Documento. Consejo Nacional de Política Económica y Social. República de Colombia Departamento Nacional de Planeación

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1 Documento Conpes 3163 Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia Departamento Nacional de Planeación CONDICIONES DE COMPETITIVIDAD PARA LA INDUSTRIA DE TRANSPORTE AÉREO DE PASAJEROS Y CARGA Ministerio de Transporte Unidad Especial de Aeronáutica Civil Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Comercio Exterior Ministerio de Hacienda y Crédito Público DNP: DDE - DIE Versión aprobada Bogotá, D.C., 10 de mayo de

2 INTRODUCCIÓN El siguiente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES - una estrategia para generar condiciones de competitividad para la industria de transporte aéreo de pasajeros y carga. I. DIAGNÓSTICO La industria de transporte aéreo de pasajeros y carga se ha caracterizado por un nivel elevado de regulación por parte del Estado. Esto se debe tanto a la presencia de altas economías de escala y barreras de entrada, como a la necesidad de garantizar la seguridad a los usuarios. Esta es una industria estrechamente vinculada con diversos sectores, lo que permite que por cada 100 empleos generados por el transporte aéreo se originen 610 empleos en otras industrias según estimaciones realizadas para el total de la economía mundial 1. La legislación colombiana establece que esta actividad es un servicio público esencial 2 y, en el contexto iberoamericano 3, se reconoce como un sector estratégico para el desarrollo y la integración de las naciones. La industria de transporte aéreo ha experimentado transformaciones relacionadas con el proceso de desregulación, con una fuerte concentración a nivel mundial y con la creación de alianzas para consolidar un mercado global de transporte de pasajeros y carga. Al presentarse los atentados terroristas de septiembre 11 de 2001 en Estados Unidos, el entorno internacional de la industria cambió significativamente deteriorando su percepción de riesgo y empeorando la difícil situación financiera que atravesaban muchas aerolíneas. En este contexto, las aerolíneas colombianas han venido adelantando un proceso de adaptación a la competencia internacional, el cual se inició en la década de los noventa después de un largo período de protección 4. Con este proceso de desregulación orientado a una política más liberal se buscaba una industria más eficiente que fuera capaz de enfrentar las bajas tasas de ocupación, la baja rentabilidad del negocio y las altas tarifas. Por esta razón, se promovió la entrada 1 Organización de Aviación Civil Internacional: Estados del Transporte Aéreo. Nota de Estudio para Conferencia Ministerial del Alto Nivel sobre Seguridad de la Aviación, 15 de enero de El Artículo 3 de la ley 105 de 1993 estableció el carácter de servicio público del transporte en general y particularmente el Artículo 68 de la Ley 336 de 1993 determinó que el transporte aéreo es un servicio público esencial. 3 Declaración de Lima: Unidos para Construir el Mañana. Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado. Lima, Antes de los años noventa, la actividad estaba caracterizada por fijación de tarifas por parte de la Aeronáutica Civil y barreras que restringían la entrada de nuevos operadores al mercado. 2

3 de empresas y la política tarifaria evolucionó de un sistema de fijación directa 5, a un sistema de libertad vigilada adoptado en 1991 y vigente en la actualidad 6. En la primera mitad de los años noventa, la nueva política aerocomercial tuvo efectos positivos al registrarse un aumento en la demanda 7, una disminución en la tarifa media y una mayor competencia. A finales de la década, la actividad comenzó a experimentar tasas negativas de crecimiento 8 como reflejo de la recesión de la economía, dada la alta correlación entre el transporte aéreo y el comportamiento del PIB. Por su parte, el transporte internacional ha seguido aumentando por crecientes flujos de colombianos al exterior. En lo concerniente al transporte aéreo de carga nacional, se evidenció un descenso hacia el final de la década, al pasar de 141 mil toneladas transportadas en 1996 a 100 mil toneladas en el año En el año 2001 esta tendencia se revirtió, alcanzando un crecimiento del 3%. En cuanto a la carga aérea con destino internacional, entre 1990 y 1995 la expansión de los servicios de carga en las exportaciones de perecederos y otros productos exportables permitió alcanzar una tasa de crecimiento promedio anual del 8.2%. En los años siguientes el transporte internacional de carga frenó su expansión y en el año 2001 experimentó una variación negativa del 4.2% 9. A. ESTRUCTURA DE COSTOS DEL SECTOR El entorno económico de la actividad de transporte aéreo de pasajeros y carga en Colombia tiene varios elementos que disminuyen su competitividad. Esto se hace visible mediante el análisis de cada uno de los rubros de la estructura de costos: 5 Ejemplos de este esquema son la Resolución 1094 de 1988 que estableció un documento de evaluación periódica en el que se evaluaban las tarifas, y las resoluciones 3335 de 1990 y 004 de 1994, que fijan límites mínimos y máximos para las tarifas aéreas. 6 Resoluciones 476 de 1992, de 1991 y 297 de De acuerdo con este esquema, las empresas solicitan la aprobación de precios, creando bandas dentro de las cuales pueden mover sus tarifas según estrategias comerciales. Una vez aprobada para una aerolínea, las otras empresas pueden asumir esta nueva tarifa para su operación. La aprobación, por parte de la Aerocivil, se basa en criterios de equidad y suficiencia tal como fueron establecidos en la Resolución de El número de pasajeros transportados pasó de 5.2 millones en 1990 a 8 millones en Esto significa que la demanda creció a un ritmo promedio anual de 10.8%, superior en 9 puntos al crecimiento de la población. 8 Con una tasa de -3% promedio anual entre 1996 y Datos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. 9 Datos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. 3

4 Cuadro No. 1 ESTRUCTURA DE COSTOS POR AEROLÍNEA Y PROMEDIO (2001) Avianca SAM ACES AeroRepublica West Caribean Intercontinental Promedio COMBUSTIBLE 18,7% 19,8% 12,9% 27,9% 14,3% 27,5% 20,2% MANTENIMIENTO 11,0% 14,5% 20,1% 17,9% 41,1% 8,7% 18,9% ARRIENDO AERONAVE 21,4% 23,4% 12,6% 12,9% 15,9% 13,5% 16,6% TRIPULACION- COMANDO 8,0% 13,7% 8,8% 5,5% 16,1% 5,1% 9,5% SERVICIOS AERONAUTICOS 10,6% 5,6% 9,9% 4,2% 3,1% 3,6% 6,2% OTROS COSTOS 0,0% 15,6% 2,7% 0,0% 0,0% 3,7% SEGUROS 1,4% 0,8% 1,2% 2,5% 8,1% 3,5% 2,9% SERVICIO A PASAJEROS 3,2% 1,6% 6,5% 0,04% 0,3% 2,1% 2,3% TRIPULACION CABINA 3,3% 0,0% 1,2% 0,00% 1,0% 1,6% 1,2% DEPRECIACION 0,0% 0,0% 2,2% 0,00% 0,0% 0,0% 0,4% Total Costo Directo 77,6% 79,4% 90,8% 73,8% 99,8% 65,6% 81,2% Total Costo Indirecto 22,4% 20,6% 9,2% 26,2% 0,2% 34,4% 18,8% TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Nota: Promedios calculados según horas de vuelo y tipo de avión El rubro de mayor importancia en la estructura de costos es el del turbocombustible, que representa, en promedio, el 20% de los costos totales. Su precio presenta variaciones importantes que guardan relación con los movimientos del precio internacional del petróleo y, en el caso colombiano, con el valor que se añade por concepto de transporte interno e impuestos. El precio del turbocombustible se fija de acuerdo con la localización geográfica de la venta, lo que hace que en los principales centros de abastecimiento, como Bogotá, el precio de venta a la aerolínea sea superior con relación al de los aeropuertos cercanos a las refinerías. Al realizar una comparación internacional, se observa una dispersión del precio entre aeropuertos localizados en América Latina, Estados Unidos y Europa. Estas diferencias de precio afectan la competitividad de las aerolíneas colombianas y de las ciudades colombianas que podrían ser escala de vuelos que conectan el extremo sur del continente con Centro y Norteamérica. En la actualidad, consideraciones de precio de combustible, entre otras, hacen que las aerolíneas elijan a Panamá para reabastecer combustible en vuelos entre Argentina y Estados Unidos, en vez de hacerlo en aeropuertos colombianos. 4

5 En segundo lugar, la incidencia del 18.9% en la estructura de costos derivada de la importación de repuestos, partes y piezas para el mantenimiento de las aeronaves ha producido una situación inequitativa de las empresas nacionales frente a las extranjeras con operación en Colombia. Las empresas extranjeras, y en especial las empresas más grandes que tienen sede en países productores, no pagan aranceles en su territorio ni fuera de él, cobijados por el Artículo 24 del Convenio de Chicago, que establece que pueden llevar a los otros países partes y piezas sin incurrir en el pago de aranceles e impuestos 10. El arrendamiento de aeronaves es otro rubro de importancia. Este mecanismo es el predominante en la actualidad para renovación de flota, como consecuencia de los beneficios tributarios obtenidos al utilizar esta modalidad. El valor de los contratos contempla costos asociados con el riesgo que corren los propietarios para la recuperación del equipo en el evento de incumplimiento del arrendatario. Actualmente existen convenios internacionales que brindan mayor seguridad jurídica a las partes en la celebración de este tipo de contratos y que podrían significar una disminución en su valor, con la consecuente mejora sobre el flujo de caja de las aerolíneas. Además de estos problemas, la situación coyuntural desatada por los eventos del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos y las necesidades de las aerolíneas para continuar su operación, las han motivado a hacer un llamado al Gobierno Nacional para que tome medidas que viabilicen la operación en el nuevo entorno mundial. B. SITUACIÓN COYUNTURAL DE LA INDUSTRIA Los atentados de septiembre 11 aumentaron la percepción de riesgo de la industria, y han tenido importantes repercusiones que han puesto en duda la viabilidad de la industria aérea a nivel mundial. Los aspectos más importantes son los siguientes: Incremento en las primas de seguros: las aseguradoras cancelaron las pólizas de responsabilidad civil frente a terceros por riesgos de guerra, que antes se adquirían 10 Algunas empresas nacionales han venido utilizando el Sistema Especial de Importación - Exportación de bienes de capital y repuestos - SIEX, el cual ha permitido importar estos bienes exentos de arancel y pago de IVA diferido desde y tiene vigencia hasta el 15 de marzo de En el momento está siendo reglamentado el Plan Vallejo de servicios que otorgará exenciones para parte del universo arancelario que requiere la industria. 5

6 con los seguros de responsabilidad civil. Para la restitución de los amparos exigieron el pago de tasas que van desde US $1.25 hasta US $3.10 por pasajero 11 para cubrimientos hasta por 1000 millones de dólares 12. Este incremento afecta la estructura de costos y, en especial, el flujo de caja de la industria que se vio en la necesidad de conseguir los recursos necesarios para la contratación de las pólizas para poder operar. Disminución de calificación de riesgo de la industria: desde el punto de vista financiero, los atentados terroristas de septiembre 11 afectaron la calificación de riesgo de esta actividad, obstaculizando el acceso a créditos, la negociación de contratos de arrendamiento de aeronaves y la colocación de papeles en el sistema financiero. Mayor seguridad: en materia de seguridad, se prevén nuevos requerimientos contra actos de interferencia ilícita que serán definidos por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Se espera que estas medidas sean de implantación obligatoria, con inversiones en equipos de seguridad tanto en aeropuertos, como en las aeronaves. Los tres aspectos se pueden sintetizar en una coyuntura en la que las empresas de transporte aéreo requieren de importantes sumas para poder honrar los diferentes sobrecostos que se han derivado de los eventos del 11 de septiembre. Frente a esta situación, varios países han brindado asistencia financiera directa o indirecta a sus industrias de transporte aéreo. En Estados Unidos, el Gobierno asumió los riesgos de daños a terceros por guerra o terrorismo y dispuso recursos del presupuesto para ayudar a las aerolíneas. La Unión Europea autorizó a sus Estados a ofrecer cubrimientos de responsabilidad frente terceros a sus transportadores aéreos y a otorgar compensaciones en casos específicos 13. Algunos países de América Latina redujeron las tasas aeroportuarias o postergaron aumentos previstos, refinanciaron 11 De acuerdo con las proyecciones de ATAC, los costos anuales por seguros se están incrementando en un 400% y equivaldrían a US$ 65 millones. Documento Nuevo Escenario del Transporte Aéreo en el Mundo y sus Consecuencias para la Industria Colombiana, presentado al Gobierno Nacional el 29 de Septiembre de Fuente: Cotización Seguro de Responsabilidad Civil a Terceros por Guerra Aviación, Aon Re Colombia Ltda., Septiembre 27 de

7 deudas y flexibilizaron las condiciones de pago a las aerolíneas con el fin de estimular el tráfico aéreo y dar alivio a los transportadores. En el Cuadro No. 2 se presentan las estrategias asumidas por los diferentes países. Cuadro No. 2 Resumen de Medidas Tomadas por Algunos Gobiernos para Apoyar la Industria de Transporte Aéreo después de Septiembre 11 Ayuda para el sector de millones de dólares como garantía de préstamos y Estados Unidos millones más para inyección directa Aplicación de cláusulas establecidas en la normativa comunitaria para apoyar a las Unión Europea aerolíneas con ayudas directas de cubrimiento de seguros y créditos Disminución en el 75% del impuesto de renta Eliminación de aranceles para equipo Venezuela Créditos Descuento en combustibles México Crédito a largo plazo pero con carácter temporal República Dominicana Brasil Reducción del 30% en las tasas aeroportuarias por 6 meses Flexibilidad en créditos Posible cubrimiento del seguro de guerra Incremento en las medidas de seguridad a cargo de la Guardia Nal. Renegociación de la deuda por concepto de uso de la infraestructura aérea Renegociación de la deuda de seguridad social Descuentos en tasas aeroportuarias Diferimiento arancelario para equipo Cubrimiento temporal del seguro de guerra Cubrimiento de los costos adicionales por seguridad en tierra Descuentos en tasas aeroportuarias Cuba Fuente: ATAC y Organización de Aviación Civil Internacional. En Colombia la Aerocivil aprobó el cobro de una sobretasa aeroportuaria destinada al pago de seguros y otorgó mayores plazos para el pago de las obligaciones de las aerolíneas con esa entidad. Parte de las limitaciones de carácter coyuntural y estructural del sector han sido enfrentadas por el Gobierno con el fin de ofrecer mejores condiciones de competitividad. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Comercio Exterior, firmó en julio de 2001 en la ciudad de Medellín el Convenio de Competitividad de Empresas Colombianas de Transporte Aéreo. Por otra parte, la Aeronáutica Civil aprobó los acuerdos de itinerario integrado, código compartido y 13 Organización de Aviación Civil Internacional. Restablecimiento de la Confianza y la Vitalidad del Transporte Aéreo. Nota de Estudio para Conferencia Ministerial del Alto Nivel sobre Seguridad de la Aviación. Enero 15 de

8 contrato de fletamento de aeronaves para Avianca, Aces y Sam, 14 que de acuerdo a la solicitud de las aerolíneas se constituye en un importante aporte para la viabilidad de la actividad en Colombia. II. ESTRATEGIAS Con el fin de propiciar condiciones de competitividad de las empresas de transporte aéreo de pasajeros y carga, el Gobierno Nacional ha establecido algunas estrategias que promueven la prestación eficiente del servicio y la seguridad de los usuarios, presentadas a continuación: A. Precio y Plazo para el pago del turbocombustible En la actualidad el precio interno del turbocombustible se determina a partir del precio de referencia internacional, PLATTS 15 USGOLF COAST, adicionando los cargos por concepto de transporte a través del sistema de poliductos de ECOPETROL y el IVA. En este caso, el costo del transporte se calcula diferencialmente teniendo en cuenta las distancias hasta el lugar de consumo final. De acuerdo con la Resolución del 28 de septiembre de 2001 del Ministerio de Minas, estas tarifas corresponden a los máximos que podrá cobrar ECOPETROL, por lo que es posible otorgar un descuento. Debido a la importancia del turbocombustible dentro de la estructura de costos y en vista de las necesidades actuales de caja de las aerolíneas para atender las obligaciones que puedan surgir como consecuencia de los eventos del 11 de septiembre de 2001, ECOPETROL estudiará la aplicación de un descuento sobre el precio del turbocombustible y pondrá en funcionamiento un mecanismo de financiación para el pago por espacio de un año. El mecanismo deberá trasladar el plazo de los mayoristas a las aerolíneas y tendrá en cuenta el pago de un costo financiero por parte de las aerolíneas. B. Fondo para la seguridad de la aviación civil Teniendo en cuenta las nuevas exigencias en materia de seguridad de la aviación civil a nivel mundial, el gremio del sector y el Ministerio de Transporte vienen estudiando la posibilidad de crear un fondo para el fortalecimiento de la seguridad de la aviación civil colombiana. 14 La decisión está contenida en la Resolución 4888 del 12 de diciembre de 2001 de la Aeronáutica Civil. 15 Publicación Internacional que recopila información de las transacciones internacionales y de precios de derivados de petróleo. 8

9 Esta iniciativa busca establecer un mecanismo de soporte para que las aerolíneas recauden unos recursos que se destinarán a atender las obligaciones derivadas de la responsabilidad civil extracontractual propia de la operación del modo y a la financiación de los gastos e inversiones necesarios para la implementación de las recomendaciones, normas y procedimientos en materia de seguridad de la aviación civil determinadas por normas o estándares internacionales. Con el mismo objetivo, debe hacerse seguimiento a la propuesta que se viene trabajando en el marco de la OACI para la creación de una entidad multilateral sin ánimo de lucro que proporcionaría las coberturas de seguro requeridas por la industria 16. C. Estímulo a la adquisición de equipo, partes y piezas En la Declaración de Santa Cruz de la Sierra de enero 30 de 2002, los Presidentes Andinos fijaron como meta adoptar un Arancel Externo Común (AEC) para diciembre 31 de Esta medida incluye una reducción de los aranceles a 0% para bienes de capital no producidos en la región, de conformidad con las posibilidades fiscales de cada país. La dinámica de la consolidación del AEC facilitará en el corto plazo que Colombia pueda modificar sus aranceles para los bienes de capital empleados por la industria aérea, ofreciendo igualdad de condiciones a las aerolíneas nacionales frente a las internacionales. De otra parte, en desarrollo de los compromisos establecidos en el Convenio de Competitividad de las empresas de transporte aéreo colombianas, los sectores público y privado acordaron analizar la conveniencia de suscribir el Acuerdo Plurilateral sobre el Comercio de Aeronaves Civiles de la OMC, en le contexto de las estrategias de negociaciones comerciales internacionales que está llevando a cabo el país. D. Análisis de factores de competitividad En el Convenio de Competitividad empresas colombianas de transporte aéreo, se identificaron obstáculos a la competitividad del sector, relacionados con el precio del turbocombustible, el acceso a tecnología aérea y las tarifas aeroportuarias, entre otros. El Ministerio de Transporte y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, liderarán el cumplimiento 16 Comunicación LE 4/64-02/30 del Presidente del Consejo de la OACI 9

10 de los compromisos allí consignados con el fin de determinar las medidas necesarias para ubicar a Colombia como un país competitivo en materia de transporte aéreo de pasajeros y carga. E. Adhesión al Convenio Relativo a Garantías Internacionales sobre Elementos de Equipo Móvil y Protocolo Adicional (Equipo Aeronáutico) El Convenio Relativo a Garantías Internacionales sobre Elementos de Equipo Móvil firmado en Ciudad del Cabo el 16 de noviembre de 2001, prevé un régimen para la constitución y los efectos de garantías internacionales sobre ciertas categorías de elementos de equipo móvil y los derechos accesorios. Las categorías comprendidas son: células de aeronaves, motores de aeronaves y helicópteros, material rodante y ferroviario y bienes de equipo espacial. Debido a las condiciones de seguridad jurídica que implica la adhesión a este acuerdo, los futuros contratos de arrendamiento financiero de equipo aeronáutico en Colombia se verían beneficiados por mejores condiciones de negociación. En particular, el Convenio implica el establecimiento de mecanismos expeditos en casos de incumplimiento, reduciendo así costos en las transacciones y facilitando el acceso a nuevos mercados financieros, cerrados para Colombia en el momento. 10

11 III. RECOMENDACIONES El Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al CONPES: A. Solicitar a ECOPETROL: Evaluar e implementar los mecanismos de descuento y plazo para el turbocombustible, de acuerdo con lo expresado en el numeral II.A. B. Solicitar al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación que revisen y evalúen la propuesta de creación y condiciones de funcionamiento de un fondo de seguridad de la aviación civil. C. Solicitar a los Ministerios de Comercio Exterior, Hacienda y Transporte: 1. Adelantar las gestiones para la reducción arancelaria de los bienes de capital no producidos en la subregión andina en el marco de las negociaciones del AEC, de acuerdo al compromiso de la Cumbre de Santa Cruz. 2. Analizar la conveniencia de la adopción por parte de Colombia del convenio anexo a la OMC. D. Solicitar a los Ministerios de Transporte y de Relaciones Exteriores que analicen y hagan las consultas necesarias sobre la posibilidad de adhesión de Colombia al Convenio Relativo a Garantías Internacionales sobre Elementos de Equipo Móvil y su Protocolo para Equipo Aeronáutico. E. Solicitar al Ministerio de Transporte y a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil: 1. Liderar las actividades que conduzcan al cumplimiento de los compromisos consignados en el Convenio de Competitividad del sector, con el fin de tomar medidas que eliminen los obstáculos a la competitividad de la industria de transporte aéreo de pasajeros y carga, y sujeto a análisis del costo fiscal de dichas medidas. 11

12 2. Participar en el seguimiento a la propuesta que se viene trabajando en el marco de la OACI para la creación de una entidad multilateral sin fines de lucro que proporcionaría las coberturas de seguro requeridas por la industria. 12