1 METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE MANUALES ADMINISTRATIVOS 2014
2 Dr. Javier Duarte de Ochoa Gobernador del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave Contralor General Dirección General de Control, Evaluación y Auditoría Dirección General de Responsabilidades y Situación Patrimonial Dirección General de Desarrollo Administrativo Dirección de Contraloría Social Dirección Jurídico Unidad Administrativa
ÍNDICE Presentación... 5 Fundamento Jurídico... 6 1. Generalidades de los Manuales Administrativos... 8 1.1 Clasificación de Manuales... 8 1.2 Objetivos... 8 1.3 Etapas para la Elaboración de Manuales... 9 1.4 Beneficios de elaborar los Manuales Administrativos 16 2. Manual de Organización... 17 2.1 Contenido del Manual de Organización... 18 2.2 Descripción del Contenido... 18 3. Manual de Procedimientos... 28 3.1 Contenido del Manual de Procedimientos... 28 3.2 Descripción de Procedimientos... 30 3.3 Diagrama de Flujo... 37 3.4 Manual de Procedimientos o de Procesos?... 44 4. Manual de Servicios al Público... 48 4.1 Objetivos del Manual... 50 3
4.2 Contenido del Manual de Servicios al Público... 51 5. Anexos... 59 Anexo I Cuestionario... 60 Anexo II Manual de Organización... 64 Anexo III Verbos Comunes para Describir Funciones Específicas. 76 Anexo IV Ejemplo de Procedimiento... 78 Anexo V Simbología para la Elaboración de Diagramas... 86 4
PRESENTACIÓN Contar con un gobierno ordenado, honesto y transparente, constituye una demanda clara de nuestra sociedad, es por ello que esta administración a través del Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, advierte la necesidad de evitar la existencia de entes públicos, que dupliquen funciones, así como de otros que no se encuentren plenamente justificados, planteando como uno de sus objetivos el fortalecer las políticas de mejoramiento administrativo y la revisión de los procesos administrativos para elevar la calidad de la administración. Con base en lo antes mencionado, y en cumplimiento al artículo 34 fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, donde se faculta al Contralor General para Emitir criterios y lineamientos en materia de simplificación y desarrollo administrativo, se promueve la Metodología para la Elaboración de Manuales Administrativos, como una herramienta reguladora de las Dependencias y Entidades. 5
FUNDAMENTO JURÍDICO Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, artículo 12 fracción XVI, los titulares de las dependencias centralizadas tienen como una de sus atribuciones el Expedir los Manuales de Organización, de Procedimientos y Servicios al Público necesarios para el funcionamiento de la dependencia a su cargo, los que deberán contener información sobre su estructura, organización y forma de realizar las actividades que están bajo su responsabilidad, así como sobre sus sistemas de comunicación y coordinación. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno deberán mantenerse permanentemente actualizados. Código Financiero para el Estado de Veracruz, artículo 186 fracción IX, los respectivos titulares de las unidades administrativas en las dependencias centralizadas o entidades paraestatales de su adscripción, serán responsables de Evaluar y proponer al titular de la dependencia las modificaciones a las estructuras orgánicas de las dependencia, así como en coordinación con los órganos internos de control, actualizar los manuales de organización y procedimientos. Reglamento Interior de la Contraloría General, artículo 21 fracción XV, corresponde a la Dirección General de Desarrollo 6
administrativo Concentrar, catalogar y registrar los Manuales Administrativos de las Dependencias y Entidades. 7
1. GENERALIDADES DE LOS MANUALES ADMINISTRATIVOS Los Manuales Administrativos son instrumentos que apoyan el funcionamiento de la institución; concentran información amplia y detallada acerca de su quehacer, bases jurídicas, atribuciones, estructura orgánica, objetivos, políticas, grado de autoridad y responsabilidad, funciones, actividades, operaciones o puestos en general, sin duplicar los ordenamientos legales emanados del poder Legislativo o Ejecutivo, tales como leyes, decretos, acuerdos, reglamentos, etc. 1.1 CLASIFICACIÓN DE MANUALES Los Manuales Administrativos reflejan en general la organización de la Dependencia o Entidad, y de acuerdo a su naturaleza pueden ser: Manual de Organización. Manual de Procedimientos. Manual de Servicios al Público. 1.2 OBJETIVOS Dependiendo del tipo de manual los objetivos pueden ser: Presentar una visión en conjunto de la institución. 8
Precisar las funciones que se han encomendado a cada área, a fin de deslindar responsabilidades, evitar duplicidades y detectar omisiones. Coadyuvar a la correcta ejecución de las labores encomendadas al personal y propiciar uniformidad en el trabajo. Promover el aprovechamiento racional de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos disponibles. Orientar al personal de nuevo ingreso. Informar a la ciudadanía sobre los trámites que proporciona el Gobierno del Estado. 1.3 ETAPAS PARA LA ELABORACIÓN DE MANUALES Para la elaboración o actualización de los Manuales Administrativos de una Dependencia o Entidad se pueden considerar las siguientes etapas: a) Planeación del Trabajo b) Aplicación de Técnicas de Investigación c) Análisis de la Información d) Estructuración del Manual e) Validación de la Información f) Autorización del Manual g) Distribución y Difusión h) Revisión y Actualización 9
a) Planeación del Trabajo Para establecer un programa de trabajo es necesario designar al grupo de personas que elaborarán los manuales, de las cuales se nombrará un coordinador como responsable de conducir las acciones para homogeneizar el contenido y la presentación de la información. Debe hacerse un estudio preliminar que permita conocer las funciones y actividades que se realizan en las áreas a trabajar, para definir la estrategia general de levantamiento de información, a través de fuentes más representativas como son: Los documentos jurídicos y administrativos de la institución, que son base para la realización de las funciones de la Dependencia o Entidad. Archivos documentales de la Dependencia o Entidad. Los Manuales Administrativos existentes. Los directivos y empleados, por el conocimiento de las actividades y las limitaciones o divergencias en cuanto a la documentación existente. Una vez recabados los elementos preliminares, se debe elaborar un programa de trabajo para establecer las estimaciones de tiempo para la recopilación de información, el orden de las actividades, revisión e impresión y todos los demás aspectos para la elaboración de los 10
Manuales Administrativos, comprendiendo desde la integración del equipo de trabajo hasta la aprobación y distribución. b) Aplicación de Técnicas de Investigación Simultáneamente a la elaboración del programa de trabajo, se establecerán y diseñarán las técnicas de investigación a utilizarse, entre las principales se encuentran las documentales, la entrevista, el cuestionario y la observación directa. Investigación documental.- Consiste en seleccionar y analizar los documentos que contienen datos importantes relacionados con la estructura orgánica, procedimientos o trámites y servicios, estos pueden ser: leyes, reglamentos, decretos, gacetas oficiales, disposiciones normativas, manuales anteriores y todos aquellos que contengan información relevante. Entrevista.- Se refiere a obtener información verbal del personal que realiza directamente las actividades a analizar. Este medio proporciona información completa y precisa, debido a la interacción que se da con el personal entrevistado, permitiendo la percepción de actitudes. Es conveniente que la entrevista se realice en el lugar de trabajo del entrevistado, con el fin de que pueda dar explicaciones que faciliten la comprensión. Para que esta técnica se desarrolle con éxito es conveniente observar lo siguiente: 11
Utilizar la entrevista libre, dirigida o ambas. Tener claro el objetivo de la entrevista. Concertar previamente cita con el servidor público. Escuchar con atención y objetividad para evitar el desvío del enfoque de la entrevista. Realizar las preguntas necesarias a efecto de entender completamente las actividades que desarrolla el personal o esclarecer toda duda. Cuestionario.- Diseñar una serie de preguntas escritas, predefinidas, procurando que sean claras y concisas, con un orden lógico, redacción comprensible y facilidad de respuesta. (Anexo I) Observación Directa.- Examinar visualmente las actividades específicas que realiza una persona y anotar todas las acciones en la secuencia correcta con la finalidad de completar, confrontar y verificar datos obtenidos en la investigación documental. c) Análisis de la Información Después de reunir todos los datos, el siguiente paso es organizarlos en forma lógica mediante el desarrollo de un esquema de trabajo, es decir, el proyecto del manual. Lo primero que se debe hacer es un análisis de la información, con la finalidad de facilitar el manejo y ordenamiento de lo que debe incluirse 12
en el contenido del manual, para lo cual es necesario establecer la secuencia: Conocer el hecho o situación que se analiza. Describir ese hecho o situación. Descomponerlo en todos sus detalles y elementos. Examinarlos críticamente para comprender mejor cada elemento. Ordenar cada elemento de acuerdo a criterios previamente establecidos. Identificar y explicar su comportamiento con el fin de entender las causas que lo originaron y el camino para su atención. Precisar las relaciones entre cada elemento. Para facilitar el análisis de la información podemos apoyarnos con los cuestionamientos siguientes: Qué trabajo se hace? Quién lo hace? Con qué se hace? Para qué se hace? Cómo se hace? Cuándo se hace? Para obtener la información que dará la pauta para formular el manual, es necesario que después de obtener las respuestas claras y precisas a las preguntas anteriores, se someta a un nuevo interrogatorio planteando la pregunta porqué?. 13
Una vez obtenidos los resultados del análisis de la información se puede continuar con las etapas de: d) Estructuración del Manual En esta etapa se establece el diseño y la presentación que se utilizará para la elaboración de los Manuales Administrativos, es importante considerar lo siguiente: 1. Ortografía. Se deben redactar los manuales haciendo uso correcto de las reglas de ortografía vigentes. 2. Redacción. Se debe tomar en cuenta a quienes se va a dirigir el manual, de manera que el vocabulario utilizado sea claro, sencillo, preciso y comprensible, procurando no utilizar siglas ni abreviaturas. 3. Elaboración de diagramas. Se utilizan los siguientes: estructura orgánica y diagrama de flujo. Su elaboración deberá hacerse empleando los más sencillos y conocidos en el medio, uniformando su presentación a fin de facilitar la comprensión de los mismos. 4. Formato. Debe tomarse en cuenta que el manual presentado sea fácil de leer, consultar, estudiar y conservar. 5. Manual de identidad del Gobierno del Estado. Se requiere utilizar las recomendaciones (logos, colores, medidas etc.) contenidas en el Manual emitido por la Coordinación General de Comunicación Social. 14
e) Validación de la Información Es necesario que la validación la lleven a cabo los responsables de las áreas a las que corresponden los manuales, con la finalidad de que la información que se presenta en ellos, sea acorde con las atribuciones y las actividades que realizan. f) Autorización del Manual Una vez llevada a cabo la validación, debemos darle la formalidad al documento solicitando la autorización del titular de la Dependencia o, en su caso, el Órgano de Gobierno de la Entidad, con el propósito de poder iniciar la reproducción del mismo y posteriormente su distribución. g) Distribución y Difusión Obtenida la autorización se procede a la distribución en las áreas correspondientes, con la finalidad de que el personal conozca y haga uso de esta herramienta administrativa. h) Revisión y Actualización La utilidad de los Manuales Administrativos radica en la veracidad de la información que contiene, por lo que se recomienda mantenerlos permanentemente actualizados por medio de revisiones semestrales con el propósito de que sean apegados a la realidad. 15
1.4 BENEFICIOS DE ELABORAR LOS MANUALES 1.-Es fuente formal y permanente de información y orientación sobre la manera de ejecutar un trabajo determinado y, en general, de la operación de la Unidad responsable. 2.- Permite al responsable de ejecutar los procedimientos, tomar mejores decisiones al conocer los procesos que se realizan en su ámbito de competencia. 3.- Precisa la responsabilidad operativa del personal en cada área de trabajo. 4.- Facilita a los órganos de fiscalización, control y evaluación, la supervisión del trabajo. 5.- Es una herramienta para capacitar al personal en el desempeño de sus funciones. Por lo tanto, también se utiliza para facilitar la incorporación del personal de nuevo ingreso. 6.- Evita la interrupción de actividades cuando se dan cambios de personal. 7.- Propicia un mejor aprovechamiento de los recursos humanos y materiales. 16
2. MANUAL DE ORGANIZACIÓN El Manual de Organización es un documento normativo que define concretamente las funciones encomendadas a cada una de las áreas que integran la institución, permite conocer la estructura orgánica de la Dependencia o Entidad en su conjunto o parte de ella, y está integrado por la portada, índice, presentación, antecedentes, marco jurídico, atribuciones, estructura orgánica, descripciones de puestos, funciones y responsabilidades, relaciones de coordinación, directorio y firmas. Los Manuales de Organización por el alcance de su información se clasifican en: Manual General de Organización.- Refleja la estructura orgánica de la Dependencia o Entidad, a partir de la descripción del primer nivel. Manual Específico de Organización.- Comprende las funciones y responsabilidades de un área en especial, de acuerdo a la división administrativa que se tenga en la Dependencia o Entidad, por ejemplo: Subsecretaría, Dirección General, Dirección, Subdirección, Departamento, etc. 17
2.1 CONTENIDO DEL MANUAL DE ORGANIZACIÓN La información que deberá contener el Manual de Organización dependerá de lo que se quiere mostrar o dar a conocer con este documento, sin embargo pueden considerarse los siguientes puntos: (Anexo II) Portada Índice Presentación Antecedentes Marco Jurídico Atribuciones Estructura Orgánica Descripción de Puestos Directorio Firmas de Autorización 2.2 DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO Portada Es la cara exterior del Manual, que tiene como objetivo su identificación a través de los siguientes datos: 18
Nombre de la Dependencia o Entidad. Logotipo oficial. Título y alcance del documento (manual general o específico). Área responsable de su elaboración. Lugar y fecha de elaboración. Índice Incluye la relación de las partes que conforman el documento aplicándose las siguientes indicaciones: Dar una referencia numérica o alfanumérica a cada concepto. Colocar las referencias a la izquierda de los temas y conceptos incluidos. Enunciar cada capítulo con sus secciones, temas y números de página. Presentación Es el texto que encabeza el manual y debe contener lo siguiente: Importancia de contar con un manual. Metodología utilizada en el desarrollo del trabajo. Contenido del documento y una breve descripción o propósitos básicos que se pretenden alcanzar. 19
Antecedentes Comprende una breve descripción de cómo se originó la Dependencia o Entidad, la Ley o Decreto que le da sustento y los principales aspectos de su evolución histórica hasta la actualidad. Marco Jurídico Este apartado contiene una relación de los ordenamientos o disposiciones legales que norman las actividades de la Dependencia o Entidad, de los cuales se derivan sus atribuciones o facultades. Es recomendable mencionar la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación o en la Gaceta Oficial según sea el caso, su vigencia y que sigan un orden jerárquico, como se indica: Constitución Tratados Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz-de Ignacio de la Llave Leyes Códigos Decretos Reglamentos Convenios Acuerdos 20
Otros (lineamientos, políticas, normas, programas, etc.) Asimismo, es importante mencionar que se debe hacer una clasificación de las disposiciones legales en federales y estatales. Atribuciones Se transcriben de manera completa y textual las facultades otorgadas a la Dependencia o Entidad incluidas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo o en el Reglamento Interior. Para tal efecto, señalar el título completo del ordenamiento, capítulo, artículo, inciso y texto de la misma. Estructura Orgánica Es la representación gráfica de la estructura orgánica de la Dependencia o Entidad autorizada o validada por las instancias correspondientes, misma que muestra de manera general los puestos o áreas que la integran y establece los niveles jerárquicos, canales formales de comunicación, líneas de autoridad y asesoría. Es conveniente Descripción de Puestos Es la parte esencial del Manual, por tanto es importante definir que un puesto es la unidad de trabajo específica e impersonal, constituida por un conjunto de operaciones que debe realizar un servidor público y aptitudes que debe asumir en determinadas condiciones de trabajo para la Dependencia o Entidad. 21
La descripción de puestos debe contemplar las funciones inherentes a cada uno de los puestos contenidos en la estructura orgánica autorizada, considerando todas aquellas actividades que le permiten a la Dependencia o Entidad cumplir con sus atribuciones legales. La descripción del puesto se integra con los siguientes elementos: 1. Identificación.- Indica el nombre del puesto, su unidad de mando y su tramo de control (nombre del puesto, jefe inmediato, subordinados inmediatos, suplencia en caso de ausencia temporal). 2. Descripción General.- Muestra brevemente las funciones generales que se realizan en el puesto para el logro de los objetivos. 3. Ubicación en la Estructura Orgánica.- Es la ubicación del puesto que se describe en la estructura específica de un área, se debe plasmar un organigrama que incluya el nivel jerárquico inmediato superior, los similares jerárquicos u homólogos y los subordinados inmediatos, remarcando aquel que se describe. Es importante mencionar que en los organigramas se identifican los puestos o áreas de una institución. Ejemplo: Nivel jerárquico superior UNIDAD ADMINISTRATIVA Puesto que se describe DEPARTAMENTO DE RECURSOS HUMANOS DEPARTAMENTO DE RECURSOS FINANCIEROS DEPARTAMENTO DE RECURSOS MATERIALES Y SERVICIOS GENERALES DEPARTAMENTO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACIÓN Subordinados inmediatos ANALISTA ADMINISTRATIVO Homólogos 22
4. Descripción de Funciones.- Enuncia concretamente las funciones que corresponden al puesto.- Las funciones incluidas en el manual de organización deberán denotar actividades de dirección, programación, operación, supervisión, asesoría, etc. Todas serán presentadas inicialmente en verbo infinitivo y deberán corresponder al ámbito de competencia de cada puesto y a la responsabilidad de éste, de acuerdo a su nivel jerárquico. (Anexo III) Las funciones específicas de los puestos deberán describirse de acuerdo a la importancia de las mismas, es decir, en primer término las sustantivas y posteriormente las adjetivas; además omitir aquellas que son implícitas a todo puesto, como consultar o acordar con el jefe inmediato. Con el propósito de dar claridad a la descripción de las funciones, es recomendable adoptar el siguiente esquema: Verbo-Objeto-Condición En donde: El verbo, expresa la actividad; el objeto, es aquello por lo que se lleva a cabo la función; y la condición el motivo por el cual se lleva a cabo esa acción. Ejemplo: 23
Asesorar en la elaboración de estudios y establecimiento de acciones de modernización y desarrollo administrativo para eficientar el desempeño de los servidores públicos. Verbo.- Asesorar, Objeto.- en la elaboración de estudios y establecimiento de acciones de modernización y desarrollo administrativo, Condición.- para eficientar el desempeño de los servidores públicos. Para precisar y definir adecuadamente las funciones de un puesto, se deben tomar en cuenta los siguientes conceptos: Atribución.- Es la competencia de las Dependencias y Entidades. Función.- Conjunto de actividades afines y coordinadas que corresponde realizar a un área determinada, se pueden clasificar en: Funciones sustantivas.- Aquellas relacionadas directamente con el objeto de la Dependencia o Entidad. Funciones adjetivas.- Están relacionadas con campos de conocimientos específicos y experiencia técnica especializada (de asesoría) o aquellas que son auxiliares o de servicio (complementarias); son actividades que apoyan el cumplimiento de las funciones sustantivas. Al finalizar las funciones sustantivas del puesto descrito, es conveniente agregar de manera genérica las funciones adjetivas que no se hayan 24
enunciado con anterioridad: Realizar las actividades inherentes al puesto y todas aquellas que le sean encomendadas por instancias superiores. Es importante señalar que, las leyes, reglamentos, decretos, estatutos, entre otros, confieren atribuciones y facultades a las Dependencias y Entidades, y el Manual de Organización define las funciones necesarias para cumplir con dichas atribuciones; por lo tanto es incorrecto transcribir en la descripción de funciones dichos documentos. 5. Niveles de Coordinación.- Señala la relación que existe entre un puesto con las áreas internas de la Dependencia o Entidad, o en su caso, con organismos externos a la misma, considerando lo siguiente: CON: Este apartado deberá: COORDINACION INTERNA PARA: Este apartado deberá: Iniciar con un artículo. Iniciar con verbo en infinitivo. Considerar la coordinación con: El jefe inmediato (nombre del puesto). Ajustar la redacción a fin de indicar en forma general para qué se coordina y no transcribir textualmente las funciones, esto es repetitivo. Recibir instrucciones, proporcionar información y coordinar actividades. Los titulares de las Direcciones Solicitar y proporcionar 25
Generales, Dirección, Coordinaciones, Subdirección y demás áreas administrativas. información, así como coordinar actividades relativas a sus funciones. El personal subordinado. Transmitir instrucciones, solicitar y proporcionar información, así como coordinar actividades. Ejemplo de coordinación interna: CON: PARA: El Director General de Auditoría Gubernamental. COORDINACION EXTERNA Recibir instrucciones, proporcionar información y coordinar actividades. CON: Este apartado deberá: Iniciar con un artículo. Escribir el nombre completo de Secretarías, Entidades, Organismos o Instituciones sin abreviar. PARA: Este apartado deberá: Iniciar con verbo en infinitivo. Ajustar la redacción a fin de indicar en forma general para qué se coordina y no transcribir textualmente las funciones, esto es repetitivo. La Contraloría Interna se considera como coordinación externa. Ejemplo de coordinación externa: CON: Las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Estatal. PARA: Solicitar y recibir información, así como coordinar actividades. 26
Directorio: Relación de los principales funcionarios del área descrita en el manual y los cargos que ocupan dentro de la estructura de la Dependencia o Entidad. Es conveniente que la secuencia de presentación sea acorde a la estructura orgánica. Firmas de Autorización: Indica el nombre, cargo y firma de los titulares de la Dependencia o Entidad que autorizan el manual, así como de las áreas que los elaboran y revisan. En el caso de las Entidades, los manuales deben ser autorizados por su Órgano de Gobierno, con fundamento en el artículo No. 40 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. 27
3. MANUAL DE PROCEDIMIENTOS El Manual de Procedimientos es un documento que describe en forma lógica, sistemática y detallada las actividades del área de acuerdo a sus atribuciones para la ejecución eficiente de las mismas, señalando generalmente quién, cómo, cuándo, dónde y para qué han de realizarse. Los Manuales de Procedimientos por el alcance de su información se clasifican en: Manual General de Procedimientos.- Contiene la descripción de los procedimientos de toda Dependencia o Entidad. Manual Específico de Procedimientos.- Comprende las actividades a realizarse en un área en especial de la Dependencia o Entidad, por ejemplo: Subsecretaría, Dirección General, Dirección, Subdirección, Departamento, etc. 3.1 CONTENIDO DEL MANUAL DE PROCEDIMIENTOS La información que integrará el Manual de Procedimientos dependerá de lo que se pretenda mostrar o dar a conocer con este documento, sin embargo, pueden considerarse los siguientes puntos: Portada Índice 28
Presentación Estructura Orgánica Simbología Descripción de Procedimientos Diagramas de Flujo Directorio Firmas de Autorización El contenido del Manual de Procedimientos varía de acuerdo al objetivo de la Dependencia o Entidad y es muy similar al de Organización, por lo que sólo se definirá la descripción de procedimientos y los diagramas de flujo. (Anexo IV) 29
3.2 DESCRIPCIÓN DE PROCEDIMIENTOS El procedimiento es un conjunto de actividades ordenadas de una forma lógica, sistemática y secuencial para realizar una o más funciones, de acuerdo a las atribuciones conferidas a un área determinada. En este sentido, la descripción de un procedimiento es la presentación escrita, en forma narrativa y secuencial, de cada una de las actividades que se realizan en un procedimiento, explicando en qué consiste, cuándo, cómo, dónde, con qué y en cuanto tiempo se hacen; señalando a los responsables de llevarlo a cabo. Cabe señalar que antes de iniciar la descripción de un procedimiento es importante tomar en cuenta que toda actividad puede ser perfectible: puede mejorarse, eliminar duplicidades o tareas innecesarias, reducir firmas, mejorar las decisiones, disminuir tiempos y copias, reducir formatos y líneas de espera, equilibrar cargas de trabajo, implementar nueva tecnología, entre otras. Así mismo, cuando la descripción del procedimiento es general y comprende varias áreas, deberá señalarse el nombre de la que tiene a su cargo cada operación. La identificación del procedimiento se presenta mediante: 1.- Nombre.- Es el que se le asigna para distinguirlo, de acuerdo con la función o actividad que se describa, debe iniciar en sustantivo, ejemplo: 30
Integración de la bitácora del suministro de combustible y lubricantes de los vehículos oficiales. Cabe mencionar que las actividades inherentes al puesto, no se deben desarrollar como procedimientos. 2.- Objetivo.- Expresa claramente el resultado que se busca obtener al realizar las actividades y operaciones que integran el procedimiento e inicia con verbo en infinitivo. 3.- Frecuencia.- Se detalla la periodicidad con que se realiza el procedimiento (diaria, semanal, mensual, bimestral, trimestral, cuatrimestral, semestral, anual, periódica, eventual, etc.) Es importante señalar que la frecuencia indicada como periódica se utiliza para denotar que el procedimiento no tiene periodicidad definida pero se realiza con cierta regularidad. Asimismo, la frecuencia identificada como eventual se utiliza para indicar que el procedimiento no tiene una frecuencia definida y que se realiza cuando se presente el evento. 4.- Normas.- Refieren los lineamientos específicos contenidos en los documentos legales y describen los lineamientos derivados de las prácticas administrativas, a los que se sujeta la realización de una actividad o el procedimiento. Deben redactarse en afirmativo, iniciar con sujeto y utilizar los verbos en presente. Es importante señalar que en 31
este apartado no se transcriben las disposiciones legales, sólo se hacen referencia. Por ejemplo, para el procedimiento de Recepción y Revisión de Trámites de Pagos Directos a Proveedores y Prestadores de Servicios, una norma específica que refiere un documento legal es la siguiente: - La Documentación soporte del Pago Directo que se tramite, debe cumplir con lo establecido en el Código Fiscal de la Federación en su artículo 29A y con los Lineamientos Internos establecidos por el Departamento de Recursos Financieros para la liberación de recursos. Ejemplos de algunas normas derivadas de las prácticas administrativas, para el procedimiento citado: La Documentación soporte del trámite de Pago Directo que las áreas de la Contraloría General presenten, debe integrarse por: Factura en original, Justificación de la adquisición y/o contratación de servicios y el Oficio de autorización en original, a través del cual el Departamento de Recursos Materiales y Servicios Generales autoriza que se realice la compra o contratación del servicio. La Documentación soporte del trámite de Pago Directo que el 32
Departamento de Recursos Materiales y Servicios Generales y la Oficina de Adquisiciones presenten, debe integrarse por: Factura en original, Pedido en un tanto, Contra recibo en un tanto, Cuadro comparativo en un tanto, Cotizaciones en copia; y en el caso de derivarse de un evento de Licitación Pública o Simplificada, anexar el Acta de Subcomité de Adquisiciones y Obras Públicas y el Acta de fallo correspondiente en copia. En la redacción de los objetivos y normas es necesario considerar lo siguiente: - Evitar el uso de palabras que puedan entenderse en dos o más sentidos. - Excluir adverbios de tiempo, lugar o modo, que denoten imprecisiones, por ejemplo: mucho, poco o de gran responsabilidad. Ejemplo: La documentación comprobatoria se recibe siempre y cuando cumpla con los requisitos fiscales y de control interno establecidos. 5.-Descripción narrativa.- Es la explicación escrita, en forma lógica y secuencial, de cada una de las actividades a realizar dentro de un procedimiento, expresa el orden en que se desempeña el trabajo y señala quienes son los responsables de su ejecución. Para su redacción y presentación se consideran los siguientes criterios: Las actividades se expresan en forma breve y precisa, e inician con 33
un verbo en tiempo presente, conjugado en tercera persona del singular (recibe, revisa, corrige, turna, archiva, etc.) La redacción de cada actividad debe ser clara, precisa y responder a las preguntas quién lo hace?, qué hace?, cómo? y con qué se realiza la actividad? Todas las actividades descritas deben ser numeradas de manera secuencial; en el caso de la pregunta se escribe sin número, posteriormente la numeración continúa en las opciones derivadas de esa pregunta. Los verbos que implican decisiones o alternativas en las actividades son: verifica, coteja, revisa, analiza, determina, inspecciona, corrobora, compara. En consecuencia, derivado de estas operaciones deben indicarse las diferentes alternativas o cursos que puede tomar un procedimiento. Las alternativas dentro de un procedimiento siempre se conectan con alguna actividad anterior o posterior a la actividad que la originó mediante la frase: Continúa con la actividad número. O bien, se concluye mediante un fin intermedio: Fin. Cuando existan alternativas de decisión debe formularse la pregunta que dará respuesta a las decisiones. 34
Asimismo, cuando se redactan se utilizan términos como si, cuando, en caso, etc. Ejemplo: Están completos los datos del trabajador? En caso de no estar completos: Informa al trabajador y devuelve el Formato de datos básicos del trabajador para su afiliación al Instituto Mexicano del Seguro Social y la fotocopia de su Acta de nacimiento. Pasa el tiempo. Continúa con la actividad número 1. En caso de estar completos: Integra un paquete de los Formatos de datos básicos del trabajador para su afiliación al Instituto Mexicano del Seguro Social en original, recibidos durante los primeros cuatro días del mes con el Acta de nacimiento y fotocopia ambos documentos. Al indicar el origen, uso y destino de los documentos, se sugiere considerar la siguiente clasificación: Origen Uso Destino Recibe, obtiene, reproduce elabora, realiza, Revisa, verifica, fotocopia, llena, sella, coteja, analiza, corrobora, firma, recaba firma, imprime, folia, autoriza, compara, corrige, etc. Envía, distribuye, destruye turna, archiva, 35
El uso del término TURNA, se utiliza cuando se remiten documentos internamente y el de ENVÍA es para los casos en que se remite la documentación fuera de la organización. Cuando en la descripción narrativa se mencione el nombre de un documento, la primera letra del nombre deberá ir en mayúscula y en caso de que tenga clave, ésta se colocará entre paréntesis, debe remarcarse en letras negritas el nombre del documento y especificar el tipo. Por ejemplo: Acta de nacimiento en original y copia, Boleta de calificaciones en original y copia, Solicitud de beca (DSP-3) en original. Cuando una actividad implique utilizar un formato, se anota su nombre, hace referencia a la trayectoria de su trámite y al número de copias. Dentro de las actividades los nombres de los documentos, bases de datos y sistemas de información deben ser consistentes y nombrarlos de una manera correcta. La descripción del procedimiento se presenta en tres columnas, la primera señala al responsable de su ejecución, la segunda el número de actividad y la tercera, la actividad que se desarrolla. Al finalizar la descripción narrativa de los procedimientos es conveniente agregar la frase en mayúsculas: FIN DEL PROCEDIMIENTO. 36
3.3 DIAGRAMA DE FLUJO Es la representación gráfica de un procedimiento, el cual refleja el desarrollo de las actividades, indicando a los responsables de su ejecución. En los procedimientos que integran el Manual deberá existir congruencia entre la parte narrativa y los diagramas de flujo, es decir, que cada actividad se vea reflejada en ambos apartados. Para su diseño y redacción se deben considerar los siguientes criterios: Utilizar la simbología sugerida por el American National Standard Institute (ANSI) para el desarrollo de los diagramas de flujo (Anexo V). Establecer claramente las actividades que integran el curso normal del procedimiento, sin incluir situaciones esporádicas. Mostrar de izquierda a derecha, las actividades de los procedimientos, desde la parte superior de la hoja, indicando los responsables de ejecutar las mismas; así como su secuencia a través de flechas. Incluir en cada diagrama un encabezado con el nombre de la Dependencia o Entidad, del Área Responsable y del Procedimiento. Iniciar el procedimiento y finalizar el mismo con el siguiente símbolo: 37
Evitar mezclar en un mismo lado del símbolo varias líneas de entrada y salida. Ejemplo: Incorrecto Correcto Establecer sólo una línea de unión entre dos símbolos. Ejemplo: Incorrecto Correcto 38
Representar mediante líneas rectas las líneas de unión, en caso necesario, utilizar ángulos rectos. Ejemplo: Incorrecto Correcto Utilizar los símbolos con tamaño uniforme, mejorando así la presentación. 39
Ejemplo: Incorrecto Correcto En cuanto a su contenido y/o uso: En el símbolo de operación se deben plasmar únicamente los verbos que indican las acciones a realizar en la actividad correspondiente, respetando el mismo orden, ejemplo: Recibe de la Unidad Administrativa el Oficio de notificación en original, analiza y determina su procedencia. 40
Si existen varios tantos de un documento, el original se tiene que identificar con la letra O y las copias mediante dígitos 1, 2, 3, etcétera. Es recomendable hacer esta anotación en el extremo inferior derecho del símbolo: Ejemplo: Para el caso de utilizar varios documentos originales, estos se denominan tantos y se indican con una letra T en el extremo inferior de cada documento. En caso de utilizar varios documentos y que estos tengan el mismo origen y destino, se puede denominar Paquete de documentos o Expediente y en el apartado de normas se debe especificar su contenido. El contenido del símbolo conector de actividad puede ser numérico o alfabético, éste debe usarse de manera simultánea, es decir, para un conector de salida existe otro de entrada, asimismo, debe enumerarse de manera consecutiva de acuerdo al número de conectores dentro del procedimiento. 41
Es importante señalar, que el número del conector de salida y entrada, no se trata del número de la actividad con la que se relaciona, sino del número consecutivo de conector dentro del procedimiento. Ejemplo: Conector de salida Conector de entrada Cuando se archive o se obtenga un documento del archivo, la línea de flujo saldrá del documento, no de la actividad. Ejemplo: 42
Si la diagramación de un procedimiento requiere de 2 o más páginas, es recomendable utilizar el conector de página numérico, poniendo un conector de salida para la página que termina y uno de entrada para la que inicia, utilizándose de manera simultánea. Es importante señalar que el número del conector no se trata del número de página que termina o inicia, sino del número consecutivo de conector de página. Ejemplo: salida entrada 43
3.4 MANUAL DE PROCEDIMIENTOS O DE PROCESOS? Un proceso es el conjunto de acciones o actividades sistematizadas que se realizan o tienen lugar con un fin. Un procedimiento es el conjunto de actividades ordenadas de una forma lógica, sistemática y secuencial para realizar una o más funciones, de acuerdo a las atribuciones conferidas a un área determinada, explicando detalladamente en qué consisten dichas actividades, cuándo, cómo, dónde, con qué y en cuanto tiempo se hacen y señalando a los responsables de llevar cabo cada una éstas. Por tanto, se puede concluir que un procedimiento es un método de trabajo y forma parte de un proceso. Es decir el proceso está formado por procedimientos interdependientes unos de otros que se realizan para conseguir mayores resultados u objetivos. Es importante señalar, que en un proceso se pueden identificar los siguientes elementos: Entradas: son el conjunto de insumos o recursos con las características definidas previamente que permiten ser aceptados o rechazados. Salidas: producto, servicio o resultado destinado a los usuarios internos o externos. 44
Factores del proceso: formado por el conjunto de servidores públicos, materiales, infraestructura, métodos que hacen posible la transformación de los insumos en resultados. Sistema de control: formado por los indicadores, sus objetivos y los cuadros de mando resultantes para la toma de decisiones, que evalúan la marcha del proceso, permiten corregir deficiencias y mejorar continuamente. En este sentido, de conformidad con la norma UNE-EN-ISO 9000:2000, puede considerarse como un proceso a cualquier actividad o conjunto de actividades, que utilice recursos para transformar elementos de entrada en resultados. 45
Con base en lo antes mencionado, podemos concluir que los Manuales de Procesos emitidos a través de la Norma ISO, no se contraponen a los Manuales de Procedimientos elaborados bajo el esquema de la presente Metodología, tomando en consideración que un proceso está formado por procedimientos interrelacionados, ejemplo: 46
En la Administración Pública Estatal existen instituciones que cuentan con algunos procesos certificados bajo la norma ISO 9000:2000, por lo que para contar con sus manuales de procedimientos, sin duplicar trabajo, deben cumplir con los siguientes criterios: 1. Presentar ante la Dirección General de Desarrollo Administrativo, la acreditación vigente bajo la norma ISO 9000:2000 de los procesos certificados, así como los Manuales correspondientes a la misma. 2. Anexar un listado de los procedimientos que se encuentran incluidos en los procesos certificados, a fin de determinar si se encuentran normados la totalidad de los procedimientos o procesos de la dependencia o entidad.* *En caso de no estar normados la totalidad de los procedimientos o procesos, éstos deberán integrarse de acuerdo a los formatos utilizados para su certificación o en apego a la presente Metodología. 47
4. MANUAL DE SERVICIOS AL PÚBLICO El Manual de Servicios al Público integra información real y concisa acerca de los trámites y servicios que una Dependencia o Entidad proporciona al público. Es por ello que este Manual debe ser un documento de fácil consulta con información clara, redacción sencilla y evitar el uso de términos técnicos que dificultan la comprensión de los usuarios. Para su mejor integración se deben considerar conceptos básicos como: Trámite.- Gestión a través de la cual los particulares cumplen con las disposiciones jurídicas, ya sea presentando o conservando información, es decir, cuando la gestión solicitada por la Administración Pública tiene un carácter obligatorio. Trámite de obligación. El Gobierno del Estado, por disposición de algún ordenamiento jurídico, requiere de manera obligatoria la presentación de determinada información, por lo que el particular debe presentarlo ante una dependencia o entidad como condición necesaria para realizar una actividad determinada. Esto puede implicar el pago de derechos y en caso de que el particular no realice el trámite podría hacerlo merecedor de una sanción. Trámite de conservación. El Gobierno del Estado, por disposición del algún ordenamiento jurídico, requiere de manera 48
obligatoria la conservación de determinada información. El particular no tiene que presentarse ante ninguna dependencia o entidad, simplemente debe conservar la información requerida. Generalmente no hay pago de derechos y en caso de que el particular no conserve la información este puede ser merecedor de una sanción. Servicio.- Gestión a través del cual los particulares acuden con la autoridad, a efecto de obtener determinados beneficios, servicios o allegarse de información. El servidor público acude a la Administración Pública sin que medie obligación, tiene un carácter potestativo. Servicio o beneficios. La dependencia o entidad está facultada por algún ordenamiento jurídico para otorgar a los particulares que lo soliciten, algún bien directo tangible o intangible, que no sea una consulta, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por el propio ordenamiento. Para hacerse acreedor a este beneficio el particular debe presentarse en el espacio de contacto ciudadano que preste u otorgue el mismo. El servicio o beneficio puede implicar el pago de un derecho y en algunos casos generar alguna ventaja o privilegio de unos particulares frente a otros según corresponda al sexo, edad, nivel de ingreso, entre otros factores. Su realización es potestativa (opcional). 49
Servicio de consulta. Se entiende como tal a las gestiones en las cuales el particular se presenta ante alguna dependencia o entidad a solicitar determinada información. Generalmente no hay pago de derechos. Su realización es potestativa (opcional). Servicio de inicio de procedencia. El particular se presenta ante la dependencia o entidad para iniciar un recurso administrativo o bien, un procedimiento que se sigue en forma de juicio. El particular puede hacerlo de manera presencial o a través de los medios que la dependencia o entidad ponga a su alcance. Generalmente no implica el pago de derechos y su realización es potestativa (opcional). Es importante señalar que no son trámites ni servicios los asuntos relacionados con: acreedores y proveedores, procedimientos internos de la dependencia o entidad como son recursos humanos, recursos financieros, recursos materiales y servicios generales, y tecnologías de la información, nombres de programas institucionales ni de políticas públicas. 4.1 OBJETIVOS DEL MANUAL Concentrar en un documento la información real, referente a los diversos trámites y servicios que la Dependencia o Entidad 50
proporciona, así como de los requisitos que el público solicitante debe realizar para obtenerlos. Proporcionar a las áreas encargadas de atender al público un documento que sirva de guía para orientar e informar correctamente a los usuarios. Contribuir en la relación que existe entre las Dependencias, Entidades y el usuario, ya sea en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus deberes. Difundir entre la población en general, los servicios que se proporcionan en las diferentes Dependencias o Entidades. 4.2 CONTENIDO DEL MANUAL DE SERVICIOS AL PÚBLICO El Manual de Servicios al Público varía de acuerdo con la naturaleza y los objetivos de cada Dependencia o Entidad, por lo que se aconseja observar las siguientes recomendaciones respecto a su contenido: Portada Índice Presentación Marco Jurídico Estructura Orgánica Cédulas de Trámites o Servicios Estatales Directorio 51
Firmas de Autorización Es relevante señalar que la parte central de este manual son las Cédulas de los Trámites o Servicios Estatales que proporcionan las diferentes áreas y deben llenarse de la siguiente manera: 52
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Instructivo de llenado. En donde dice: Dependencia o Entidad: Fecha de solicitud de registro: Clave de registro Nombre del trámite o servicio Tramite o servicio Se anotará: El nombre de la Dependencia o Entidad que requiere el trámite u ofrece el servicio. La fecha en que la dependencia o entidad solicita a la Contraloría General y a la Secretaría de Desarrollo Económico y Portuario, la inscripción del trámite o servicio en el Registro Estatal de Trámites y Servicios (RETS), anotando en el primer cuadro dos dígitos para indicar el día, en el segundo dos para el mes y en el tercero dos para el año. La dependencia o entidad dejará en blanco ese espacio dejando que dicha clave sea asignada por la Contraloría General una vez que el trámite o servicio sea incluido en el Registro Estatal de Trámites y Servicios. El nombre completo del trámite o servicio que se realiza o presta en la dependencia o entidad. Deberá contar con la estructura siguiente: Iniciar con una palabra que señale la acción que realiza el particular (solicitud, entrega, envío, presentación, conservación, etc.); continuar con el objeto del trámite o servicio (que se solicita; que se entrega; que se envía, que se presenta, que se conserva, etc.) y finalizar con el objetivo específico que persigue el particular. (Sustantivo de un verbo + el que + el para qué). Una X en uno de los cinco cuadros para especificar si es un trámite o servicio y de qué tipo, considerando las definiciones siguientes: Trámite de obligación. El Gobierno del Estado, por disposición de algún ordenamiento jurídico, requiere de manera obligatoria la presentación de determinada información, por lo que el particular debe presentarlo ante una dependencia o entidad como condición necesaria para realizar una actividad determinada. Esto puede implicar el pago de derechos y en caso de que el particular no realice el trámite podría hacerlo merecedor de una sanción. Trámite de conservación. El Gobierno del Estado, por disposición del algún ordenamiento jurídico, requiere de manera obligatoria la conservación de determinada información. El particular no tiene que presentarse ante ninguna dependencia o entidad, simplemente debe conservar la información requerida. Generalmente no hay pago de derechos y en caso de que el particular no conserve la información este puede ser merecedor de una sanción. Servicio o beneficios. La dependencia o entidad está facultada por algún ordenamiento jurídico para otorgar a los particulares que lo soliciten, algún bien directo tangible o intangible, que no sea una consulta, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por el propio ordenamiento. Para hacerse acreedor a este beneficio el particular debe presentarse en el espacio de contacto ciudadano que preste u otorgue el mismo. El servicio o beneficio puede implicar el pago de un derecho y en algunos casos generar alguna ventaja o privilegio de unos particulares frente a otros según corresponda al sexo, edad, nivel de ingreso, entre otros factores. Su realización es potestativa (opcional). 54
En donde dice: Quién debe o puede solicitar el trámite o servicio? En qué casos se puede o debe solicitar el trámite o servicio? Costo Comprobante a obtener Tiempo de respuesta Derecho del usuario ante la falta de respuesta Qué efectos tendría la eliminación de este trámite o servicio? Vigencia Se anotará: Servicio de consulta. Se entiende como tal a las gestiones en las cuales el particular se presenta ante alguna dependencia o entidad a solicitar determinada información. Generalmente no hay pago de derechos. Su realización es potestativa (opcional). Servicio de inicio de procedencia. El particular se presenta ante la dependencia o entidad para iniciar un recurso administrativo o bien, un procedimiento que se sigue en forma de juicio. El particular puede hacerlo de manera presencial o a través de los medios que la dependencia o entidad ponga a su alcance. Generalmente no implica el pago de derechos y su realización es potestativa (opcional). Si corresponde a persona física, moral o institución gubernamental la que esté obligada a realizar un trámite o facultada para solicitar un servicio. Deberá incorporar características específicas de quien puede o debe solicitar el trámite o servicio, por ejemplo, sexo, edad, condición social, tipo de empresa, actividad económica, etc. Las condiciones que se deben cumplir para realizar el trámite o solicitar el servicio. El importe en pesos que debe cubrir el usuario para que se le otorgue el servicio o realizar el trámite. Cuando el Código Financiero señale el pago de derechos en salarios mínimos, la dependencia o entidad, deberá hacer la conversión de los mismos a pesos, según corresponda al área económica. Deberá escribir el costo total del trámite o servicio incluyendo el pago de impuestos adicionales al pago del derecho. El o los documentos finales que recibirá el usuario al realizar el trámite o servicio solicitado. El lapso de tiempo que requiere la oficina responsable para atender la solicitud del usuario y realizar el trámite o prestar el servicio, es decir; el proceso total de la gestión. Este debe ser expresado en meses, semanas, días, horas o minutos. Una X si una vez que se ha cumplido el tiempo de respuesta y el solicitante del trámite o servicio no ha recibido una resolución de su gestión, aplica una afirmativa ficta o negativa ficta, para lo cual se entenderá como tal, lo siguiente: Afirmativa ficta: Decisión normativa de carácter administrativo por la cual todas las peticiones por escrito de los ciudadanos, usuarios, empresas o entidades que se hagan a la autoridad pública, si no se contestan en el plazo que marca la ley o las disposiciones administrativas se consideran aceptadas, bastando para ello conservar la copia del acuse de la solicitud realizada ante la instancia competente. La negativa ficta es la decisión normativa en el sentido opuesto. Una breve explicación de las consecuencias que traería no solicitar este trámite u ofrecer este servicio, tanto para el gobierno del Estado como para los usuarios de estas gestiones. El periodo de tiempo en que tendrá validez oficial el comprobante del trámite o servicio realizado o solicitado. Deberá ser expresado en meses, semanas, días, 55