Consejo Consultivo de Aragón DICTAMEN Nº 185 /2012 Materia Sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la anulación de un acto administrativo (baja laboral expedida por un facultativo al servicio del SALUD). ANTECEDENTES Primero.- Por escrito de fecha 15 de junio de 2012 (con registro de entrada en el Consejo Consultivo el 28 de junio), el Consejero de Sanidad, Bienestar Social y Familia del Gobierno aragonés solicita Dictamen en relación a un procedimiento de responsabilidad patrimonial instado por X derivado de la anulación de un acto administrativo (baja laboral expedida por un facultativo al servicio del SALUD). Segundo.- El procedimiento se inicia con escrito de fecha 5 de mayo de 2011 (registrado de entrada en oficina de Correos y Telégrafos de Teruel en el mismo día) en virtud del cual el precitado señor X presentó reclamación dirigida al Servicio Aragonés de Salud solicitando indemnización por el anormal funcionamiento de la Administración, cuantificando su reclamación en 8.399 euros, y aduciendo como fundamentos fácticos y jurídicos los que a continuación se van a sintetizar: i) Indica que en fecha 8 de mayo de 2009 sufrió un accidente de trabajo con diagnóstico de perforación de ojo derecho, dándosele de alta (por la Mutua de Accidentes de Trabajo Asepeyo) el día 6 de abril. El día 7 de abril, sin embargo, el reclamante acudió a su médico de cabecera, quien le dio nueva baja, y en el expediente de determinación de contingencia 1
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN tramitado ante el INSS se declaró que la baja iniciada el día 7 de abril obedeció a contingencia de accidente de trabajo. La precitada Mutua impugnó la baja expedida por facultativo del Salud el día 7 de abril, reclamación previa a la vía laboral que fue expresamente desestimada en fecha 26 de mayo y contra la que se interpuso la correspondiente demanda en sede judicial. ii) Relata que por Sentencia nº 233 del Juzgado de lo Social de Teruel, dictada en procedimiento sobre impugnación de alta médica seguido a instancia de la Mutua de Accidentes de Trabajo Asepeyo, se revocó y dejó sin efecto la baja médica expedida por el Servicio Aragonés de Salud, sentencia que fue confirmada por la Sentencia dictada por la Sala de lo Social del TSJ de Aragón de fecha 31 de marzo de 2011. iii) Manifiesta que, como consecuencia de la revocación de tal acto administrativo, el reclamante ha debido devolver a Asepeyo las prestaciones que le abonó entre la fecha de la baja y consiguiente alta laboral, que ascienden a 8.399 euros, que es el importe que el solicitante reclama como indemnización por el indebido funcionamiento de la Administración, pues entiende que la actuación del facultativo al expedirle indebidamente la baja le causó tal daño. E l reclamante acompaña a su escrito inicial diversa documentación, entre la que podemos destacar la copia de las Sentencias citadas en su escrito, que confirman los extremos relatados en el mismo. Tercero.- Iniciada la tramitación del expediente, con fecha 20 de junio de 2011 el Director del Servicio Provincial en Teruel del Departamento de Salud y Consumo acordó la tramitación del correspondiente procedimiento en los términos previstos en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. Obra en el expediente informe de un administrador superior del Servicio Provincial en Teruel del Departamento de Salud y Consumo en el que se valora, desde un punto de vista jurídico, la reclamación del solicitante, concluyéndose que la misma es merecedora de desestimación tanto porque no se aprecia la concurrencia de nexo causal entre el actuar administrativo y el daño sufrido por el reclamante como por la falta de antijuridicidad del daño, pues la devolución de las cantidades indebidamente percibidas era un deber jurídico que debía soportar. Cuarto.- Concedido al interesado el trámite de audiencia en forma reglamentaria, por ésta se presentó escrito de alegaciones insistiendo en su petición inicial. También formuló alegaciones la compañía aseguradora con la que la Administración Autonómica tiene 2
Consejo Consultivo de Aragón concertado un seguro de responsabilidad civil, a la que igualmente se le había concedido trámite de audiencia, manifestando que no cabía apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración. En el expediente remitido, finalmente, obra la oportuna propuesta de resolución, en sentido desestimatorio de la reclamación. CONSIDERACIONES JURIDICAS De acuerdo con el articulo 15 apartado 10, de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, corresponde a este Órgano Consultivo la competencia para conocer sobre las reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros, como es el caso. Y de conformidad con el artículo 20.1 de la Ley 1/2009, corresponde a esta Comisión del Consejo Consultivo de Aragón la competencia para la emisión de este Dictamen. I El Consejo Consultivo ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica, procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con los daños sufridos por el reclamante por una anulación de una baja laboral concedida por un facultativo del Salud. Sabemos, en general, que los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo). II 3
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN III En relación a las formalidades que regula el ordenamiento jurídico y que deben ser observadas en la práctica del procedimiento, hay que indicar que la reclamación aparece formulada dentro del plazo adecuado para ello y que en la tramitación se han cumplido las actuaciones previstas en el ordenamiento jurídico, habiéndose ofrecido al reclamante el trámite de audiencia. Al margen de tales consideraciones formales y entrando en el tema de fondo, la interesada solicita se le indemnice de los daños que, según afirma, ha sufrido al haberse adoptado una medida cautelar que no tenía el deber jurídico de soportar. Pues bien, como señala el Tribunal Supremo en las Ss. de la Sala 3ª de 18 de diciembre de 2000 y de 16 de septiembre de 1999, al resolver supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por la adopción de medidas cautelares, habiéndose anulado la sanción impuesta en el expediente en las que se adoptaron aquéllas: La doctrina sobre responsabilidad de la Administración por anulación de actos administrativos está recogida en las Sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 1996 (RJ 1996\987), 29 de octubre de 1998 (RJ 1998\8422) y 9 de marzo de 1999 (RJ 1999\2434), en las que se dice que: «El precepto (hoy artículo 142.5 de la Ley 30/1992 [RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993\246]) sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos del artículo 40 (hoy art. 139)». Por ello no cabe interpretarlo con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad. Como recoge la memoria del Consejo de Estado [año 1990], «el artículo 40, hoy 142.5, que examinamos sólo dice que "no presupone",es decir, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente».... En principio parece claro que los aspectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo, invariable en ambos supuestos, y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto en ambos casos a los mismos criterios valorativos. En consecuencia, el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo en la concurrencia del tercero de los requisitos, la antijuridicidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, la antijuridicidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración. 4
Consejo Consultivo de Aragón El deber jurídico de soportar el daño, en principio, parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado; tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de ésta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza. Esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas. En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en una conducta arbitraria rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875). En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables, debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales, a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio, siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos. Estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo. El tema, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a éstos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica en caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma, antes de ser aplicada, ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el institutode la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados, o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones. 5
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN En el caso de autos, no nos encontramos ante ninguno de los supuestos que según la doctrina expuesta podrían dar lugar a una resolución denegatoria de la pretensión de responsabilidad, dado que la anulación de la sanción impuesta viene determinada por un hecho objetivo indubitado cual es la prescripción. No es óbice al razonamiento anterior el que el cierre haya sido adoptado como medida cautelar al amparo de la normativa vigente, ya que las medidas cautelares no tienen carácter autónomo respecto de la resolución que definitivamente se adopte en el expediente administrativo, sino que tienen un carácter accesorio en función de aquella resolución definitiva, con independencia de las causas determinantes de la medida cautelar adoptada y de la legitimidad de ésta en sí misma considerada, de tal modo que anulada la resolución definitiva recaída en el expediente administrativo aquélla pierde también su justificación y la Administración debe responder de los perjuicios causados, siempre claro está, con arreglo a los criterios establecidos en la doctrina jurisprudencial antes citada. Aplicando la doctrina que se acaba de exponer al examen de la concurrencia de los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración en el presente caso, se constata que no concurre la antijuridicidad de la pretendida lesión alegada por el reclamante, por cuanto, como hemos señalado en el relato fáctico, la consecuencia de la concesión de la baja laboral concedida por un facultativo del Salud fue que el reclamante percibiera, indebidamente, prestaciones de incapacidad laboral temporal que no tenía el derecho a percibir, pues ya estaba percibiendo la prestación por incapacidad permanente parcial, por lo que, tras la anulación de la baja laboral, hubo de devolver las cantidades percibidas indebidamente, consecuencia que en modo alguno da derecho a indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración, tanto, como bien señala la propuesta de resolución, por falta de nexo causal, ya que la conducta del reclamante, siendo consciente o debiendo serlo de que percibía dos prestaciones de incapacidad por unos mismos hechos, interfiere, hasta el punto de anular, el nexo causal entre el actuar administrativo y el hipotético daño causado, como por ausencia de antijuridicidad en la lesión alegada, pues la devolución de lo indebidamente percibido era un deber jurídico que el reclamante estaba obligado a soportar. En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN: Que en conformidad con la propuesta del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Familia, procede desestimar la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por X. En Zaragoza, a diecinueve de diciembre de dos mil doce. 6