MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA INFORME DE EVALUACIÓN ANUAL EJERCICIO ECONÓMICO 2015 Dirección General de Presupuesto Nacional
1. ANÁLISIS INSTITUCIONAL De conformidad con el ordenamiento jurídico, el Ministro del MINAE es el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado del sector de Ambiente y Energía y, por tanto el responsable de emitir las políticas ambientales, la protección ambiental, el manejo y uso sostenible de los recursos naturales y la promoción del uso de las fuentes de energía renovables para lograr el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas en los programas ministeriales y el Plan Nacional de Desarrollo. En la misión del ministerio establece que Contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de las y los habitantes del país mediante la promoción del manejo, conservación y desarrollo sostenible de los elementos, bienes, servicios y recursos ambientales y naturales del país, garantizando la necesaria y plena armonía entre las actividades de desarrollo nacional y el respeto por la naturaleza y la consolidación jurídica de los derechos ciudadanos en esta materia. El Ministerio de Ambiente y Energía no cuenta en su programación con indicadores de resultado en el nivel institucional en Ley No. 9289 Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2015. Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 1
2. GESTIÓN FINANCIERA El siguiente cuadro contiene los datos de los recursos asignados y ejecutados en los años 2014 y 2015, en términos reales (colones constantes base 2014) con ingresos corrientes y de financiamiento (001, 60 y 280). Cuadro 2.1 Ministerio de Ambiente y Energía Comparativo del Monto Autorizado y Ejecutado por Partida Presupuestaria 20142015 (en colones constantes base 2014) 2014 2015 Partida AUTORIZADO AUTORIZADO % (Ley No. 9193 y EJECUTADO ²/ EJECUCIÓN (Ley No. 9289 y Modif.) Modif.) EJECUTADO ²/ % EJECUCIÓN 0Remuneraciones 7.936.925.887 6.823.819.517 86,0 8.451.954.121 7.314.530.309 86,5 1Servicios 1.325.697.562 1.114.013.807 84,0 1.944.266.886 1.406.637.244 72,3 2Materiales y Suministros 145.601.578 118.862.425 81,6 272.142.522 209.305.778 76,9 3Intereses y Comisiones 4Activos Financieros 5Bienes Duraderos 150.399.055 119.757.795 79,6 2.067.037.135 1.385.344.961 67,0 6Transferencias Corrientes 287.708.000 109.169.761 37,9 1.128.058.500 898.405.432 79,6 7Transferencias de Capital 8Amortización 9Cuentas Especiales 73.047.840 SUB TOTAL 9.919.379.922 8.285.623.306 83,5 13.863.459.164 11.214.223.724 80,9 Transferencias no vinculadas 1/ 32.877.878.293 32.375.328.377 98,5 35.244.953.555 33.764.901.469 95,8 TOTAL GENERAL 42.797.258.215 40.660.951.682 95,0 49.108.412.719 44.979.125.193 91,6 1/ Incluye transferencias corrientes y de capital no vinculadas a la gestión, que son ejecutadas por los entes a los cuales se les asignaron los recursos. 2/ Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes yservicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación. Fuente: Elaboración propia con base en Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF). Como puede observarse, sin considerar las trasferencias no vinculadas a la gestión, el presupuesto operativo del MINAE para el periodo 2015 asciende a la suma de 13.863,5 (en términos reales) con una ejecución de 80,9%. La partida de remuneraciones es la más significativa, con una ejecución del 86,5% de su presupuesto autorizado lo que es importante para el análisis, dado que corresponde al 61,0% del presupuesto operativo autorizado al MINAE para el ejercicio 2015. Comparado con el año 2014 la ejecución fue 2,6% menor, dentro de las principales razones que argumenta el ministerio influyeron en la subejecución se encuentran: En la partida de remuneraciones influyó la aplicación de lo establecido en la Directriz Nº 023H del 27 de marzo del 2015, por cuanto se mantienen 15 plazas vacantes que Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 2
generan una subejecución de 139,6 millones, algunas de ellas son de nivel gerencial y profesional, también influyó que los aumentos por costo de vida fueron menores a las previsiones incluidas en el presupuesto, por último se debe considerar que algunas reasignaciones presupuestadas aún se encuentran en trámite. En cuanto a la partida de servicios, parte de la subejecución se explica por las políticas de ahorro en los servicios públicos y algunas contrataciones declaradas infructuosas, además en acatamiento al artículo No.27 de la Directriz No.23 que establece la contratación preferiblemente con Instituciones del Estado, en el caso de la subpartida 10405 Servicios de Desarrollo de Sistemas Informáticos, se gestionaron contrataciones con RACSA S.A. y Empresa de Servicios Públicos de Heredia, las cuales no hicieron las ofertas en el tiempo establecido. Las proyecciones de pago de servicios de seguridad, limpieza y vigilancia para el edificio donado por RECOPE, ubicado en San Francisco de Goicoechea no se utilizaron por cuanto no se pudo adjudicar las obras de reforzamiento estructural y acondicionamiento del inmueble. Además algunos cambios de jefes de programas generaron atrasos en la elaboración de órdenes de compra. Algunos de los factores que afectaron la ejecución de la partida de Materiales y Suministros fueron; giras no realizas, lo que generó un ahorro en combustibles y lubricantes, además políticas de ahorro de papel que se sustituyeron por oficios digitales y correos institucionales, contrataciones para compra de materiales que no se concretaron y diferencias con el tipo de cambio estimado. La partida Bienes Duraderos constituye el 14,9% del presupuesto operativo institucional y presenta una ejecución del 67,0% a pesar de que se distribuyó la mayoría de las cuotas desde enero y existe la opción de realizar la ejecución bajo el procedimiento de nula sin presupuesto. Una de las principales razones para la subejecución de esta partida se debe a que el programa Instituto Meteorológico originalmente presupuestó en la subpartida de equipo de comunicación, la compra de dos radares meteorológicos, sin embargo los recursos solamente alcanzaban para comprar uno y una vez realizada las gestiones de compra se interpusieron recursos de apelación a la adjudicación y un Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 3
recurso de amparo, ambos fueron desestimados en julio y agosto del 2015, sin embargo el período para la firma del contrato con la empresa Enterprise Electronics Corp. había vencido y no había tiempo para generar una nueva contratación según indicaciones de la Proveeduría Institucional. Por último, en cuanto a la partida Transferencias Corrientes, cabe destacar que el 79,4% ( 888,3) del presupuesto de esta partida está asignado en el programa de Actividades Centrales, de los cuales 788,3 estaban destinados al pago de indemnizaciones por condenatorios de procesos de expropiaciones de tierras, a las que se condenó al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y al MINAE. Dentro de algunos factores que influyen en la subejecución esta partida se pueden citar: funcionarios con derecho a pensionarse que decidieron seguir laborando, fallos judiciales que provocaron el despido de funcionarios sin responsabilidad patronal, además de la no presentación de sentencias judiciales certificadas por la instancia judicial correspondiente y resoluciones administrativas tendientes a cancelar prestaciones legales que no fueron devueltas por Leyes y Decretos de Casa Presidencial, lo cual obligó a trasladar las reservas asociadas como presupuesto no devengado para el ejercicio 2016. El Ministerio de Ambiente y Energía realizó solicitudes de decretos de modificaciones presupuestarias en trece ocasiones, incluyendo el decreto de reprogramación presupuestaria y dos extraordinarios. Lo anterior en razón de que se incorporaron al Presupuesto Nacional la Dirección de Geología y Minas y la Cuenta Especial del Instituto Meteorológico Nacional, lo que conllevó realizar traslados de partidas para atender necesidades de estas dos Direcciones que no fue posible incorporar en la etapa de formulación. Además participó en los dos presupuestos extraordinarios por la necesidad de trasladar recursos entre sus programas con el fin de atender necesidades de mayor prioridad; algunas de estas fueron la compra de una central telefónica para el Ministerio, la compra de un sistema informático para la Secretaria Técnica Nacional Ambiental y pago de indemnizaciones entre muchas otras. Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 4
Cabe señalar que, aunque los traslados se realizaron en tiempo, atendiendo la solicitud del Ministerio y a las justificaciones remitidas, muchos de estos proyectos no se realizaron por atrasos en los procesos de compra. Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 5
Cuadro 2.2 Ministerio de Ambiente y Energía Monto Inicial, Autorizado, Programado y Ejecutado por Proyecto Recursos Externos (en colones corrientes) Al 31 de diciembre de 2015 NOMBRE DEL PROYECTO MONTO INICIAL DEL PROYECTO AUTORIZADO (Ley No. 9289 y Modif.) PROGRAMACIÓN PARA 2015 1/ EJECUTADO 2/ % DE EJECUCIÒN Programa de Turismo en Áreas Silvestres Protegidas BID1824 OCCR. 9.637.750.000 8.315.600.540 5.145.954.149 2.271.881.933 44,1 TOTAL GENERAL 8.315.600.540 5.145.954.149 2.271.881.933 44,1 1/ Programación para 2014, corresponde a los desembolsos programados por las unidades ejecutoras y remitidos a la Dirección de Crédito Público. 2 / Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación. Fuente: Elaboración propia con base en Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF) y P rogramación de desembolsos suministrada por la Dirección de Crédito P úblico. El cuadro anterior hace referencia al recurso externo del Ministerio de Ambiente y Energía, el Programa de Turismo en Áreas Silvestres Protegidas a cargo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), ejecutó la suma de 2.271,9 millones de los 5.145.9 millones programados, según la programación de desembolsos de Crédito Público, lo cual implica una ejecución porcentual de 44,1%. Aunque la ejecución de este préstamo es menor que en el 2014, año en el que ejecutaron 55,8% de los recursos programados, MINAE no aporta ninguna información en cuanto a las razones que expliquen la subejecución, ni aporta información sobre el cumplimiento de metas producto de la utilización de estos recursos. El Proyecto de Ecomercados IIBIRF7388CR, a cargo del Fondo Nacional para el Financiamiento Forestal (FONAFIFO), no aparece en el cuadro, ya que no cuenta con programación de desembolsos por parte de la Dirección de Crédito Público, puesto que el saldo del préstamo les fue girado a finales del año 2013, sin embargo cuenta con un monto autorizado en Ley de Presupuesto No.9289 de 1.255,9 millones y un devengado 133,7 millones lo que representa 10,6% de ejecución con respecto al presupuesto actual. A la fecha de emisión de Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 6
este informe, tampoco remite información sobre complimiento de metas relacionadas con estos recursos. Por último debe señalarse que se incluyó en Ley de Presupuesto 2015, mediante el decreto ejecutivo 39314H, el saldo de la donación del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento por el monto de 3,2 millones cuya ejecución es del 100%. 3. RESULTADOS DE LA GESTIÓN El presente análisis se enfocará en los avances o logros de los indicadores estratégicos, en apego a la metodología de programación y evaluación presupuestaria, que se ha venido implementando, sin embargo, a partir del próximo año esta Dirección inicia un cambio metodológico en la programación y evaluación presupuestaria, lo que llevará a un cambio en el análisis de la información a partir de los informes del 2016. Los datos que aparecerán en los cuadros siguientes serán los establecidos en las Leyes de Presupuesto y sus modificaciones. Para los años 2014 y 2015 la entidad contó con los siguientes indicadores: Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 7
Cuadro 3.1 Ministerio de Ambiente y Energía Cantidad de indicadores Operativos y Estratégicos por Centro de Gestión 20142015 Centro de Gestión 1/ Operativos Estratégicos Total Operativos Estratégicos Total Tribunal Ambiental Administrativo 2 2 3 3 Instituto M eteorológico Nacional (IM N) 1 2 3 1 2 3 Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) 3 2 5 3 2 5 Hidrocarburos, transporte y Comercializacion de Combustibles 2 2 4 1 2 3 Planificacion estrategica Nacional 3 3 3 3 Geología y M inas 2 2 3 3 TOTAL 13 6 19 14 6 20 1/ Se consideran centros de gestión los programas presupuestarios. 2014 2015 F uente: Elaboración propia, c lasificación realizada por la Dirección General de Presupuesto Nacional. El MINAE cuenta con 20 indicadores en la programación incluida en Ley de Presupuesto No.9289, de los cuales el 70,0% son clasificados como operativos y 30,0% estratégicos. El Ministerio de Ambiente y Energía aumentó la cantidad total de indicadores ya que en el 2014 presentaba 19, sin embargo es aún necesario realizar esfuerzos para formular una mayor cantidad de indicadores de tipo estratégico ya que la gran mayoría de estos indicadores son operativos y solamente 3 programas cuentan con indicadores del tipo estratégico. Por lo anterior, y aunque exista un cambio de metodología para el año 2016, se insta a la institución a construir indicadores estratégicos ya que es la mejor forma de medir como la prestación de servicios de los ministerios beneficia a los usuarios finales. Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 8
Para el año 2015 la institución por Centro de Gestión obtuvo los siguientes porcentajes de cumplimiento en los indicadores estratégicos: Centro de Gestión 1/ Tribunal Ambiental Administrativo Instituto Meteorológico Nacional Secretaría Tecnica Nacional Ambiental Hidrocarburos Transporte y Comercializacion de Combustibles Planificación Energética Nacional Clasificación de indicadores Al 31 de diciembre de 2015 No cumplido (0%) Cumplido (100%) Muy Bueno (99%81%) Bueno (80%71%) Insuficiente (70%1%) Producto Objetivo Producto Objetivo 2 Producto Objetivo 2 Producto Objetivo 2 Producto Objetivo Producto Geología y Minas Objetivo TOTAL 6 1/ Se consideran centros de gestión los programas presupuestarios. Cuadro 3.2 Ministerio de Ambiente y Energía Cantidad de indicadores estratégicos asociados a producto / objetivo según porcentaje de cumplimiento Parcialmente cumplido Fuente: Elaboración propia, clasificación realizada por la Dirección General de Presupuesto Nacional. El Ministerio de Ambiente y Energía reporta un cumplimiento del 100% en los 6 indicadores de resultado planteados en la Ley de Presupuesto 2015 No.9289, en los programas indicados en el cuadro anterior. En cuanto a los indicadores del Instituto Meteorológico Nacional (IMN), el departamento de Meteorología Sinóptica y Aeronáutica (DMSA) emitió pronósticos de corto, mediano y largo plazo, avisos e informes meteorológicos para prever y darle seguimiento a los fenómenos que causan eventos extremos en el país a lo largo del año, dicha información fue remitida de manera expedita a la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) y las demás entidades de primera respuesta, además proporcionó servicios meteorológicos en todos los aeropuertos Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 9
internacionales para asegurar su operatividad y seguridad. Por último se lograron realizar las compras de equipo necesarias para mantener las estaciones meteorológicas funcionando en óptimas condiciones. El programa Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA) cuenta con los dos siguientes indicadores : Porcentaje de avance en la evaluación de estudios de impacto ambiental en el programa integral para el abastecimiento de agua para Guanacaste y Porcentaje de planes reguladores cuyo componente ambiental ha sido verificado respecto al Plan Regional del GAM. Al respecto, por ser indicadores sujetos a la demanda del servicio el programa considera que la meta se cumple al 100%, sin embargo no se realizó ninguna nueva evaluación de impacto ambiental para estas regiones en el 2015 debido a que no ingresaron instrumentos para estudios de la variable ambiental. El programa Dirección General de Hidrocarburos, Transporte y Comercialización de Combustibles obtuvo 100% en el indicador Numero de estaciones de servicio inspeccionadas y fiscalizadas en el año ya que logro fiscalizar 312 estaciones cuando su meta era de 310 estaciones, además este programa sobrepaso la meta de su indicador Numero de tanques de almacenamiento de combustibles inspeccionados y fiscalizados en el año porque alcanzó 566 fiscalizaciones de las 400 que mantenía como meta anual. El centro de gestión al que se asignó mayor ponderación para el ejercicio 2015 es el programa 883, Tribunal Ambiental Administrativo, sin embargo no existe información de indicadores estratégicos con los cuales poder referirse a la efectividad del programa. Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 10
Ministerio de Ambiente y Energía Ficha resumen Al 31 de diciembre de 2015 Información general del Programa o Subprograma Programa evaluado Propósito del programa. Tribunal Ambiental Administrativo Es el órgano responsable de velar por el cumplimiento de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, facultado para conocer y resolver las denuncias a instancia de parte o de oficio, por violaciones a la legislación vigente en la materia, ya sean contra personas públicas o privadas, con el fin de prevenir daños de difícil o de imposible reparación en el ambiente y en los recursos naturales. Presupuesto del programa 837.258.029,00 Porcentaje ejecutado del presupuesto 77,6 Período evaluado Enero a diciembre de 2015. Efectividad en el cumplimiento de los indicadores asociados a producto (gestión) Efectividad en el cumplimiento de los indicadores asociados a objetivos estratégicos (resultados) Tipo de Evaluación Fuente de Información No se cuenta con información para pronunciarse No se cuenta con información para pronunciarse Evaluación por Programas e Instituciones. Informes de autoevaluación realizados por las instituciones y análisis realizado por la DGPN. 1 / No incluye transferencias no vinculadas a la gestión ni recursos externos. 4. OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES El Ministerio de Ambiente y Energía expone las razones de la subejecución, positiva en algunos casos por cuanto responde a ahorros, sin embargo para los demás casos, no indica acciones correctivas que ayuden a mejorar la ejecución presupuestaria, por lo que se hace la misma recomendación que en informes anteriores, para que se incluya un apartado donde enumeren las propuestas que puedan ayudar al aumento de la ejecución. En cuanto al recurso externo, al igual que en los informes de evaluación anual de los años 2013 y 2014, el Ministerio no remite las razones que incidieron en los porcentajes de ejecución bajos Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 11
con respecto a los recursos programados, ni los avances o logros obtenidos en los proyectos financiados con esos recursos. Se debe considerar que si bien, dichos recursos externos son ejecutados por órganos desconcentrados como el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y el fondo Nacional para el Financiamiento Forestal (FONAFIFO), sería procedente poder presentar los resultados en estos informes considerando la rectoría que el Ministerio ejerce sobre dichos órganos, puesto que los fondos revalidados aparecen en Ley de Presupuesto de la República, y por los principios de publicidad, seguridad y transparencia se debería poder presentar a la población los resultados producto de la ejecución de dichos recursos. El programa 883 Tribunal Ambiental Administrativo es al que se le asignó una mayor ponderación en el presupuesto del Ministerio, sin embargo no contó con objetivos estratégicos programáticos, indicadores de resultado asociados, ni indicadores estratégicos ligados al producto, lo que resulta contrario a la metodología que hasta el año 2015 la Dirección General de Presupuesto Nacional empleó. Por lo anterior se recomienda hacer un esfuerzo por construir indicadores de tipo estratégico para la programación que se reflejará en el Presupuesto Nacional. Como se mencionó en el apartado de la gestión financiera, el Ministerio de Ambiente participó en trece decretos de modificaciones presupuestarias incluyendo reprogramación presupuestaria y dos extraordinarios, con la finalidad de trasladar recursos a otras subpartidas que les suponían mayor prioridad, sin embargo algunos de los proyectos no los puedo realizar por atrasos en los procesos de compra, posteriormente realizaron movimientos entre subpartidas que consideraban las mismas ya que no las podían ejecutar. Por lo anterior es necesario valorar la capacidad de gestión de compra que tiene el Ministerio a la hora de realizar solicitudes de modificaciones presupuestarias en orden de no generar movimientos de traslados de partidas que no contribuyan a mejorar la gestión institucional. Por último, al igual que en años anteriores, los indicadores de resultado propuestos por el programa Secretaria Técnica Nacional Ambiental (889), que consideran los porcentaje de planes reguladores cuyo componente ambiental es verificado respecto al plan regional del GAM y el avance en la evaluación del estudio de impacto ambiental del programa integral para Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 12
abastecimiento de agua para Guanacaste, les asignan un porcentaje de cumplimiento del 100% pese a no haber recibido ningún nuevo instrumento para evaluación de la variable ambiental. Por lo anterior, al igual que se recomendó en el informe de evaluación 2014, se solicita revisar dichos indicadores, verificar cual es la utilidad de los mismos, según las indicaciones de las Directrices Técnicas y Metodológicas para la Formulación del Presupuesto 2015 y la metodología para el 2016, donde señala que no se deben redactar metas de indicadores cuya demanda debe ser satisfecha en un 100,0% y es poco relevante como indicador de desempeño institucional. Dirección: Edificio NOGA, calles 38 y 40, Frente al Centro Colón, Paseo Colón Tel:(506)25396240 13