MEJORES PENSIONES, MEJORES TRABAJOS: HACIA LA COBERTURA UNIVERSAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE MEJORES TRABAJOS RESUMEN EJECUTIVO

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1 MEJORES PENSIONES, MEJORES TRABAJOS: HACIA LA COBERTURA UNIVERSAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE MEJORES MEJORES PENSIONES PENSIONES MEJORES TRABAJOS HACIA LA HACIA COBERTURA LA COBERTURA UNIVERSAL UNIVERSAL EN AMÉRICA EN LATINA AMÉRICA Y EL LATINA CARIBE Y EL CA AUTORES AUTORES Mariano Bosch Mariano Bosch Ángel Melguizo Ángel Melguizo y Carmen y Pagés Carmen Pagés RESUMEN EJECUTIVO

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3 MEJORES PENSIONES MEJORES TRABAJOS HACIA LA COBERTURA UNIVERSAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Resumen ejecutivo AUTORES Mariano Bosch Ángel Melguizo y Carmen Pagés 2013 Banco Interamericano de Desarrollo

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5 Prefacio América Latina y el Caribe (ALC) ha reducido su desigualdad y su pobreza, y enfrenta las próximas décadas con mayor optimismo que en el pasado. Conforme la región crece, aparecen nuevos problemas a los que se tienen que enfrentar los responsables de conducir la política económica. Cómo proporcionar pensiones adecuadas para los adultos mayores es uno de esos retos. Hoy en día solo 40 de cada 100 adultos mayores tienen una pensión contributiva (en el sentido de haber contribuido para ella a través de un impuesto a la nómina), y el 20% disfruta de una pensión no contributiva (o, más correctamente, de una pensión a la que contribuyeron todos a través de impuestos generales, ya que no hay tal cosa como un beneficio no contributivo). El resto de los adultos mayores tiene que trabajar hasta edades muy avanzadas o confiar en las familias para su sustento. Por otro lado, a pesar de que hoy disfruta de una población relativamente joven, la región enfrenta un rápido envejecimiento. Los aproximadamente 40 millones de adultos mayores que había en la región en 2010 se van a convertir en 140 millones en el año Una gran parte de la literatura sobre las pensiones en ALC se ha centrado en discutir si los sistemas de capitalización o de reparto son mejores para afrontar los retos del ahorro a largo plazo. Sin menospreciar este debate, que es fundamental por sus implicancias económicas y fiscales, ha habido un cierto vacío en la discusión sobre las causas subyacentes de la falta de cobertura previsional que transcienden la elección de uno u otro sistema. Estas causas están enraizadas en el diseño de la seguridad social en la región y en el pobre funcionamiento de sus mercados de trabajo. Este libro ofrece un análisis de los sistemas previsionales desde la perspectiva del funcionamiento de los mercados laborales de la región. Esclarece por qué, después de más de medio siglo de haber sido creados, solo una minoría de los trabajadores de la región ahorra para su pensión en los sistemas contributivos a través de impuestos a la nómina. Además, analiza los cambios en los estatus laborales de los trabajadores y sus implicaciones para la frecuencia con la que estos cotizan para su pensión, y para los montos de las pensiones. Señala así iii

6 iv Mejores pensiones mejores trabajos que el problema no solo reside en la falta de cobertura, si no en la baja cuantía de las pensiones, aun las de aquellos que cotizan. Argumenta que, para poder diseñar políticas públicas en materia de pensiones, es indispensable comprender la compleja red de interacciones entre empresas y trabajadores que se observa en el mercado laboral. Se ha aprendido mucho acerca de cómo trabajan los mercados de trabajo de la región. Empezamos a entender bien el porqué de la dicotomía entre trabajadores formales e informales, y entre empresas formales e informales. Muchos economistas han estudiado cómo determinados incentivos llevan a que trabajadores y empresas tomen una serie decisiones en el mercado de trabajo. Todavía hay mucho que aprender, pero hoy estamos mucho mejor equipados para responder a las grandes incógnitas. Lo que queda claro es que la informalidad no es algo inalterable; no es una herencia genética que los latinoamericanos hemos recibido. La informalidad es el resultado de los incentivos que empresas y trabajadores enfrentan en el mercado de trabajo, y como tal se puede modificar con las políticas adecuadas. Este libro documenta las políticas que podrían llevar a un mejor funcionamiento de los mercados laborales para proporcionar mejores pensiones a todos los adultos mayores, no solo a unos pocos. La cobertura universal debería ser un principio básico de los sistemas de pensiones, pero otro principio igualmente básico debe ser lograr la universalidad con políticas y programas que alineen los incentivos de empresas y trabajadores en la dirección de la formalidad y la productividad. Y un tercer principio básico es que los sistemas de pensiones sean fiscalmente sostenibles. No cualquier combinación de programas y políticas es deseable, ni tampoco es deseable avanzar en una dirección y retroceder en otras. Necesitamos mejores pensiones y mejores trabajos, simultáneamente. Este libro ayudará a lograrlo. Santiago Levy Vicepresidente de Sectores y Conocimiento Banco Interamericano de Desarrollo Octubre de 2013

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8 vi Mejores pensiones mejores trabajos Resumen ejecutivo

9 La agenda pendiente En las décadas de 1980 y 1990 América Latina y el Caribe emprendió una ambiciosa agenda de reformas de la seguridad social que, en gran medida, buscaba devolver la sostenibilidad financiera a los sistemas de pensiones, y simultáneamente, generar una conexión clara entre contribuciones y beneficios que permitiera un incremento paulatino del porcentaje de trabajadores que cotizaban, y eventualmente del porcentaje de adultos mayores con una pensión. Las reverberaciones de estas reformas han sido múltiples y un gran número de investigaciones han abordado los méritos y problemas de la introducción de sistemas de contribución definida y capitalización individual (generalmente llamados sistemas privados ) vis-à-vis los sistemas públicos de reparto. Sin embargo, mucho menos analizado y discutido ha sido el hecho de que, independientemente del sistema de pensiones (capitalización o reparto) de que se trate, la cobertura depende de la capacidad de los mercados laborales para generar trabajos en los cuales se aporte a los sistemas previsionales, es decir, trabajos formales, y también el hecho de que la cobertura, tanto de los países que reformaron como de los que no lo hicieron, en general sigue siendo baja. Hoy en día, solo cuatro de cada diez ciudadanos mayores de 65 años está recibiendo una pensión contributiva, de los cuales, la gran mayoría ha tenido ingresos altos en su etapa activa. Además, entre los que sí tienen una 1

10 2 Mejores pensiones mejores trabajos pensión (ya sean contributivas o no contributivas), el 60% recibe menos de US$10 diarios. Ello supone que los dos objetivos fundamentales de los sistemas previsionales, la eliminación de la pobreza en la vejez y el mantenimiento de un nivel adecuado de vida de los trabajadores cuando dejan de trabajar, solo se cumplen para un número reducido de adultos mayores en la región. En ausencia de reformas adicionales, no se prevé que el porcentaje de trabajadores que cotizan al sistema de pensiones se incremente muy significativamente, lo cual limita el acceso a una pensión adecuada en la región. Ante esta situación, en los últimos años muchos países han aumentado de forma notable la cobertura previsional, a partir de una expansión de las pensiones no contributivas. Éstas han permitido elevar la proporción de adultos mayores que reciben una pensión a más de seis de cada diez, si bien con beneficios en general reducidos (gráfico 1). Hoy, cuatro de cada diez latinoamericanos y caribeños de más de 65 años no recibe pensión alguna. De aquellos que reciben pensión, en la mayoría de los casos, ésta es inferior a US$10 diarios. En este contexto, Mejores pensiones, mejores Trabajos: hacia la cobertura universal en América Latina y el Caribe busca cubrir Gráfico 1 Cobertura previsional en América Latina y el Caribe, 2010 Porcentaje de 65+ con pensión HND GTM ALC 19 Total. 62,5% ALC 19 Contributiva, 41,0% SLV DOM PRY NIC COL PER JAM VEN PAN MEX ECU CRI CHL BRA* URY* ARG* BOL Contributiva No contributiva Fuente: Bosch, Melguizo y Pagés (2013).

11 Resumen ejecutivo 3 ese vacío, proponiendo un diagnóstico de la situación de la cobertura previsional en la región, presentando un marco conceptual que permita entender y sistematizar las lecciones que surgen de ese diagnóstico, analizando diferentes reformas recientes orientadas a generar mayor cobertura, y ofreciendo una dirección hacia donde reformar. Todo ello no obvia el hecho de que en América Latina y el Caribe conviven realidades previsionales extremadamente diferentes. El propósito no es prescribir recetas ni fórmulas únicas, sino ayudar a entender las causas de determinados hechos previsionales y a establecer las posibles vías de mejora, tomando como punto de partida la evidencia acumulada proveniente de las políticas ya implementadas en la región. Ampliar la cobertura de los sistemas de pensiones es el desafío más importante en la construcción de sistemas de protección social en América Latina hoy en día. Este libro responde a este desafío explorando las relaciones entre la seguridad social, el mercado de trabajo y el sistema productivo. El libro contiene no solo un detallado diagnóstico de la situación actual de la región a este respecto, sino propuestas concretas sobre cómo responder a los actuales desafíos de acuerdo con las realidades de cada país. Un trabajo fundamental para académicos, gestoresde políticas públicas y para todos los que aspiran a hacer de la protección social una realidad en la región. Mario Marcel, OCDE. Por qué América Latina y el Caribe debe preocuparse hoy por la baja cobertura de los sistemas de pensiones? La población en América Latina y el Caribe es joven, pero está envejeciendo rápidamente. Mientras que en 2010 el porcentaje de adultos mayores de 65 años apenas representaba el 6,8% de la población, las proyecciones señalan que en 2050 ese grupo etario será equivalente al 19,8% del total de habitantes de la región. Así, en 2050 habrá más

12 4 Mejores pensiones mejores trabajos Gráfico 2 Proyección demográfica de América Latina y el Caribe, Porcentaje 100 Pob 65+ (2050) 140 millones 90 (19,8%) Pob 65+ (2010) millones 50 (6,8%) Fuente: Bosch, Melguizo y Pagés (2013). Pob. <15 Pob Pob. 65+ de 140 millones de personas con 65 años o más, casi cuatro veces más que los 38 millones actuales (gráfico 2). América Latina y el Caribe se enfrenta al reto de proporcionar un ingreso digno y suficiente a los millones de adultos mayores que se jubilarán en las próximas décadas. La estructura con la que cuenta la región para afrontar este desafío de cobertura previsional es frágil. En primer lugar, las mismas proyecciones demográficas muestran que habrá un menor número de potenciales trabajadores por adultos mayores. El número de personas en edad de trabajar (15 64 años) por cada ciudadano de 65 años o más pasará de 9,6 en la actualidad a 3,2 en El número de trabajadores potenciales por cada ciudadano mayor de 65 años se reducirá de los 9,6 actuales a apenas 3,2 en En segundo lugar, los sistemas previsionales contributivos, sustentados en el mercado laboral, que se ocupan de trasladar consumo presente (el que se produce cuando la persona trabaja) a consumo futuro (el que se realiza cuando el individuo no puede trabajar) no están siendo capaces de canalizar un ahorro para la vejez mientras esta población todavía se encuentra en edad activa.

13 Resumen ejecutivo 5 En tercer lugar, según las proyecciones en Mejores pensiones, mejores trabajos, el crecimiento económico, aun si continúa al ritmo que se ha observado en la última década, no será suficiente para revertir este proceso. En ausencia de reformas, entre el 47% y el 60% de esos 140 millones de adultos mayores en el año 2050 (alrededor de 66 millones a 83 millones de personas) va a llegar a la jubilación sin haber generado el ahorro necesario para financiar una pensión adecuada durante su vejez. Este déficit de cobertura es más elevado entre las mujeres que entre los hombres, y está particularmente concentrado entre aquellos que fueron trabajadores de ingresos medios y bajos, trabajadores asalariados en empresas pequeñas y trabajadores no asalariados (como, por ejemplo, los independientes). En ausencia de reformas, en el año 2050 entre 66 y 83 millones de adultos mayores no habrán generado el ahorro necesario para financiar una pensión adecuada. Esta baja cobertura acarreará importantes consecuencias sociales, políticas, fiscales y económicas, entre las que cabe considerar las siguientes: Sociales. La mayor esperanza de vida y la reducción del tamaño de las familias implicará que el cuidado de los adultos mayores supondrá un esfuerzo superior, y competirá con las inversiones en salud, educación o, incluso, en vivienda que las familias deban hacer para las siguientes generaciones. Políticas. En las próximas décadas los adultos mayores de 65 años van a constituir entre el 20% y el 30% del electorado potencial de la región y, por lo tanto, sus demandas serán determinantes para elegir un gobierno u otro. En ese marco, compensar la falta de cobertura de pensiones probablemente sea uno de los requerimientos de esas generaciones de adultos mayores. Fiscales. La falta de cobertura supone un costo fiscal latente en la región. Debido a que los gobiernos democráticos de América Latina y el Caribe no van a poder ignorar las demandas de un creciente porcentaje de la población, los países deberán

14 6 Mejores pensiones mejores trabajos destinar más y más recursos para suplir esta falta de cobertura previsional. Económicas. El cómo se cierren las brechas de cobertura puede impactar en el funcionamiento de los mercados de trabajo, la inversión y la productividad a largo plazo de los factores de producción. Por todo ello, las pensiones están llamadas a convertirse en uno de los ejes centrales de la política económica y social de América Latina y el Caribe de las próximas décadas. El mercado de trabajo en el epicentro de la baja cobertura Los sistemas de protección social de la región nacieron en los años treinta y cuarenta, bajo la influencia del seguro social implementado en Alemania a fines del siglo XIX. Este esquema partió con la idea de que los beneficios sociales son para los trabajadores asalariados que los adquieren a través de contribuciones copagadas con el empleador. Por lo tanto, por diseño, solo aquellos ciudadanos que obtuvieran un trabajo asalariado durante su vida laboral y sus familias tendrían acceso, dejando fuera a los demás. A pesar de que algunos países de América Latina y el Caribe han ido incluyendo en los sistemas previsionales a colectivos de trabajadores no asalariados, una parte importante de los resultados de baja cobertura que se observan hoy en día se deben a este diseño original. En promedio poco más de cuatro de cada diez trabajadores latinoamericanos y caribeños cotizan a algún sistema previsional en un momento dado (gráfico 3). Hoy en día solo cuatro de cada diez trabajadores latinoamericanos y caribeños cotiza a un sistema de pensiones. Y, lo que es aún más desafiante, tan solo dos de cada diez trabajadores no asalariados (como los que trabajan por cuenta propia y

15 Resumen ejecutivo 7 Gráfico 3 Ahorro previsional: cotizantes al sistema de pensiones en América Latina y el Caribe, ALC-19, 44,7% BOL PER PRY GTM HND NIC ECU SLV COL DOM MEX VEN JAM ARG PAN BRA CHL URY CRI Porcentaje de trabajadores Fuente: Bosch, Melguizo y Pagés (2013). los patrones), quienes constituyen alrededor del 30% de los ocupados en la región, cotizan a los sistemas de pensiones, porcentaje similar al que se observa entre los asalariados en pequeñas empresas. Estos aportes se mantienen reducidos no solo entre los Gráfico 4 Ahorro previsional: cotizantes al sistema de pensiones en América Latina y el Caribe por décil de ingreso y ocupación, 2010 Porcentaje de trabajadores D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10 Asalariados No asalariados Pequeña (2 5) Mediana (6 50) Grande (50 +) Fuente: Bosch, Melguizo y Pagés (2013).

16 8 Mejores pensiones mejores trabajos trabajadores de ingresos bajos, sino también entre los de ingresos medios (gráfico 4). Solo dos de cada diez trabajadores independientes o asalariados en empresas pequeñas contribuye a una pensión. La conjunción de las decisiones del Estado, los trabajadores y las empresas han creado un equilibrio en los mercados laborales en América Latina y el Caribe, en el que un porcentaje reducido de trabajadores de salarios medios y bajos cotiza regularmente a los sistemas previsionales. Para avanzar hacia la cobertura universal es crucial que se modifique este equilibrio, aumentando los beneficios y/o reduciendo los costos de cumplir con la formalidad para trabajadores y empresas. En este último caso, ello supone evaluar no sólo las contribuciones al sistema pensional, sino también los costos asociados a la legislación laboral (salud, seguros, despido, salarios mínimos, registro), así como otras regulaciones (como por ejemplo fitosanitarias y medioambientales). E, igual de importante, se precisa reducir los beneficios de ser informal, revisando los beneficios que se otorgan con la condición de no haber ahorrado en el sistema de pensiones (Levy, 2008). Después de décadas de frustración con bajos niveles de cobertura previsional, una nueva tendencia, la de alejarse de un sistema de pensiones y salud financiado con impuestos al trabajo, está en marcha alrededor del mundo. Mejores pensiones, mejores trabajos presenta una propuesta audaz para América Latina y el Caribe, que trata cuestiones clave de política económica que deben ser consideradas en el nuevo cambio de paradigma en un mundo post-bismarckiano. Robert Palacios, Banco Mundial. Experiencias hacia la cobertura universal Existen dos maneras básicas de incrementar la cobertura previsional, cada una con sus ventajas y sus inconvenientes.

17 Resumen ejecutivo 9 Una implica otorgar pensiones a quienes alcanzan la edad jubilatoria sin protección social. La otra busca que las generaciones que se encuentran en el mercado de trabajo en la actualidad ahorren para su futuro. Encontrar el equilibrio entre ambas, de modo de proporcionar cobertura a los adultos mayores actuales y asegurar la de aquellos que se retirarán en el futuro, es el desafío que deberán resolver los responsables de la política económica de los países de la región. Para ello, en Mejores pensiones, mejores trabajos se analizan las diversas experiencias en ambas direcciones. Las experiencias que han tenido lugar en la región, con diferentes situaciones de partida en términos de ingreso y formalidad, como las de Bolivia y Chile, indican que las pensiones no contributivas son efectivas para aumentar la cantidad de personas con acceso a un ingreso en la vejez. De hecho, son la única herramienta que permite brindar cobertura a los adultos mayores que actualmente se encuentran sin protección social y, probablemente, a las generaciones que se jubilarán en las próximas décadas y han trabajado de manera informal durante la mayor parte de su vida laboral. Sin embargo, según su diseño, las pensiones no contributivas podrían afectar de manera importante la decisión de participar en el mercado de trabajo y de cotizar en los sistemas contributivos. Los avances en materia de cobertura que se consiguieron a través de pilares no contributivos son muy importantes, pero el diseño de estos pilares debe incorporar no solo planteamientos de sostenibilidad financiera, sino el posible efecto que las pensiones no contributivas tienen en el mercado de trabajo y en particular en los incentivos para participar en los sistemas contributivos. Los pilares no contributivos deben ser sostenibles y no generar desincentivos al empleo formal. Por otra parte, las pensiones no contributivas son solo parte de la solución a la baja cobertura. Si bien pueden paliar, o incluso eliminar completamente la pobreza en la vejez, difícilmente puedan asegurar

18 10 Mejores pensiones mejores trabajos que las personas, en particular las de clase media, puedan mantener su nivel de vida durante la vejez. Para generar niveles adecuados de pensiones futuras se requiere imperiosamente incrementar el ahorro previsional en el mercado de trabajo actual, a partir de la expansión del número de cotizantes y de la frecuencia de sus aportes. Por ello, se analizan las distintas vías que la región ha seguido para lograr este objetivo. La reducción de los costes de la seguridad social, implementadas por ejemplo en Chile y Costa Rica, parece ser eficaz para generar trabajo formal, especialmente en los grupos que tienden a estar desvinculados del sistema previsional, como los jóvenes, los no asalariados y los asalariados de empresas pequeñas. Sin embargo, si bien todavía no se han realizado estudios empíricos sobre la materia, la teoría económica y la evidencia que existe en otros ámbitos sugieren que si se concentran los subsidios entre los que trabajan por cuenta propia o los empleados de empresas pequeñas, se podría desincentivar a las empresas a crecer, o fomentar el trabajo por cuenta propia frente al asalariado, resultados que, a su vez, podrían acarrear consecuencias adversas para la productividad de la economía. La literatura especializada también sugiere que el incremento de la formalidad (sobre todo entre las empresas pequeñas) requiere una mayor fiscalización y una mejora en la valoración del hecho de estar en regla por parte de empresas y trabajadores. Asimismo, si bien parece claro que una mayor presión fiscalizadora en el mercado de trabajo amplía el número de trabajos formales, también puede destruir trabajos que, por su baja productividad o porque empresas y trabajadores desestiman los beneficios de la seguridad social, no pueden sobrevivir a la regularización. Por ello, esta mayor fiscalización debería ir acompañada de una mejora de los servicios que ofrece la formalidad y/o de reducciones en el precio de estos servicios. En este sentido, algunos países están apostando por importantes reducciones en los costos no salariales al trabajo como mecanismo para incrementar el empleo formal y por lo tanto el ahorro previsional. Por ejemplo, en la reciente reforma tributaria de Colombia se redujeron significativamente los costos del trabajo formal. Las innovaciones en la manera en la que el Estado en general y los organismos de seguridad social en particular se relacionan con los

19 Resumen ejecutivo 11 ciudadanos tienen el potencial de convertirse en una política de bajo coste para expandir la cobertura previsional. Entre estos avances, se destacan las campañas de educación financiera, y la mejora de los canales de información y de recaudación. Por ejemplo, las experiencias a pequeña escala en Perú y Bolivia sugieren que el envío de recordatorios a través de mensajes de texto o cartas puede ser un mecanismo eficaz y de bajo costo para estimular el ahorro. En todo caso, es imposible establecer una política única que sea capaz de corregir todos los problemas de cobertura que se encuentran en las muy diversas realidades de la región. Las soluciones de largo plazo van a surgir con los avances en las distintas dimensiones. Dado que los países de la región se encuentran en puntos de partida muy diversos, el énfasis en una determinada dimensión dependerá de las dificultades concretas a las que cada uno se enfrente. Sí se puede: eliminando la pobreza en la vejez y apostando por el trabajo formal Mejores pensiones, mejores trabajos concluye que es posible avanzar hacia la cobertura universal en materia de pensiones, y que bajo determinadas condiciones el sistema es financiable ahora y en el futuro. Ello implica no solo establecer pensiones antipobreza sostenibles y eficientes sino también hacer una apuesta decidida por la creación de más trabajo formal hoy y mañana. Ello constituye la única estrategia sostenible para proporcionar pensiones adecuadas en el largo plazo. La informalidad no es una enfermedad incurable que irremediablemente padece la región. Es el resultado de los diseños originales de los sistemas de previsión social, de los incentivos que el Estado proporciona en los mercados de trabajo, y de la valoración que trabajadores y empresas tienen acerca de los beneficios de la formalidad. Y todo ello se puede modificar. Para hacerlo, hay que entender cuáles son las restricciones que impiden que se genere trabajo formal y poner en marcha las políticas necesarias destinadas a liberar esas restricciones.

20 12 Mejores pensiones mejores trabajos La informalidad es el resultado de los incentivos que se dan en el mercado de trabajo, y éstos se pueden modificar. No es factible ni deseable plantear una reforma única para todos los países de América Latina y el Caribe. Sin embargo, es posible contemplar una serie de principios clave para cualquier opción elegida, entre los que se pueden destacar los siguientes: Globalidad: se requiere entender la interacción del sistema de pensiones con el mercado de trabajo y el sistema fiscal. Integralidad: es necesario comprender las interacciones y articular todas las prestaciones del sistema de aseguramiento social (contributivas y no contributivas), desde pensiones de jubilación, invalidez y supervivencia hasta seguros de salud y desempleo. Eficiencia: es esencial generar buenos incentivos para el ahorro previsional y la participación laboral formal. Transparencia: es importante simplificar las reglas para que resulten comprensibles a ciudadanos y empresas. Innovación: se requiere experimentar con mecanismos de subsidios a las contribuciones y en los canales que facilitan la contribución. Las reformas de pensiones deben ser globales, integrales, eficientes, transparentes e innovadoras. Sobre la base de estos principios, este libro plantea un conjunto de instrumentos financieros y no financieros para avanzar en materia de cobertura. Entre los instrumentos financieros, coherentemente con los dos objetivos de los sistemas de pensiones (erradicación de la pobreza y mantenimiento del nivel de vida de los trabajadores al retirarse), se plantean: Una pensión antipobreza no contributiva para todos los ciudadanos. Establecida con estrictos criterios de elegibilidad en función

21 Resumen ejecutivo 13 de la edad, y en un nivel suficiente para erradicar la pobreza en la vejez, debe contar con una fuente de financiamiento estable, ser compatible con la percepción de una pensión contributiva, y sostenerse con fuerte institucionalidad fiscal (por ejemplo, un Consejo Fiscal). Mecanismos de estímulo al empleo formal. Entre otras opciones, se contemplan subsidios a los aportes obligatorios para trabajadores asalariados y no asalariados, favoreciéndose la incorporación de los trabajadores de ingresos medio-bajos. Estos instrumentos financieros se complementarían con cambios en el diseño y la implementación de las políticas previsionales, en particular: Incorporación gradual de los colectivos de trabajadores no asalariados a la seguridad social. Estableciendo la obligación de cotizar para todos los trabajadores, sin importar su categoría ocupacional (asalariados o no), en condiciones financieras iguales a las de los trabajadores asalariados. El reconocimiento de las particularidades de los no asalariados se plasmaría en innovaciones en las maneras de contribuir. Avances en fiscalización, información y educación financiera. A partir de vinculaciones de las fuentes de información, mejorar la inspección, y generar una mayor cultura previsional. Establecer una pensión universal y subsidios al empleo formal, así como también innovaciones en los canales de ahorro y una mejor fiscalización, es fundamental para avanzar hacia la cobertura universal. Mejores pensiones, mejores trabajos muestra que una reforma que respete estos principios y utilice los diferentes instrumentos financieros, permitiría eliminar completamente la pobreza en la vejez, e incrementar significativamente la formalidad laboral y el ahorro previsional, de una manera sostenible en América Latina y el Caribe.

22 14 Mejores pensiones mejores trabajos El detallado análisis que se presenta en este libro nutre sus propuestas y recomendaciones de política. Estas se basan en políticas que se han llevado a cabo en la región, resultan específicas y realistas, y priorizan instrumentos y objetivos factibles por sobre sistemas ideales o el modelo de pizarrón a implementar de cero. Gracias a esta perspectiva eminentemente práctica, este libro constituye una importante contribución a las políticas para lograr la cobertura universal de la asistencia a la tercera edad en América Latina y el Caribe. Guillermo Cruces, Universidad de la Plata, Argentina. A modo de ilustración, para el promedio regional, una pensión que proporcione un ingreso del 10% del producto interno bruto (PIB) per cápita en 2010 y se actualice por inflación, precisa recursos por un 0,7% del PIB (entre un 0,4% y un 1,4%, según los países). Este nivel de gasto se mantendría estable en términos del PIB. Si a ello se une un subsidio a las contribuciones para la seguridad para todos los trabajadores (asalariados o no) y empresas equivalente al 50% de lo que debe aportar un trabajador que gana un salario mínimo, el coste se eleva a un 1,1% del PIB en 2010 y en un 1,4% en el año 2050 (gráfico 5). La reforma supondría un esfuerzo presupuestario adicional Gráfico 5 Coste de la reforma pensional, frente al gasto actual en pensiones no contributivas 1,6 1,4 Porcentaje del PIB 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0 Gasto sin reforma 2010 Gasto cobertura universal 2010 Gasto cobertura universal 2050 Pensión no contributiva Subsidios a los aportes Fuente: Bosch, Melguizo y Pagés (2013).

23 Resumen ejecutivo 15 del entorno de un punto porcentual del PIB cada año por encima de lo que la región ya está dedicando a las pensiones no contributivas. Con ello, se podría erradicar la pobreza entre los ciudadanos mayores de 65 años, y elevar significativamente la formalidad laboral. Estas ganancias serían todavía mayores, si paralelamente a la introducción de instrumentos financieros, se mejoran los canales de contribución y la fiscalización. En todo caso, se ha de resaltar nuevamente que no existen fórmulas únicas hacia la cobertura universal en materia de pensiones. En función de sus preferencias sociales, su capacidad institucional y su disponibilidad de recursos, los países podrían implementar diferentes reformas dentro de este marco de principios y de instrumentos. El momento es ahora, pero deben superarse los retos de financiamiento y una difícil economía política. América Latina y el Caribe vive un buen momento demográfico, económico y fiscal, lo cual abre una oportunidad real para iniciar reformas valientes hacia la cobertura universal en materia de pensiones. En el plano demográfico, la región todavía es joven. Solo Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay muestran un estadio avanzado de transición demográfica. No obstante, esta ventana de oportunidad, que hoy que facilita la aprobación política de las reformas, se irá cerrando progresivamente, en línea con el envejecimiento demográfico, y las reformas serán más urgentes y más costosas. En términos económicos, la reforma de los sistemas de pensiones, en especial por su relación con un mejor funcionamiento del mercado de trabajo, constituye un elemento central dentro de una estrategia de impulso a la productividad y al crecimiento potencial, y una motivación compartida por todas las economías de la región (Pagés, 2010). Si todos los países de la región realizaran las reformas adecuadas, incluidas las laborales y las pensionales, el crecimiento potencial de la región podría aumentar hasta dos puntos porcentuales al año, superando la trampa de la renta media (Powell, 2013).

24 16 Mejores pensiones mejores trabajos Finalmente, las reformas previsionales que buscan el aumento de la cobertura, en especial aquellas que se implementan durante la vida laboral de los ciudadanos, podrían mejorar la situación fiscal en el mediano y el largo plazos. En ausencia de cambios en los sistemas de pensiones se va a incrementar significativamente el tamaño de la población desprotegida durante la vejez en América Latina y el Caribe, y como consecuencia se elevará la presión social sobre los gobiernos para que establezcan y/o amplíen programas de pensiones no contributivas. América Latina y el Caribe vive un buen momento demográfico, socioeconómico y fiscal para iniciar reformas valientes hacia la cobertura universal en materia de pensiones. No obstante, la importancia de una reforma pensional y lo favorable del momento han de superar diferentes retos, en especial relacionados con su financiamiento, y dentro de este con la economía política. El financiamiento de las reformas de pensiones exige, al menos en el corto plazo, incrementar los recursos destinados a estas políticas, un reto no menor en la región en términos técnicos y políticos (Corbacho, Fretes y Lora, 2013). Una recomendación central es limitar la gran cantidad de gravámenes al trabajo formal o, al menos, no sumarle más cargas, por sus efectos negativos sobre la formalidad laboral. En este sentido, han surgido iniciativas que han buscado relacionar, de un modo formal, parte de la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA) o de los impuestos sobre los recursos naturales al financiamiento del pilar universal. Se deben explorar fuentes alternativas para el financiamiento de las pensiones, como los impuestos al consumo o sobre las materias primas. A los desafíos de financiamiento se une el hecho de que, quizás debido a la juventud de la población, el tema de las pensiones no aparece entre las prioridades de los ciudadanos latinoamericanos en

25 Resumen ejecutivo 17 materia social o económica, lo que en principio limita el conjunto de potenciales contribuyentes y reduce la prioridad de avanzar en esta materia por parte de los gobiernos. No obstante, los mismos ciudadanos latinoamericanos manifiestan dos aspiraciones que están intrínsecamente relacionadas con reformas de pensiones como las propuestas en Mejores pensiones, mejores trabajos, la reducción de la pobreza y el desempleo. E incluso se muestran dispuestos a pagar más impuestos para financiar servicios públicos de calidad en salud, educación y seguridad. Estas demandas de la población podrían ser capitalizadas en favor de las reformas. El acceder a un empleo formal facilita el ascenso a la clase media, incluso se ha considerado una condición necesaria para ello. Sin embargo, la realidad en América Latina y el Caribe es que las nuevas clases medias son todavía mayormente informales y están expuestas a una gran vulnerabilidad si las condiciones económicas dejan de ser igual de favorables. Dentro de este contexto, las emergentes clases medias de América Latina y el Caribe podrían actuar como detonante de una serie de cambios pensionales ambiciosos, en sintonía con los contenidos de la reforma propuesta, que permitan una expansión del empleo formal para las personas de ingresos bajos y medios. Las emergentes clases medias de la región, en su mayoría informales, podrían representar la base socioeconómica y política de las reformas pensionales.

26 18 Mejores pensiones mejores trabajos Referencias Corbacho, A., V. Fretes y E. Lora (eds.) Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo. Serie Desarrollo en las Américas (DIA). Washington, D.C.: BID. Levy, S Good Intentions, Bad Outcomes. Social Policy, Informality and Economic Growth in Mexico. Washington, D.C.: Brookings Institution Press. Pagés, C. (ed.) La era de la productividad: cómo transformar las economías desde sus cimientos. Serie Desarrollo en las Américas (DIA). Washington, D.C.: BID. Powell, A. (coord.) Rethinking Reforms. How Latin America and the Caribbean Can Escape Suppressed World Growth. Latin America and the Caribbean Macroeconomic Report. Washington, D.C.: BID-Intal.

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