, restauración y manejo de plantaciones y bosque natural. V. Situación del Sector Forestal El Sector Forestal forma parte del sistema económico nacional, en el que a partir de motivaciones socioeconómicas y ambientales se desarrollan una serie de intervenciones sobre los ecosistemas forestales, dentro de cuyos componentes dominan los árboles, generando múltiples bienes (maderables y no maderables) y servicios ambientales (regulación, apoyo, información). En el Sector Forestal interactúan actores y grupos de interés en cadenas de producción de bienes y servicios forestales. Los diferentes actores del sector forestal desempeñan importantes funciones en diversas áreas, siendo las principales: planificación, administración, conservación, investigación, manejo y aprovechamiento, transformación y comercialización de productos del bosque. Asimismo, afectan en forma directa e indirecta al Sector Forestal, algunas decisiones y acciones de otros sectores del Estado, la sociedad civil organizada, la cooperación internacional y ciertas ramas de la economía informal. En el ámbito legal e institucional, la administración de los recursos forestales del país está a cargo de dos entidades, el Instituto Nacional de Bosques (INAB), y el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP). El INAB, es responsable de la administración de las tierras de vocación forestal y de los bosques fuera de áreas protegidas; mientras que el CONAP tiene la responsabilidad de la administración del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP) y la vida silvestre. En los últimos años se ha dado un incremento en la participación de las instancias de la sociedad civil como gremios y asociaciones forestales, entidades académicas enfocadas en la formación de recursos humanos especializados en manejo de recursos naturales, empresas consultoras, comunidades rurales, organizaciones no gubernamentales, propietarios de bosques y áreas privadas destinadas a la conservación, y en términos generales los usuarios de los bienes y servicios ambientales generados por las masas forestales, ha mejorado los niveles de gobernanza en el sector forestal. 16
La cobertura forestal nacional estimada en el Mapa de Cobertura Forestal de Guatemala 2010 y Dinámica de la Cobertura Forestal 2006-2010 (UVG, INAB, CONAP, URL, 2012), indica que al año 2010, la superficie nacional con cobertura forestal era de 3,722,595 has, es decir el equivalente a un 34 % del territorio Nacional. La tasa de deforestación estimada para el territorio de Guatemala durante el período 2006-2010 es del 1% anual. Las estimaciones más recientes sobre la Dinámica de la Cobertura Forestal 2006-2010, (UVG, INAB, CONAP, URL, 2012) señalan que en el período 2006-2010, la pérdida neta de cobertura a nivel nacional fue de 146,112 hectáreas, lo que equivale a una tasa de deforestación de 38,597 hectáreas anuales, igual a 1.0% del bosque existente en el año 2006. Durante el período 2006-2010 Guatemala perdió aproximadamente 500,219 hectáreas de bosques, sin embargo, durante ese mismo período se recuperaron 354,107 hectáreas. Las causas que han sido vinculadas a esta dinámica han sido señaladas en distintos estudios, los que coinciden con identificar como principales agentes y causas el cambio de uso de la tierra (especialmente para fines agropecuarios), el consumo de leña, los incendios forestales y la incidencia de plagas y enfermedades y el uso para fines industriales (INAB, FAO 2004; BANGUAT,URL/IARNA 2009); sin embargo, no hay un estudio reciente que vincule cada una de las causas señaladas con su correspondiente impacto en términos de superficie deforestada y/o degradada. La pérdida de cobertura forestal en el país necesita ser atendida con medidas de política pública y con inversiones privadas. Las inversiones vía política pública se deben realizar tanto dentro como fuera de áreas protegidas y de manera directa deben encaminarse acciones de reforestación y regeneración de áreas descubiertas o aprovechadas; y la segunda, mediante el crecimiento de la biomasa y la regeneración natural y acciones que eviten mayor pérdida de cobertura, ya sea a través de acciones de protección o bien mediante la incorporación de bosques naturales a planes de manejo forestal sostenible. Con estas acciones se puede propiciar que el país pueda cumplir con la meta del milenio, que busca mantener para el 2015 una cobertura forestal del 33%. En términos financieros, esto significa que las inversiones de la política pública deben mantener niveles de inversión por encima de los 2,743 millones de quetzales entre el año 2009 al 2015 (SEGEPLAN/URL 2009), es decir un promedio de 392 millones anuales para protección de bosques naturales, y reforestaciones, principalmente. La leña es la principal fuente energética para la cocción de alimentos para más de nueve millones de guatemaltecos, principalmente del área rural. La Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2006 encontró que nueve de cada 10 guatemaltecos del área rural y cinco de cada 10 en las áreas urbanas, dependen de la leña como fuente energética (CEPAL 2011). El consumo de leña también está estrechamente asociado a las condiciones de pobreza imperantes en el país. Según el Perfil Ambiental 2008-2009 (URL/IARNA 2009), el 74% de la población guatemalteca tiene un vínculo directo con el bosque, y de ésta el 45% vive en condiciones de pobreza y el 21% de pobreza extrema; para 17
esta población la leña constituye su principal fuente de energía para la cocción de alimentos. Esas estadísticas muestran que el bosque es importante para una alta proporción de la población guatemalteca por ser una fuente importante de bienes y servicios, sobre todo como fuente de energía. El consumo de leña es generalizado en todo el país, sin embargo es en el área rural donde se consume el 85% del total, especialmente en los departamentos de Huehuetenango, San Marcos, Quiché, Alta Verapaz y Quetzaltenango; el 15% restante se consume en el área urbana, principalmente en Huehuetenango, Quiché, Quetzaltenango, Guatemala y Totonicapán. (URL IARNA, 2009). El Estudio de la oferta-demanda de leña en la República de Guatemala realizado por INAB en alianza con la URL-IARNA y la FAO (INAB, IARNA-URL, FAO 2012), determinó que el consumo actual de leña es de 15,771,187 toneladas en base seca, equivalente a 26.8 millones de metros cúbicos de madera, de los cuales el 97.7 % provienen de la demanda del sector residencias (hogares) y el 2.3 % se deben al sector industrial. Existen 142 municipios que presentan déficit crítico de oferta de leña y es predecible que la demanda seguirá aumentando debido al crecimiento poblacional y a la agudización de las condiciones de pobreza en el país y el incremento en los derivados del petróleo. La leña constituye uno de los principales aportes de los bosques a la economía del país. Según la Cuenta integrada de Bosques (BANGUAT/IARNA-URL) el aporte que los bosques al sector energético del país, en términos monetarios puede estimarse de tres diferentes maneras: como generador de riqueza, como generador de empleo y por la sustitución de importaciones. VI. Marco Estratégico Institucional 6.1 Misión Institucional Ejecutar y promover las políticas forestales nacionales y facilitar el acceso a asistencia técnica, tecnología y servicios forestales a grupos de inversionistas nacionales e internacionales, municipalidades, universidades, silvicultores y otros actores del Sector Forestal, mediante el diseño e impulso de estrategias y acciones que generen un mayor desarrollo económico, ecológico y social del país. 6.2 Visión Institucional Institución líder y modelo de modernización y administración pública, reconocida nacional e internacionalmente por la contribución en acciones de promoción, gestión y concienciación para el desarrollo sostenible del Sector Forestal de Guatemala, proporcionando una mejora en la economía y calidad de vida de su población. 18
6.3 Objetivos contemplados en el Plan Estratégico El INAB en su Plan Estratégico (1998-2015), contempla objetivos sectoriales, económicos y sociales; siendo estos: Incrementar la superficie boscosa, vía plantaciones hasta lograr una superficie de al menos 200,000 hectáreas en el territorio nacional. Promover la incorporación de al menos 400,000 hectáreas de bosques naturales, fuera de áreas protegidas, a la producción forestal sostenible, incluyendo la prestación de servicios ambientales. Identificar conjuntamente con las municipalidades, sus zonas de recarga hídrica prioritarias e iniciar en cada una de ellas, acciones de protección y restauración. Investigar y promover, conjuntamente con los centros de enseñanza a nivel universitario y medio, el uso de sistemas de manejo que incrementen la productividad en los sitios de mayor potencial forestal. Contribuir a la promoción de agregar valor a los productos forestales y la generación de empleos rurales ligados a la actividad forestal. Fortalecer el poder municipal y local para la administración de sus recursos naturales, especialmente los forestales y de los financieros derivados de ellos, en el 100% de los municipios de mayor potencial forestal. Contribuir a formar una cultura forestal en la población guatemalteca, incorporando la temática forestal en los centros educativos de educación primaria. VII. Diagnóstico Institucional 7.1 Estructura Orgánica Institucional El Instituto Nacional de Bosques (INAB), fue creado a finales de 1996, por el Decreto Legislativo 101-96, Ley Forestal, como la entidad encargada de ejecutar y promover las políticas forestales en el territorio nacional, fuera de las áreas protegidas, desde su creación, ha basado su accionar en lo que establece la Ley Forestal y el marco de políticas vinculadas al sector forestal. La institución ha orientado sus acciones fundamentalmente hacia el fomento de la actividad forestal de producción y protección; promoviendo la implementación de los Programas de Incentivos Forestales (PINFOR y PINPEP) y la participación de productores privados, autoridades locales y grupos comunitarios vinculados a los bosques; así como las acciones de regulación, fiscalización y control forestal que la Ley Forestal le establece. Estas acciones han sido de carácter estratégico para la gestión ambiental y para propiciar el desarrollo forestal del país con beneficio para distintos grupos de interés vinculados a los bosques y de la sociedad guatemalteca en su conjunto. Sin embargo, nuevos escenarios en el ámbito nacional e internacional, demandan un nuevo enfoque de la institución. 19
El INAB tiene presencia institucional en todo el país, cuenta con oficinas en planta central, 9 oficinas regionales y 31 oficinas subregionales. Sin embargo, temáticamente el accionar de la institución había estado fundamentalmente limitado al fomento de la producción y protección forestal a través de los programas de incentivos forestales así como a las actividades de regulación y control forestal. A partir del 2012 el INAB inició el proceso de implementación de una nueva estructura, la cual ordena las actividades institucionales distribuyendo los grupos de trabajo en componentes sustantivos y componentes de apoyo. Los componentes sustantivos la conforman las unidades de trabajo que responden directamente a la naturaleza de la institución, su marco filosófico y atribuciones, y se proyectan al servicio externo; mientras que los componentes de apoyo lo constituyen las unidades que contribuyen al logro de objetivos institucionales, a través del servicio interno a las direcciones del componente sustantivo. La nueva estructura institucional fue concebida para atender necesidades surgidas de las demandas sociales y de los nuevos escenarios en el ámbito nacional e internacional, para lograr una mayor incidencia institucional en el desarrollo del sector forestal del país, permite cubrir vacíos temáticos poco atendidos como son: industria y comercio forestal, manejo de bosques, agroforestería, gobernanza, cambio climático, dendroenergía-leña, extensión forestal. Esta reestructura tiene como fin mejorar los servicios que el INAB brinda a la población guatemalteca, con una institución que se proyecta más a la población vinculada a los boques, retomando su rol de servicio forestal. 7.2 Planificación Institucional El INAB basa su accionar en un Plan Quinquenal Institucional 2012-2016; que es el resultado de un proceso participativo que tomó como punto de partida la evaluación de planes anteriores y la identificación de nuevos retos institucionales surgidos de la demanda social y el contexto forestal global. Es un plan enfocado en resultados con indicadores claramente definidos, se fundamenta en la implementación de un sistema de planificación basado en el marco lógico. El Plan Quinquenal 2012-2016, tiene un enfoque hacia el productor forestal (silvicultor) y hacia las personas que viven o dependen del bosque, plantea objetivos estratégicos que corresponden en forma directa a los grandes ejes temáticos y de organización interna en los que se enmarca el quehacer institucional y en los cuales se basa la nueva estructura institucional. 7.3 Manuales administrativos y Reglamentos El INAB, desde su inicio ha generado una serie de instrumentos administrativos que facilitan su gestión y marcan el rumbo a seguir en cuanto a la administración de los recursos forestales del país. Dentro de estos se pueden mencionar reglamentos que norman el uso, aprovechamiento y transporte de productos que provienen de los bosques, así como manuales internos que buscan ordenar y facilitar 20
procedimientos institucionales que redunden en beneficio para los usuarios del Sector. Entre los reglamentos elaborados se pueden mencionar: a) Reglamento de la Ley Forestal; b) Reglamento en el Uso del Mangle; c) Reglamento del PINFOR; d) Reglamento del PINPEP; e) Reglamento de Transporte de Productos Forestales; f) Reglamento de Regentes Forestales; g) Reglamento del Registro Nacional Forestal, entre otros. Actualmente la Institución cuenta con manuales relacionados con la gestión de recursos humanos dentro de los cuales se pueden mencionar los siguientes: a) Manual de Términos de Referencia; b) Manual de Procesos y Procedimientos; c) Manual de Evaluación del Desempeño; Manual de Organización y Funciones; d) Reglamento Interno de Becas; y, e) Reglamento de Reclutamiento y Selección. 7.4 Finanzas Institucionales Las principales fuentes de financiamiento institucionales provienen de: a) Ingresos corrientes; b) Ingresos propios; c) Disminución de caja de ingresos. Los ingresos corrientes corresponden al 10% de los gastos administrativos del MAGA (Art.21 Decreto 101-96 Ley Forestal ); Aporte del 9 % de los incentivos otorgados por el -PINFOR- (Art.21 Decreto 101-96 Ley Forestal ), y aporte del 15% de los incentivos otorgados por el PINPEP (Art.12 Decreto 51-2010 Ley de PINPEP ). En los últimos años estos han sido variables y han sido afectados por la crisis financiera y baja recaudación fiscal, en los últimos cinco años la Institución ha obtenido Q. 229,060,034 mediante ingresos corrientes a razón de un promedio de Q. 45,812,006 por año. Mediante ingresos propios la Institución ha podido llevar a cabo actividades de funcionamiento, los mismos provienen del impuesto del 10 % a la madera en pié, notas de envío, pólizas de fianza, servicios del Registro Nacional Forestal, Licencias de exportación y reinspecciones, entre otras. Durante los últimos cinco años se ha percibido la cantidad de Q. 52,518,452 mediante ingresos propios a razón de un promedio de Q. 10,503,690 por año. Según el artículo 86 de la Ley Forestal el 30 % del presupuesto se traslada para el fortalecimiento de la educación forestal de la manera siguiente: 20 % se debe trasladar a la ENCA, el 3 % al ICAVIS y el 7 % para el programa permanente de becas, de tal cuenta que en los últimos cinco años se han trasladado un total de Q. 21,240,800. Según el artículo 87 de la Ley Forestal el 50 % del monto recaudado en concepto del 10% del valor de la madera en pie, será transferido a las Municipalidades, en tal sentido en los últimos cinco años se han transferido un total de Q. 8,540,263.43. Los aportes y traslados financieros que la institución por mandato legal realiza a otras instituciones, tienen un fuerte impacto en la reducción de los recursos financieros Institucionales. 21